Zákon o správnom konaní (Správny poriadok) - Veľký komentár

Zákon

o správnom konaní (správny poriadok)

Veľký komentár Martin Píry

Zákon o správnom konaní (správny poriadok)

Veľký komentár

Recenzenti:

Prof. JUDr. Jaroslav Klátik, PhD. JUDr. Marian Ďurana, PhD. JUDr. Jakub Bebej

© autor: Martin Píry Žilina, február 2022

www.eurokodex.sk

ISBN: 978-80-8155-111-6 II

Predslov Predslov Predkladaná publikácia komentára k správnemu poriadku je súhrnom praktických aj teoretických skúseností praxe ako z pohľadu správnych orgánov, tak aj z pohľadu adresátov verejnej správy – fyzických a právnických osôb. Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní má dlhú históriu, v ktorej nevznikla zatiaľ potreba novej právnej úpravy. Pre porovnanie – právny predpis v susednej Českej republike o správnom konaní je z roku 2004. Táto skutočnosť vytvára v praxi situáciu, keď na viaceré praktické otázky správny poriadok neposkytuje jednoznačné odpovede. Čiastočne tento priestor vypĺňa judikatúra slovenských súdov, ako aj stanoviská a rozhodnutia orgánov ochrany práva, najmä v oblasti netrestnej pôsobnosti prokuratúry. Práve predkladaná publikácia sa snaží hľadať odpovede metódou ústavno-konformného výkladu práva a prezentovať tak širokej verejnosti, odbornej aj laickej, výklad jednotlivých ustanovení rešpektujúci najmä rozhodovaciu činnosť súdov vrátane ústavného súdu. Veríme, že publikácia tak bude mať svoje miesto nielen na úradoch, v právnických knižniciach, ale stane sa jedným zo zdrojov skvalitnenia verejnej správy na Slovensku a posilnenia princípov právneho štátu. Ako dlhoročný pedagóg na právnickej fakulte odporúčam tento komentár aj študentom práva, ktorí potrebujú vidieť širšie suvislosti jednotlivých ustanovení komentovaného zákona.

Právny stav k 1. 12. 2021 autor

III

O autorovi O autorovi JUDr. Martin Píry, PhD. je od roku 2000 vedecko-pedagogický pracovník Právnickej fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici. Venuje sa problematike správneho práva a práva životného prostredia. Jeho praktické skúsenosti sú odrazom celého radu pozícií v rámci samosprávy, ako aj v súkromnom sektore. Je autorom desiatok vedeckých článkov a štúdií. Pravidelne sa zúčastňuje vedeckých konferencií a expertných stretnutí na Slovensku aj v zahraničí.

Bol súčasťou medzinárodného expertného tímu amicus curiae pred Najvyšším súdom USA.

IV

Použitá literatúra Použitá literatúra 1. BARANCOVÁ, Andrea. Obec ako subjekt vlastníckeho práva. In: Interpolis ´10: zborník príspevkov zo 7. vedeckej konferencie doktorandov a mladých vedeckých pracovníkov s medzinárodnou účasťou v Banskej Bystrici 25. novembra 2010. 1. Banská Bystrica: UMB, 2010. ISBN 978-80-557-0155-4 2. BARICOVÁ, Jana. Správny súdny poriadok: komentár. Praha: C. H. Beck, 2018. ISBN 978-807-4006-784 3. BEBEJ, Jakub. K výkladu ustanovenia § 20 ods. 2 zákona o priestupkoch. www.pravnelisty.sk [online]. 13. 2. 2019 [cit. 2019-10-08]. Dostupné z: http://www.pravnelisty.sk/clanky/a721-k-vykladu-ustanovenia-20-ods-2-zakona-o-priestupkoch?fbclid=IwAR2AcOHN RgettMVzsg8Q2tR_qNj8MH5K8nJnFEbgj3oXxNQFDpiJXwNGXJs 4. DRGONEC, Ján. Ústava Slovenskej republiky, Teória a prax. 2. Bratislava: C. H. Beck, 2019. ISBN 978 80 89603 74 9 5. HORVÁTH, Matej. Atrakcia v stavebnom práve. In: MÍĽNIKY PRÁVA V STREDOEURÓPSKOM PRIESTORE 2013: Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie doktorandov a mladých vedeckých pracovníkov organizovanej Univerzitou Komenského v Bratislave, Právnickou fakultou, v dňoch 21. – 23. 3. 2013 v priestoroch ÚZ NR SR Častá – Papiernička pod záštitou dekana Univerzity Komenského v Bratislave, Právnickej fakulty, prof. JUDr. Pavla Kubíčka, CSc. 1. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2013, s. 617-624. ISBN 978-80-7160-368-9 6. JÚDA, Vieroslav. Teória práva: 2. doplnené a podstatne prepracované vydanie. 2. Banská Bystrica: Belianum, 2020. ISBN 9788055716893 7. KUBINCOVÁ, Soňa. Daňový poriadok: komentár. 1. Praha: C. H. Beck, 2015. ISBN 9788089603282 8. KUBINCOVÁ, Tatiana. Možnosti zníženia, zvýšenia a oslobodenia od dane vo veciach miestnych daní. In: N III. Slovensko-české dni daňového práva = III. Slovak-Czech days of tax law: pozitívna a negatívna stimulácia štátu v oblasti zdaňovania: recenzovaný zborník vedeckých prác: medzinárodná vedecká konferencia III. Slovensko-české dni daňového práva: Pozitívna a negatívna stimulácia štátu v oblasti zdaňovania, ktorá sa konala v dňoch 15. až 17. októbra 2019 v Košiciach. Košice: UPJS, 2019, s. 259 – 260. ISBN 9788081528194 9. KOŠIČIAROVÁ, Soňa. Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. 1. Bratislava: Iura edition, 2012. ISBN 9788080785192 10. KOŠIČIAROVÁ, Soňa. Správny poriadok – Komentár s novelou účinnou od 1. 1. 2004. Šamorín: Heuréka, 2004. ISBN 80-89122-14-0 11. NÉMETHOVÁ, Monika. Živnostenské konanie. Osobitné druhy správneho konania: vybrané druhy. 1. Banská Bystrica: Belianum, 2016. ISBN 9788055711331 12. PROCHÁZKA, Radoslav a KÁČER, Marek. Teória práva. 1. Bratislava: C. H. Beck, 2013.

ISBN 978 80 89603 14 15 13. POTÁSCH, Peter a HAŠANOVÁ, Janka. Zákon o správnom konaní (správny poriadok): komentár. 2. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2015. ISBN 978-808-9603-350 14. SOBIHARD, Jozef. Správny poriadok: komentár. 3. Bratislava: Iura Edition, 2007. ISBN 978 80 80 878 182 8 V

Použitá literatúra

SPRÁVNY PORIADOK

15. SREBALOVÁ, Mária, TRELLOVÁ, Lívia a PAPÁČOVÁ, Ingrida. K princípu kontinuity verejnej správy. In: Ústavné princípy v rozhodovacej praxi správnych orgánov: Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie 22. – 23. február 2018, Bratislavské právnické fórum 2018. 1. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave vydavateľské oddelenie 2018, 2018, s. 295 – 303. ISBN 978 80 7160 480 8 16. SUJA, Marián a BLAŽEK, Ondrej. COVID-19 ako krízová situácia. In: Notitiae Iudicales Academiae collegi aedilium in Bratislava. Bratislava: Akadémia Policajného zboru, 2020, s. 35-54. ISSN 24636954 17. ŠKROBÁK, Ján. Verejný záujem ako prostriedok determinácie činnosti verejnej správy.

In: Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2015: zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie doktorandov a mladých vedeckých pracovníkov organizovanej Univerzitou Komenského v Bratislave, Právnickou fakultou, v dňoch 19. – 21. 3. 2015 v priestoroch ÚZ NR SR Častá – Papiernička pod záštitou dekana Univerzity Komenského v Bratislave, Právnickej fakulty, doc. JUDr. Eduarda Burdu, PhD. 1. Bratislava: Univerzita Komenského, Právnická fakulta, vydavateľské oddelenie, 2015, s. 293 – 299. ISBN 978 80 7160 394 8 18. ŠTEVČEK, Marek. Civilný sporový poriadok: komentár. V Prahe: C. H. Beck, 2016. Veľké komentáre. ISBN 978-807-4006-296 19. ŠTEVČEK, Marek, KOTRCOVÁ, Alexandra, TOMAŠOVIČ, Marek a MOLNÁR, Peter. Exekučný poriadok: komentár. 3. Praha: C. H. Beck, 2018. ISBN 978 80 7400 706 4 20. ŠTEVČEK, Marek. Občiansky zákonník: komentár. V Prahe: C. H. Beck, 2015. Veľké komentáre. ISBN 978-807-4005-978 21. TUROŠÍK, Michal. Roman law. Banská Bystrica: Univerzita Mateja Bela, Právnická fakulta, 2013. ISBN 978-80-557-0556-9 22. TÓTHOVÁ, Katarína. Právoplatnosť rozhodnutia v teórii, aplikačnej praxi a de lege lata. Justičná revue. Bratislava: Ministerstvo spravodlivosti SR, 2019, (6 – 7), 603. ISSN 1335-6461 23. VRABKO, Marián. Správne právo hmotné: Všeobecná časť. 2. Bratislava: C. H. Beck, 2018.

ISBN 978 80 89603 68 8

VI

Obsah OBSAH ZÁKON O SPRÁVNOM KONANÍ (SPRÁVNY PORIADOK) Veľký komentár

Úvod

..........................

Oddiel 3 Účastník konania a zúčastnená osoba

1

Prvá časť ÚVODNÉ USTANOVENIA (§ 1 – § 4)

(§ 14 – § 15a) § 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 15a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oddiel 1 Rozsah pôsobnosti

Oddiel 4 Zastupovanie

(§ 1) §1

.............................

3

(§ 16 – § 17) § 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oddiel 2 Základné pravidlá konania

(§ 3 – § 4) §3 §4

............................. .............................

Oddiel 1 Všeobecné ustanovenia

(§ 18 – § 31)

Oddiel 1 Príslušnosť

(§ 5 – § 8) ............................. ............................. ............................. .............................

36 38 39 41

Oddiel 2 Vylúčenie zamestnancov alebo členov správneho orgánu

(§ 9 – § 13) §9 § 10 § 11 § 12 § 13

............................. ............................. ............................. ............................. .............................

64 68

Tretia časť PRIEBEH KONANIA (§ 18 – § 52)

15 34

Druhá časť SPRÁVNE ORGÁNY, ÚČASTNÍCI KONANIA A ZÚČASTNENÉ OSOBY (§ 5 – § 17)

§5 §6 §7 §8

50 60 62

42 46 48 49 50

§ 18 § 19 § 20 § 21 § 22 § 23

Začatie konania . . . . . . . . . . . . . . . .

Podanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Postúpenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ústne pojednávanie . . . . . . . . . . . . .

Zápisnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nazeranie do spisov . . . . . . . . . . . .

74 78 85 86 92 95

Doručenie do vlastných rúk. . . . . . . . .

101

(§ 24 – § 26) § 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 25a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 26 Doručenie verejnou vyhláškou . . . .

101 106 108 109

Lehoty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (§ 27 – § 31)

113

§ 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 29 Prerušenie konania . . . . . . . . . . . . .

113 116 118 VII

Obsah

SPRÁVNY PORIADOK

§ 30 Zastavenie konania . . . . . . . . . . . . . § 31 Trovy konania . . . . . . . . . . . . . . . . .

122 129

Oddiel 2 Zisťovanie podkladov pre rozhodnutie

§ 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 60a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oddiel 2 Obnova konania

(§ 32 – § 40)

Podklad rozhodnutia. . . . . . . . . . . . . . . ............................. .............................

Dokazovanie . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Svedkovia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Znalci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Listiny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ohliadka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Čestné vyhlásenie . . . . . . . . . . . . . .

Predbežné otázky . . . . . . . . . . . . . .

(§ 62 – § 64)

130

(§ 32 – § 40) § 32 § 33 § 34 § 35 § 36 § 37 § 38 § 39 § 40

130 136 139 149 155 159 161 163 164

Oddiel 3 Zabezpečenie priebehu a účelu konania

§ 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Predvolanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Predvedenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Predbežné opatrenia . . . . . . . . . . . .

Dožiadanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Poriadkové opatrenia. . . . . . . . . . . .

167 169 170 171 172

Oddiel 4 Rozhodnutie

(§ 46 – § 52) § 46 § 47 § 48 § 49 § 50 § 51 § 52

.............................

Náležitosti rozhodnutia. . . . . . . . . .

Zmier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lehota pre rozhodnutie. . . . . . . . . .

Opatrenia proti nečinnosti . . . . . . .

Oznámenie rozhodnutia . . . . . . . . .

Právoplatnosť a vykonateľnosť rozhodnutia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

174 177 192 192 195 200

(§ 65 – § 68) § 65 § 66 § 67 § 68

Oddiel 1 Spoločné ustanovenia

(§ 71 – § 77) § 71 § 72 § 73 § 74 § 75 § 76 § 77

VIII

............................. ............................. ............................. ............................. ............................. ............................. .............................

235 238 239 240 240 242 243

Oddiel 2 Vymáhanie peňažných plnení

(§ 78) 244

Oddiel 3 Vymáhanie nepeňažných plnení

(§ 79 – § 80) § 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

206 209 210 212 213 214 215

245 246

Šiesta časť PRECHODNÉ A ZÁVEREČNÉ USTANOVENIA (§ 81 – § 85)

(§ 53 – § 61) ............................. ............................. ............................. ............................. ............................. ............................. .............................

231 234 234 234

Piata časť VÝKON ROZHODNUTÍ (§ 71 – § 80)

202

Oddiel 1 Odvolacie konanie

§ 53 § 54 § 55 § 56 § 57 § 58 § 59

............................. ............................. ............................. .............................

§ 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Štvrtá časť PRESKÚMANIE ROZHODNUTÍ (§ 53 – § 68)

220 228 230

Oddiel 3 Preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania

(§ 41 – § 45) § 41 § 42 § 43 § 44 § 45

218 218 219

§ 81 § 82 § 83 § 84 § 85

............................. ............................. ............................. ............................. .............................

247 250 250 250 250

Úvod Správny poriadok ako zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní tvorí základnú os rozhodovacích procesov vo verejnej správe, kde výsledkom je individuálny správny akt. Laik aj právnik sa musí viackrát za život stretnúť s týmto procesným predpisom, či už sa to týka živnostenského konania1), stavebných povolení, cestnej dopravy, alebo priestupkového konania.

Bez ohľadu na priamu pôsobnosť správneho poriadku ako zákona sú jeho základné zásady aplikovateľné aj na iné rozhodovacie procesy verejnej správy a moci, ako je napríklad systém verejného obstarávania.2) Vo väčšej alebo menšej miere je aplikovateľný na každý rozhodovací proces v štáte, kde rozhoduje orgán verejnej správy o právach a právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzickej a právnickej osoby.

Výklad správneho poriadku, podobne ako iných právnych predpisov, má viacero kritických momentov, s ktorými sa musí vysporiadať autor komentára alebo pedagóg, keď vysvetľuje jednotlivé ustanovenia.

Problém správneho poriadku je navyše v tom, že ide o právny predpis, ktorý počas svojho „právneho života“ prekonal niekoľko zmien režimu, štátneho zriadenia, ústavy a medzinárodných záväzkov.

Napriek viacerým zmenám systematika a základná os právneho predpisu ostali rovnaké.

Tento fakt sám osebe výrazným spôsobom komplikuje výklad jednotlivých ustanovení a ich vzájomného prepojenia ako v rámci právneho predpisu, tak v rámci rodiny právnych predpisov správneho práva.

Istou formou pomôcky je pomerne obsiahla rozhodovacia činnosť súdov a doktrína, teda právna veda.

Pri výklade správneho poriadku sa musia predovšetkým rešpektovať dve pravidlá, ktoré dnes požaduje najmä judikatúra. Výklad musí byť ústavne konformný, teda v súlade s textom aj materiálnym jadrom Ústavy SR. Sem patria najmä otázky právneho štátu, legitímneho očakávania, právnej istoty, práva na spravodlivý a nestranný proces, následne najmä čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.

Druhá podmienka korektného výkladu je, že nesmie smerovať proti textu zákona. V podstate ide o prílišnú kreativitu pri výklade správneho poriadku, ktorá neprimerane extenzívnym spôsobom by de facto dotvárala právo. Ak skúmame právomoc správneho orgánu, možnosť jeho rozhodovania a iné povinnosti, je potrebné zvoliť si prísny, skôr reštriktívny výklad držiaci sa presne textu zákona. Ak by polemika mala nastať ohľadne postavenia fyzickej a právnickej osoby – účastníka konania, je prípustný aj voľnejší výklad, najmä v prípadoch, ak je znenie zákona nejasné, vágne alebo ambivalentné.3) Veľmi efektívna pomôcka pri výklade zákona je predchádzajúca rozhodcovská činnosť súdov a judikatúra. Samozrejme, aj názor súdov sa môže vyvíjať a my už dnes poznáme viaceré situácie, keď judikatúra súdov bola prekonaná. Deje sa tak najmä v kontexte novších rozhodnutí Ústavného súdu alebo európskych justičných orgánov.

V texte komentára používame najmä judikatúru, ktorej podstatná myšlienka (právna veta) má čo najgeneralizujúcejší význam, dostatočnú mieru abstrakcie, aby vedela slúžiť ako relevantná pomôcka výkladu právnej normy.

1) 2)

3)

NÉMETHOVÁ, Monika. Živnostenské konanie. Osobitné druhy správneho konania: vybrané druhy.

1. Banská Bystrica: Belianum, 2016. ISBN 9788055711331.

Porovnaj napríklad: Pojem „skutočná šanca“ podľa navrhovanej právnej úpravy – zákon o súdnej ochrane vo verejnom obstarávaní/Ján Králik. In Verejné obstarávanie – právo a prax. – Bratislava; Bratislava: Wolters Kluwer SR: Wolters Kluwer SR, 2021. – ISSN 1339-5963. – Č. 3 (2021), s. 2-4.

Porovnaj Najvyšší súd SR, sp. zn. 8 Sžp 1/2010.

1

Úvod

SPRÁVNY PORIADOK

Pri niektorých, najmä všeobecných inštitútoch, ktoré svojím obsahom majú skôr univerzálnejší charakter alebo sa priamo dotýkajú ľudských práv, si pomáhame aj rozhodnutiami českej súdnej moci. Je potrebné povedať, že tzv. cudzia judikatúra má vždy len podporný charakter, najmä s akcentom na pochopenie niektorých univerzálnych pojmov. Spoločný vývoj slovenského a českého právneho prostredia takúto metódu umožňuje.

Na záver textu publikácie sme vybrali niektoré rozhodnutia z ústavného súdnictva, ktoré sa dotýkajú samotnej podstaty právneho štátu a súvisia s celou organizáciou verejnej moci vo vzťahu k fyzickej a právnickej osobe. Ide o podpornú judikatúru, ktorá môže pomôcť čitateľovi hlbšie pochopiť aj širšie súvislosti správneho práva procesného v nadväznosti na základný ústavnokonformný princíp výkladu.

V konečnom dôsledku ako podporná judikatúra sa využíva aj oblasť iného ako správneho práva, najmä občianskeho a trestného. Pojem právnická osoba, niektoré inštitúty trestného práva, najmä procesného charakteru, majú svoj význam aj v oblasti správneho práva a judikatúra súdov tak môže mať veľký význam pre správnu aplikáciu správneho poriadku.

Súčasťou textu sú aj mnohé názory, ktoré doteraz neboli predmetom súdneho prieskumu a vytvárajú tak priestor na širokú odbornú diskusiu nezakrývajúc ambíciu stať sa predmetom úvah v rámci potencionálnych súdnych konaní.

Predpokladám, že práve pre snahu predstaviť nielen notoricky známe informácie o výklade správneho poriadku, ale aj odvážne závery a analýzy, sa stane táto publikácia cenným podkladom pre právnu prax.

V rámci úvodného predstavenia problematiky si dovolíme uviesť aj význam dvojakých pojmov, ktoré sú už súčasťou zaužívanej terminológie práva, avšak nemusia byť zrozumiteľné pre laika.

Explicitné/implicitné. Explicitné vyjadrenie je výslovne textovo prítomné slovné spojenie, pravidlo, právo alebo povinnosť. Teda aj základným porozumením textu je možné pochopiť a identifikovať takéto pravidlo. Implicitné je nepriame, v kontexte prítomné pravidlo. Na záver o implicitnom pravidle – je potrebné poznať širšie súvislosti jednak vykladaného zákona, jednak právneho prostredia, a niekedy aj iných ako právnych a humanitných vied. Napríklad pojem zaujatosť zamestnanca (§ 9 a nasl. správneho poriadku) v sebe už zahŕňa, že ide o psychologický postoj človeka, a to buď pozitívny alebo negatívny. K takémuto „implicitnému“ výkladu je však možné dospieť len pochopením problému v širších súvislostiach.

Taxatívne/demonštratívne. Taxatívne vymenovanie vlastností, podmienok, možností je také, ktoré je uzavreté, teda už nie je možné k nemu niečo viac pridať. Naopak, demonštratívne je otvorené a je možné ešte k takejto množine pridať aj iné možnosti, zvyčajne v texte právnej normy explicitne neuvedené. V texte paragrafového znenia sa zvyčajne demonštratívna možnosť uvádza slovíčkom najmä (porovnaj § 34 ods. 2 správneho poriadku „dôkazmi sú najmä.....“). Ak však text zákona len oznamuje možnosti, ako je to napríklad v § 30 ods. 1 (možnosti zastavenia konania), nie je možné k takémuto taxatívnemu výpočtu ešte pridať aj ďalšiu v texte zákona neuvedenú možnosť.

Obligatórne a fakultatívne. Ide o podobnú dvojicu, ako je uvedená v predchádzajúcom odseku. Obligatórne sa dá voľne preložiť ako povinne, musí, nemá inú možnosť. Naopak, fakultatívne je možné konať, ale nie je to povinnosť. Správny orgán musí obligatórne poučiť osoby, ktoré predvoláva, na dôsledky nedostavenia sa (§ 41 ods. 2 správneho poriadku), naopak, správny orgán môže fakultatívne vylúčiť odkladný účinok odvolania (§ 55 ods. 2 správneho poriadku).

–––

2

ZÁKON č. 71/1967 Zb. z 29. júna 1967 o správnom konaní (správny poriadok) (v znení č. 215/2002 Z. z., 527/2003 Z. z., 122/2006 Z. z., 445/2008 Z. z., 204/2011 Z. z., 176/2015 Z. z., 125/2016 Z. z., 149/2017 Z. z., 238/2017 Z. z., 177/2018 Z. z.)

Národné zhromaždenie Československej socialistickej republiky sa uznieslo na tomto zákone:

Prvá časť ÚVODNÉ USTANOVENIA Oddiel 1 Rozsah pôsobnosti §1 (1) Tento zákon sa vzťahuje na konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb, ak osobitný zákon neustanovuje inak.

(2) Správnym orgánom je štátny orgán, orgán územnej samosprávy, orgán záujmovej samosprávy, fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorej zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy.

Komentár k § 1 Úvodné ustanovenie správneho poriadku upravuje dva základné okruhy vzťahov. Jednak pôsobnosť správneho poriadku a jednak odpoveď na otázku, čo je to správny orgán.

Správny poriadok je zákon z roku 1967, ktorý je dnes aplikovateľný na skoro všetky osobitné správne konania. Oproti legislatíve zo susednej českej republiky4) má viaceré nedostatky. Aj pri interpretácii základných pojmov je potrebné využiť ako pomôcku iný zákon. Vzhľadom na možnosť preskúmať rozhodnutie orgánu súdom je veľká pomôcka jednak zákon č. 162/2015 Z. z.

Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov, a jednak na jeho základe (alebo predtým na základe Občianskeho súdneho poriadku) vzniknutá judikatúra.

Jednou z podstatných metód výkladu práva je výklad orgánov aplikácie práva, najmä prostredníctvom judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej republiky5) a v čase vydania tejto publikácie aj Najvyššieho správneho súdu SR. Práve judikatúra v správnom práve tvorí rozhodujúci zdroj poznania práva. Teda aj metodologicky základné inštitúty a procesné postupy podľa tohto zákona vykladáme jednak z textu správneho poriadku, potom z hľadiska jeho ústavných 4) 5)

Zákon č. 500/2004 Sb. Správní řád v znení neskorších právnychpredpisov.

JÚDA, Vieroslav. Teória práva: 2. doplnené a podstatne prepracované vydanie. 2. Banská Bystrica: Belianum, 2020. ISBN 9788055716893, s. 170.

3

§1

SPRÁVNY PORIADOK

konsekvencií a konsekvencií z hľadiska celého právneho poriadku, a potom opierajúc sa o judikatúru a názor právnej vedy. Na konci každého komentára k jednotlivým ustanoveniam je výber judikatúry, ktorá bola buď priamo použitá v rámci výkladu, alebo súvisí s komentovaným ustanovením. Zdroje právnej vedy sú ako v štandardnej odbornej a vedeckej publikácii uvádzané v poznámkach pod čiarou priamo v texte alebo v rámci súhrnu na konci textu publikácie. § 1 ods. 1 správneho poriadku odpovedá na dve otázky ohľadne pôsobnosti: a) Čo je to správne konanie? b) Aký je vzťah správneho poriadku a iných právnych predpisov procesného charakteru v správnom práve?

Správne konanie je rozhodovací proces, v ktorom orgán verejnej správy rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach právnických a fyzických osôb. Skutočnosť, že ide o rozhodovací proces, určuje hneď niekoľko podstatných znakov. Každá logická a racionálna činnosť musí mať svoj začiatok a koniec. Proces vydávania rozhodnutia bez ohľadu na právnu úpravu musí mať svoj, právnou normou predpokladaný a formalizovaný spôsob začatia, priebeh a predovšetkým formu skončenia. Ak by sme tému rozhodovacích procesov skúmali z pohľadu základného právneho predpisu štátu, t. j. Ústavy Slovenskej republiky, musíme brať do úvahy najmä čl. 2 ods. 2, ktorý hovorí: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“ Teda istý, rozumej konkrétny spôsob rozhodovania, procesných úkonov a procesných rozhodnutí, ako aj rozhodnutí vo veci samej, musí poznať a predpokladať zákon. Správny orgán je vo väčšine prípadov povinný skúmať, či konkrétny procesný postup, právomoc alebo možnosť priamo a explicitne umožňuje text právnej normy, teda jednotlivého ustanovenia správneho poriadku. V minimalistickej verzii výkladu tohto ustanovenia by sme mohli povedať, že ich musí minimálne pripúšťať. Ide o situáciu, keď zákon pracuje s tzv. inštitútom správnej úvahy, keď pripúšťa istú mieru voľnosti v rozhodovaní, najmä v prípade tzv. demonštratívneho výpočtu možností použitím slovného vyjadrenia „najmä“, „od – do“ pri určení napr. výšky pokuty a podobne. Teda každý rozhodovací proces musí mať svoj základ v rámci právneho predpisu. Jedným zo základných znakov každého rozhodovacieho procesu v rámci verejnej správy je existencia rozhodnutia.

Aby sme vôbec mohli hovoriť o správnom konaní, musíme počítať ako s nevyhnutným následkom raz začatého konania jeho finalizáciu v podobe rozhodnutia. V tomto prípade nejde len o istú mieru formalizmu, ale aj o základný princíp právneho štátu, a to je právna istota a od toho odvodené právo na rozhodnutie. V rámci správneho konania upraveného správnym poriadkom je možné hovoriť o dvoch typoch rozhodnutí, ktoré zákon spája s ukončením konania. Hovoríme o rozhodnutí vo veci samej, tzv. meritórne rozhodnutie, a procesnom rozhodnutí, ktorým sa zastavuje konanie. Obidve rozhodnutia je možné vydať len v prípade, ak to predpokladá zákon, teda buď správny poriadok, alebo ako bude vysvetlené neskôr, osobitný právny predpis. Môžeme teda zhrnúť, že konanie je rad po sebe nadväzujúcich úkonov, ktoré predpokladá zákon, majú svoj začiatok a koniec v podobe rozhodnutia.

Predmetom rozhodnutia je a) právo, b) právom chránený záujem, c) povinnosť právnickej a fyzickej osoby.

Správny poriadok je všeobecný právny predpis, ako budeme ešte uvádzať, ktorý nemôže upravovať všetky predmety rozhodovacej činnosti orgánov verejnej správy. Iba ich všeobecne kategorizuje do troch základných skupín, ktoré majú rozdielnu právnu kvalitu.

Ich spoločnou podmnožinou je skutočnosť, že ide vždy o právo, právom chránený záujem alebo povinnosť individuálne určeného subjektu. Individualita rozhodovacieho procesu z hľadiska jeho adresátov je pritom aj základný znak celého správneho konania. Je to aj znak, ktorý odlišuje správne konanie od iných administratívnych konaní, ktorých adresáti sú neurčití.

4

Úvodné ustanovenia

§1

Napríklad hovoríme o procese prijímania všeobecných záväzných nariadení obce, vyhlášok ústredných orgánov štátnej správy a podobne. Naopak, v správnom konaní je adresát, ako sme už uviedli, vždy určitý a odlíšiteľný od podobného subjektu rovnakého druhu. Ide vždy o fyzické osoby alebo právnické osoby.

Po prvé – fyzická osoba je identifikovateľná svojím menom a priezviskom, rodným číslom a trvalým pobytom. Istú odchýlku predstavuje fyzická osoba – podnikateľ identifikovaný nie rodným číslom, ale identifikačným číslom organizácie (IČO). Takýto subjekt je prítomný napríklad v prípade správnych deliktov fyzických osôb oprávnených na podnikanie.

Po druhé je to právnická osoba. Právnická osoba je podľa § 18 ods. 2 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších právnych predpisov združenie fyzických alebo právnických osôb, účelové združenie majetku, jednotka územnej samosprávy, iné subjekty, o ktorých to ustanovuje zákon. Podrobnejšie témou jednotlivých subjektov sa budeme zaoberať v komentári k §14 pri téme účastníkov konania. Na tomto mieste je ale potrebné osobitne ešte spomenúť jeden okruh problémov.

Orgán verejnej správy môže byť nielen tvorca rozhodnutí, a teda mať postavenie správneho orgánu, ale môže byť aj adresát rozhodnutí ako účastník konania. V tomto prípade má rovnaké postavenie ako iná právnická a fyzická osoba. Môže ísť napríklad o situácie, keď je orgán verejnej správy vlastníkom nehnuteľnosti, čo je klasický príklad obce alebo vyššieho územného celku. V správnom konaní sa však môže vyskytnúť situácia, keď orgán verejnej správy bude mať osobitné postavenie. Napríklad v zákone č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len stavebný zákon) poznáme aj inštitút tzv. dotknutého orgánu. Jednoduchou metódou, ako rozlíšiť rôznorodé postavenie orgánov verejnej správy, je odpoveď na otázku, či orgán je v prípade rozhodnutia nositeľom práva alebo povinnosti. Ak z rozhodnutia vo veci samej vznikajú orgánu verejnej správy práva alebo povinnosti, je zrejmý záver, že je v tomto prípade v právnom postavení účastníka konania a má rovnocenné postavenie s ostatnými účastníkmi konania.

Ak je spôsobilý vydať v správnom konaní rozhodnutie, ktorým sa upravujú práva alebo nariaďujú povinnosti, je správnym orgánom. Ak vydáva v rámci konania záväzné stanoviská, ale sám nerozhoduje vo veci samej, je dotknutým orgánom.

Práva, právom chránené záujmy a povinnosti sú tri kategórie kvality výroku, resp. následku rozhodovacieho procesu. V tej najjednoduchšej podobe je možné urobiť záver, že následkom konania je vznik nového práva alebo nariadenie povinnosti. Toto platí aj v negatívnom prípade, ak sa právo neprizná (vzniká konkludentne povinnosti zdržať sa konania, ktoré by zodpovedalo právu), resp. nenariadi povinnosť.

Právo má vždy subjektívnu povahu. Teda musí byť zrejmé z rozhodnutia, kto je oprávnený ho realizovať. Viaže sa na konkrétny subjekt. Toto konštatovanie sa týka aj rozhodnutí, ktoré sú svojím spôsobom viac in rem ako in personam. Napríklad in personam je vždy rozhodnutie o priestupku – povinnosť zaplatiť pokutu je neprenosná, pri niektorých rozhodnutiach o povolení podnikať alebo niečo realizovať, čo je viazané priamo na osobné vlastnosti adresáta, ktoré museli byť v konaní preukázané. Rozhodnutie viac in rem je napríklad stavebné povolenie. Toto primárne hovorí o povolení stavby, pričom osoba navrhovateľa (stavebníka) je pre samotné rozhodnutie irelevantná, preto aj práva z takéhoto rozhodnutia sú prevoditeľné.

V rámci správneho práva ešte rozlišujeme tzv. verejnoprávne subjektívne práva. Ide napríklad o právo rozhodnúť v lehote. Ak by sme hľadali fundamentálnu deliacu čiaru, je ňou zrejme dispozícia s predmetom rozhodovania. Napríklad v prípade územného konania o umiestnení stavby má navrhovateľ plnú dispozíciu s návrhom, teda inak povedané, môže ho kedykoľvek meniť alebo vziať späť. Obdobná situácia je v prípade odvolania. Právo na rozhodnutie, rozhodnutie v zákonom predpokladanej lehote, rovnosť alebo nediskriminácia sú práva verejno-právneho charakteru, s ktorými účastník nedisponuje.

5

§1

SPRÁVNY PORIADOK

Právom chránený záujem je oproti subjektívnym právam právom viac objektívnej povahy. Je ustálený názor, že pôjde o záujmy, ktoré v právnej teórii voláme ako verejné záujmy a ktorých adresáti (tí, ktorí majú z nich prospech) sa nedajú výlučne individuálne identifikovať. Môžeme hovoriť napríklad o ochrane životného prostredia.6) Benefit z priaznivého životného prostredia má každý, teda všeobecný adresát, ale aj presne určený adresát fyzická osoba.

Povinnosť je tretia z radu alternatív, ktoré môžu byť predmetom rozhodnutia. Je dôležité upozorniť, že samotný charakter povinnosti obsiahnutej v rozhodnutí orgánu verejnej moci voči konkrétnemu subjektu, teda v individuálnom správnom akte, z neho vo väčšine prípadov robí exekučný titul.7) Inak povedané, ak je predmetom rozhodovania právo, toto konkrétny subjekt môže, ale nemusí realizovať. Ak je však predmetom rozhodnutia povinnosť (napríklad zaplatiť pokutu, odstrániť stavbu), je individuálne určený nositeľ povinnosti povinný ju zrealizovať, inak sa môže stať adresátom núteného výkonu rozhodnutia, teda exekúcie. Toto rozlíšenie má význam najmä z pohľadu vlastnosti rozhodnutia vykonateľnosti. Pokiaľ v prípade práva je to možnosť realizovať výrok, v prípade povinnosti je to nutnosť.

Druhým okruhom právnych vzťahov, ktoré upravuje § 1 ods. 1, je otázka pôsobnosti správneho poriadku. Správny poriadok je len právny predpis, ktorý sa vzťahuje na časť konaní, v ktorých autoritatívne rozhoduje orgán verejnej správy. Môžu nastať tri možné situácie: a) správny poriadok platí výlučne a na konanie sa nevzťahuje iný právny predpis, b) správny poriadok platí, ak neplatí v rovnakej veci osobitný právny predpis, c) správny poriadok sa vôbec nevzťahuje na predmetné konanie.8) Najjednoduchšia pomôcka, ako zistiť, ktorá z alternatív je aktuálna, je sústrediť svoju pozornosť zvyčajne na ustanovenia osobitného právneho predpisu v závere jeho paragrafového znenia. Formulácia, ktorú používa zákonodarca, je napríklad „na konanie podľa tohto zákona sa vzťahuje všeobecný právny predpis o správnom konaní“ alebo „na konanie podľa tohto zákona sa vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, ak nie je ustanovené inak“ (porovnaj § 140 stavebného zákona), v konečnom dôsledku tretia možnosť, a to je explicitné vylúčenie pôsobnosti správneho poriadku, je napríklad ustanovenie § 163 zákona č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) v znení neskorších právnych predpisov.

V prípade, že sa na osobitný druh konania vzťahuje len správny poriadok, všetky procesné otázky vrátane začatia konania, doručovania, dokazovania, podkladov pre rozhodnutie, rozhodnutie, ako aj systém opravných prostriedkov sa spravuje výlučne ustanoveniami správneho poriadku. V modernom správnom práve ide skôr o výnimku z pravidla. Ako príklad môžeme uviesť legislatívnu úpravu pri rozhodovacích činnostiach v kontexte správnych deliktov.

Výlučná pôsobnosť správneho poriadku v konaní o správnych deliktoch mimo priestupkov nie je šťastné legislatívne riešenie. Takáto právna úprava znesie kritiku, keďže konanie o vine a sankcii je vždy osobitným druhom rozhodovacej činnosti, kde aj účastníci, ale aj skladba výroku rozhodnutia majú úplne špecifické črty. Keď neexistuje procesný kódex, ktorý zohľadňuje tieto osobitosti, je potrebné si pomáhať minimálne v rovine zásad s právnymi predpismi trestného práva procesného a priestupkového práva, čo nie je ideálny a čistý spôsob riešenia situácie. Správny poriadok nie je právny predpis vhodný na to, aby legislatívne výlučne upravoval deliktuálne konanie.

Druhá množina a zrejme najpočetnejšia osobitných konaní je riešenie z hľadiska teoretického pravidla lex specialis derogat lex generalis. Ide o zásadu, že ak je niečo upravené osobitne, 6) 7) 8)

6

FEČÍK, Marián. Vymedzenie pojmov. Správny súdny poriadok: komentár. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 34 – 43. ISBN 978-80-7400-678-4, s. 35.

Ustanovenie § 45 ods. 2 písmeno f) zákona č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti v znení neskorších právnych predpisov.

Porovnaj aj: KUBINCOVÁ, Soňa. Daňový poriadok: komentár. 1. Praha: C. H. Beck, 2015. ISBN 9788089603282.

Úvodné ustanovenia

§1

rozumej odlišne od všeobecného právneho predpisu o správnom konaní, tak má prednosť a použije sa táto osobitná/odlišná právna úprava. Pri posudzovaní konkrétneho textu osobitného právneho predpisu treba vždy skúmať nielen slovné vyjadrenie, ale aj obsah a význam týchto formulácií. Ak napríklad správny poriadok v ustanovení § 14 ods. 1 hovorí o osobe, o ktorej práve sa rozhoduje, je to istá miera istoty, ktorá logicky musí byť spojená s osobou navrhovateľa. Pri ostatných skupinách účastníkov konania podľa tohto ustanovenia vidíme menšiu mieru istoty a skôr v rovine hypotetickej (slovné spojenie môže byť rozhodnutím priamo dotknutý). Teda ak osobitný zákon hovorí o navrhovateľovi, aj keď slovne používa napríklad ako stavebný zákon slovné vyjadrenie stavebník, je možné urobiť záver, že obsahovo ide o tú istú osobu, ako je uvedené v § 14 prvej časti odseku 1, aj keď je slovné vyjadrenie rozdielne.

Môže sa však vyskytnúť aj situácia, keď časť právnych vzťahov upravuje osobitný právny predpis v zmysle vyššie citovanej derogačnej zásady a časť vzťahov je upravená len správnym poriadkom. Takou je napríklad v už nami zmienenom príklade situácia tzv. prezumpcie účastníka konania za bodkočiarkou §14 ods. 1.

V neposlednom rade sú situácie, keď je správny poriadok úplne vylúčený. Legislatívne ak je vylúčený správny poriadok, mal by vždy osobitný právny predpis obsahovať osobitné procesné ustanovenia o základných procesných inštitútoch, ako je právne postavenie účastníka konania, dokazovanie, lehoty, doručovanie, náležitosti rozhodnutia a systém preskúmania rozhodnutia. Táto požiadavka je daná okrem iného aj právom na spravodlivý proces a právom na dobrú správu inkorporovanú z rôznych medzinárodných ľudskoprávnych záväzkov Slovenskej republiky. Jednou z najvážnejších podmienok spravodlivého rozhodovacieho procesu v správnom práve je nestrannosť konania. Ak teda osobitný právny predpis vylučuje pôsobnosť správneho poriadku, musí disponovať vlastnou procesnou právnou úpravou.

Aj pri vylúčení správneho poriadku je potrebné však upozorniť, že vo všeobecnej rovine majú univerzálnu pôsobnosť zásady správneho konania. Teda zásady obsiahnuté najmä v § 3 správneho poriadku sa vzťahujú aj na konania, ktoré vo svojich ustanoveniach vylučujú pôsobnosť správneho poriadku.

Tieto zásady je potrebné použiť aj v prípade, ak výsledkom rozhodovacieho procesu nie je rozhodnutie, ale opatrenie, alebo iný individuálny správny akt, bez ohľadu na to, či jeho účinky sú konštitutívne alebo deklaratórne.

Odsek 2 definuje pojem správny orgán. V najjednoduchšej verzii je možné povedať, že správny orgán je orgán, ktorému je zákonom zverená právomoc rozhodovať v správnom konaní. Ak by sme si pomohli anglo-americkým slovníkom práva, ide o legálnu autoritu, teda o inštitúciu, ktorú predpokladá zákon a ktorú zákon aj vyzbrojuje právomocou a kompetenciou.

Takýto doktrinálny prístup k snahe o identifikáciu správneho orgánu sa môže oprieť o dikciu čl. 2 ods. 2 ústavy. V správnom práve je nevyhnutné, aby pre či už činnosť správnych orgánov alebo ich postavenie v rámci organizácie verejnej správy existovala vždy opora v právnom predpise, teda aby istý spôsob rozhodovania alebo existencie orgánu, ktorý rozhoduje, predpokladal zákon.

Správne právo rozlišuje niekoľko typov orgánov. Podľa J. Škrobáka v učebnici správneho práva hmotného9) rozlišujeme správny orgán, orgán verejnej moci, orgán štátnej moci, orgán verejnej správy a štátnej správy.

Z hľadiska generality pojmu najširším pojmom je orgán verejnej moci, ktorý zahŕňa akýkoľvek orgán, ktorý má verejnoprávny charakter, teda aj orgán verejnej správy vrátane samosprávy. Štátny orgán je užší pojem, ktorý zahŕňa inštitucionálnu organizáciu štátu, čo, logicky, vylučuje orgány samosprávy. Štátny orgán zahŕňa teda aj orgány, ktoré nie sú spravujúceho charakteru ako orgán štátnej správy, čo je najužší pojem. Odlišne od tejto štruktúry chápe 9)

Porovnaj VRABKO, Marián. Správne právo hmotné: Všeobecná časť. 2. Bratislava: C. H. Beck, 2018.

ISBN 978 80 89603 68 8.

7

§1

SPRÁVNY PORIADOK

pojem štátny orgán J. Drgonec10) v komentári k ústave. V kontexte výkladu čl. 2 ods. 1 a 2 hovorí o potrebe vykladať ho nie doslovne, ale extenzívne ako orgán verejnej moci. Argumentuje tým, že aj organizácia samosprávy ako územnej, tak aj záujmovej, pochádza od občanov. Pravidlo o viazanosti zákonom a na základe zákona by sa tak vzťahovalo nielen na štátny orgán, ale aj na orgán samosprávy pri výkone originálnej pôsobnosti najmä územnej samosprávy.

Bez ohľadu na odbornú polemiku z hľadiska terminológie orgán, ktorý rozhoduje, teda správny orgán, je vždy v správnom konaní viazaný zákonom, a to nielen z hľadiska zásady čl. 2 ods. 2 ústavy, ale aj z pohľadu § 3 ods. 1 správneho poriadku. Správny orgán je každý orgán štátnej správy, ak mu bola zákonom zverená právomoc rozhodovať v konkrétnej oblasti. Teda správny orgán musí mať zákonom predpokladanú právomoc rozhodovať v konkrétnej oblasti a tiež aj v konkrétnom stupni. Štát môže preniesť túto právomoc aj na orgán samosprávy v rámci delegovaného výkonu štátnej správy, avšak v tom prípade sa samospráva musí procesne chovať ako štátna správa, teda musí viesť konanie nestranne, na základe zákona a v jeho medziach.

Správny orgán môže byť aj orgán zákonom zriadenej profesnej komory alebo fyzická a právnická osoba, na ktorú bola prenesená právomoc rozhodovať o právach a právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických a právnických osôb. Ide napríklad o záujmovú samosprávu podľa zákona č. 586/2003 Z. z. o advokácii v znení neskorších právnych predpisov, zákon č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti v znení neskorších právnych predpisov.

Z judikatúry K Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 3 Sžo/202/2015, zo dňa 3. 8. 2016

Z ustanovenia § 1 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov vyplýva, že správny poriadok sa vzťahuje na konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických a právnických osôb, ak osobitný zákon neustanovuje inak, teda aj na konanie úradu práce, sociálnych vecí a rodiny, ktorý rozhoduje o práve žiadateľa na poskytnutie príspevku na úhradu prevádzkových nákladov chránenej dielne alebo chráneného pracoviska a na úhradu nákladov na dopravu zamestnancov. Popri vymedzení okruhu správnych orgánov zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov teda vymedzuje svoju pôsobnosť aj vo vzťahu k iným právnym predpisom. Formulačne to zákonodarca vyjadril slovným spojením „ak osobitný zákon neustanovuje inak“. Obsahovo táto formulácia vyjadruje dve skutočnosti, a to a) subsidiaritu správneho poriadku a b) negatívne vymedzenie pôsobnosti. Niektoré osobitné predpisy výslovne ustanovujú, že na konanie sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní.

V prípade, ak takáto konštatácia v príslušnom právnom predpise v oblasti správneho práva absentuje a ak nie sú v osobitnom zákone upravené odchýlky, procesný režim správneho poriadku nastupuje ex lege a je povinnosťou orgánu verejnej správy dôsledne ho aplikovať.

K Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 1Sžr/4/2013, zo dňa 28. 1. 2014 V súvislosti s uvedeným je nutné poukázať na teóriu správneho práva (napríklad Hendrych, D. a kol.: Správni právo, Obecná část, 6. vydaní, Praha: C. H. Beck, 2006, str. 105 a nasl.), podľa ktorej medzi subjekty verejnej správy sa zaraďujú aj verejnoprávne korporácie, ktoré teória člení na územné, osobné a reálne korporácie. Najmä osobné korporácie spájajú členstvo v nej s oprávnením na výkon regulovaných povolaní alebo iných verejnoprávnych oprávnení, čo je jednotlivcovi stojacemu mimo uvedený rámec korporácie odopreté. Uvedené členstvo potom odborná literatúra označuje ako nútené členstvo, lebo iba členstvo v záujmovom združení, ktoré je síce subjektom súkromného práva, oprávňuje napríklad jednotlivca na výkon poľovníctva, ktoré je regulované verejnoprávnymi predpismi...Navyše uvedený verejnoprávny charakter aj v súčasnosti podporuje zák. č. 274/2009 Z. z.., ktorý prostredníctvom svojho § 41 a nasl. ustanovení vytvára komorový systém, tzn. Systém záujmovej samosprávy s podmienkou členstva na výkon poľovníctva (najmä § 51 cit.

10) DRGONEC, Ján. Ústava Slovenskej republiky, Teória a prax. 2. Bratislava: C. H. Beck, 2019. ISBN 978 80 89603 74 9. s 272.

8

Úvodné ustanovenia

§1

zákona), a ďalej aj systém prísnej kontroly etického správania jednotlivých členov s tým, že podriaďuje výkon poľovníctva pod dozor štátnej správy (§ 71 v spojení s § 75 zák. č. 274/2009 Z. z.)...“...Poľovníctvo a jeho výkon sú upravené zákonom č. 274/2009 Z. z. Bolo ustálené, že poľovnícke združenia zriadené podľa tohto zákona sú orgánmi záujmovej samosprávy. Zákon č. 274/2009 Z. z. upravuje vznik, zmenu a zánik PZ. Neobsahuje však ustanovenia týkajúce sa prípadného kárneho konania PZ voči vlastným členom. Pokiaľ však orgán záujmovej samosprávy koná a rozhoduje o právach či povinnostiach svojho člena, ide jednoznačne o konanie, aké má na zreteli ustanovenie § 1 ods. 1 SP. Odvolací súd na tomto mieste opakovane odkazuje na už vyššie citovanú argumentáciu Najvyšší súdu z rozsudku č. k. 1Sžr/56/2011, v zmysle ktorej právo poľovníctva je regulované verejným záujmom a štátom a spadá pod verejnú správu. Preto s prihliadnutím na ustanovenie § 1 SP a na skutočnosť, že aplikácia SP v kárnom konaní nebola vylúčená osobitným predpisom – teda ani zákonom č. 274/2009 Z. z. ani samotnými Stanovami PZ, žalovaný musí v správnom (kárnom) konaní postupovať aj podľa ustanovení všeobecného predpisu.

K Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 4 Sž 98 – 102/2002, zo dňa 17. 12. 2002

Správnym konaním sa nazýva postup správnych orgánov, účastníkov konania a ďalších osôb pri vydávaní rozhodnutí, ktorý upravuje právny predpis. Zmyslom všetkých procesných predpisov je zabezpečiť realizáciu hmotných noriem vo forme rozhodnutia o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb za takého postupu, aby vo veci bol zistený skutkový stav čo najúplnejšie prostriedkami, ktoré objasňujú okolnosti rozhodné pre posúdenie veci a aby účastníkovi, o ktorého vec – práva a povinnosti ide, bola poskytnutá možnosť predkladať dôkazy, návrhy a obhajovať svoje práva. Toto platí zvlášť, ak ide o konanie, v ktorom dôkazná povinnosť spočíva na účastníkovi. Pri tomto zmysle konania dôvodom k zrušeniu rozhodnutia správneho orgánu v zmysle § 250i ods. 3 O. s. p. môže byť len taká vada, ktorá mohla mať vplyv na správnosť, zákonnosť rozhodnutia. Rozhodnutie sa nezrušuje preto, aby sa zopakoval proces a odstránili formálne vady, ktoré nemôžu privodiť vecne iné, či výhodnejšie rozhodnutie pre účastníka.

K Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 8Sž/19/2010, zo dňa 3. 2. 2011

Navrhovateľ ďalej namietal, že v konaní pred správnym orgánom došlo k procesnej vade, ktorá mohla mať vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia a ktorá spočíva v tom, že odporkyňa nedala možnosť účastníkovi vyjadriť sa k podkladom pre rozhodnutie (najmä tým, že vôbec neidentifikovala presne skutok pre ktorý začala správne konanie a pre ktorý uložila sankciu) a v tom, že zamietla žiadosť navrhovateľa o nariadenie ústneho pojednávania. Priestupkové konania majú v zmysle ustálenej štrasburskej judikatúry v zásade charakter konania o trestnom obvinení. Správny orgán musí preto rešpektovať procesné práva obvineného z priestupku, základné zásady správneho konania a článok 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý zaručuje právo na spravodlivý proces, nakoľko aj sankcie za správne delikty vo forme pokuty treba považovať za sankcie represívneho charakteru. V tejto súvislosti najvyšší súd poukazuje na judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky, konkrétne na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky č. III. ÚS 231/2010-38 zo dňa 25. augusta 2010, v ktorom posudzoval namietané porušenie základného práva účastníka na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenské republiky v spojení s čl. 12 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ktoré malo spočívať v nenariadení ústneho pojednávania v správnom konaní. Z odôvodnenia tohto nálezu vyplýva záver, že v súlade s ustálenou judikatúrou ESĽP je v prípade rozhodovania o uložení sankčnej povinnosti za správny delikt v podobe uloženia peňažnej pokuty neriadenie ústneho pojednávania v rozpore s princípom verejnosti, ústnosti a prítomnosti na prerokovaní veci aspoň na jednom stupni v konaní pred správnymi orgánmi, navyše ak sa účastník konania verejnosti a ústnosti výslovne dožadoval. Preto porušenie tohto procesného práva účastníka znamená porušenie jeho základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 12 ods. 1 ústavy a iná interpretácia a aplikácia dotknutých právnych predpisov je z ústavného hľadiska neospravedlniteľná, neudržateľná a v konečnom dôsledku by viedla k odmietnutiu spravodlivosti K Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 10Sžr/198/2013, zo dňa 22. 10. 2014

Z citovaného ustanovenia § 18 ods. 2 zákona č. 64/1997 Z. z. jednoznačne vyplýva, že konanie podľa uvedeného zákona sa uskutočňuje podľa ustanovení Správneho poriadku. Z tohto pravidla však 9

§1

SPRÁVNY PORIADOK

existujú dve zákonné výnimky, a to, ak nie je zákonom č. 64/1997 Z. z. upravené inak (vzťah špeciality zákona č. 64/1997 Z. z. a subsidiarity Správneho poriadku) alebo ak konanie neupravujú osobitné zákony (vzťah špeciality osobitného zákona a subsidiarity Správneho poriadku ku konaniu podľa zákona č. 64/1997 Z. z.). Keďže zákon č. 64/1997 Z. z. neobsahuje špeciálnu úpravu týkajúcu sa zisťovania podkladov pre rozhodnutie (pozn. obsahuje len úpravu týkajúcu sa úvodných podkladov) a uvedené neobsahujú ani osobitné zákony, vzťahujú sa na danú procesnú situáciu ustanovenia Správneho poriadku.

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 3 Sžf 138/2009, zo dňa 13. 5. 2010

Správnym konaním sa nazýva postup správnych orgánov, účastníkov konania a ďalších osôb pri vydávaní rozhodnutí, ktorý upravuje právny predpis. Zmyslom všetkých procesných predpisov je zabezpečiť realizáciu hmotných noriem vo forme rozhodnutia o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb za takého postupu, aby vo veci bol zistený skutkový stav čo najúplnejšie prostriedkami, ktoré objasňujú okolnosti rozhodné pre posúdenie veci, a aby účastníkovi, o ktorého vec – práva a povinnosti ide, bola poskytnutá možnosť predkladať dôkazy, návrhy a obhajovať svoje práva.

K Rozsudok Najvyššieho správneho súdu ČR, sp. zn. 4AS/143/2013-35, zo dňa 18. 12. 2013

1. Pravomoc městské policie je však dána pouze potud, že strážníci mohou správní delikty odhalovat. Projednat a rozhodnout věc může jenom příslušný dopravní úřad (v posuzované věci Magistrát hl. m. Prahy), kterému strážníci musí oznámit svá zjištění a podezření ... obecní policie při odhalování přestupků a jiných správních deliktů na úseku taxislužby podle tohoto zákona kontroluje, zda je vozidlo taxislužby stanoveným způsobem označeno a vybaveno, zda je taxislužba provozována způsobem předepsaným tímto zákonem a zda řidič taxislužby dodržuje povinnosti stanovené tímto zákonem. Řidič taxislužby je povinen umožnit strážníkům obecní policie výkon tohoto oprávnění.), Nejvyšší správní soud uvádí, že toto zpřesnění právní úpravy pouze potvrzuje závěr, že obecní policie je oprávněna odhalovat správní delikty a přestupky v silniční dopravě na úseku taxislužby.

2. [v]ýklad pojmu daňové kontroly musí být v souladu s obecným významem termínu kontroly. Ten v teorii správního práva označuje postup orgánu veřejné moci, který zjišťuje a eventuálně posuzuje plnění povinností adresáty veřejné správy. Pojmovými znaky takových kontrol bývá možnost zahájení na základě podnětu či ex officio, zákonem upravený postup zahájení, regulace práv a povinností kontrolujících pracovníků i kontrolovaných subjektů, stanovení sankcí pro porušení takových povinností, oprávnění kontrolovaného subjektu podat námitky proti kontrole apod. Podstatným znakem takové kontroly je mj. možnost jejího namátkového provedení, tedy provedení za situace, kdy kontrolující osoba a priori nedisponuje (konkrétním) podezřením, že kontrolovaný subjekt neplní řádně své povinnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Aps 2/2009-52).“ K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 2Sžo/185/2011, zo dňa 11. 5. 2011 Priestupky podľa zákona č. 282/2002 Z. z. prejednáva obec a v blokovom konaní obecná polícia a orgán Policajného zboru (§ 7 ods. 4 tohto zákona). Tomuto vymedzeniu vecnej príslušnosti správneho orgánu na konanie a rozhodnutie vo veciach priestupkov na úseku držania psov korešponduje aj ustanovenie § 52 ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 372/1990 Zb.), ktorý pred príslušnosťou obvodného úradu na konanie vo veciach priestupkov uprednostňuje príslušnosť správneho orgánu upravenú osobitným zákonom (v tomto prípade zákonom č. 282/2002 Z. z.. a jeho ustanovením § 7 ods. 4), a až keď takéhoto správneho orgánu niet, je vecne príslušným obvodný úrad, prípadne orgán Policajného zboru podľa § 52 ods. 2 zákona č. 372/1990 Zb. Na priestupky a ich prejednávanie sa vzťahuje všeobecný predpis o priestupkoch, t.j. zákon č. 372/1990 Zb. (§ 7 ods. 5 zákona č. 282/2002 Z. z..). Subsidiárne sa na konanie vo veciach priestupkov použijú ustanovenia všeobecného predpisu o správnom konaní, t.j. zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len správny poriadok), tak ako to vyplýva z ustanovenia § 51 zákona č. 372/1990 Zb. Proti rozhodnutiu o priestupku sa možno v rámci správneho konania odvolať (§ 81 ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb.). Zákon č. 372/1990 Zb. podrobne v ustanovení § 81 rieši oprávnenie jednotlivých účastníkov priestupkového konania (obvinený z priestupku, poškodený, navrhovateľ a vlastník zhabanej veci) podať odvolanie ako aj rozsah, v akom môžu rozhodnutie o priestupku napadnúť. Z ustanovenia § 83 ods. 2 zákona č. 372/1990

10

Úvodné ustanovenia

§1

Zb. vyplýva, že návrh na preskúmanie rozhodnutia o priestupku súdom v správnom súdnictve možno podať až po vyčerpaní riadneho opravného prostriedku v správnom konaní, t.j. až po podaní odvolania. V správnom súdnictve je preskúmateľné až druhostupňové rozhodnutie správneho orgánu; súd teda postupuje podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (rozhodovanie o žalobách proti právoplatným rozhodnutiam a postupom správnych orgánov). V tejto súvislosti je potrebné spomenúť aj otázku výkonu samosprávy a prenesenej štátnej správy na obce v súvislosti s konaním a rozhodovaním vo veciach priestupkov, na ktoré je príslušná obec podľa osobitného zákona. V prípade úpravy podmienok držania psov, evidencie psov a vydávania všeobecne záväzných nariadení obce v medziach zákona č. 282/2002 Z. z.. ide nepochybne o výkon samosprávy, a to vzhľadom na citované interpretačné pravidlo vyplývajúce z ustanovenia § 4 ods. 4 zákona č. 369/1990 Zb. Do tohto zákona bola zavedená aj osobitná úprava skutkových podstát priestupkov (§ 7 zákona č. 282/2002 Z. z..); konanie o uvedených priestupkoch však už nemožno považovať za výkon samosprávnej pôsobnosti obce. Najvyšší súd Slovenskej republiky v tejto otázke vychádzal zo zákona č. 372/1990 Zb. a jeho celkového účelu. Priestupok je vecou trestného charakteru (napríklad rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva vo veciach Lauko proti Slovenskej republike z 2.septembra 1998, č. sťažnosti 26138/95; Kadubec proti Slovenskej republike z 2.septembra 1998, č. sťažnosti 27061/95; Čanády proti Slovenskej republike zo 16.novembra 2004, č. sťažnosti 53371/99, Öztürk proti Nemeckej spolkovej republike z 21.februára 1984, číslo sťažnosti 8544/79; nález Ústavného súdu SR č.k. III. ÚS 231/2010-38 z 25.augusta 2010), a preto je v záujme štátu a jeho orgánov postihovať protiprávne konanie, ktoré je za priestupok označené v zákone č. 372/1990 Zb. alebo v osobitnom zákone (v tomto prípade zákone č. 282/2002 Z. z..). Orgány štátu, ktoré sú príslušné na konanie vo veciach priestupkov, vykonávajú štátnu správu. Zákon č. 372/1990 Zb. v ustanovení § 52 (v znení účinnom do 31.decembra 2009) určoval správne orgány, ktoré boli vecne príslušné konať a rozhodnúť vo veciach priestupkov, išlo o - obvodné úrady, orgány Policajného zboru (ak ide o priestupky spáchané porušením všeobecne záväzných právnych predpisov o bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky alebo ak tak ustanoví osobitný zákon), orgány Železničnej polície (ak ide o priestupky spáchané porušením všeobecne záväzných právnych predpisov o bezpečnosti a plynulosti železničnej dopravy, priestupky na úseku ochrany pred alkoholizmom a inými toxikomániami podľa § 30 ods. 1 písm. a) a písm. b) a priestupky proti majetku podľa § 50 v prípadoch, ak boli priestupky spáchané v obvode železničných dráh).

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 6Sžo/34/2014, zo dňa 29. 4. 2015

Správne trestanie nie je pôvodnou kompetenciou samosprávy, ale je nevyhnutné ju odvodzovať od pôvodných kompetencií štátu. Trestanie na určitom území (výkon trestnej právomoci) pramení z princípu suverenity a je vždy spojené so štátnou mocou. Z tohto dôvodu je správne trestanie a jeho výkon na príslušnom území preneseným výkonom štátnej správy. Správne trestanie má jednotný právny režim pre administratívne previnenia (minor offences) vo forme priestupkov a iných správnych deliktov v tom, že sa uskutočňuje v dvojstupňovom administratívnom konaní. Rozdielny právny režim spočívajúci vo vylúčení druhého stupňa pre správne delikty právnických osôb by bol neproporcionálnou diferenciou v jednotnosti princípov správneho trestania i trestania vôbec.

Vo veciach priestupkov, ako aj vo veciach správnych deliktov muselo byť zámerom zákonodarcu vytvorenie jednotného procesného režimu správneho trestania s možnosťou súdneho prieskumu správneho rozhodnutia až po právoplatnom skončení správneho konania. Takáto právna úprava zákonom ustanovuje postavenie obce (mesta) nielen v konaní o priestupkoch, ale aj v konaní o správnych deliktoch, ako správneho orgánu pri prenesenom výkone štátnej správy a súčasne vylučuje jej (jeho) postavenie ako samosprávneho orgánu. Správne trestanie je súčasťou všeobecnej štátnej správy, kde ústredným orgánom podľa § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov je Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky. V súlade s princípom právnej istoty, v zmysle ktorého súdy majú v rovnakých alebo analogických situáciách rozhodovať rovnako (nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z 3. novembra 2006, sp. zn. III. ÚS 192/06), senát Najvyšší súdu vychádzal z ustálenej rozhodovacej praxe (napr. uznesenie Najvyšší súdu Slovenskej republiky z 10. októbra 2011, sp. zn. 5Rks/2/2011, uznesenie Najvyšší súdu Slovenskej republiky z 22. marca 2012, sp. zn.

8Rks/1/2012), v ktorých išlo o obdobnú skutkovú a právnu vec. Odvolací súd osobitne poukazuje 11

§1

SPRÁVNY PORIADOK

na rozhodnutie Najvyšší súdu Slovenskej republiky č. 88, publikované v Zbierke stanovísk Najvyšší súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky č. 5/2012, podľa ktorého „v konaní o správnom delikte rovnako ako pri prejednávaní priestupku vystupuje obec v úlohe správneho orgánu (nie samosprávneho orgánu), tzn. že v konaní o správnom delikte má postavenie správneho orgánu pri prenesenom výkone štátnej správy, preto o odvolaní proti jej rozhodnutiu rozhoduje príslušný orgán štátnej správy.“ Administratívne konanie o správnych deliktoch, prejednávaných obcou v prvom stupni, je dvojstupňové. Odvolací súd tiež poukazuje na uznesenia Najvyšší súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4Sžo/35/2014 zo 4. Júna sp. zn. 2014, 7Sžo/35/2014 z 8. Júla 2014 a sp. zn.

8Sžo/35/2014 z 20. augusta 2014, v ktorých súd rozhodol v skutkovo a právne zhodnej veci. Na základe citovaných zákonných ustanovení, uvedených zásad a predmetu konania, ktorým je rozhodnutie o pokute za porušenie všeobecného záväzného nariadenia mestskej časti v oblasti životného prostredia (postih za iný správny delikt), Najvyšší súd Slovenskej republiky dospel k záveru, že o odvolaní proti rozhodnutiu Mestskej časti Bratislava Petržalka o správnom delikte je príslušný rozhodnúť správny orgán podľa § 5 ods. 2 písm. a/ zákona o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie v spojení s § 3 ods. 2 písm. c/ zákona č. 180/2013 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Treba pritom zdôrazniť, že ak štát delegoval prvostupňové administratívne trestanie na obce a ich orgány, pri ktorých nie je ustanovená požiadavka odborného právnického vzdelania, tak v druhostupňovom konaní musí zabezpečiť odborné preskúmanie výkonu správneho trestania (oblasť všeobecnej vnútornej správy).

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 8Sžk/4/2018, zo dňa 11. 7. 2019

Záväzné stanovisko dotknutého orgánu nepodlieha súdnemu prieskumu, nakoľko ide o opatrenie, ktorým nebolo trvalým spôsobom zasiahnuté do subjektívnych práv žalobcu, a preto až konečné meritórne rozhodnutie vo veci samej, vydané v územnom, príp. stavebnom konaní, bude následne možné podrobiť súdnemu prieskumu správnym súdom.

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 8Sžp/9/2011, zo dňa 19. 4. 2012

Vzhľadom na skutočnosť, že pojem účastníka konania definuje tak stavebný zákon, ako aj správny poriadok, ktorý je všeobecným predpisom o správnom konaní, je potrebné postupovať podľa interpretačného pravidla, ktoré určí, ktorá právna norma sa má na konkrétny prípad použiť. V právnej teórii platí vo vzťahu všeobecných a osobitných právnych noriem derogačné pravidlo lex specialis derogat legi generali (špeciálny zákon ruší generálny zákon), pričom aplikáciou tohto pravidla v prejednávanom prípade možno dospieť k rovnakému záveru ako dospel správny orgán, že na posúdenie účastníctva žalobcu v kolaudačnom konaní bolo potrebné postupovať podľa § 78 ods. 1 stavebného zákona, ktorý je v kolaudačnom konaní zákonom špeciálnym vo vzťahu k všeobecnému predpisu o správnom konaní – správnemu poriadku. Bez ohľadu na všeobecne platné pravidlo pri aplikácii právnych noriem, v danom prípade je otázka aplikácie vyššie uvedených právnych predpisov výslovne zodpovedaná v § 140 stavebného zákona, podľa ktorého ak nie je výslovne ustanovené inak, vzťahujú sa na konanie podľa tohto zákona všeobecné predpisy o správnom konaní. Z tohto zákonného ustanovenia je bez pochýb zrejmé, že na konanie vedené podľa stavebného zákona sa použijú pravidlá ustanovené správnym poriadkom len vtedy, ak sám stavebný zákon neupravuje konkrétnu situáciu, resp. právnu otázku, inak. Vzhľadom na to, že stavebný zákon výslovne pomenúva účastníkov kolaudačného konania, je preto v danej veci vylúčená aplikácia ustanovenia § 14 správneho poriadku, v ktorom je všeobecne vymedzený okruh účastníkov správneho konania.

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 3 Sžo/56/2013, zo dňa 6. 5. 2014

Všeobecné predpisy o správnom konaní sa nevzťahujú na konanie podľa § 3 ods. 2 veta druhá zákona č. 135/1961 Zb., v ktorom obce určujú a rozhodujú o použití dopravných značiek a dopravných zariadení na miestnych komunikáciách a na účelových komunikáciách a povoľujú vyhradené parkoviská. Z uvedeného potom vyplýva, že ak obce rozhodujú pri prenesenom výkone štátnej správy o použití dopravných značiek, dopravných zariadení a povoľujú vyhradené parkoviská na miestnych komunikáciách a na účelových komunikáciách podľa zákona č. 135/1961 Zb. na konanie nepoužijú správny poriadok (lex specialis derogat legi generali – osobitný zákon má prednosť pred všeobecným). Citovaný zákon ako lex specialis neobsahuje právnu úpravu, ktorá by upravovala osobitný druh administratívneho konania, ani spôsob akým by mal neúspešný účastník postupovať 12

Úvodné ustanovenia

§1

v prípade, ak nie je s výsledkom konania spokojný. Takúto úpravu obsahuje zákon č. 369/1990 Zb. v § 27 ods. 2 za bodkočiarkou – o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu obce rozhoduje súd, ak osobitný predpis neustanovuje inak.

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5Sžo/45/2011, zo dňa 31. 10. 2021

Disciplinárne konanie je typom konania týkajúceho sa administratívneho trestania, ktorého výsledok môže závažným spôsobom zasiahnuť do okruhu práv fyzickej osoby nielen pri výkone jej povolania, ale môže ovplyvniť aj jeho spoločenské postavenie a dobré meno. Vo veciach disciplinárneho konania proti exekútorom vzťah medzi správnym poriadkom a Exekučným poriadkom a na jeho základe prijatým Disciplinárnym poriadkom Slovenskej komory exekútorov je na úrovni všeobecný – špeciálny zákon, kde správny poriadok je všeobecným právnym predpisom a Exekučný poriadok špeciálnym právnym predpisom. V tomto prípade sa uplatní zásada lex specialis derogat legi generali, t. j. špeciálny zákon alebo jeho ustanovenie ruší všeobecný zákon alebo jeho ustanovenie.

To napokon vyplýva aj z § 1 ods. 1 správneho poriadku. Podľa § 217 ods. 3 Exekučného poriadku konanie a rozhodovanie disciplinárnej komisie upraví komora v disciplinárnom poriadku. Disciplinárny poriadok schvaľuje Konferencia exekútorov (§ 213 ods. 4 písm. b/ Exekučného poriadku).

Disciplinárny poriadok Slovenskej komory exekútorov ako vnútorný predpis, ktorý ustanovuje podrobnosti o disciplinárnom konaní, je vydávaný na základe zákona a v jeho medziach. Podkladom pre vydanie tohto disciplinárneho poriadku je ustanovenie § 213 ods. 4 písm. b/ a § 217 ods. 3 Exekučného poriadku (§ 1 bod 1 Disciplinárneho poriadku). Tento disciplinárny poriadok upravuje postup disciplinárnych orgánov, účastníkov disciplinárneho konania a iných osôb tak, aby sa spoľahlivo zistil skutkový stav uvedený v návrhu na začatie disciplinárneho konania, a aby sa správne rozhodlo o disciplinárnom previnení súdneho exekútora a o disciplinárnom opatrení (§ 1 bod 2 Disciplinárneho poriadku). Z citovaných ustanovení je zrejmé, že ustanovenia § 213 ods. 4 písm. b/ a § 217 ods. 3 Exekučného poriadku zmocnili Konferenciu exekútorov je najvyšší orgán Slovenskej komory exekútorov, jednak prijať predpis nižšej právnej sily (Disciplinárny poriadok) a jednak zmocnili tento predpis upraviť postup disciplinárnych orgánov (disciplinárnej komisie).

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 7 Asan/3/2018, zo dňa 20. 2. 2019

Najvyšší súd k tejto námietke uvádza, že zákon č. 586/2003 Z. z.. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov v § 57 ods. 7 priamo odkazuje na primeranú aplikáciu Trestného poriadku, pokiaľ uvedený zákon alebo disciplinárny poriadok komory priamo neupravujú niektoré postupy v disciplinárnom konaní alebo postavenie, práva a povinnosti účastníkov konania. Z tu aplikovaného EP a k nemu prislúchajúceho Disciplinárneho poriadku nevyplýva podporné použitie ustanovení Trestného poriadku. Odhliadnuc od uvedeného však najvyšší súd považuje za potrebné uviesť, že v predmetnej veci bolo žalobkyni uložené disciplinárne opatrenie – peňažná pokuta, a teda jedná sa o oblasť spadajúcu pod správne trestanie. Potom povinnosťou správneho orgánu v konaní o administratívnom delikte (ktorého užšou kategóriou je práve disciplinárny delikt) pre nedostatok špeciálnej úpravy administratívneho trestania je postupovať „analogiae legis“ podľa ustanovení obsahujúcich trestnoprávnu úpravu, a teda poskytnúť subjektu, voči ktorému je vyvodzovaná administratívna zodpovednosť záruky a práva, ktoré sú zakotvené v Trestnom zákone a Trestnom poriadku obvinenému z trestného činu. Týka sa to predovšetkým otázok upravujúcich základné zásady trestného konania podľa Trestného poriadku, ktoré je potrebné použiť na správne trestanie (§ 2 Trestného poriadku – napríklad zásada zákonnosti, teda zásada stíhania len zo zákonných dôvodov, zásada prezumpcie neviny, zásada ne bis in idem, a iné) a tiež dodržania zásad ukladania trestov podľa Trestného zákona, ktoré je potrebné použiť aj na ukladanie sankcií v rámci správneho trestania (napr. absorpčná zásada). Najvyšší súd dáva do pozornosti tú skutočnosť, že aplikácia ustanovení Trestného zákona a Trestného poriadku v oblasti správneho práva (správneho trestania) nesmie byť bezbrehá; vždy je nutné si uvedomovať vzájomné odlišnosti práva správneho a trestného, i napriek tomu, že obe možno zaradiť do kategórie práva verejného. Preto povinnosťou správneho orgánu v konaní o administratívnom delikte (tu konkrétne disciplinárnom delikte) nie je postupovať striktne podľa ustanovení Trestného poriadku a Trestného zákona, čo je len povinnosťou orgánov činných v trestnom konaní. Zároveň je potrebné prihliadať aj na povahu subjektu porušujúceho svoje povinnosti v rámci vyvodzovania administratívnej zodpovednosti na úseku disciplinárnych 13

§1

SPRÁVNY PORIADOK

vzťahov. Pokiaľ sa teda v predmetnej veci žalobkyňa ako súdna exekútorka (nie ako fyzická osoba/občan) v súvislosti s výkonom exekučnej činnosti dopustila disciplinárneho previnenia, potom postupu žalovanej nič nebránilo, aby doručovala listiny na adresu sídla exekútorského úradu žalobkyne. Na uvedenom tiež nič nemení ani tá skutočnosť, že tieto listiny prevzal zamestnanec žalobkyne splnomocnený na preberanie zásielok.

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 8Sži/18/2013, zo dňa 20. 3. 2014 Pod pojmom verejná správa rozumieme určitý druh činnosti alebo inštitúciu, ktorá verejnú správu vykonáva. V prvom prípade ide o materiálnu definíciu a v druhom prípade definíciu správy z hľadiska formálneho. Z materiálneho hľadiska je verejná správa činnosťou štátnych alebo iných verejných inštitúcií, ktorá svojím obsahom nie je činnosťou zákonodarnou ani súdnou.

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 3Sži/22/2013, zo dňa 11. 2. 2014 Oblasť slobodného prístupu k informáciám je súčasťou verejného práva, v tomto prípade správneho práva. Krajský súd v oblasti rozhodovania v rámci správneho práva nemá postavenie súdneho orgánu, ale orgánu verejnej správy. V tomto prípade nemožno brať ohľad na to, že žalovaný má vo svojom názve slovo „súd“, pretože orgán v oblasti verejnej správy na úseku práva na prístup k informáciám, ktorý koná a rozhoduje o sprístupnení alebo nesprístupnení informácie, ktorú má alebo nemá vo svojej dispozičnej sfére, podľa zákona č. 211/2000 Z. z. je správnym (administratívnym) orgánom. V tomto prípade je odlišujúcim kritériom medzi súdom a správnym orgánom kompetencia: kým súd koná v rámci kompetencie podľa čl. 141 až 148 Ústavy Slovenskej republiky a príslušných zákonov, správny orgán koná o sprístupnení alebo nesprístupnení informácie podľa zákona č. 211/2000 Z. z. Túto skutočnosť zdôrazňuje aj to, že o sprístupnení alebo nesprístupnení informácie nerozhodujú jednotlivé senáty alebo samosudcovia krajského súdu v rámci svojej rozhodovacej činnosti, ale o sprístupnení alebo nesprístupnení informácií v zmysle zákona č. 211/2000 Z. z. rozhodujú orgány riadenia a správy súdu (predseda, resp. podpredseda krajského súdu). S prihliadnutím na § 1 ods. 2 Správneho poriadku, § 244 ods. 2 O.s.p. a zákon č. 211/2000 Z. z. je možné Krajský súd v Bratislave definovať ako inú právnickú osobu, ktorá v oblasti verejnej správy rozhoduje o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb, a teda ako správny orgán, prípadne ako orgán verejnej správy. Preto aj právoplatné rozhodnutie žalovaného je preskúmateľné súdom v správnom súdnictve podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku „Rozhodovanie o žalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov“. Konanie o tejto žalobe je následne spoplatnené podľa položky č. 10 písm. a/ Sadzobníka súdnych poplatkov ako návrh na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe žaloby, ak v písmenách b/ až d/ nie je ustanovené inak, v tomto prípade v čase podania žaloby na súd, vo výške 66 .

K Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 8 Sžf 6 – 7/2014, zo dňa 26. 3. 2015 Skutočnosť, že daňové orgány majú povinnosť dbať na zachovávanie práv a právom chránených záujmov daňových subjektov a ďalších osôb, nie je v žiadnom rozpore s ich povinnosťou chrániť záujmy štátu.

K Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5 Cdo/207/2011, zo dňa 22. 11. 2012

Podľa § 23 Cestného zákona ak nie je výslovne ustanovené inak, vzťahujú sa na konanie podľa tohto zákona všeobecné predpisy o správnom konaní. Mal za to, že v občianskom súdnom konaní nie je možné prejednať a rozhodovať veci upravené Cestným zákonom, ktoré podľa vyššie uvedeného § 23 Cestného zákona majú byť prejednané v konaní vykonanom podľa všeobecných predpisov o správnom konaní. Poukázal na to, že orgánmi štátnej správy pre pozemné komunikácie sú Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií Slovenskej republiky, Krajské úrady pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie, Obvodné úrady pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie a obce, ktoré vykonávajú miestnu štátnu správu vo veciach miestnych komunikácií a účelových komunikácií ako prenesený výkon štátnej správy (§ 3 ods. 1, 2 Cestného zákona). Miestna komunikácia (§ 4b zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách v znení neskorších predpisov (ďalej len „cestný zákon“) je pozemnou komunikáciou (§ 1 ods. 2 citovaného zákona). Miestnymi komunikáciami sú všeobecné prístupné a užívané ulice, parkoviská vo vlastníctve obcí a verejné priestranstvá, ktoré slúžia miestnej doprave a sú zaradené do siete miestnych komunikácií. Siete miestnych komunikácií sa budujú a udržiavajú v súlade s územnoplánovacou dokumentáciou tak, aby uľahčovali 14

§3

Úvodné ustanovenia

osídlenie a vyhovovali potrebám miestnej dopravy, prípadne poľnohospodárskej dopravy, a ak to vyžadujú všeobecné záujmy, aj potrebám diaľkovej dopravy a potrebám obrany štátu. Miestne komunikácie sú vo vlastníctve obcí (§ 3d ods. 3 citovaného zákona). Nie je pochybnosť, že všeobecné užívanie pozemných komunikácií nie je inštitútom súkromného práva, ale ide o verejné oprávnenie, ktoré nemožno zakladať meniť alebo rušiť na základe jednostranných alebo dvojstranných úkonov subjektov práva. V občianskom súdnom konaní nemožno teda prejednávať a rozhodovať veci upravené zákonom o pozemných komunikáciách.

K Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 8Sžo/37/2012, zo dňa 22. 8. 2013

I. Ukladanie pokút za správne delikty sa uskutočňuje v rámci diskrečnej právomoci správneho orgánu, zákonom stanoveného rozhodovacieho procesu, v ktorom správny orgán v zákonom upravených limitoch, hraniciach, uplatňuje svoju právomoc a určí výšku sankcie, pričom použitie správnej úvahy musí byť v súlade so zásadami logického uvažovania a rozhodnutie, ktoré je výsledkom tohto procesu musí byť aj náležite zdôvodnené. II. Využitie jednotlivých procesných inštitútov podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov nemožno pripísať na ťarchu účastníka konania v súvislosti s posúdením závažnosti porušenia povinnosti, keďže ide o okolnosti, ktoré eventuálne môžu nastať až v čase po spáchaní správneho deliktu a ako také nepredstavujú priťažujúce okolnosti pri ukladaní sankcií. III. Pokiaľ správny orgán považoval za nevyhnutné, aby účastník správneho konania svoje procesné oprávnenia využil, mal postupovať podľa ustanovení správneho poriadku o zabezpečení účelu a priebehu správneho konania.

Oddiel 2 Základné pravidlá konania §3 (1) Správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi. Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti, práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich povinností.

(2) Správne orgány sú povinné postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa konanie týka, a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy. Účastníkom konania, zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka, musia správne orgány poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu.

(3) Občan Slovenskej republiky, ktorý je osobou patriacou k národnostnej menšine, a ktorý má právo používať jazyk národnostnej menšiny podľa osobitného predpisu, má právo v obciach vymedzených osobitným predpisom konať pred správnym orgánom v jazyku národnostnej menšiny. Správne orgány podľa prvej vety sú povinné mu zabezpečiť rovnaké možnosti na uplatnenie jeho práv.

(4) Správne orgány sú povinné svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou, ktorá je predmetom konania, vybaviť ju včas a bez zbytočných prieťahov a použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci. Ak to povaha veci pripúšťa, má sa správny orgán vždy pokúsiť o jej zmierne vybavenie. Správne orgány dbajú na to, aby konanie prebiehalo hospodárne a bez zbytočného zaťažovania účastníkov konania a iných osôb.

(5) Rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci.

Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.

(6) Správne orgány sú povinné na úradnej tabuli správneho orgánu, na svojom webovom sídle, ak ho majú zriadené alebo aj iným vhodným spôsobom zrozumiteľne a včas informovať verejnosť o začatí, uskutočňovaní a o skončení konania vo veciach, ktoré sú predmetom záujmu verejnosti alebo o ktorých to ustanovuje osobitný zákon. Pritom sú povinné 15

§3

SPRÁVNY PORIADOK

ochraňovať práva a právom chránené záujmy účastníkov konania a iných osôb. Úradná tabuľa správneho orgánu musí byť nepretržite prístupná verejnosti.

(7) Ustanovenia o základných pravidlách konania uvedených v odsekoch 1 až 6 sa primerane použijú aj pri vydávaní osvedčení, posudkov, vyjadrení, odporúčaní a iných podobných opatrení.

Komentár k § 3 Všeobecne o zásadách a princípoch procesných postupov hovorí celkom bohato odborná literatúra. V súčasnosti sa chápe snaha o skúmanie rozdielov medzi princípmi a zásadami ako výsostne teoretická diskusia, ktorá je dnes prekonaná a nemá praktický právno-aplikačný význam.

Naopak, význam má správne pochopenie jednak samotného pojmu zásada/princíp, a jednak presná charakteristika zásad, či už z hľadiska ich explicitného upravenia v právnom predpise – správnom poriadku, alebo ich odvodenie od iných právnych predpisov, predovšetkým ústavy a právnych predpisov európskeho práva. Odborná literatúra pripúšťa aj tretí zdroj poznania základných zásad, a to je doktrína, teda všeobecne akceptovaná právna veda.11) Právna veda ako zdroj zásad je relatívne často citovaná aj v rozhodnutiach Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a Ústavného súdu Slovenskej republiky. Zjednocujúci výklad najmä implicitných zásad (teda takých, ktoré nevyplývajú priamo z textu právneho predpisu) poskytuje judikatúra. Základným znakom zásad je poskytnutie všeobecných a abstraktných pravidiel uplatniteľných v ktoromkoľvek štádiu procesu a konania. V právnej vede pritom vidíme niekoľko prístupov k problematike zásad. V našom priestore je preferovaný princíp formalizmu vychádzajúci z pozitívno-právnej školy. Stručne vysvetlené – čo nie je v zákone textovo výslovne povedané, neexistuje. Slabá stránka tohto prístupu je napríklad všeobecná požiadavka na zákonnosť, poznateľnosť práva a jeho verejnosť. Sme presvedčení, že bez ohľadu na to, či tieto zásady sú súčasťou slovného vyjadrenia v texte zákona, majú stálu platnosť, keďže bez nich by sa len veľmi ťažko hovorilo o práve ako takom. Vo svetle nálezu Ústavného súdu PL. ÚS 7/2021-150 je conditio sine qua non práva aj požiadavka na generalitu, teda istú mieru nevyhnutnej abstrakcie, aby sme mohli hovoriť vôbec o normatívnosti. Teda aj táto požiadavka je súčasťou základných zásad, a to bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú explicitne (teda doslovne) uvedené v texte zákona. Významní teoretici práva, ako je americký autor R. Dworkin, na ktorého sa odvoláva aj naša právna veda12), chápu princípy ako isté štandardy, ktoré je možné chápať ako požiadavku spravodlivosti v rámci právneho predpisu, resp. aktu.

Samotný výklad k zásadám správneho konania začneme vymedzením tých, ktoré nie sú explicitne uvedené v ustanovení § 3 a § 4, ale sú nespochybniteľným základom existencie ústavne konformného výkladu právnych predpisov. Ak by sme mohli zjednodušiť metodiku pre spôsob aplikácie zásad v správnom konaní, tak platia dve podmienky, ktoré treba chápať ako fundamentálne: a) žiaden výklad explicitne alebo implicitne uvedených zásad nemôže byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky a v tomto kontexte ani so systémom európskeho správneho práva, pokiaľ je toto v nejakej miere záväzné pre Slovenskú republiku, b) žiaden výklad nemôže byť proti textu zákona. Toto sa predovšetkým týka nepísaných zásad, ktoré vychádzajú z právnej vedy alebo odporučení európskych orgánov.

11) BARICOVÁ, Jana. Správny súdny poriadok: komentár. Praha: C. H. Beck, 2018. ISBN 978-807-4006-784, s. 64.

12) SREBALOVÁ, Mária, TRELLOVÁ, Lívia a PAPÁČOVÁ, Ingrida. K princípu kontinuity verejnej správy. In: Ústavné princípy v rozhodovacej praxi správnych orgánov: Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie 22. – 23 február 2018, Bratislavské právnické fórum 2018. 1. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, vydavateľské oddelenie 2018, 2018, s. 295 – 303. ISBN 978 80 7160 480 8, s. 296.

16

Úvodné ustanovenia

§3

V tomto kontexte dávame do pozornosti dve rozhodnutia súdov, a to rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5Sžo/15/2011, ktoré okrem iného hovorí: „Slovenské právo je súčasťou európskeho právneho systému, preto je žiaduce, aby správne orgány ako aj súdy a prokuratúra interpretovali základné zásady správneho konania (§ 3 správneho poriadku) v súlade s princípmi dobrej správy. Pri rozhodovaní o administratívnych sankciách by mali byť rešpektované aj Rezolúcie Rady Európy a Odporúčania Výboru ministrov týkajúce sa rozhodovacej činnosti verejnej správy a ochrany práv jednotlivca, a to i napriek tomu, že nie sú súčasťou nášho právneho poriadku; ide predovšetkým o Rezolúciu Výboru ministrov č. (77) 31 o ochrane jednotlivca v súvislosti s rozhodnutiami správnych orgánov, Odporúčanie Výboru ministrov č. (80) 2 o správnej úvahe a Odporúčanie Výboru ministrov č. (91) 1 vo veciach administratívnych sankcií.“ Pre samotnú podstatu ďalšieho výkladu chápeme toto rozhodnutie ako základné a zároveň ako nevyhnutný kontext, bez ktorého by výklad ako správneho poriadku, tak aj jeho zásad riskoval istú mieru ústavnej diskonformity. O tej pojednáva hneď niekoľko rozhodnutí Ústavného súdu, ako príklad uvádzame právnu vetu z nálezu Ústavného súdu I ÚS 224/2014 z 13. 8. 2014, ktorá znie: Ústavný súd vo svojej judikatúre stabilne uplatňuje zásadu prednosti ústavne konformného výkladu (napr. IV. ÚS 186/07, PL. ÚS 15/98, II. ÚS 148/06), z ktorej okrem iného vyplýva, že „v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp. plnohodnotnejšiu realizáciu ústavou garantovaných práv fyzických osôb alebo právnických osôb. Inak povedané, všetky orgány verejnej moci sú povinné v pochybnostiach vykladať právne normy v prospech realizácie ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd“ (II. ÚS 148/06, IV. ÚS 186/07). Ústavný súd pri posudzovaní konkrétnych prípadov nesmie opomínať, že prijaté riešenie (rozhodnutie) musí byť akceptovateľné aj z hľadiska všeobecne ponímanej spravodlivosti (m. m. IV. ÚS 1/07, IV. ÚS 75/08, I. ÚS 57/07, I. ÚS 82/07, IV. ÚS 182/07).

Základné princípy rozhodujúce pre verejnú správu z hľadiska Odporúčania CM/REC (2007) Výboru ministrov o dobrej verejnej správe sú napríklad: a) princíp viazanosti právom (porovnaj zásadu zákonnosti uvedenú v § 3 ods. 1 správneho poriadku), b) princíp rovnosti a nediskriminácie (porovnaj § 3 ods. 3 a § 4 ods. 2 správneho poriadku), c) princíp proporcionality, d) princíp nestrannosti (porovnaj § 9 a nasledujúce správneho poriadku), e) princíp spoluúčasti (porovnaj § 3 ods. 2 správneho poriadku), f) princíp konania v primeranej lehote (porovnaj § 49 správneho poriadku), g) princíp transparentnosti, h) dispozičné právo [napríklad § 18 a § 19 správneho poriadku v kontexte § 30 ods. 1 písm. b) správneho poriadku], i) zásada práva na rozhodnutie; ide o právo, ktoré vychádza z čl. 17 bodu 1 predmetného odporúčania a v prípade nášho právneho poriadku je možné ho identifikovať jednak implicitne, napr. v čl. 1 ústavy ako súčasť princípu právneho štátu a právnej istoty, a potom aj explicitne v § 49 v obidvoch odsekoch formuláciou „správny orgán rozhodne“, j) právo na informáciu o opravnom prostriedku a právo na odôvodnenie rozhodnutia, k) právo na právnu pomoc a právo byť vypočutý.13) K týmto princípom treba ešte pričleniť zásady obsiahnuté v odporučení R.(80) Výboru ministrov o vykonávaní voľnej úvahy v právomoci správneho orgánu. Správna úvaha je stav, keď právny predpis umožňuje správneho orgánu sa rozhodnúť a neurčuje presný spôsob 13) Porovnaj KOŠIČIAROVÁ, Soňa. Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. 1. Bratislava: Iura edition, 2012, ISBN 9788080785192.

17

§3

SPRÁVNY PORIADOK

rozhodnutia. Teda ide o situácie buď v zákone predpokladané spôsobom stanovenia medzí napríklad pri určení výšky pokuty, alebo nechané na uváženie správneho orgánu v konkrétnej situácii, či formuláciou demonštratívneho výpočtu situácií napríklad slovným vyjadrením najmä, alebo fakultatívnosťou postupu formulovaním slovíčkom môže. Všetky kategórie aplikácie správnej úvahy, aby sme sa vôbec mohli baviť o právnom štáte, musia rešpektovať základné princípy práva, ako sú napríklad právna istota a viazanosť správneho orgánu právom. Právna istota podobne ako v iných prípadoch je predovšetkým postavená na predvídateľnosti práva zo strany adresáta práva. Teda aplikácia správneho uváženia by nemala byť ponechaná na svojvôli, ale mala by byť zo strany adresátov správy predvídateľná. Ohľadne viazanosti právom v tomto prípade ide predovšetkým o limitovanie hraníc správnej úvahy. Tieto hranice sú dané jednak vymedzením priestoru, v ktorom sa správny orgán môže pohybovať v rámci správneho uváženia, a jednak ohraničením v podobe základných princípov. Okrem už spomínaných zásad treba dať do osobitnej pozornosti princíp sledovania ustanoveného cieľa. V tej najvšeobecnejšej rovine je možné chápať stanovený cieľ ako verejný záujem. Je to vždy základný cieľ orgánov verejnej správy. Presnú identifikáciu verejného záujmu je možné realizovať zo znenia zvyčajne osobitného právneho predpisu, napríklad v prípade správnych konaní podľa zákona č. 49/2002 Z. z. o ochrane pamiatkového fondu v znení neskorších právnych predpisov je to ochrana pamiatkových hodnôt. Avšak samotná skutočnosť existencie v právnom predpise nejakej hodnoty, ktorú chápeme ako verejný záujem, nestačí. Verejný záujem nie je možné chápať nikdy a priori, ale vždy je potrebné ho skúmať v konkrétnom prípade na konkrétne skutkové, časové a miestne okolnosti. Teda ak má správny orgán použiť istú mieru voľnosti v rozhodovaní, musia byť splnené predpoklady existencie právnej normy, ktorá túto voľnosť pripúšťa, musia byť rešpektované všeobecné zásady najmä predvídateľnosti práva a zásada obsiahnutá v § 3 ods. 5 posledná veta správneho poriadku nie rozdielne v rovnakých veciach a zároveň musí byť zrozumiteľne a objektivizovateľne prítomný legitímny účel – verejný záujem, ktorý vyplýva zo zákona.

Základné zásady uvedené v § 3 a iných správneho poriadku sú vždy aplikovateľné aj na iné administratívne konania, ako je proces vydávania osvedčení, posudkov, opatrení a podobne.

Podľa ustáleného názoru súdov aj keď je vyslovene vylúčená pôsobnosť správneho poriadku ako zákona, základné zásady je potrebné použiť a aplikovať aj v týchto konaniach. V kontexte vyššie uvedených rozhodnutí súdu, predovšetkým rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5Sžo/15/2011, je potrebné chápať výklad ustanovenia § 3 vždy v kontexte ústavy a európskeho práva na dobrú správu. Teda je možné urobiť záver, že na všetky správne konania bez ohľadu na procesnú právnu úpravu je potrebné aplikovať základné zásady obsiahnuté aj v príslušných európskych prameňoch práva. Samozrejme, je potrebné povedať, že musí ísť o konania, ktorých výsledok je individuálny správny akt. Polemickou sa tak stáva situácia, keď výsledok administratívneho konania je napr. opatrenie zmiešanej povahy, ako to predpokladá zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane a podpore verejného zdravia v znení neskorších právnych predpisov. Sme toho názoru, že aj na opatrenia všeobecnej povahy podľa tohto zákona, ako aj na vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva je povinnosť aplikovať zásady správneho konania, a to bez ohľadu na to, či sú prítomné v rámci textu správneho poriadku alebo vychádzame z rôznych odporúčaní a normatívnych právnych aktov európskeho správneho práva.

Na záver všeobecného pojednania o základných zásadách je potrebné venovať sa ešte otázke zákazu zneužitia práva.14) Na rozdiel od Správneho súdneho poriadku nie je zákaz zneužitia práva explicitne prítomný v ustanoveniach správneho poriadku. Je možné identifikovať jeho prítomnosť len prostredníctvom všeobecnej zásady zákonnosti a príslušnej judikatúry, ako aj samotného faktu, že ani súd v prípade preskúmania rozhodnutia súdom by nepriznal 14) K téme zneužitia práva pozri aj WILFING, Peter. Zákaz zneužitia práva pri aplikácii zákona o EIA a zákona o slobodnom prístupe k informáciám. In: Výkon štátnej správy starostlivosti o životné prostredie – vybrané otázky. 1. Banská Bystrica: VIA IURIS, 2019, ISBN 9788089805044.

18

Úvodné ustanovenia

§3

evidentnému zneužitiu práva ochranu. Zneužitie práva sa dá chápať odvolajúc sa na európsku judikatúru15), ako aj našu právnu doktrínu16) ako formálne prípustný, teda explicitne textom zákona umožnený spôsob konania, ktorý ale sleduje odlišný a mnohokrát antagonistický cieľ, ako je zákonom predpokladaný.

Odsek 1 V tej najvšeobecnejšej rovine odsek 1 tohto ustanovenia ukotvuje zásadu zákonnosti konania. Teda ustanovuje povinnosť, aby správne orgány konali zákonne. Takýto záver však má hneď niekoľko svojich rozmerov.

Po prvé ide o formálnu zákonnosť. Táto je vyjadrená najmä čl. 2 ods. 2 Ústavy SR, ale je slovným spojením „v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi“. Správny orgán je orgán verejnej moci, ktorý disponuje právomocami, a preto má voči adresátom svojho konania mocensky dominantné postavenie. Preto na rozdiel od adresáta verejnej správy je limitovaný existenciou právnej normy, ktorá konkrétny spôsob konania umožňuje. Nestačí však len existencia možnosti v texte právneho predpisu, ale existencia zákonom predpokladaného orgánu.

Teda nespochybniteľne základný formálny rozmer zákonnosti predpokladá existenciu právneho predpisu so silou zákona, ktorý upravuje nejaký konkrétny spôsob rozhodovania v určitej zákonom predpokladanej množine vzťahov a v konečnom dôsledku tento spôsob rozhodovania musí byť spojený s konkrétnym orgánom verejnej správy. Výnimkou zo zásady formálnej zákonnosti nie je ani situácia, keď sa môže aplikovať správne uváženie. Aj istá flexibilita v konaní správneho orgánu musí byť predpokladaná zákonom. Ani najdokonalejší zákonodarca však nedokáže pripraviť právny predpis, ktorý by čisto z textu právnej normy vedel v sebe obsahovať všetky potencionálne situácie, ktoré prinesie právna prax. Aj preto je potrebné vždy skúmať nielen formálnu rovinu, teda text právneho predpisu, ale aj jeho materiálny obsah.

Materiálny rozmer zákonnosti je prakticky brzda proti potencionálnemu zneužitiu práva a tvorí samotný záujem (vo verejnej správe zvyčajne verejný záujem a subsidiárne aj záujem fyzických a právnických osôb) alebo aj legitímny účel zákona. Tento materiálny rozmer chráni predovšetkým fyzické a právnické osoby pred šikanóznym spôsobom reťazenia procesných úkonov, ktoré ale sledujú iný cieľ ako predpokladá zákon. Keďže v našom správnom poriadku neexistuje explicitne uvedený zákaz zneužitia práva, je potrebné zo strany správneho orgánu minimálne skúmať existenciu zákonom chráneného záujmu, ktorý je objektivizovateľný v kontexte predmetného podania. Napríklad zákonom predpokladaný záujem je ochrana bezpečnosti užívateľa stavby. Objektivizovateľnosť je naplnením zásady legitímneho očakávania, teda každý musí vedieť predvídať výsledok rozhodovacieho procesu a nie je možné, aby rozhodovací proces ovplyvňovali subjektívne a svojvoľné prístupy. Nestačí napríklad v rámci priestupkového konania tvrdiť, že zranenie veľmi bolí, ale je potrebné to objektivizovať lekárskou správou, rovnako tak aj škoda, tienenie v rámci stavebného práva, či požiadavky ochranárov v oblasti životného prostredia a ochrany kultúrnych pamiatok.

Odsek jedna rozlišuje dve kategórie právnych predpisov, a to zákon a iný právny predpis.

Z hľadiska systematickosti prameňov práva, a teda naplnenia požiadavky zákonnosti, rozlišujeme: a) medzinárodné zmluvy o ľudských právach, ktorými je Slovenská republika viazaná, b) právo EÚ primárne, teda súbor zmlúv o EÚ, ktoré sú všeobecne záväzné a účinné, c) právo EÚ tzv. sekundárne, ktoré má viacero skupín právnych predpisov s rozdielnou silou, záväznosťou a účinnosťou. Nariadenia Európskeho parlamentu (ďalej EP) sú priamo účinné a všeobecne záväzné, musí ich aplikovať aj správny orgán. Smernice EP sú všeobecne 15) Najmä rozsudok Európskeho súdneho dvora z 21. 2. 2006 vo veci Halifax plc a ďalší proti Commisioners of Customs & Excese (C-255/02).

16) BARICOVÁ, Jana. Správny súdny poriadok: komentár. Praha: C. H. Beck, 2018, ISBN 978-807-4006-784, s. 86 a s. 215.

19

§3

d) e)

f)

g)

h)

SPRÁVNY PORIADOK

záväzné, avšak účinné smerom k štátu ako celku. Ten je povinný „prispôsobiť“ svoje zákonodarstvo ich obsahu. Odporúčania majú nepriamu záväznosť. Čisto formálne podstatou odporučení je, že nejde o záväzné akty EÚ, avšak svojou podstatou aj z hľadiska nami vyššie citovaného rozhodnutia súdu o sérii odporučení o dobrej správe majú priamy dopad na rozhodovacie procesy v správnom konaní. Rozhodnutia EK sú záväzné pre konkrétne štáty, ktorých sa týkajú, ústavu a zákony – sú to normatívne právne predpisy, ktoré vydáva a schvaľuje Národná rada SR, sú uverejnené v zbierke zákonov, vyhlášky ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy. V tomto prípade už ide o vykonávací právny predpis, teda taký, ktorý spodrobňuje zákon alebo jeho ustanovenia. Je dôležité upozorniť na základné pravidlo vykonávacích právnych predpisov, a to je existencia právnej normy (ustanovenia) zákona, ktorý predpokladá vydanie vyhlášky. Napríklad v podobe formulácie „podrobnosti upraví ministerstvo vnútra vykonávacím predpisom“, všeobecne záväzné nariadenie obce alebo vyššieho územného celku. V rámci správneho konania je toto mnohokrát prehliadané. Všeobecne záväzné nariadenie samosprávy je normatívny právny akt, ktorý schvaľuje zastupiteľstvo obce alebo samosprávneho kraja, ktorého výsledkom je záväzný právny predpis, pričom ale treba podotknúť, že záväznosť takéhoto predpisu kopíruje pôsobnosť a právomoc obce (samosprávneho kraja), a to ako vecne, tak aj teritoriálne. V kontexte zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších právnych predpisov treba osobitne poukázať na zákaz ustanoviť všeobecne záväzným právnym predpisom novú skutkovú podstatu priestupku (ustanovenie § 2 ods. 1 citovaného zákona vyslovene označuje za priestupok len konanie, ktoré je takto definované v zákone). Teda znenie nariadenia samosprávy sa môže v prípade priestupkov odvolať len na zákon, ale sama samospráva nemôže vytvoriť novú skutkovú podstatu, iné vyhlášky orgánov štátnej správy. Dlhodobo bolo zaužívané spojenie týchto normatívnych právnych aktov s orgánmi miestnej štátnej správy. Po zmene zákona o podpore a ochrane verejného zdravia v októbri 2020 sa však tento názor prekonal, iné právne predpisy, napríklad rôzne rokovacie poriadky záujmovej samosprávy, ak jej je zverená právomoc rozhodovať o právach a právom chránených záujmoch, resp. povinnostiach fyzických a právnických osôb.

Aj z vyššie uvedeného výpočtu prameňov práva, ktoré rozlišujú, ako je možné chápať právny predpis, je zrejmé, že ide o celú škálu normatívnych právnych aktov. Pričom pri ich vymenovaní sme použili širšiu množinu, ako je uvedená v zákone č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Veľmi častým predpisom, ktorý má iný charakter ako ten, ktorý sa povinne zverejňuje v zbierke zákonov, je všeobecne záväzné nariadenie obce, a to územný plán. Ide o právny predpis, ktorý je základným podkladom pre veľkú časť správnych konaní podľa zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov.

K samotnej zásade zákonnosti je potrebné uviesť, že jej organickou súčasťou je zvyčajne celý rad iných princípov, ako je to v prípade tzv. princípu právneho štátu, a to v materiálnej a formálnej podobe. Ide napríklad o princíp proporcionality, transparentnosti a kontroly.

V rámci rozhodovacích postupov v správnom konaní je predovšetkým dôležitý princíp proporcionality. Je úzko spojený so situáciou, keď správny orgán musí aplikovať inštitút verejného záujmu proti subjektívnym právam adresáta konania. Teda má nastať situácia, že verejný záujem obmedzí v konkrétnej situácii právo osoby. Z hľadiska princípu právneho štátu, ako aj relatívne rozsiahlej judikatúry, tak nie je možné urobiť a priori len samotným faktom existencie verejného záujmu, ale až po pozitívnom realizovaní testu proporcionality. Do roku 2021 bol tento postup skôr otázkou judikatúry a doktríny, avšak prijatím zákona o teste proporcionality, aj keď sa vzťahuje k iným právnym situáciám, je možné sa už odraziť aj od tohto právneho predpisu. Test predpokladá vždy tri kroky, a to hľadania legitímneho účelu v konkrétnej 20