Introducción

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Introducción

No cabe duda de que un marco de políticas más relevante para mitigar, gestionar y ayudar a las personas a recuperarse de las crisis es fundamental para que los países de América Latina y el Caribe (ALC) logren aumentar sus tasas de crecimiento a largo plazo y mejorar su bienestar social. Los marcos macroeconómicos de los países de la región cambiaron drásticamente en la década de los noventa, al igual que las políticas laborales y de protección social a principios de los años 2000. Pero los cambios que han ocurrido en materia de políticas han sido relativamente pequeños desde entonces. La pandemia del COVID-19 y el estado letárgico de la economía mundial podrían prolongarse; al mismo tiempo, se están produciendo cambios estructurales en los mercados laborales. Dadas estas circunstancias, la respuesta a la crisis es ahora el foco de atención en el diálogo sobre políticas en la región de ALC.

Teniendo en cuenta los datos presentados en capítulos anteriores sobre la importancia de la demanda para el ajuste a las crisis y el triángulo de trabajadores, sectores y empresas, y localizaciones, ¿qué pueden hacer las políticas para mitigar los impactos de las crisis sobre los trabajadores y promover una recuperación más favorable? Este estudio demuestra que las crisis tienen un efecto negativo significativo sobre el bienestar social en la región de ALC y que los efectos permanentes del mercado laboral que se han documentado afectan al potencial de crecimiento económico de la región. Para mitigar el daño, los responsables de la formulación de políticas deberían diseñar y poner en práctica instrumentos que amortigüen los efectos a corto plazo de las crisis en los trabajadores; los impactos de los shocks se propagan de manera desigual entre los trabajadores y las empresas y muchos no recuperarán el trabajo, los salarios o los clientes perdidos. Los responsables de la formulación de políticas deben prestar la misma atención a la eficiencia que a la resiliencia, y promover la capacidad de recuperarse cuando se exponen a un shock negativo (lo que podría verse favorecido por un crecimiento económico saludable).

Este capítulo se basa en las conclusiones de los tres primeros capítulos para identificar los elementos necesarios de una respuesta política eficaz a las crisis en América Latina y el Caribe, con arreglo a estas perspectivas más amplias. Analiza las implicaciones políticas

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de las conclusiones de los capítulos anteriores, evalúa la capacidad de los sistemas existentes para hacer frente a los desafíos que plantea la respuesta a las crisis y analiza las posibles reformas, aunque no evalúa los impactos de las diferentes respuestas políticas propuestas. Los resultados de las políticas descritas y los detalles de su puesta en práctica se basan en la literatura existente, y los nuevos datos presentados sobre la eficacia de las reformas se basan en crisis previas de América Latina.

Las observaciones descritas en los capítulos anteriores sugieren que el éxito de las respuestas políticas a la crisis que desencadenó la pandemia del COVID-19 dependerá de si las medidas de la respuesta previenen eficazmente la destrucción innecesaria de capital humano y de empresas que serían viables en unas circunstancias diferentes, y de la calidad de las políticas nacionales complementarias y reformas que trascienden el mercado laboral. Amortiguar el impacto a corto plazo de la crisis por medio de políticas macroeconómicas, laborales y de protección social será crucial para evitar la pobreza y la destrucción excesiva de puestos de trabajo, dadas las pérdidas de empleo y salarios documentadas en este informe. Los marcos macroeconómicos prudentes y estables, y los estabilizadores automáticos son la primera área de respuesta para proteger los mercados laborales contra las crisis. Las políticas fiscales y monetarias prudentes pueden reducir la probabilidad y la gravedad de ciertos tipos de crisis y generan el espacio fiscal necesario para brindar apoyo y evitar tensiones financieras en todo el sistema si se producen crisis.

Además de las políticas macroeconómicas, el estabilizador automático típico utilizado en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) es el seguro de desempleo, del que carecen muchos países de la región de ALC. Este tipo de programa laboral y de protección social es fundamental para amortiguar los impactos de las crisis sobre los trabajadores formales. Sin embargo, muchos trabajadores de la región de ALC se ganan la vida en la economía informal y la mejor forma de proteger su consumo es a través de programas de transferencias monetarias. Estos programas, que se enfocan en las necesidades de los hogares y no distinguen si el empleo perdido era formal o informal, suavizan el alcance del ajuste del mercado laboral y sus correspondientes impactos a corto y largo plazo sobre las personas más pobres y vulnerables. Dado que el reempleo es fundamental para evitar los efectos permanentes, los servicios de readaptación profesional y reempleo (los llamados «programas activos de mercado laboral») son un tercer tipo de programa laboral y de protección social esencial.

Aunque los sistemas laborales y de protección social pueden proteger a los trabajadores contra los impactos de las crisis, no abordan problemas estructurales que influyen en la magnitud de estos impactos y la capacidad de la economía para recuperarse. Este estudio destaca, por ejemplo, la dicotomía entre empresas protegidas y no protegidas de la región de ALC (causada por el poder de mercado del primer grupo) y la escasa movilidad geográfica entre los trabajadores de la región, dos factores que magnifican los efectos de los shocks en el bienestar social. También destaca focos de rigidez en las normativas laborales que están cambiando la naturaleza del trabajo y ralentizando las transiciones de los trabajadores de empleo a empleo. Por ende, las políticas de competencia, las políticas regionales y las normativas laborales constituyen una tercera dimensión clave de una respuesta política a las crisis. Estos importantes problemas estructurales también son la causa del ajuste deficiente de los mercados laborales de ALC a las crisis, y podrían requerir intervenciones a nivel de sector y localidad, además de intervenciones a nivel de trabajador y de la economía, y que interactúen con las necesidades y los incentivos de protección social.

Las características de los mercados laborales locales y las condiciones de los mercados de productos determinan la magnitud de los impactos de las crisis sobre los trabajadores. En términos de normativas del mercado laboral e instituciones, este estudio documenta un ajuste limitado por medio de las reducciones de horas, más ajuste a través del desempleo,

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y un sector informal que sirve como amortiguador en algunos países. Con respecto a las condiciones del mercado de productos, el estudio observa que los trabajadores inicialmente similares son objeto de resultados de empleo e ingresos diferentes debido a las diferencias en las estructuras de competencia de los distintos sectores. También documenta que las localidades en las que viven los trabajadores afectan a los impactos que sufren. Los resultados sugieren que las pérdidas salariales y de empleo tras las crisis son menores para los trabajadores formales que viven en zonas con mayor informalidad. ¿Por qué en algunos lugares hay una mayor transferencia de los efectos de las crisis a los trabajadores que en otros? Uno de los factores es que la movilidad geográfica de los trabajadores es menor de lo esperado por los economistas y los responsables de la formulación de políticas. Las limitaciones a la libre circulación crean fricciones en los mecanismos de ajuste del mercado laboral estilizados que pueden magnificar las pérdidas de bienestar social, como se demostró en capítulos anteriores. La respuesta política a las crisis debe abordar estos problemas estructurales de forma directa, de acuerdo con su grado de importancia en función del país o entorno.

Dada la complejidad del ajuste de los mercados laborales a las crisis económicas de la región de ALC, este informe sostiene que los países pueden mejorar sus respuestas si avanzan en tres ámbitos. La combinación de políticas necesaria es verdaderamente intersectorial, e incluye políticas macroeconómicas, de protección social y laboral, de competencia y regionales, y determinará la velocidad del ajuste y la trayectoria de las recuperaciones de los trabajadores.

El punto de arranque del capítulo es un análisis del «escudo» de la política pública que determina cómo afecta una crisis a los trabajadores y sus familias: el marco macroeconómico del país y los estabilizadores automáticos. Unas políticas macroeconómicas estables pueden reducir la frecuencia de las crisis, por ejemplo, al brindar protección contra los desequilibrios fiscales y las presiones inflacionistas internas. También pueden mitigar la gravedad de las crisis al limitar la magnitud de los ajustes necesarios y configurar la composición de estos. La región de ALC ha mejorado significativamente su marco macroeconómico en las últimas décadas, lo que ha dado lugar a un número menor de crisis internas y a tasas de inflación significativamente más bajas. Aun así, su política fiscal en particular sigue siendo frágil —y, en muchos países, insostenible—, con pequeñas bases imponibles y programas de asistencia social relativamente generosos. Muchos países de la región carecen también de programas laborales y de protección social que proporcionen estabilizadores automáticos adecuados (como el seguro de desempleo).

A continuación, este capítulo aborda de qué manera pueden los gobiernos utilizar los mercados laborales y las políticas de protección social para paliar o revertir los efectos de las crisis sobre los trabajadores y la economía. Para comenzar a responder dicha pregunta, este capítulo considera los motivos por los que la mayoría de las personas en la región de ALC no están amparadas por ninguna prestación formal por desempleo. Evalúa los programas de apoyo a los ingresos existentes en la región (incluidos los planes de seguro de desempleo, las transferencias monetarias condicionadas y otras prestaciones complementarias de asistencia social), sus consecuencias imprevistas (positivas y negativas) según su diseño y posibles reformas que hagan factible una respuesta más eficaz a las crisis. La discusión del capítulo acerca de los sistemas laborales y de protección social concluye destacando algunos temas prioritarios que los gobiernos de la región podrían considerar para mejorar la trayectoria irregular de sus programas de apoyo al empleo y reducir los impactos (a corto y largo plazo) de las crisis sobre los trabajadores. Se hace una distinción entre los programas transitorios a corto plazo puestos en marcha durante las crisis para evitar pérdidas de puestos de trabajo excesivas (incluidos los planes de conservación del empleo, programas de empleo temporal y programas de estímulo a la demanda) y los programas a largo plazo, desarrollados