1.3 Estabilizadores e Estrutura Macroeconômica: Reformas de Políticas

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FIGURA 1.3 Estabilizadores e Estrutura Macroeconômica: Reformas de Políticas

CHOQUE

E stabili zad ores + Q u a d r o Ma c r oecon ômico

Quadro macroeconômico prudente para evitar crises • In ação normalizada signi ca ajuste do mercado de trabalho em matéria de emprego quantitativo, com formação de cicatrizes de longa duração

Políticas monetárias e scais para administrar as crises • Criar espaço scal com uma perspectiva mais ampla e de longo prazo (política scal, subsídios à energia, e ciência dos gastos sociais e a sustentabilidade nanceira dos sistemas previdenciários.

Estabilizadores automáticos para atenuar as crises • Criar ou reformar o seguro-desemprego (SD) • Tornar os programas de compensação de curto prazo (CCP) uma parte permanente dos estabilizadores automáticos da economia • Aumentar a capacidade de adaptação do SD e dos programas de CCP a condições em constante mutação

Fonte: Banco Mundial.

por meio de apoio à renda visando proteger o bem-estar. No entanto, os trabalhadores deslocados precisam de mais do que apenas apoio à renda para se recuperarem da crise; também precisam de sistemas de proteção social e trabalho que ajudam a construir capital humano e promovem transições mais rápidas e de melhor qualidade para novos postos de trabalho. Os sistemas de proteção social e trabalho devem ajudar as pessoas a renovarem e redistribuírem seu capital humano. Nesse sentido mais amplo, são necessárias reformas nas políticas e sistemas atuais de proteção social e trabalho. Essas reformas, por sua vez, afetarão os fluxos do mercado de trabalho e formarão um sistema de rápida resposta que contribuirá para os estabilizadores automáticos do país.

Embora alguns trabalhadores até se beneficiem de políticas macroeconômicas expansionistas, este estudo mostra que outros sofrem cicatrizes mais permanentes e, provavelmente, não responderão a essas políticas. Os sistemas de proteção social e trabalho seriam a segunda linha de resposta para evitar ou mitigar os efeitos cicatriz mencionados anteriormente. Porém, de modo geral e apesar dos enormes avanços nos últimos trinta anos, os países da região da ALC ainda carecem de uma proteção de renda confiável e robusta, atrelada a serviços eficazes de apoio à busca de emprego. A necessidade desses programas é ainda mais intensa pelo fato de que a margem de ajuste tendeu para a quantidade de empregos, resultando em menos horas, mais demissões e, de acordo com a pesquisa subjacente a este estudo, uma criação muito mais lenta de novos vínculos formais de emprego. As pessoas que perdem o emprego ou sentem os impactos adversos de uma recessão em seus meios de subsistência ficam, em sua maioria, desprotegidas.

Os governos do mundo inteiro já aprenderam a importância da existência de sistemas

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fortes de proteção social e trabalho para limitar o efeito cicatriz e outras perdas de capital humano causadas pelas crises. Apesar dos avanços na área, a assistência formal no caso de perda de renda - e de outras perdas de meios de subsistência associadas a choques transitórios em toda a economia - ainda está fora do alcance da maioria das pessoas na região da ALC. Dois terços dos países da ALC ainda não oferecem planos de apoio à renda administrados nacionalmente e voltados para as pessoas que perderam o emprego. Em vez disso, esses países dependem de verbas rescisórias obrigatórias, com desempenho insatisfatório no contexto de choques sistêmicos. Em termos de apoio à busca por emprego, a maioria dos países da ALC gasta pouquíssimo com medidas ativas de trabalho, e mesmo aqueles que gastam mais apresentam um desempenho histórico ruim.

Ao mesmo tempo, os sistemas de proteção social e trabalho dos países baseiam-se, principalmente, em transferências de renda para famílias em situação de pobreza crônica. Embora esse atuem como um “último recurso” importantíssimo e, em alguns países, possam ser ampliados rapidamente em tempos de crise, esses programas ainda não atendem às necessidades da maioria dos trabalhadores desligados. Na crise da COVID-19, os países se viram dependentes de programas de transferência de renda para fazer com que o dinheiro chegasse rapidamente às mãos das pessoas vulneráveis. Alguns desses programas têm sido mais eficazes do que outros - por exemplo, um fator em grande parte determinante do sucesso desses esforços na região da ALC é a cobertura da população nos cadastros sociais, para que os programas possam ser rapidamente ampliados e incluam grupos que antes não eram cobertos e recentemente ficaram vulneráveis. Nos países onde a cobertura inicial dos cadastros sociais era baixa e os programas de assistência social eram mais fracos no início da crise da COVID-19, a capacidade de proteger a renda é inferior.

Como os países da ALC podem melhorar a situação dos trabalhadores e comunidades em matéria de proteção social e respostas de trabalho às crises? As ações de políticas que visam proteger os trabalhadores dos efeitos das crises podem ser organizadas nas seguintes categorias: (i) Aumentar o apoio à renda em períodos de desemprego por meio da criação ou reformulação do seguro-desemprego.

Um histórico de choques sistêmicos e frequentes, combinados com o surgimento de uma classe média expressiva, gera mais demanda por mecanismos robustos de seguro-desemprego nos países da ALC do que em outras regiões (De

Ferranti et al., 2000). As crises anteriores e o choque pandêmico de 2020 demonstraram dramaticamente a importância da existência de sistemas de apoio à renda durante o desemprego, com uma mutualização de riscos extensa e profunda que sirva como canal para outras medidas extraordinárias de apoio quando necessário. Na América Latina, vários países implementaram mudanças nos planos de seguridade social que facilitam os requisitos de elegibilidade e aumentam os benefícios. Dois exemplos são o Brasil e o Chile: além de pagarem benefícios ao trabalhadores desligados, eles usaram seus sistemas de seguro-desemprego para implementar medidas de licença subsidiada e outros programas de retenção de funcionários. Esses sistemas fazem toda a diferença na qualidade dos ajustes do mercado de trabalho às crises. (ii) Aumentar a capacidade dos programas de transferência da assistência social e torná-los mais robustos e responsivos. Em termos de políticas, há três prioridades principais para aumentar o dinamismo das transferências de renda da assistência social. Em primeiro lugar, melhorar a “adaptabilidade” desses programas, ou seja, sua capacidade de responder a choques (desastres econômicos ou naturais, por exemplo), incluindo a criação de cadastros sociais amplos, dinâmicos e capazes de ser usados em todos os

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programas sociais. Com base em um experimento quase-natural raro, Gerard,

Naritomi e Silva (2021) mostram que a expansão dos programas de bem-estar traz benefícios agregados (para toda a economia local), além de benefícios para os indivíduos. Em segundo lugar, fazer a transição de programas orçados para garantias de proteção, transformando esses programas em redes de segurança e possam ser ampliadas para cobrir todos as pessoas vulneráveis à pobreza antes delas se tornarem pobres (Packard et al. 2019).

Terceiro, evitar o surgimento de “guetos” assistenciais, por meio da estruturação de benefícios para incentivar o retorno ao trabalho (com o apoio de serviços aprimorados de reemprego). (iii) Criar serviços de emprego robustos e coordenados para que as pessoas voltem a trabalhar rapidamente. Há várias lições de experiências internacionais que podem ser usadas para orientar a reforma dos serviços de apoio ao reemprego.

Em primeiro lugar, é importante fazer a transição de intervenções únicas para um pacote integrado de serviços (por exemplo, combinações de coaching, treinamento, informação e intermediação, todas informadas pela demanda do mercado). Mesmo as pessoas afetadas pelo mesmo tipo de choque raramente enfrentam restrições idênticas no acesso a novos empregos. Portanto, o sucesso do programa de reemprego depende de sua capacidade de adaptar seus serviços a diversos perfis e necessidades. Em segundo lugar, para que essa mudança seja possível, os serviços públicos de assistência ao emprego precisam de sistemas sólidos de cadastro e criação de perfis estatísticos.

Finalmente, práticas modernas de monitoramento e avaliação são fundamentais para avaliar os resultados dos programas e fazer correções quando for necessário.

O aumento da sustentabilidade fiscal de programas maiores e mais eficazes também exigirá fontes diversas de financiamento: nos casos em que os governos tornam as estruturas de mutualização

de risco mais amplamente disponíveis para cobrir choques com perdas incertas e catastróficas, é razoável esperar que os recursos contribuídos pelas pessoas e empresas atendam às necessidades impostas por choques mais previsíveis e menos onerosos. Hoje, a maioria das medidas ativas de trabalho é financiada por despesas do orçamento geral, com recursos já escassos. (iv) Apoiar os trabalhadores durante períodos de mudança e aprimorar suas habilidades. Esse esforço inclui o fortalecimento da educação técnica e da formação profissional, a expansão dos programas de ensino superior de curto ciclo para alunos de baixa renda e o condicionamento do financiamento desses programas à empregabilidade dos participantes.

A Figura 1.4 apresenta uma caracterização mais completa das áreas de política para possível enfoque, visando uma resposta mais forte de proteção social e trabalho às crises (dimensão de política 2). De acordo com evidências de diversos contextos, cada uma dessas áreas prioritárias pode fazer uma diferença real nos ajustes do mercado de trabalho.

Setores e locais: Resolvendo as questões estruturais

Este estudo mostra como fatores externos ao mercado de trabalho afetam a intensidade dos impactos das crises sobre os trabalhadores. Os desafios estruturais da região da ALC atuam no sentido de desacelerar e até mesmo evitar os ajustes necessários do mercado de trabalho, enfraquecendo assim o processo de recuperação econômica e causando efeitos duradouros sobre a eficiência, conforme descrito acima. Essas questões estruturais podem mudar a natureza - e o impacto sobre as pessoas - dos choques sistêmicos, do transitório para o longo prazo.

A consequência das conclusões do estudo e da literatura relacionada para as políticas é que mesmo que as políticas macroeconômicas e de proteção social e trabalho sejam excelentes e perfeitamente implementadas, no