que provoca un desplazamiento

120 e l em P leo en crisis

Otra limitación de la prestación de estos servicios en respuesta a las crisis es que, en países de todo el mundo, los PAML públicos cuentan con escasa financiación y poca inversión en su capacidad de aplicación, y los programas privados no cuentan con una oferta suficiente. Ni siquiera los países de América Latina con una larga trayectoria en la gestión de programas públicos de asistencia al empleo, como Argentina, Colombia y Perú, logran financiarlos adecuadamente (OIT 2016). Esta falta de recursos conduce a una baja cobertura y dificultades para poner en marcha y adaptar los programas a las necesidades de los diferentes grupos.

Un nuevo énfasis político en el apoyo al reempleo requerirá cuatro elementos que rara vez se asocian con los PAML tradicionales: (a) especificidad a los shocks que causaron el desempleo o a las necesidades particulares de quienes buscan empleo; (b) coherencia y coordinación con otras partes del sistema laboral y de protección social (de manera más evidente, el seguro de desempleo u otro plan de apoyo a los ingresos); (c) seguimiento de su puesta en marcha y evaluación de su impacto; y (d) recursos suficientes de los presupuestos nacionales.

El gráfico 4.12 es un diagrama que organiza conceptualmente las crisis frente a una serie de otros shocks y propone un conjunto de intervenciones (distintas al apoyo a los ingresos) más adecuadas para la reinserción laboral. Las crisis como la crisis financiera mundial de 2008–2009 se clasifican como shocks sistémicos transitorios (en la parte superior izquierda) porque afectan a todo un país. Se distinguen de los shocks sistémicos permanentes (en la esquina superior derecha) que consisten en perturbaciones debidas a transformaciones estructurales (como el cambio climático, la adopción generalizada de nuevas tecnologías y los cambios en la política comercial) que provocan la destrucción de ciertas ocupaciones y la creación de otras diferentes, con conjuntos de cualificaciones

GRÁFICO 4.12 Políticas de empleo y reempleo, según la naturaleza del shock que provoca un desplazamiento

• Bancos de horas • Empleo compartido • Suspensión del contrato de trabajo • Subsidios a la conservación

Transitorio y sistémico Crisis nancieras Desastres naturales Permanente y sistémico Cambio estructural y tecnológico • Readaptación profesional • Ayudas a la movilidad • Seguro de ingresos • Crédito

Información y coordinación

• Información • Intermediación • Apoyo a la búsqueda • Desarrollo profesional Transitorio e idiosincrásico Desempleo estructural y rotación Permanente e idiosincrásico Transición ocupacional, exclusión

• Readaptación profesional • Inclusión productiva • Crédito • Subsidio a la demanda

Hacia una res P uesta P olítica integrada 121

diferentes. Las crisis también difieren de los shocks que son transitorios pero idiosincrásicos para las personas o los hogares (abajo a la izquierda), como el aumento de la competencia, la flexibilización de los procedimientos de despido, la rotación estructural y las fluctuaciones cíclicas que dan lugar a separaciones y reempleo con más frecuencia o a variaciones de los ingresos. Por último, se diferencian de los shocks idiosincrásicos persistentes (esquina inferior derecha), que demandan políticas que faciliten las transiciones más prolongadas de puestos de trabajos de menor a mayor productividad, particularmente en áreas y regiones con desfase, o desde el desempleo o la inactividad de largo plazo (Packard et al. 2019; Robalino, Romero y Walker 2018). Sin embargo, como demuestra este estudio, las crisis pueden tener efectos permanentes y, por tanto, parte de su impacto no es transitorio sino de larga duración (con tendencia a ser permanente). Por lo tanto, en respuesta a las crisis deben contemplarse los programas típicamente asociados con los shocks sistémicos permanentes, como el apoyo a la readaptación profesional y el reempleo.

Registro mixto de servicios de asistencia para la reinserción laboral

Una revisión reciente de Card, Kluve y Weber (2017) sintetiza las conclusiones principales de más de 200 estudios recientes sobre programas activos de mercado laboral. Los autores distinguen entre tres horizontes temporales posteriores al programa y utilizan modelos de regresión para determinar los efectos estimados de los programas para estudios que modelan la probabilidad de empleo, y el signo y la significación de los efectos estimados para todos los estudios de la muestra. Llegan a la conclusión de que los efectos medios de los PAML se aproximan a cero a corto plazo, pero que los efectos se vuelven más positivos dos o tres años tras la terminación de los programas. El perfil temporal de estos impactos varía según el tipo de programa; las ganancias promedio son mayores en los programas que hacen hincapié en la acumulación de capital humano. También se observa una heterogeneidad sistemática entre grupos, con mayores impactos para las mujeres y las personas que han sufrido periodos de desempleo de larga duración.

La combinación e intensidad de las intervenciones necesarias para conseguir que la gente vuelva a trabajar podrían ser diferentes para cada tipo de shock. Los servicios de reempleo estándares, que se ocupan de las limitaciones en cuestión de información y cualificaciones, deberían continuar incluyendo asesoramiento, varios tipos de formación, asistencia a la búsqueda de empleo, intermediación y varias formas de subsidios salariales. Sin embargo, la combinación de servicios necesarios para apoyar a quienes se encuentran en transición entre tipos de trabajos similares cuando una empresa individual reduce su tamaño será diferente de la necesaria para apoyar a las personas desplazadas por cambios estructurales, como la liberalización comercial o la adopción generalizada de nuevas tecnologías que afectan a las industrias y los lugares. Es probable que las intervenciones más difíciles sean las necesarias para facilitar las transiciones desde las actividades de muy baja productividad (como la agricultura de subsistencia o el trabajo por cuenta propia en empresas familiares). En estos casos, si garantizar el acceso a servicios públicos de calidad e infraestructura de enlace adecuada no es suficiente, es posible que las medidas laborales activas tradicionales deban combinarse con intervenciones del «lado de la demanda» para movilizar la inversión y crear nuevas oportunidades de empleo (Robalino, Romero y Walker 2018). Este enfoque se está siguiendo y evaluando en varios países (cuadro 4.4).

Además del apoyo a los ingresos a corto plazo: acciones políticas para la reinserción laboral y la readaptación profesional

Las políticas de empleo son la respuesta tradicional a los problemas de reempleo y readaptación profesional. Sin embargo, la mayoría de los países de ALC apenas invierten en medidas laborales activas: alrededor del 0,5 % del PIB. Incluso aquellos que invierten más, tienen un historial de rendimiento