4.13 Abordagem do impacto das crises e preparação para a mudança: reformas de políticas

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FIGURA 4.13 Abordagem do impacto das crises e preparação para a mudança: reformas de políticas

CHOQUE

TRABALHADORES

E stabili zad ores e E s t r u t u r a m ac roecon ômica

Apoio à renda Programas ativos do mercado de trabalho

Amortecer o impacto de curto prazo dos choques nos trabalhadores • Aumentar a renda em períodos de desemprego por meio da criação ou reformulação do seguro-desemprego (SD) • Melhorar a capacidade assistencial dos programas de assistência social

Além do apoio à renda de curto prazo • Serviços de emprego mais robustos e coordenados para o retorno rápido ao trabalho • Apoiar trabalhadores no seu redirecionamento pro ssional ; aprimorar as competências

Fonte: Banco Mundial.

(causada por fatores como a falta de concorrência e o poder de mercado excessivo das empresas protegidas) e os baixos níveis de mobilidade dos trabalhadores. Nesse contexto, talvez as ações de política dos países da ALC precisem ir além das reformas tradicionais de proteção social e trabalho para fazerem uma diferença (ver a dimensão de política 3 na figura 4.1). O que isso significa? A seção a seguir aborda os principais obstáculos institucionais às transições de emprego e os principais tópicos na agenda de reformas. Em seguida, discute a clivagem entre insiders e outsiders e alguns exemplos práticos de como melhores políticas de concorrência podem mudar o status quo e propiciar o dinamismo necessário para a recuperação de empregos após as crises. Conclui com uma discussão de como abordar a dimensão espacial dos ajustes do mercado de trabalho por meio de políticas de resposta com uma dimensão dual, incluindo políticas de desenvolvimento regional bem formuladas que apoiem a criação de empregos em regiões deprimidas e políticas baseadas no local para reduzir os custos de mobilidade entre regiões/bairros. Ajudar as pessoas a superar as restrições estruturais e, especialmente, espaciais que enfrentam é um elemento necessário de uma implementação mais ampla de políticas ativas do mercado de trabalho.

Facilitar as transições de emprego: rigidez do mercado de trabalho

O Capítulo 2 mostrou que, em países com regulamentações do mercado de trabalho muito diferentes, a natureza dos ajustes de mercado e suas consequências para a produtividade e sobrevivência das empresas também são diferentes. Esta seção discute as principais áreas em que a ALC apresenta uma rigidez importante do mercado de trabalho e como

Rumo a uma política de R esposta integ R ada 119

enfrentá-la para responder melhor à crise. O longo e acirrado debate entre os economistas sobre os benefícios e custos das regulamentações do mercado de trabalho em relação ao emprego se aproxima lentamente de um consenso: quando os formuladores de políticas evitam os extremos - regulamentações insuficientes ou excessivas – e adotam níveis razoáveis de regulamentação podem melhorar os resultados com distorções ou custos de eficiência mínimos (Banco Mundial 2012).

Alguns dos instrumentos regulatórios mais controversos são as restrições às decisões de contratação e demissão, conhecidas coletivamente como legislação de proteção do emprego (LPE). A LPE faz parte do marco institucional do mercado de trabalho. Outros elementos desse marco são a existência e as regras do seguro-desemprego, programas ativos do mercado de trabalho e estruturas de governança como, por exemplo, negociação coletiva tripartite (entre sindicatos, empregadores ou associações empresariais e o governo como mediador). Esse marco institucional afeta tanto o funcionamento dos mercados de trabalho quanto a produtividade das empresas (Betcherman 2014). Nesse marco, as normas trabalhistas determinam os tipos de contratos de trabalho permitidos; a capacidade de os empregadores ajustarem os salários, benefícios e horas; horário e condições de trabalho; práticas de emprego proibidas; e normas que regem a contratação e demissão de trabalhadores (Kuddo, Robalino e Weber 2015). Criada para proteger ou redistribuir renda aos trabalhadores, o objetivo dessas regulamentações normalmente é corrigir uma imperfeição do mercado de trabalho (por exemplo, informações imperfeitas, poder de mercado desigual entre empregadores e trabalhadores, discriminação e inadequações do mercado para fornecer seguro contra riscos relacionados ao emprego).

Na região da ALC, onde a cobertura do apoio à renda por perda involuntária de emprego é limitada, a postura de política adotada por alguns governos para enfrentar o risco da perda de postos de trabalho e outros choques de emprego no setor formal foi evitar ou retardar ajustes, em vez de ajudar os trabalhadores afetados a administrar esses choques e recuperar-se deles. Essa abordagem depende em grande medida da restrição a demissões, da imposição de obrigações rescisórias ao empregador e da limitação do uso de contratos de trabalho flexíveis, tais como contratos por prazo determinado e terceirização.

As evidências mostram que, quando essas regulamentações são demasiadamente restritivas, podem gerar impactos econômicos e sociais indesejáveis que exacerbam – em vez de corrigir - as imperfeições do mercado de trabalho que deveriam resolver (Betcherman, 2014). Há alguns exemplos na região da ALC de regulamentações criadas em níveis extremos comparados a países em outras regiões. Na Bolívia e na República Bolivariana da Venezuela, por exemplo, a lei trabalhista não permite a rescisão contratual por “razões econômicas” (ou seja, baixo desempenho ou retrações do mercado), limitando as justificativas para demissões a razões disciplinares. No Equador, o uso de contratos por prazo determinado e de terceirização é estritamente limitado. No Suriname, o empregador precisa obter a aprovação do Ministério do Trabalho para demitir os empregados. O México, Panamá e Peru têm restrições semelhantes em seus procedimentos de demissão. Se existe a obrigatoriedade de concessão de aviso prévio razoável, as empresas devem ter mais flexibilidade em suas decisões sobre recursos humanos. Para prevenir abusos ou práticas de discriminação por parte das empresas, os Ministérios do Trabalho podem implementar auditorias ex-post, baseadas em riscos e aplicar penalidades severas em casos de infração (Packard e Onishi, 2021).

Em um ambiente onde há bolsões críticos de normas trabalhistas excessivamente rígidas, os altos custos de destruição de empregos são altos, os ajustes são lentos e haverá menos ofertas de emprego, prolongando, assim, os períodos de desemprego.14 Regulamentações trabalhistas excessivamente restritivas afetam as decisões dos empregadores de como se ajustar aos choques de demanda, alterando a forma como os trabalhadores são relocados ao longo do ciclo econômico.15 Na região da ALC, o diabo está nos detalhes - os mercados