Panorama

O Distrito Federal é composto por território goiano cedido à federação em 1956, primeiro ano do governo de Juscelino Kubitschek. A cidade de Brasília foi inaugurada em 21 de abril de 1960, data em que passou a ser a nova Capital Federal brasileira. A atual Constituição da República Federativa do Brasil foi promulgada em outubro de 1988, e a Lei Orgânica do Distrito Federal apenas em junho de 1993, sendo sua versão mais recente, com as últimas alterações determinadas por emendas, de dezembro de 2020.

O Estatuto da Cidade veio apenas em 2001, e desde então todos os planos diretores do país precisaram ser adequados às diretrizes por ele ditadas. Além disso, o Estatuto da Cidade determina no Art. 40, §3º que “A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos”, garantindo frequentes melhorias. Afinal, as cidades estão em constantes transformações, consequentemente as atualizações dos planos diretores necessárias. O PDOT vigente está passando atualmente por processo de revisão. O PPCUB segue em processo de elaboração, e as análises referentes ao mesmo foram feitas sobre a Minuta de 2017. em

A princípio seriam abordados apenas o PDOT, LUOS e minuta do PPCUB, portanto as análises iniciais descritas a seguir se referem apenas a estas legislações. Ao avançar do trabalho, surgiu a demanda de incluir o PDTU e o PLANDHIS nas propostas, que aparecerão finalizados na Carta ao Distrito Federal pelo Direito das Mulheres à Cidade.

PDOT vigente é a Lei Complementar nº 803 de 25 de abril de 2009, com alterações decorrentes da Lei Complementar nº 854 de 15 de outubro de 2012. O PDOT abrange a totalidade do território distrital, e entre seus princípios e objetivos, estão:

• a garantia do cumprimento da função social da propriedade urbana e rural buscando justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização;

• a busca por assegurar justa e equilibrada distribuição das oportunidades de emprego e renda no DF como forma de reverter o quadro de concentração de emprego e renda na região do Plano Piloto;

• assegurar a participação da sociedade no planejamento, gestão e controle do território colocando a população como corresponsável nestas decisões;

• assegurar o uso do direito de todos à cidade sustentável, considerando as dimensões econômica, social, ambiental, cultural e espacial;

• promover a melhoria da qualidade de vida da população e reduzir as desigualdades socioespaciais, promovendo distribuição equilibrada dos equipamentos e serviços básicos.

Para direcionar as ações do ordenamento territorial seguindo os princípios acima resumidos, os objetivos específicos do plano são separados nos seguintes temas: Ordenamento Territorial; Patrimônio Cultural e Ambiental do DF; Economia; Transporte Urbano; Habitação e Regularização Fundiária; Participação Popular.

O fato de que o custo da moradia está relacionada à sua distância/tempo da “área central” é um dos poucos consensos entre os especialistas em desenvolvimento urbano. As exceções são causadas por atributos espaciais como por exemplo a presença de praias, lagos, parques e afins, que elevam os preços. A presença de áreas degradadas também interferem nessa lógica, baixando os preços dos terrenos próximos. As ocupações informais, normalmente em áreas degradadas e que acabamos chamando de favelas, são tentativas da população mais pobre em se estabelecerem mais próximas ao centro, onde se concentram os empregos, equipamentos de lazer, hospitais, universidades e demais atrativos. Disto, apreendem-se dois elementos que podem ser usados para descrever a estrutura urbana do DF: os padrões de distribuição da população nas áreas urbanas, e os padrões de deslocamentos cotidianos da população. No Distrito Federal, a Zona Central concentra, por exemplo, 43,4% dos postos de trabalho formal. Taguatinga se coloca como

Densidade populacional

Nº de habitantes do DF, por Regiões Administrativas onde residem.

Fonte: CODEPLAN, 2018.

Número de postos de trabalho formal.

Nº de ocupações formais por macro regiões o segundo polo mais importante, tornando-se uma centralidade regional das áreas mais populosas do DF. Fica assim ilustrada a dimensão de alguns dos desafios para a aplicação e execução dos objetivos pelos quais o PDOT revisado se propõe.

De acordo com a pesquisa Fluxos Intrametropolitanos do Distrito Federal e Regiões Adjacentes da CODEPLAN de 2014, apenas cerca de 36% da população brasiliense trabalha na RA em que reside, e a pesquisa realizada pela Secretaria de Trabalho, Desenvolvimento Social, Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos (SEDESTMIDH) e pela CODEPLAN em parceria com o DIEESE, em 2017 apontou que, até então, no DF existiam 1,3 milhões de pessoas ocupadas, das quais 47,3% eram mulheres e 52,7% homens. No entanto, é possível perceber que em nenhum momento nos princípios e objetivos do PDOT se considera que a vivência das mulheres no espaço urbano possui demandas específicas. Sua elaboração se baseia em falsa política de “neutralidade de gênero”. Mas não basta “adicionar as mulheres e misturar”, ignorando toda a significação social que a diferença sexual carrega: a relação de poder e dependência milenarmente construída entre os sexos. Esse tipo de abordagem de política urbana apenas funcionaria se vivêssemos em uma sociedade sem gênero (OKIN, 2008).

O processo de elaboração do PDOT pode ser dividido em cinco grandes etapas, cada uma contendo fases específicas que podem ser observadas na íntegra no fluxograma abaixo. Podemos, de forma muito enxuta e sucinta, resumir da seguinte maneira:

• A primeira foi a elaboração do plano de trabalho e metodologia.

• A segunda etapa elaborou estudos especiais e sistematizou os dados já disponíveis, além de também organizar e executar o processo da participação popular.

• A terceira etapa levantou problemas centrais e demandas acumuladas desde o PDOT/2009, que culminaram no estabelecimento de diretrizes gerais e um “pré-zoneamento” do território. Formalizou-se então a primeira Audiência Pública.

• A quarta etapa consistiu de discussões com os diversos organismos técnicos e agências interessadas no planejamento territorial, das quais se pretendiam resultar em uma proposta preliminar. Concomitante a isso, deu-se continuidade via internet e reuniões em diversas localidades. Tudo isso culminou na segunda Audiência Pública.

• As mudanças decorrentes das audiências e debates resultaram na elaboração da proposta preliminar de Lei do PDOT, que viria a ser apresentada na terceira Audiência Pública. Desta, obteve-se a revisão final que veio a se tornar o Projeto de Lei encaminhado para a Câmara Distrital.

Desta forma, a participação da sociedade ocorreu através das Audiências Públicas gerais, audiências locais e através de consulta via internet.

Observando as diretrizes do PDOT é possível identificar em diversos capítulos problemáticas pontuais quando se leva em conta questões específicas das mulheres. No Capítulo III, por exemplo, que trata do Sistema de Transporte, do Sistema Viário e de Circulação e da Mobilidade, temos no art. 17, inciso III que a acessibilidade é entendida como a possibilidade e condição de acesso amplo e democrático ao espaço urbano e sistema de transporte. No art. 18, que pontua as diretrizes para o transporte do DF, temos no artigo III: “universalizar o atendimento, respeitando os direitos e divulgando os deveres dos usuários do sistema de transporte”. Mas muitas mulheres deixam por exemplo de usar os pontos de ônibus ou estações de metrô mais próximos de suas casas por não se sentirem seguras com o desenho e estrutura urbana no qual os mesmos estão inseridos.

A noção de acessibilidade precisa incluir as demandas de desenho urbano específicas para a segurança das mulheres. Quando uma mulher com plena capacidade de movimento, visão e audição não se sente segura, uma mulher com deficiência possivelmente se sentirá muito menos. Disto, temos a grave problemática da noção de se “universalizar

Segundo Vóila B. Cassar, assédio é o termo utilizado para designar toda conduta que cause constrangimento psicológico ou físico à pessoa. A partir dessa definição, você:

- Já se sentiu assediada no trajeto até o metrô

55,6%

- Já se sentiu assediada no interior do metrô ou estações Já se sentiu assediada em ambos

Não se sentiu assediada em nenhum

Em caso de positiva, o assédio que você sofreu foi de cunho: - Sexual

Não se aplica

Especificamente sobre assédio verbal, você:

- Já foi verbalmente assediada no trajeto até o metrô

- Já foi verbalmente assediada no interior do metrô ou estações

Já foi verbalmente assediada em ambos

Não foi verbalmente assediada em nenhum

Em relação a assédios com intervenções físicas, como puxarem seu braço, te apalparem ou violências semelhantes, você:

Fonte: Mulheres que andam nos trilhos, 2020 o atendimento”, afinal, se no texto da lei não se especifica claramente os parâmetros para que este “universal” inclua as pessoas mais vulneráveis, como mulheres, crianças, idosos, pessoas com deficiências, então este universal é parte de uma falsa política de neutralidade, e toma homens adultos e sem deficiências como parâmetro.

O Capítulo V, do Desenvolvimento Econômico, se inicia com o Art. 32:

O desenvolvimento econômico corresponde ao processo de mudança estrutural de uma região em que a utilização dos recursos e das potencialidades se articula com a organização eficiente e dinâmica de sistemas produtivos no território, conduzindo ao aumento da produtividade, à elevação das condições de vida da população e à redução das desigualdades sociais.

Na mesma pesquisa anteriormente citada, que foi elaborada em conjunto pela SEDESTMIDH, CODEPLAN e DIEESE, além da desigualdade de ocuparmos aproximadamente 5% menos cargos, também há desigualdade entre o salário recebido pelo mesmo serviço, que é mais baixo para as mulheres, sobretudo as autônomas. Em oposição a isso, mulheres apresentam maior tempo de estudo que homens, e 37,5% possuem estudo superior completo (esse valor para homens é 32,1%). De acordo com os Indicadores Sociais do IBGE de 2019, 63% das casas chefiadas por mulheres negras estavam abaixo da linha da pobreza. Para mulheres brancas e com filhos, a proporção de famílias abaixo da linha da pobreza era de 39,6%. Sabemos que no contexto de pandemia todos esses dados se agravaram. Desta forma, para que o planejamento das mudanças estruturais em prol do desenvolvimento econômico reduza de fato as desigualdades sociais, deveria especificar como uma de suas diretrizes a necessidade de promover equipamentos que facilitem o acesso das mulheres, sobretudo as mães, ao mercado de trabalho. No entanto, no art. 33 que descreve as diretrizes setoriais para o desenvolvimento econômico, e também no art. 34, sobre as áreas onde será incentivada a instalação de atividades geradoras de trabalho e renda,não há qualquer menção referente a isso.

O tema da habitação é tratado no Capítulo VII, e o art. 47 descreve:

A política de habitação do Distrito Federal deve orientar as ações do Poder Público e da iniciativa privada a fim de facilitar o acesso da população a melhores condições habitacionais, que se concretizam tanto na unidade habitacional, quanto no fornecimento da infraestrutura física e social adequada.

No art. 48 é reforçado que o Sistema de Habitação do DF deve gerenciar a política habitacional de interesse social (e de mercado). Quando chegamos ao art. 49 que dá as diretrizes da política de habitação, poderia constar, por exemplo, que as famílias chefiadas sobretudo por mães solo devam ter prioridade no acesso às habitações de interesse social, afim de reduzir as desigualdades anteriormente citadas.

Para encerrar esta breve análise do PDOT levando em conta o recorte de gênero, no Capítulo VIII dos Equipamentos Regionais é possível apontar inúmeras falhas. Os equipamentos de uso institucional abrangem questões de saúde, educação, segurança pública, transporte... Entre os equipamentos educacionais, as creches não são citadas, no entanto são fundamentais até mesmo para que mulheres possam estar presentes no mercado de trabalho. Em segurança pública não são citados, por exemplo, os núcleos de atendimento para mulheres vítimas de violência. Além disso, o plano de equipamentos por macrorregiões deveria trazer estratégias/diretrizes para melhoria da oferta e distribuição destes equipamentos, uma vez que trás no próprio art. 53 que a distribuição equânime dos equipamentos do DF é uma diretriz. O que se percebe é, de fato, uma política que ignora a desigualdade entre os sexos e as demandas específicas que isso gera para as mulheres, uma vez que a igualdade social é um princípio fundamental.

Mapa da violência contra a mulher.

Inquéritos policiais e termos circunstanciados recebidos pelo MPDFT em 2019.

Fonte: Mulheres que andam nos trilhos, 2020

PPCUB trará as aplicações detalhadas das estratégias e zoneamentos estipulados pelo PDOT referentes à área tombada. Ainda está em processo de elaboração, com perspectiva de encaminhamento para a aprovação na Câmara Distrital entre este ano e o próximo, porém sem data certa. Como ainda não existe sequer uma proposta de documento pronta encaminhada para a aprovação, e uma vez na Câmara ainda pode sofrer alterações, é importante ressaltar que aqui analisaremos apenas a Proposta de Minuta do PPCUB, datada de 2017 e que no presente momento já sofreu alterações e ainda está em processo de melhorias e transformações.

A inclusão do Conjunto Urbanístico de Brasília (CUB) na lista do Patrimônio Mundial da UNESCO é fundamentada por inúmeros valores e atributos, como por exemplo as quatro escalas urbanas instituídas por Lúcio Costa: a monumental, a residencial, a gregária e a bucólica, e a forma como interagem entre si. Outros atributos constituintes do CUB são a estrutura viária como integradora das escalas urbanas, o conjunto urbanístico do Eixo Monumental, as superquadras e o conceito de unidade de vizinhança, a cidade-parque com seus espaços abertos e verdes, a orla do Lago Paranoá com livre acesso entre outras tantas.

Ainda sobre o espaço do CUB, no art. 7º do documento proposto consta que o modelo de parcelamento do solo se expressa por meio de diretrizes como a permeabilidade visual e a livre circulação de pedestres. Aqui já é possível observar conflitos entre o texto e a experiência que as mulheres têm do Plano Piloto. Quando analisamos o trajeto dos pedestres, o fator permeabilidade visual inexiste nas passarelas subterrâneas, por exemplo, e este é um dos fatores que as tornam tão inseguras. Além disso, mesmo onde não há barreiras físicas, as barreiras geradas pelo medo que se apresentam para as mulheres refletem em consequências de limitações físicas em seus direitos à livre circulação. Isto também fere o inciso VI do Art. 16, que afirma que um dos princípios pelos quais o plano é regido é a “garantia de acessibilidade ao pedestre e de mobilidade para a população do CUB compatíveis com a especificidade do sítio urbano tombado”.

No art. 17 são apresentados os objetivos gerais, e resumidamente todos dizem respeito apenas à preservação. Preservar o Conjunto Urbanístico de Brasília é fundamental e de importância ímpar, mas apenas preservar não basta. No território urbano todos os conflitos e dinâmicas sociais se manifestam, e deveria ser objetivo fundamental do PPCUB assegurar, a nível de planejamento urbano a melhoria da segurança da população, sobretudo nos caminhos dos pedestres, por exemplo.

A garantia de acessibilidade à todas as escalas deve ser garantida a todas as pessoas, desde as mais diversas especificidades humanas como ser mulher, ser idosa, ser criança, ter deficiências. Deve também promover a inclusão da parcela mais pobre da população à essa região para combate das desigualdades sociais territoriais, entre tantos outros princípios fundamentais ditados pela Constituição, Estatuto da Cidade e PDOT deveriam se fazer presentes aqui. Igualmente no art. 18 que apresenta as diretrizes gerais do PPCUB, não há nenhuma menção às questões de promoção de igualdade social e garantia do direito à cidade para todas as pessoas que nela habitam, ignorando neste primeiro momento a função social do território urbano ao qual o CUB também está submetido.

Há um ponto positivo no art. 22, que trata das diretrizes do componente da paisagem urbana para gestão e intervenção no território, pois o inciso IV determina que deve ser promovida a adequação e qualificação urbanística dos espaços públicos com as normas de acessibilidade, inserindo sinalização e modernização do mobiliário urbano. Poderia, no entanto, se acrescer à essa preocupação a melhoria da segurança nesses espaços, o que também pode ser solucionado através de modernização de equipamentos e mobiliários urbanos, como por exemplo o avanço na sensação de segurança que os pontos de ônibus projetados por Nicolas Grimshaw em 1996, de aço, vidro e alumínio, possuem em relação àqueles de alvenaria projetados por Sabino Barroso em 1961. Outro fator imprescindível à segurança e que carece de melhorias urgentes é a iluminação, sobretudo dos caminhos de pedestres, e igualmente isto não apresenta nenhum tipo de conflito com os elementos tombados. A iluminação existente não é suficiente, e algumas soluções possíveis, como por exemplo holofotes posicionados no chão iluminando a copa das árvores que ficam em trajetos, além aumentar a segurança ainda agregariam valor estético e destacariam a beleza e a importância da escala bucólica. Entraria, inclusive, em acordo com o inciso II do art. 23 que apresenta as diretrizes gerais para mobilidade no CUB, onde se afirma a priorização no tratamento do espaço público dos modos não motorizados de transporte, em especial às infraestruturas destinadas às pedestres e ciclistas.

Em relação às diretrizes gerais da Minuta, vale ainda citar o art. 25 que apresenta as diretrizes para a política habitacional no CUB visando qualificar a produção habitacional e adequar a provisão de moradias ao défict e demanda habitacional. No citado artigo, valem ser pontuados os seguintes incisos:

III - O fomento, à luz da justiça social, da inserção de habitação de interesse social em áreas centrais dotadas de infraestrutura e serviços, em contraponto à tendência de espraiamento da ocupação territorial no Distrito Federal;

VIII - o fomento da inserção de diversas faixas de renda de interesse social nos empreendimentos habitacionais, contribuindo para a redução da segregação socioespacial no Distrito Federal;

XI – o atendimento preferencial, nos empreendimentos de interesse social, à população que trabalha no CUB e à população em déficit habitacional, que mora ou trabalha na Unidade de Planejamento Territorial Central;

XII – a criação de alternativas de moradia para população jovem, nas regiões centrais, com diversidade tipológica e adequadas à faixa de renda;

Aqui a preocupação com a função social do terreno urbano é manifesta, no entanto considerando que nos índices de pobreza gerais a maior porcentagem da população nessa situação são mulheres, principalmente mães, é incoerente que estas não sejam colocadas como prioridade nos atendimentos dos empreendimentos de interesse social, sobretudo no Plano Piloto. É impossível combater a desigualdade sem antes reconhecê-la.

A Lei de Uso e Ocupação do Solo vigente é de janeiro de 2019. Ela apresenta os critérios e parâmetros de uso e ocupação do solo referentes às demais regiões do Distrito Federal, seguindo as estratégias e zoneamentos estipulados pelo PDOT. O Capítulo II (Art. 3º) apresenta os princípios norteadores da Lei, e o Capítulo III (Art. 4º) apresenta seus objetivos, sendo importante ressaltar:

Art. 3º São princípios estruturadores da LUOS:

I - a garantia da função social da propriedade urbana;

II - a justa distribuição de benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

IV - o desenvolvimento urbano sustentável, a partir da convergência das dimensões social, econômica e ambiental, com reconhecimento do direito à cidade para todos;

X - a prevalência do interesse coletivo sobre o individual;

XI - a gestão democrática da cidade com inclusão e participação social.

Art. 4º São objetivos da LUOS:

I - propiciar a descentralização da oferta de emprego e serviços, de habitação e dos equipamentos de educação, saúde e lazer;

II - aumentar a diversidade de usos e atividades para promover a dinâmica urbana e a redução de deslocamentos; No processo da elaboração da LUOS foram incluídos os antigos Planos Diretores Locais, tendo vários deles sendo levados à extinção uma vez que seu conteúdo passou a compor, como era ou com revisões, a nova legislação. Foram também incluídos na LUOS as normas de gabarito das RAs que não vieram a possuir PDL próprio. Ao todo 24 localidades urbanas são abrangidas pela lei, o que a torna consideravelmente vasta (o que pode ser um problema no que diz respeito a questões específicas de caráter muito local).

A maior parte do seu texto trata de quesitos técnicos como coeficientes de aproveitamento, gabaritos, afastamentos, etc., e este trabalho não será direcionado a estas questões. Existem, porém, questões relacionadas às Unidades de Ocupação do Solo (UOS) referentes a equipamentos urbanos, sobretudo de uso institucional, que podem se apresentar como verdadeiros obstáculos à vida, ao trabalho e à liberdade das mulheres (como está apresentado no texto da Carta referente a essa legislação).

Outra possibilidade de intervenção se apresenta na Seção X que trata sobre as divisas dos lotes. Esta seção aborda a permeabilidade das fachadas das edificações e o cercamento dos lotes, determina e dá as diretrizes das fachadas ativas, questões de acessibilidade, e afins. As diretrizes sobre como as fachadas devam ser intervém em questões de seguranças como já foi apresentado anteriormente, e o (não) cercamento de lotes baldios, por exemplo, também possui significante relevância neste quesito.