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en Brasil
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Las medidas de protección social fueron el elemento central del paquete de respuesta fiscal a la crisis del COVID-19 en Brasil. Dichas medidas se enfocaron explícitamente en varios grupos vulnerables, incluidas las personas pobres preexistentes, las familias que trabajan en la economía informal y que se convirtieron en pobres temporalmente debido a la crisis, las madres solteras con ingresos bajos y los trabajadores formales con riesgo de pérdida de ingresos por despido (gráfico B4.2.1). Las medidas tenían dos objetivos: posibilitar el distanciamiento social (físico) de las personas afectadas en términos económicos y mitigar los impactos negativos de la crisis sobre el bienestar y el capital humano.
La primera línea de la respuesta política brasileña consistió en ampliar los programas sociales principales ya existentes, incluyendo las transferencias monetarias condicionadas (Bolsa Familia) y el seguro de desempleo, horizontalmente (al agregar nuevos beneficiarios) y verticalmente (al aumentar las prestaciones de los beneficiarios existentes). Estos objetivos se lograron de dos maneras: (a) reducción de las restricciones presupuestarias para que las familias ya elegibles y las nuevas familias elegibles pudieran recibir cobertura de Bolsa Familia, e incorporación automática de nuevas solicitudes enviadas a través del programa de seguro de desempleo, y (b) adelanto de pagos de subsidios ordinarios, que incluye retiros extraordinarios de las cuentas de ahorro financiadas por los empleadores de FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço).
Como segunda medida de actuación, Brasil aprobó dos programas temporales para abordar vulnerabilidades específicas a los mercados laborales formales e informales generadas por el COVID-19 que no se hubieran solventado mediante la ampliación de los programas existentes. Uno de ellos fue un programa de transferencias monetarias de emergencia para personas pobres (consideradas como las personas beneficiarias del programa Bolsa Familia), así como para personas que no tienen un empleo asalariado formal, pero que normalmente no son elegibles para la asistencia social, como los trabajadores independientes informales no pobres y trabajadores por cuenta propia y autónomos formales. Para los trabajadores del sector formal, Brasil introdujo un subsidio salarial temporal para quienes sufrieron un cese de la actividad o recortes horarios temporales, con el requisito de que sus empresas conservaran la relación laboral durante un cierto tiempo después de la finalización del programa. Estas medidas dirigidas a los trabajadores se complementaron con subsidios a las empresas y otras medidas; en conjunto, han supuesto el 4,1% del producto interior bruto de Brasil.
(el cuadro continúa en la página siguiente)
como también se documenta utilizando la variación causada por los umbrales de elegibilidad de ingresos.
Cabe señalar que Gerard, Naritomi y Silva (2021) también demuestran que la ampliación del programa tuvo efectos agregados positivos que trascienden los efectos en los beneficiarios individuales, a través de efectos indirectos en personas no beneficiarias. Valiéndose de sus conjuntos de datos sobre el empleo formal y personas pobres y vulnerables, investigan si el empleo formal adicional que observan procede de beneficiarios o no beneficiarios. El panel a del gráfico 4.11 presenta sus resultados: el efecto de la ampliación del programa es positivo y significativo entre familias no beneficiarias. Este aumento del empleo formal podría producirse por medio de la creación de nuevos puestos de trabajo o de la formalización de empleos que previamente eran informales (aunque en este último caso, la ampliación del programa no estaría asociada con un aumento del empleo total). De hecho, la ampliación del programa tuvo efectos positivos y significativos en el PIB (gráfico 4.11, panel b), lo que sugiere que la ampliación condujo a la creación de empleo, y no solo a la conversión de empleos informales en empleos formales. La ampliación del programa se tradujo en un aumento de un 1,5 % de los productos brutos locales. Estos resultados destacan la importancia de tener en cuenta los efectos individuales
Hacia una res P uesta P olítica integrada 115
GRÁFICO B4.2.1 Estrategia laboral y de protección social de Brasil en respuesta al COVID-19 (coronavirus) para dos grandes grupos vulnerables
Evolución del COVID-19
Tiempo
Trabajadores formales de bajos salarios en riesgo de despido Seguro de desempleo Subsidios salariales para trabajadores formales con suspensión del contrato de trabajo
Trabajadores informales en riesgo de pobreza y en la pobreza extrema Bolsa Familia Transferencias monetarias de emergencia para trabajadores informales
Tiempo
Fuente: Banco Mundial (2020). Nota: Este gráfico ilustra la respuesta de Brasil para proteger a dos grandes grupos vulnerables durante la crisis del COVID-19: los empleados formales de bajos salarios y las familias de bajos ingresos que trabajan en la economía informal.
GRÁFICO 4.11 Efectos positivos de las transferencias de fondos para el bienestar social en el empleo formal local
a. Efectos indirectos dentro de los municipios: efecto en el empleo formal entre personas no bene ciarias b. Efecto en el PIB local per cápita
to de una ampliación (exógena) Efec del programa Bolsa Familia 0,06
0,04
0,02
0,00
–0,02
–0,04 2007 2008 2009 2010 T1 todos los años 0,06
0,04
0,02
0,00
–0,02
–0,04 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Gerard, Naritomi y Silva 2021. Nota: Este gráfico muestra el efecto de una ampliación del programa Bolsa Familia en 2009 en el número de empleados formales entre personas no beneficiarias (panel a) y el PIB local per cápita (panel b). Las líneas verticales representan intervalos de confianza del 95 % basados en errores estándares robustos agrupados a nivel de municipio. En el panel a, los datos corresponden al primer trimestre de todos los años que se indican.
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y agregados de los programas de asistencia social en los debates políticos.
Para hacer transferencias sociales de emergencia en respuesta a las crisis y maximizar sus efectos positivos, los países de ALC deben asegurarse de que sus programas de transferencias monetarias sean lo suficientemente sensibles y adaptables a las necesidades generadas por los shocks sistémicos, y deben aumentar significativamente su capacidad de provisión. Un aspecto decisivo para este cambio es ampliar los registros de la población para que incluyan a personas pobres y vulnerables —hasta el nivel más alto de la distribución de los ingresos que sea practicable— y que sirvan a todos los programas sociales, en lugar de crear registros específicos por programa. Además, dado que la mayoría de los países de ALC utilizan las TMC como instrumento de respuesta a la crisis, los gobiernos de estos países deben gestionar mejor los procesos de inscripción, registro y recertificación de estas transferencias, y aumentar la agilidad y eficacia de estos procesos. Las personas responsables de los programas nacionales de TMC de la región aspiran a contar con procesos de afiliación y baja más flexibles para los beneficiarios, de modo que las familias que anteriormente no eran pobres puedan recibir apoyo cuando lo necesiten y quienes registren un aumento de sus ingresos por encima del umbral de elegibilidad del programa tengan incentivos suficientes como para participar en actividades productivas y sostenibles de subsistencia. Sin embargo, puesto que los programas de TMC están diseñados para abordar la pobreza crónica, por lo general implican largos procesos de admisión de identificación, afiliación y recertificación de los beneficiarios, que se aplican de manera uniforme a todos los hogares beneficiarios potenciales.11
Por lo tanto, aunque los países de ALC que tienen programas de TMC nacionales y otros programas de transferencias monetarias los han utilizado de manera eficaz para ayudar a los hogares a adaptarse a las crisis, dichos programas aún no pueden considerarse un instrumento de política lo suficientemente ágil como para abordar las necesidades de las personas pobres y grupos vulnerables no pobres durante los shocks sistémicos transitorios (como las crisis financieras o las recesiones prolongadas). Por las exigencias que imponen a la capacidad de gestión, los sistemas de transferencias monetarias por sí solos todavía no son sustitutos eficaces de los acuerdos nacionales más completos de participación común en la cobertura de riesgos.
Las crisis son muy costosas para algunos trabajadores y las respuestas políticas a estas crisis no han logrado compensar los costos ni ofrecer soluciones eficaces para la mayoría de la población afectada. Uno de los motivos principales de este fracaso es que los sistemas laborales y de protección social en la región de ALC aún no se han implantado totalmente, por lo que ciertamente aún no son capaces de brindar una red de protección social dinámica que responda de manera firme a los shocks y las crisis (Packard y Onishi 2021; Williams y Berger-González 2020).
¿Qué se debe hacer?
Las transferencias de asistencia social en efectivo son una fuente importante de apoyo a los ingresos durante las crisis en América Latina. En muchos casos, debido a la capacidad administrativa de estos programas y a sus amplios registros, son una de las pocas opciones para canalizar las prestaciones hacia la población de manera rápida. Sin embargo, el apoyo que proporcionan en respuesta a las crisis es insuficiente, y muchas personas quedan desamparadas porque estos programas están dirigidos a quienes ya vivían en la pobreza antes. En el futuro, será importante mejorar la capacidad de dichos programas para aumentar de forma anticíclica su nivel de prestaciones y su cobertura de las poblaciones vulnerables.12
Se han identificado tres prioridades de políticas para mejorar el dinamismo de las transferencias monetarias para la asistencia social. La primera es mejorar la adaptabilidad de dichos programas; es decir, su capacidad resolutiva para responder a las necesidades de los hogares que sufren los impactos y las repercusiones de diversos shocks, incluyendo huracanes, terremotos y tsunamis, así como
