1.3 Estabilizadores y marcos macroeconómicos: reformas políticas

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supere un umbral determinado. Estas políticas microeconómicas tienen consecuencias macroeconómicas.

En el gráfico 1.3 se presenta una caracterización más completa de las áreas de política prioritarias para lograr marcos macroeconómicos más estables y crear estabilizadores automáticos (dimensión de política 1).

Trabajadores: un paquete de políticas para amortiguar los impactos de las crisis y prepararse para el cambio

Los efectos permanentes documentados en este estudio y el correspondiente impacto negativo sobre el potencial de productividad de los países implican que, si se redujera el deterioro del capital humano provocado por las crisis a nivel de trabajador, se podría lograr un mayor crecimiento a largo plazo en la región de ALC. Este cambio requeriría amortiguar el impacto a corto plazo de la pérdida de empleo mediante un apoyo a los ingresos para proteger el bienestar social. Sin embargo, para recuperarse de las crisis, los trabajadores desplazados necesitan algo más que un simple apoyo a los ingresos; también necesitan sistemas laborales y de protección social que permitan generar capital humano y promuevan transiciones más rápidas y de mayor calidad en nuevos empleos. Los sistemas laborales y de protección social deben ayudar a las personas a renovar y redistribuir su capital humano. En este sentido más amplio, es necesario reformar los sistemas y políticas laborales y de protección social existentes en la región de ALC. Estas reformas, a su vez, afectarán a los flujos del mercado laboral y establecerán un sistema receptivo que contribuya a los estabilizadores automáticos nacionales.

Aunque algunos trabajadores pueden beneficiarse de políticas macroeconómicas expansivas, este estudio demuestra que otros sufren los efectos de las crisis de manera más permanente y es poco probable que se

GRÁFICO 1.3 Estabilizadores y marcos macroeconómicos: reformas políticas

SHOCK

E stabili zad ores + m a r c o m a c r oecon ómico

Marco macroeconómico prudente para evitar crisis • La normalización de la in ación implica un ajuste del mercado laboral en el empleo cuantitativo, con efectos a largo plazo.

Políticas de estabilización monetaria y scal para gestionar las crisis • Generar espacio scal con una perspectiva más amplia y a largo plazo (política fiscal, subsidios en el sector energético, e ciencia del gasto social, sostenibilidad nanciera del sistema de pensiones)

Estabilizadores automáticos para suavizar las crisis • Crear o reformar el seguro de desempleo (SD) • Introducir programas de indemnización a corto plazo (ICP) como parte fundamental de los estabilizadores automáticos de la economía • Facilitar la adaptación de SD e ICP a condiciones cambiantes con más agilidad

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beneficien de dichas políticas. Los sistemas laborales y de protección social supondrían la segunda área de respuesta para evitar o mitigar los efectos permanentes antes mencionados. No obstante, en general, y a pesar de los enormes avances logrados durante los últimos treinta años, los países de la región de ALC todavía carecen de una protección de los ingresos confiable y amplia, junto con servicios eficaces de apoyo a la búsqueda de empleo. La necesidad de dichos programas se agudiza por el hecho de que el margen de ajuste a las crisis se ha desplazado hacia la cantidad de empleo, lo que ha dado lugar a más recortes en las horas, más despidos y, como demuestra la investigación de este estudio, la creación de nuevas relaciones laborales formales es mucho más lenta. La mayoría de las personas que pierden sus trabajos o cuyos medios de subsistencia se ven afectados negativamente por una recesión están en gran medida desprotegidas.

Los gobiernos de todo el mundo conocen la importancia de tener sistemas laborales y de protección social estables para limitar los efectos permanentes y otras pérdidas de capital humano debidas a las crisis. A pesar de los avances logrados en esta área, la asistencia formal en el caso de pérdidas de ingresos laborales —u otras pérdidas de medios de subsistencia asociadas con shocks transitorios en toda la economía— sigue estando fuera del alcance de la mayoría de la población de la región de ALC. Dos tercios de los países de ALC aún no tienen planes de apoyo a los ingresos gestionados a nivel nacional para personas que pierden sus trabajos. Estos países dependen de mandatos de indemnizaciones por despido, que tienen un desempeño deficiente en un contexto de shocks sistémicos. En lo que respecta al apoyo a la búsqueda de empleo, la mayoría de los países de ALC invierten muy poco en medidas laborales activas, e incluso aquellos que sí lo hacen, tienen programas con un historial de desempeño deficiente.

Al mismo tiempo, los sistemas laborales y de protección social de los países están orientados principalmente a ofrecer transferencias monetarias para hogares afectados por la pobreza crónica. Aunque dichos programas ofrecen un apoyo vital de «última esperanza» y en algunos países pueden ampliarse rápidamente durante las crisis, aún no cubren las necesidades de la mayoría de los trabajadores desplazados. Durante la crisis del COVID-19, los países han dependido en gran medida de los programas de transferencias monetarias para que el dinero llegue rápidamente a personas vulnerables. Algunos de estos programas han sido más eficaces que otros; por ejemplo, el éxito de estos esfuerzos en la región de ALC depende en gran medida de la cobertura de la población en los registros sociales, lo que permite que los programas puedan ampliarse rápidamente para incluir a grupos previamente desprotegidos y que se encuentran en una situación de vulnerabilidad. Los países que al comienzo de la crisis del COVID-19 tenían registros sociales con una cobertura reducida y programas de asistencia social más frágiles, tuvieron menos capacidad para proteger los ingresos. ¿Qué pueden hacer los países de ALC para mejorar las prestaciones para trabajadores y comunidades, en términos de mejores respuestas laborales y de protección social a las crisis? Las actuaciones políticas para amortiguar los efectos de las crisis en los trabajadores se pueden organizar en torno a las siguientes categorías: 1. Aumentar el apoyo a los ingresos para personas desempleadas mediante la creación o rediseño de un seguro de desempleo. Un historial de shocks sistémicos frecuentes, combinados con la aparición de una clase media de tamaño significativo ha creado una mayor demanda de mecanismos de seguro de desempleo en los países de ALC que la que existe en otras regiones (De Ferranti et al. 2000). Las crisis anteriores y el shock de la pandemia de 2020 han hecho gala de la utilidad de tener sistemas de prestaciones por desempleo con una amplia y diversa participación común en la cobertura de los riesgos, que brinden un canal para medidas de apoyo adicionales y extraordinarias cuando sea necesario. En América Latina, varios

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países han introducido cambios —que flexibilizan los requisitos de elegibilidad y aumentan las prestaciones— en sus planes de seguro social. Por ejemplo, Brasil y Chile, además de pagar prestaciones a los trabajadores desplazados, utilizaron sus sistemas de seguro de desempleo para poner en marcha medidas subsidiadas de suspensión del contrato de trabajo y otros programas de conservación de empleo. Estos sistemas tienen un impacto directo sobre la capacidad de adaptación de los mercados laborales a las crisis. 2. Mejorar la capacidad de los programas de transferencias monetarias para que sean más estables y eficaces. Se plantean tres prioridades políticas principales al mejorar el dinamismo de las transferencias de asistencia social en efectivo. La primera es mejorar la «adaptabilidad» de los programas; es decir, su capacidad para responder a los shocks (por ejemplo, de naturaleza económica o de desastres naturales), incluyendo la creación de registros sociales integrales y dinámicos que sean transversales a todos los programas sociales. Partiendo de un experimento cuasinatural de baja frecuencia, Gerard,

Naritomi y Silva (2021) demuestran que la ampliación de los programas de bienestar tiene beneficios agregados para toda la economía local, además de beneficios a nivel individual. La segunda es adoptar garantías de protección —en lugar de programas presupuestados—, que conviertan dichos programas en redes de protección social que pueden ampliarse para evitar que las personas en situación vulnerable alcancen la línea de pobreza (Packard et al. 2019). La tercera es evitar la aparición de «guetos» de asistencia mediante la estructuración de subsidios para incentivar la reinserción laboral (con el apoyo de servicios de reempleo más integrales). 3. Establecer servicios de empleo sólidos y coordinados para que las personas vuelvan a trabajar pronto. Se pueden extraer varias lecciones de la experiencia internacional para orientar la reforma de los servicios de apoyo al reempleo. En primer lugar, es importante evitar las intervenciones aisladas y progresar hacia la provisión de paquetes integrados de servicios (como la combinación de asesoramiento experto, formación, información e intermediación, que se basan en la demanda del mercado).

Las personas que se ven afectadas por el mismo tipo de shock rara vez se enfrentan a los mismos obstáculos para acceder a nuevos puestos de trabajo. Por tanto, el éxito de un programa de reempleo depende de su capacidad para adaptarse a diferentes perfiles y necesidades. En segundo lugar, para lograr dicho objetivo, los servicios públicos de asistencia al empleo requieren sistemas de registro y elaboración de perfiles estadísticos. Por último, las tareas avanzadas de seguimiento y evaluación son fundamentales para evaluar los resultados de los programas e introducir mejoras cuando sean necesarias. La sostenibilidad fiscal de programas más grandes y eficaces también requerirá diversas fuentes de financiamiento: si los gobiernos permiten que las estructuras de participación común en la cobertura de los riesgos sean ampliamente accesibles para cubrir shocks con pérdidas inciertas y catastróficas, cabe esperar que los recursos de personas y empresas atiendan las necesidades derivadas de shocks más previsibles y menos costosos. En la actualidad, la mayoría de las medidas laborales activas se financian con cargo al gasto presupuestario general, que distribuyen las ayudas de manera limitada. 4. Apoyar a los trabajadores durante períodos de cambio mediante la mejora de cualificaciones. Este esfuerzo implica fortalecer la educación técnica y formación profesional, ampliar los programas de educación superior de ciclo corto para llegar hasta estudiantes de bajos recursos y condicionar el financiamiento de dichos programas a la empleabilidad de los participantes.