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Estructural: mayor competencia y políticas locales
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menos costosos. La mayoría de las medidas laborales activas actuales se financian con cargo a los gastos presupuestarios generales. Dada la naturaleza de los shocks y las pérdidas y el grado de deficiencias del mercado, esta fuente de financiación es adecuada para algunas necesidades, pero no necesariamente para todas. Se necesita un servicio de asistencia al empleo más coordinado y sostenido, con un mayor enfoque en los resultados de estos programas y las consecuencias imprevistas.
En términos de políticas de readaptación profesional, es importante apoyar a los trabajadores de cara al cambio. Este apoyo implica fortalecer la educación técnica y formación profesional, fomentar los programas de educación superior de ciclo corto, ampliar el acceso a estudiantes de bajos recursos y condicionar el financiamiento de dichos programas a la empleabilidad de dichos estudiantes.
En conjunto, el gráfico 4.13 ilustra una caracterización más completa de las posibles áreas de política prioritarias para lograr una mejor respuesta de protección social a las crisis en América Latina (dimensión de política 2). Datos disponibles de múltiples contextos demuestran que todas las áreas prioritarias incluidas en este gráfico pueden ejercer una influencia real en el ajuste del mercado laboral.
Los capítulos 2 y 3 de este informe documentan la importancia de los factores de demanda y tres problemas estructurales que magnifican los impactos de las crisis sobre el bienestar social y la eficiencia en la región de ALC: la rigidez laboral, que complica las transiciones del empleo; la dicotomía en la región entre empresas protegidas y no protegidas (causada por factores como la falta de competencia y el excesivo poder de mercado de las empresas protegidas); y los bajos niveles de movilidad entre los trabajadores. Atendiendo a estas cuestiones, es posible que las acciones políticas de los países de ALC requieran una actuación más amplia de la protección social tradicional y de las reformas laborales para obtener mejores resultados (véase la dimensión de política 3 en el gráfico 4.1). ¿Qué implica esto?
La siguiente sección analiza los principales escollos institucionales a las transiciones laborales y cuestiones primordiales para reformarlos. Posteriormente, analiza datos de primera mano y presenta algunos ejemplos prácticos sobre el impacto de mejores políticas en materia de competencia para cambiar el statu quo y lograr el dinamismo necesario para la recuperación del empleo tras las crisis. Concluye con un análisis sobre cómo abordar la dimensión espacial del ajuste del mercado laboral a través de una respuesta política de doble dimensión, incluidas las políticas de desarrollo regional bien diseñadas que fomentan la creación de empleo en regiones deprimidas y políticas locales para reducir los costos de movilidad entre regiones o distritos. Ayudar a las personas a superar las limitaciones estructurales y, sobre todo, espaciales a las que se enfrentan en el empleo es un enfoque necesario de una aplicación ampliada de las políticas activas de mercado laboral.
Facilitar las transiciones laborales: rigidez del mercado laboral
El capítulo 2 demostró que, en países con normativas laborales muy diferentes, la naturaleza de los ajustes de los mercados y sus consecuencias para la productividad y supervivencia de las empresas también difieren. Esta sección analiza las principales áreas en las que la región de ALC presenta rigideces del mercado laboral y cómo abordar dichas rigideces para lograr una mejor respuesta a las crisis. El prolongado y acalorado debate entre algunos economistas sobre las ventajas y los costos asociados con las normativas del mercado laboral en materia de empleo está avanzando lentamente hacia un consenso: cuando los responsables de la formulación de políticas evitan caer en los extremos de una normativa demasiado escasa o excesiva, unos niveles razonables de normativa pueden mejorar los resultados con unas distorsiones
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o unos costos de eficiencia mínimos (Banco Mundial 2012).
Algunos de los instrumentos normativos más problemáticos son las restricciones a las decisiones de contratación y despido de las empresas, conocidas colectivamente como legislación sobre protección del empleo (LPE). La LPE es parte del marco institucional en torno al mercado laboral. Otros elementos de este marco son (la existencia de y) las disposiciones sobre el seguro de desempleo, los programas activos de mercado laboral y las estructuras de gobernanza, como la negociación colectiva tripartita (entre sindicatos, empleadores o asociaciones empresariales, y el gobierno como agente de enlace). Este marco institucional afecta tanto al funcionamiento de los mercados laborales como a la productividad de las empresas (Betcherman 2014). En este marco, las normativas laborales determinan los tipos de contratos laborales permitidos; la capacidad de los empleadores para ajustar salarios, prestaciones y horas; horarios y condiciones de trabajo; prácticas laborales prohibidas; y normativas que rigen la contratación y el despido de trabajadores (Kuddo, Robalino y Weber 2015). Estas normativas, que están diseñadas para proteger o redistribuir los ingresos de los trabajadores, suelen tener por objeto subsanar un defecto del mercado laboral (como la información deficiente, el poder de mercado desigual entre empresarios y trabajadores, la discriminación o las insuficiencias del mercado para brindar un seguro que proteja contra los riesgos relacionados con el empleo.
En la región de ALC, donde las prestaciones por desplazamiento laboral tienen una cobertura limitada, algunos gobiernos tomaron la decisión de abordar el riesgo de la pérdida de empleo y otros shocks laborales en el sector formal al prevenir o retrasar los ajustes, en lugar de brindar apoyo a los trabajadores afectados para gestionar y recuperarse de los shocks. Este enfoque se basa en gran medida en restringir los despidos, exigir obligaciones de indemnización financiadas por los empleadores y limitar la aplicación de contratos de empleo flexibles, como los contratos temporales o la subcontratación.
Los datos demuestran que cuando estas normativas se fijan a niveles excesivamente restrictivos pueden generar impactos económicos y sociales no deseados que exacerban las imperfecciones del mercado laboral que originalmente pretendían resolver (Betcherman 2014). La región de ALC presenta algunos ejemplos de normativas de niveles extremos en comparación con los países de otras regiones. En Bolivia y la República Bolivariana de Venezuela, por ejemplo, el código laboral no permite la rescisión de contratos de trabajo por «razones económicas» (es decir, bajo rendimiento o recesión del mercado); los motivos de despido se limitan a razones disciplinarias. En Ecuador, el uso de contratos temporales, así como la subcontratación, están muy limitados. En Surinam, los empresarios deben solicitar la aprobación del Ministerio de Trabajo para despedir a un trabajador. México, Panamá y Perú aplican procedimientos igualmente restrictivos a los despidos. Siempre que sea obligatorio dar a los empleados un preaviso de despido con una antelación razonable, las empresas deberían tener más flexibilidad en sus decisiones sobre los recursos humanos. Para prevenir abusos o prácticas discriminatorias por parte de las empresas, los Ministerios de Trabajo podrían poner en práctica auditorías ex post basadas en la evaluación de riesgos y aplicar sanciones severas cuando se detectan infracciones (Packard y Onishi 2021).
En un entorno con focos de normativa laboral excesivamente rígida, altos costos de destrucción de empleo y un ajuste lento del mercado laboral, surgirán menos ofertas de trabajo, lo que alargará los periodos de desempleo.14 Las normativas laborales excesivamente restrictivas afectan a las decisiones de los empleadores sobre cómo ajustarse a los shocks de demanda, lo que altera la reasignación de los trabajadores a lo largo del ciclo económico.15 En la región de ALC, los pormenores albergan las mayores dificultades: los mercados laborales son rígidos solo en algunos países y solo en algunas dimensiones claves. Las normativas de la región varían considerablemente según indicadores ampliamente utilizados para medir el alcance de la
