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QUADRO 4.5 Como tem sido o desempenho das políticas regionais no fortalecimento das oportunidades econômicas?

Os esforços locais de criação de empregos geralmente envolvem (a) investimentos em infraestrutura e em bens e serviços públicos locais; (b) subsídios diretos às empresas; ou (c) relocação do emprego no setor público - ou realocação de grandes órgãos públicos - para áreas deprimidas. Neumark e Simpson (2015) propiciam uma visão geral da literatura desses tipos de políticas, atualizada por Ehrlich e Overman (2020) no contexto da União Europeia (eu). No geral, as evidências sugerem que os investimentos em infraestrutura de transporte e em bens e serviços públicos locais em uma combinação de subsídios às empresas e capacitação, como feito nos fundos de coesão da UE, têm sido eficazes, em média, em promover o crescimento das localidades beneficiárias e, assim, reduzir disparidades de oportunidade econômica entre localidades (Becker, Egger e Ehrlich, 2010; Giua, 2017; Mohl e Hagen, 2010; Pellegrini et al., 2013;).

Mas os efeitos variam consideravelmente entre áreas: são altos em regiões com alto capital humano e governo local de alta qualidade, mas baixos em outros lugares, produzindo diferentes compensações (trade-offs) entre desigualdade espacial e eficiência agregada (Becker, Egger e Ehrlich, 2013). Os efeitos também têm retornos decrescentes: a eficácia desses programas diminui à medida que as transferências aumentam (Becker, Egger e Ehrlich, 2012; Cerqua e Pellegrini, 2018). E não há evidências de que os efeitos sejam de longa duração (depois que a região perde a elegibilidade para o programa) (Barone, David e de Blasio, 2016; Becker, Egger e Ehrlich, 2018; Di Cataldo, 2017). A literatura recente enfatizou a importância de refletir sobre a rede de transportes da região (Redding e Turner, 2015) e mudanças incrementais na infraestrutura rodoviária (Gibbons et al., 2019), encontrando efeitos locais positivos dessas mudanças no emprego, no número de estabelecimentos e, em menor medida, na produtividade das empresas já estabelecidas no mercado. Esses estudos mostram efeitos locais consideráveis, mas nem todos identificam os efeitos agregados quando as melhorias afetam toda a rede. Em um estudo mais recente, Zarate (2020) mostra que os trabalhadores informais são mais responsivos aos custos de transporte em comparação com seus pares formais, tendendo, assim, a trabalhar mais próximo de sua residência. Como resultado, o investimento na infraestrutura de transporte na Cidade do México reduziu a informalidade aumentando o acesso a empregos formais, que muitas vezes estão concentrados no centro da cidade e inacessíveis aos trabalhadores que vivem nas periferias.

As evidências são menos claras no caso da oferta direta pelos governos, a empresas em áreas desfavorecidas, de subsídios diretos/subvenções discricionária, que visam apoiar o emprego em empresas específicas ou atrair novos empregadores para uma área. As duas principais preocupações são que esses programas financiem atividades que as empresas teriam realizado de qualquer maneira, ou que a nova atividade criada nas áreas-alvo ocorra à custa da extinção da atividade nas demais áreas. Alguns estudos sugerem que os subsídios, se bem concebidos, aumentam o emprego local, principalmente em pequenas empresas. Esse aumento, por sua vez, pode gerar multiplicadores positivos (ou seja, empregos adicionais), aumentando a produtividade (Greenstone, Hornbeck e Moretti, 2010) ou a demanda por bens e serviços locais. Estimativas nos EUA e na UE sugerem que empregos comercializáveis criam entre 0,5 e 1,5 emprego não comercializável (Ehrlich e Overman, 2020). Mas as evidências nem sempre são tão alentadoras. Primeiro, os efeitos locais positivos podem ser compensados por efeitos de equilíbrio geral na forma de salários e preços mais altos. Segundo, há evidências em alguns programas de peso morto substancial e extinção de empregos existentes (Bronzini e de Blasio, 2006). Essas evidências são particularmente fortes nas zonas empresariais, que alguns países têm moderado ao exigir que as empresas apoiadas comprovem que não atendem predominantemente aos mercados locais e exigindo que uma certa parcela dos trabalhadores resida no local (ver, por exemplo, Mayer, Mayneris e Py [2017] e Neumark e Simpson [2015]).

Decisões sobre o emprego no setor público, incluindo a realocação de grandes órgãos públicos para áreas deprimidas, também podem afetar a alocação espacial do emprego. As evidências sugerem efeitos multiplicadores positivos de empregos no setor público sobre o emprego no setor de serviços, e efeitos positivos no emprego local da realocação de grandes órgãos públicos (Faggio e Overman, 2014). Porém, evidências mais recentes indicam efeitos negativos dessas medidas sobre o emprego do setor privado na indústria (What Works Centre for Local Economic Growth 2019). Note-se que políticas gerais de nível nacional, como o financiamento escolar, capacitação ou mesmo um salário-mínimo nacional, também contribuem para as disparidades espaciais.