las oportunidades económicas?

Hacia una res P uesta P olítica integrada 135

forma proactiva con políticas locales, y por qué deberían hacerlo?

En la respuesta política regional a las crisis hay dos dimensiones relevantes. Si las pérdidas de bienestar social están relacionadas con una falta de movilidad geográfica, eliminar los obstáculos existentes a la movilidad y mejorar la conectividad entre regiones puede ser una buena solución. La transición entre ubicaciones conlleva una amplia gama de costos, incluidos los costos de búsqueda para decidir adónde ir, el costo de mudanza a una nueva ubicación, una amplia gama de costos psicológicos (Brand 2015) y costos de transporte (Zarate 2020).

Muchas de las causas principales de la baja movilidad laboral son las deficiencias de los mercados mobiliario y crediticio (Bergman et al. 2019). Las políticas locales pueden promover la movilidad regional, por ejemplo, al abordar la falta de viviendas asequibles, mejorar las políticas territoriales, ajustar la división de zonas, o desarrollar financiamiento hipotecario. Pero muchas áreas ya están saturadas, los costos no económicos de los desplazamientos son difíciles de compensar y muchas personas no quieren mudarse. Por tanto, hay una segunda dimensión que también es importante: políticas de desarrollo regional bien diseñadas que favorezcan la creación de empleo. Dichas políticas pueden aumentar el crecimiento a largo plazo y favorecer el desarrollo de una región. También pueden

CUADRO 4.5 ¿Cuál ha sido el impacto de las políticas regionales sobre el fortalecimiento de las oportunidades económicas?

Los esfuerzos de creación de empleo local a menudo implican: (a) inversiones en infraestructura y en bienes y servicios públicos locales; (b) subsidios directos a empresas; o (c) la reubicación del empleo en el sector público o grandes agencias públicas en áreas deprimidas. Neumark y Simpson (2015) presentan un panorama general de la literatura sobre este tipo de políticas —actualizado por Ehrlich y Overman (2020)— en el contexto de la Unión Europea (UE). En general, los datos sugieren que las inversiones en infraestructura de transporte y en bienes y servicios públicos locales en una combinación de subsidios a las empresas y formación, como se hizo con los fondos de cohesión de la UE, en general han sido efectivas para fomentar el crecimiento en las localidades beneficiarias y, a su vez, reducir las disparidades de oportunidades económicas en los lugares (Becker, Egger y Ehrlich 2010; Giua 2017; Mohl y Hagen 2010; Pellegrini et al. 2013).

Sin embargo, los efectos de dichos programas varían considerablemente en diferentes áreas: tienen un impacto alto en regiones con mayor capital humano y un gobierno local eficaz, pero un bajo impacto en otros lugares, lo que produce distintos trade-offs entre la desigualdad espacial y la eficiencia agregada (Becker, Egger y Ehrlich 2013). También tienen rendimientos decrecientes: la eficacia disminuye a medida que aumentan las transferencias (Becker, Egger y Ehrlich 2012; Cerqua y Pellegrini 2018). Además, no hay pruebas de que los efectos sean duraderos (una vez que la región deja de ser elegible) (Barone, David y de Blasio 2016; Becker, Egger y Ehrlich 2018; Di Cataldo 2017). Estudios recientes han enfatizado la importancia de atender la red de transporte de una región (Redding y Turner 2015) y los cambios paulatinos en la infraestructura de carreteras (Gibbons et al. 2019), y ha encontrado efectos locales positivos en el empleo, el número de establecimientos y, en menor medida, la productividad de los operadores. Estos estudios muestran efectos locales significativos, pero no todos identifican los efectos agregados de dichas mejoras en toda la red. Más recientemente, Zarate (2020) observa que los trabajadores informales son más sensibles a los costos de transporte en comparación con los trabajadores formales, por lo que tienden a trabajar más cerca de su domicilio. Como resultado, la inversión en infraestructura de transporte en Ciudad de México redujo la informalidad al mejorar el acceso a trabajos formales, que a menudo se concentran en el centro de la ciudad y no son accesibles a los trabajadores que viven en la periferia.

Los datos sobre la eficacia de las subvenciones directas o ayudas discrecionales del gobierno a las

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CUADRO 4.5 ¿Cuál ha sido el impacto de las políticas regionales sobre el fortalecimiento de las oportunidades económicas? (continuado)

empresas en áreas desfavorecidas son más heterogéneos. El objetivo de estos instrumentos es apoyar el empleo en una empresa particular o atraer nuevos empleadores a un área. Las dos preocupaciones principales son que estos programas financian actividades que las empresas beneficiarias habrían emprendido de todos modos o que la nueva actividad creada en las áreas seleccionadas tiene el costo de desplazar la actividad en áreas no seleccionadas. Algunos estudios sugieren que las subvenciones, si están bien diseñadas, aumentan el empleo local, principalmente en empresas pequeñas. Esto, a su vez, puede generar multiplicadores positivos (es decir, puestos de trabajo adicionales) al aumentar la productividad (Greenstone, Hornbeck y Moretti 2010) o la demanda de bienes y servicios locales. Las estimaciones de EE. UU. y la UE sugieren que cada puesto de trabajo en un sector transable crea entre 0,5 y 1,5 puestos de trabajo adicionales en sectores no transables (Ehrlich y Overman 2020). Sin embargo, los datos no siempre son tan alentadores. Primero, los efectos locales positivos podrían compensarse con efectos de equilibrio general en forma de salarios y precios más altos. Segundo, en algunos programas se constata un efecto de peso muerto y de desplazamiento de puestos de trabajo existentes (Bronzini y de Blasio 2006). Esto reviste particular importancia en zonas empresariales, que algunos países han moderado al exigir que las empresas que reciben apoyo demuestren que no sirven principalmente a los mercados locales y al imponer que un cierto porcentaje de trabajadores resida en las inmediaciones (véase, por ejemplo, Mayer, Mayneris y Py [2017], y Neumark y Simpson [2015]).

Las decisiones sobre el empleo en el sector público, incluida la reubicación de grandes agencias públicas en áreas deprimidas, también pueden afectar a la distribución espacial del empleo. Los datos sugieren que los puestos de trabajo del sector público tienen efectos multiplicadores positivos en el empleo en los servicios, y que la redistribución de grandes agencias públicas tiene efectos positivos en el empleo local (Faggio y Overman 2014). Sin embargo, estudios más recientes apuntan a efectos negativos en el empleo del sector privado en la industria manufacturera (What Works Center for Local Economic Growth 2019). Nótese que las políticas generales en el ámbito nacional, como la financiación de los centros de educación, la formación técnica o incluso el salario mínimo nacional, también son importantes para las disparidades espaciales.

facilitar la reinserción laboral de los trabajadores desplazados al crear más puestos de trabajo in situ. Además, también podrían abordar el clima empresarial, la infraestructura y las oportunidades de crecimiento a nivel local para que las oportunidades de generar ingresos se extiendan en el ámbito nacional (a un nivel razonable en función de los recursos locales, la población, etc.). Por último, podrían generar efectos multiplicadores locales, al estimular el consumo y la demanda y, a través de este canal, el empleo. Es necesario, por tanto, contemplar políticas regionales en un sentido más amplio para fortalecer las oportunidades económicas de las regiones. Tal como se discutió en el cuadro 4.5, logar este objetivo por medio de dichas políticas depende de la modalidad de las políticas y de las características de la región.

La información disponible referida a la capacidad de las políticas locales para reducir los costos de movilidad entre regiones o barrios es cada vez más amplia, pero sigue siendo limitada (cuadro 4.6). ¿Cuál es la magnitud de dichos efectos? Artuc, Bastos y Lee (2021) desarrollan un modelo estructural y de regresión de forma reducida para los efectos de los cambios de demanda externa en el bienestar social (es decir, la utilidad esperada a lo largo de la vida de un trabajador) y para el papel de la movilidad en estos efectos. El análisis muestra que una reducción del bienestar social