2018 02 vl vokapaper 1

Een maandelijkse uitgave van Voka vzw, Koningsstraat 154-158, 1000 Brussel P912687 | Agiftekantoor Kortrijk X | Verschijnt niet in juli en augustus | Jaargang 2 - februari 2018

FEBRUARI 2018

NOOD AAN EEN UITGAVENNORM

ANKER VOOR BEGROTINGSBELEID

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM INHOUD

Nood aan een uitgavennorm

Anker voor begrotingsbeleid De essentie

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Evolutie begrotingsnormering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Uitgaven in de lift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Het Europese kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Toepassing uitgavennormering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Begrotingscoördinatie: een pijnpunt . . . . . . . . . . . . 19 Geraadpleegde werken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

colofon Voka-kenniscentrum Niko Demeester | Secretaris-generaal Stijn Decock | Hoofdeconoom Sonja Teughels | Arbeidsmarkt Veronique Leroy | Arbeidsmarkt en arbeidsverhouding Vincent Thoen | Innovatie en economie Jonas De Raeve | Onderwijs Goedele Sannen | Mobiliteit en logistiek Ellen Vanassche | Milieu en klimaat Klaas Nijs | Energie en klimaat Steven Betz | Ruimtelijke ordening en milieu Karl Collaerts | Fiscaliteit en begroting Pieter Van Herck | Welzijns- en gezondheidsbeleid Gilles Suply | EU en internationaal ondernemen

2 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

Eindredactie Erik Durnez, Sandy Panis

Druk INNI Group, Heule

Foto’s Chak López en Shutterstock

‘Nood aan een uitgavennorm Anker voor begrotingsbeleid’ is een brochure van Voka ­– Vlaams netwerk van ondernemingen. De overname of het citeren van tekst uit deze Voka Paper wordt aangemoedigd, mits bronvermelding.

Concept Propaganda, Zaventem Vormgeving Martinique Salomons

Verantwoordelijke uitgever Hans Maertens i.o.v. Voka vzw - Burgemeester Callewaertlaan 6 - 8810 Lichtervelde info@voka.be - www.voka.be

VOKA.BE

De essentie De gezondmaking van onze overheidsfinanciën heeft veel weg van een processie van Echternach. Al meer dan 20 jaar streven opeenvolgende regeringen stabiele openbare financiën na. Steeds wordt een structureel evenwicht of zelfs een begrotingsoverschot binnen de vier jaar in het vooruitzicht gesteld. Maar jaar in jaar uit stelt men dit beoogde objectief weer uit. Dit doet vermoeden dat er iets fundamenteels mis is met ons begrotingsbeleid. Deze Voka Paper legt de klemtoon op twee pijnpunten: de begrotingsnormering en de begrotingscoördinatie. Op beide vlakken komen we tekort om echt een goed begrotingsbeleid te kunnen voeren dat onze publieke financiën duurzaam saneert.

E

en geloofwaardig begrotingsbeleid vergt een geloofwaardig en aangehouden begrotingstraject. Het moet gericht zijn op een snelle schuldvermindering en een voorfinanciering van een belangrijk deel van de vergrijzingskosten. Daarom moeten we zo snel mogelijk een structureel evenwicht realiseren, in overeenstemming met de Europees aangegane engagementen.

“De indruk wordt gewekt dat we al 20 jaar op de overheidsuitgaven besparen, maar het tegendeel is waar.”

Dat we daar de voorbije 20 jaar niet in slaagden, houdt voornamelijk verband met de sterke stijging van de primaire overheidsuitgaven. De primaire uitgavenquote steeg aanzienlijk, van ongeveer 44% bbp in 2002 tot iets meer dan 52%

bbp in 2014. Sindsdien zien we een een dalende tendens. In vergelijking met de rest van de EU stegen de primaire overheidsuitgaven de voorbije 10 jaar met gemiddeld 2,1% per jaar fors. Sinds het begin van deze legislatuur is een duidelijke trendbreuk merkbaar, hoewel de reële uitgavengroei nog steeds licht positief is.

Dat brengt een grote contradictie aan het licht: de indruk wordt gewekt dat we al 20 jaar serieus op de overheidsuitgaven bespaard hebben, terwijl net het tegendeel waar is… Ondanks alle retoriek van ‘kapot besparen’, ‘het mes zetten in de uitgaven’, ‘tot op het bot snijden’, … zijn de overheidsuitgaven steeds blijven stijgen.

Hoogstens werd de reële groei van de overheidsuitgaven nu en dan wat afgeremd, maar écht bespaard hebben we in deze periode in globo nauwelijks gedaan. Ook de budgettaire marge door dalende rentelasten wordt telkens weer opgesoupeerd door bijkomende uitgaven.

Om een duurzame gezondmaking van de publieke financiën te bekomen, moeten we deze contradictie oplossen. ➜

WIE?

KARL COLLAERTS Structurele partner:

Senior adviseur fiscaliteit en begroting karl.collaerts@voka.be Karl Collaerts volgt op het Voka-kenniscentrum dossiers op rond fiscaliteit en begroting.

FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 3

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM DE ESSENTIE

inkomstenverhogende of -verlagende maatregelen anderzijds. De netto-uitgavennorm corrigeert zo voor sommige onverwachtse f luctuaties aan inkomstenzijde. De nettouitgavennorm houdt terecht ook geen rekening met dalende interestuitgaven, want dit zijn in essentie meevallers.

De netto-uitgavennorm verschaft met andere woorden een veel consistentere manier om de begrotingsinspanning te definiëren. De opmaak van een begroting komt immers in essentie neer op het vastleggen van uitgavenplafonds en van belastingverhogingen en/of -verlagingen. Het is ook een meer voorspelbaar en stabieler begrotingsanker, dat bovendien investeringsimpulsen niet afremt.

“We moeten ons begrotingsbeleid fundamenteel anders sturen door een betere begro tingsnormering en -coördinatie.”

We moeten ons begrotingsbeleid fundamenteel anders sturen door een betere begrotingsnormering en -coördinatie.

Naar een uitgavennorm Dat besef is de voorbije jaren in Europese kringen gerijpt en geconcretiseerd. Het Stabiliteits- en Groeipact is het voorbije decennium verschillende keren bijgesteld om tot een beter begrotingsbeleid te komen. In 2011 vulde de Europese Commissie haar begrotingsbeoordeling daarom aan met een netto-uitgavennorm. Deze paper brengt het belang van een uitgavennorm onder de aandacht: ons land zou er veel baat bij hebben om die norm actief toe te passen. De netto-uitgavennorm focust immers enkel op begrotingscomponenten die beleidsmakers rechtstreeks controleren. Met name de ontwikkelingen van de uitgaven enerzijds en de 4 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

De Europese netto-uitgavennorm laat de overheid vrij om zelf de omvang van de collectieve uitgavenquote te bepalen. Die bedroeg in 2017 naar verwachting echter nog steeds 52,3% bbp, 4 procentpunt meer dan voor de financiële crisis en nog steeds hoog in vergelijking met de meeste andere landen. Bovendien was een verhoging van de belastingdruk in de vorige legislatuur al een belangrijk ingrediënt van de budgettaire sanering. Gelukkig is deze tendens in de eerste jaren van deze legislatuur omgebogen. Het zal er echter op aankomen ook de volgende jaren de uitgavengroei te beperken. Uit recent vergelijkend onderzoek van het begrotingsbeleid van zestien OESO-landen blijkt overigens dat het beter is te besparen op de uitgaven dan om nieuwe belastingen te heffen, want dat laatste fnuikt de groei meer.

Betere begrotingscoördinatie Een andere cruciale begrotingsinstitutie in de gezondmaking van de openbare financiën

VOKA.BE

is een goede begrotingscoördinatie tussen de verschillende beleidsniveaus, aangezien de overheidsuitgaven in ons land verdeeld zitten tussen de federale en regionale overheden. Het verschil tussen woord en daad is ook op dit vlak duidelijk zichtbaar in België. Een samenwerkingsakkoord van 2013 voorziet in individuele begrotingspaden, goedgekeurd door alle overheden van ons land. De Hoge Raad van Financiën oefent dan toezicht uit op de naleving ervan en corrigeert eventuele afwijkingen. De realiteit is echter anders.

De verschillende entiteiten kwamen vooralsnog niet tot een akkoord over de individuele begrotingstrajecten. De facto keurt enkel de federale overheid jaarlijks het Stabiliteitsprogramma goed. De andere entiteiten nemen er enkel akte van. De Europese Raad stelt dit coördinatiedeficit jaarlijks aan de kaak in zijn aanbevelingen voor België, maar tot op heden zonder resultaat.

De toepassing van de netto-uitgavennorm in België stelt de begrotingsafstemming tussen de verschillende overheden in ons land op scherp. Opeenvolgende Stabiliteitsprogramma’s streven vandaag impliciet naar een structureel evenwicht op alle beleidsniveaus. De door de Europese Commissie voorziene wettelijke verankering van de netto-uitgavennorm stelt nu ook de vraag naar een opsplitsing van deze norm per beleidsniveau. Die opsplitsing zal de begrotingsinspanningen per beleidsniveau duidelijker voorstellen en is strikt noodzakelijk voor ons land, gegeven de verdeling van de uitgaven over verschillende overheden.

“Ondanks alle retoriek van ‘kapot besparen’, ‘het mes zetten in de uitgaven’ en ‘tot op het bot snijden’, … zijn de overheidsuitgaven steeds blijven stijgen.”

4

%-punt De uitgavenquote bedroeg in 2017 nog 4 %-punt meer dan voor de financiële crisis.

De financiële ondersteuning in Duitsland is doelgerichter en conditioneler. De werking van de Stabiliteitsraad verloopt gestructureerder dan die van het Overlegcomité. En de begrotingsnormering is (grond)wettelijk verankerd. België zou zich beter inspireren door goede Duitse ervaringen op het vlak van een effectievere begrotingscoördinatie.

Enkel zo is immers een duurzame sanering van onze overheidsfinanciën mogelijk.

Het loont dus de moeite na te gaan hoe andere federale landen de begrotingsafstemming tussen hun federale overheid en de deelgebieden regelen. Duitsland is een voor de hand liggend voorbeeld. Dat land kent immers een sterke federale traditie en een stevige begrotingsreputatie. Het geeft zijn begrotingscoördinatie tussen de federale overheid en de Länder vorm via financiële ondersteuning, de Stabiliteitsraad en de grondwettelijk verankerde schuldenrem.

Die instituties zijn erop gericht de cohesie te versterken.

Ook België kent heel wat van deze instituties: financiële ondersteuning, het Overlegcomité en een structurele saldonormering. Ze lijken echter minder ontwikkeld.

FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 5

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORMERING INLEIDING

Inleiding

Om tot een duurzame sanering van de overheidsfinanciën te komen, is de toepassing van de netto-uitgavennorm een prima instrument. Het zal ook de begrotingsuitdagingen duidelijk aan de oppervlakte brengen. Hoe kunnen we dat bereiken en waar staan we vandaag?

H

et eerste hoofdstuk van deze paper blikt terug op het begrotingsbeleid van de voorbije 30 jaar vanuit het oogpunt van de toegepaste begrotingsnormering.

We leren daaruit dat onze begrotingssituatie in de jaren 90 verbeterde. Het structureel primair saldo ging vooruit met vijf procentpunt tussen 1992 en 1998. De dwingende uitdaging om een toegangsticket voor de Monetaire Unie te verwerven speelde daarbij zeker een

“De begrotingen van de verschillende overheden in België zijn onvoldoende op elkaar afgestemd.” belangrijke rol. Maar in deze periode normeerde ons land ook zijn primair saldo en legde het een limiet op aan inkomsten- en uitgavenevoluties. Na 2000 viel de normering van het primair saldo de facto weg. De focus verschoof naar de normering van het netto-financieringssaldo, in structurele termen. Paradoxaal genoeg hebben we sindsdien net te weinig structurele vooruitgang geboekt.

6 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

De analyse in het tweede hoofdstuk leert dat de groei van de primaire uitgaven duidelijk sterker was dan de trendmatige groei van het bbp. We bekijken die groei ook in Europees perspectief.

Een normering van de uitgavengroei lijkt wenselijk. Tot die vaststelling kwamen in 2011 ook de Europese Commissie, de Europese raad en in feite ook België. Sindsdien normeren ze ook de netto-uitgavengroei. In het preventieve luik van het Groei- en Stabiliteitspact passen ze deze normering sindsdien al toe. Deze normering is echter nog weinig bekend. We beschrijven in hoofdstuk drie de ontstaansgeschiedenis, de filosofie en werking en lichten de voordelen ervan toe.

Voldeed het Belgisch begrotingsbeleid de voorbije jaren aan de netto-uitgavennorm? Die vraag krijgt een antwoord in het vierde hoofdstuk. Sinds 2014 bevindt ons land zich in de preventieve fase van het Stabiliteits- en Groeipact. We moeten sindsdien dus ook voldoen aan de netto-uitgavennorm. We vergelijken in dat hoofdstuk de jaarlijkse begrotingsprestaties op basis van de netto-uitgavennorm. Dat leidt tot de conclusie dat de toepassing van de nettouitgavennorm de begrotingsuitdagingen in ons land verduidelijkt en een beter instrument zou zijn om tot een duurzame sanering van de overheidsfinanciën te komen.

Het laatste hoofdstuk is gewijd aan de zwakke begrotingscoördinatie tussen de verschillende overheden in België. We leggen de vinger op de wonde door ook hier woord en daad met elkaar te confronteren. We stellen vast dat de wettelijke verankering van de netto-uitgavennorm in België de nood aan begrotingsafstemming zal verhogen. Tot slot verdiepen we ons in de begrotingscoördinatiemechanismen in Duitsland, een federaal land met een orthodoxe begrotingstraditie.

VOKA.BE

1. Evolutie begrotingsnormering

In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de begrotingsnormeringen in de voorbije 30 jaar. We hebben deze periode in drie deelperioden opgedeeld: 19921998, de periode waarin we ons toegangsticket voor de Monetaire Unie verdienden; 1998-2008, de periode van ‘post-Maastrichtmoeheid’ tot aan de vooravond van de financiële crisis; en tot slot 20082018, een periode van moeizaam herstel. Telkens lichten we eerst de toegepaste begrotingsnormering toe, daarna vullen we aan met een korte beschrijving van de begrotingsprestaties. Op het eind volgt een conclusie.

“In 1999 maakte België deel uit van de groep van landen die als eerste de euro invoerden.”

JAREN 90: FOCUS OP NETTOFINANCIERINGSBEHOEFTE EN PRIMAIR SALDO Met het oog op de toetreding tot de eurozone stelde de regering in 1992 een convergentieplan op. Het stelde een geleidelijke daling van de netto-financieringsbehoefte van de globale 12 overheid voorop, van ongeveer 7% bbp in 1992 tot 3% in 1996. Vervolgens verschoof de focus naar het primair saldo. De Hoge Raad voor FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 7

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM BEGROTINGSNORMERING

Financiën (HRF) formuleerde in zijn advies van mei 1995 een aantal aanbevelingen voor de periode 1996-1999. Het primaire overschot van Entiteit I – de federale overheid en de sociale zekerheid – zou kunnen fluctueren in functie van de conjunctuur. Het zou echter nooit lager mogen uitkomen dan 5,6% bbp en nooit mogen uitstijgen boven 6% bbp. Het primaire overschot van Entiteit II – de gemeenschappen, gewesten en lokale besturen – zou met 0,4% bbp moeten toenemen tussen 1996 en 1999, van 0,6% in 1996 tot 1% in 1999. De HRF voorzag met andere woorden een primair overschot van de gezamenlijke overheid in de range tussen 6,6% en 7% bbp tegen 1999.

Het federaal regeerakkoord van juni 1995 sloot aan bij dit begrotingsvoorstel van de HRF. Bedoeling was om het primair saldo in de jaren na 1999 nog enige jaren aan te houden, tot het budgettaire evenwicht zou zijn bereikt. Vanaf 2008 zou het primair saldo dan iets kunnen verminderen dankzij de verlaging van de rentelasten. Zo zou men het hoofd kunnen bieden aan de gevolgen van de vergrijzing. Tegelijk zou onze schuldgraad dan kunnen convergeren naar de referentiewaarde van 60% binnen 20 jaar, dus in 2020.

8 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

“Sinds hun toetreding tot de Monetaire Unie zijn de EUlidstaten in een nieuwe begrotingsomgeving beland.”

Ons land hield zich in aanloop naar de Monetaire Unie aan zijn begrotingsnormering.

België voldeed aan de in het Verdrag van Maastricht vastgelegde convergentiecriteria.

Sinds 1997 lag het begrotingstekort onder de referentiewaarde van 3% bbp. Ook de overheidsschuld liep voldoende terug. Met als resultaat dat België in 1999 deel kon uitmaken van de groep van landen die als eerste de euro invoerden. Het structurele primaire saldo verbeterde tussen 1992 en 1998 met ongeveer 5 procentpunten bbp.

1998-2008: TOETREDING TOT DE MONETAIRE UNIE Sinds hun toetreding tot de Monetaire Unie zijn de EU-lidstaten in een nieuwe begrotingsomgeving beland. Ze moeten sindsdien de bepalingen naleven van het Stabiliteits- en Groeipact. Naleving van die begrotingsregels is nodig om te vermijden dat het verloop van de overheidsfinanciën de doeltreffendheid van de monetaire politiek zou aantasten.

Het Stabiliteits- en Groeipact van juni 1997 verbindt de EU-lidstaten ertoe op de ‘middellange termijn’ een begroting in evenwicht of met overschot te bereiken. Dat moet toelaten het effect van normale conjunctuurschommelingen op de overheidsontvangsten en

VOKA.BE

-uitgaven op te vangen. Het mag echter geen aanleiding geven tot een ‘buitensporig tekort’ van meer dan 3% bbp. Deze strategie draagt bij tot een snellere vermindering van de schuld.

Dat was zeker van belang voor de EU-lidstaten, waaronder België, waar de schuldgraad nog ruim boven de referentiewaarde van 60% bbp uitstak. Tot slot creëert het ook ruimte om de vergrijzingskosten het hoofd te bieden.

Initieel waren de ambities dus nog aanzienlijk. Men rekende op surplussen op de middellange termijn om de schuldgraad versneld te verlagen en een aanzienlijk deel van de vergrijzingskosten te financieren. De verwezenlijking van deze doelstelling moest ertoe leiden dat het primair surplus op een hoog peil bleef. Zo wou men de overheidsfinanciën voorbereiden op de budgettaire kosten van de vergrijzing van de bevolking. Die zouden immers vanaf 2010 voelbaar worden.

Initieel verbeterde de begrotingspositie nog: in 2000 verdween het begrotingstekort, twee jaar eerder dan voorzien. De positieve economische conjunctuur deed het tekort sneller dan verwacht wegsmelten.

“De ‘post-Maastricht moeheid’ sloeg feller toe in België dan in de rest van de Unie.”

Het verlaten van de primaire saldo-norm ging echter gepaard met een af brokkeling van het primaire surplus in de daaropvolgende jaren.

De daling van de rentelasten sinds de invoering van de euro maakte budgettaire ruimte vrij. Die ruimte werd niet aangewend voor een versnelde schuldaf bouw. In plaats daarvan opteerden regeringen op de verschillende beleidsniveaus voor een aanzienlijke versoepeling van het begrotingsbeleid: de marge door dalende rentelasten werd opgesoupeerd door meer uitgaven.

Sinds 1999 brokkelde het primaire saldo dan ook nagenoeg elk jaar af. Tussen 1998 (toetreding tot de Monetaire Unie) en 2008 daalde het structurele primaire saldo met 5 procentpunt bbp. De tussen 1992 en 1998 opgeteken-

de structurele verbetering was daarmee bijna volledig tenietgedaan. De primaire uitgaven groeiden sterk: tussen 1998 en 2008 bedroeg de gemiddelde groei van de reële primaire uitgaven 2,6% per jaar. Dit stijgingspercentage lag beduidend hoger dan de trendmatige activiteitsgroei. De structurele primaire uitgaven namen dan ook sterk toe ten opzichte van het trendmatige bbp. Vooral de uitgaven voor gezondheidszorgen1 en subsidies2.

De regering paste haar nominale begrotingsnormering telkens neerwaarts aan en richtte zich op korte termijn op een begroting in evenwicht. Men beklemtoonde weliswaar de noodzaak aan de opbouw van aanzienlijke begrotingsoverschotten op de (middel)lange termijn. Die termijn werd echter jaarlijks verder vooruit geschoven.

De doelstelling van een jaarlijks begrotingsevenwicht werd in de eerste helft van de jaren 2000 weliswaar gerealiseerd. Daarbij kwamen echter af en toe aanzienlijke eenmalige maatregelen aan te pas.3 Gemiddeld genomen versoepelde het begrotingsbeleid ook in de rest van de Unie in de jaren 2000. De ‘post-Maastricht-moeheid’ sloeg echter feller toe in België.

2008-2018: AANPASSINGEN AAN HET STABILITEITS- EN GROEIPACT De in het Stabiliteitspact vervatte begrotingsregels leidden onvoldoende tot een verdere gezondmaking van de overheidsfinanciën in het eurogebied. Een kritische reflectie op de begrotingsnormering was aan de orde. De kritiek op de door sommigen als te stringent ervaren regels zwol ook geleidelijk aan. De toepassing van het pact leidde tot slot ook tot interpretaties die zondigden tegen de geest ervan.

In 2005 leidde dit tot een ingrijpende hervorming van het pact. Die legt in essentie de focus op structureel gezonde overheidsfinanciën. De Europese Commissie beoordeelt de begrotingen van de lidstaten sindsdien op basis van de evolutie van het structureel saldo. Dat is het saldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur en voor eenmalige factoren aan inkomsten- en uitgavenzijde. Deze structurele benadering van het begrotingsbeleid laat in principe toe het gevoerde beleid te beoordelen.

Het nominale begrotingssaldo is daarvoor niet geschikt, net omdat nationale beleidsmakers weinig impact hebben op de economische FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 9

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM BEGROTINGSNORMERING

Grafiek 1: Eind 2017 bedroeg het structureel tekort volgens de Commissie nog steeds 1,5% bbp Evolutie structureel saldo en MTO (middellange termijn doelstelling), in % potentieel bbp 0,0 Structureel saldo Di Rupo I: + 1,1% bbp

-0,5

verbetering van 0,75% bbp voor. Het stabiliteitsprogramma van januari 2010 nam deze doelstelling over. Het voorzag ook in een terugkeer naar een evenwicht tegen 2015.

Sindsdien slagen de opeenvolgende regeringen er slechts moeizaam in om de begroting weer structureel in evenwicht te brengen en de torenhoge schuldgraad af te bouwen. Onze openbare financiën vertonen nog steeds de littekens van de financiële en economische recessie.

Structureel saldo Michel I: + 1,4% bbp

-1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Structureel saldo België

MTO België

Bron: Europese Commissie data, 2017: voorlopige raming AMECO

Grafiek 2: Structureel primair saldo verbeterde meer in buurlanden en eurogebied Gecumuleerde evolutie van het structureel primair saldo tussen 2010 en 2017, in %-punt potentieel bbp 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5

2011 België

2012

2013 Nederland

2014 Duitsland

2015 Frankrijk

Bron: berekeningen op basis van Europese Commissie

conjunctuur. Bovendien laat een nominale saldo-doelstelling toe om ook via niet-structurele maatregelen het beoogde objectief (tijdelijk) te realiseren. Een praktijk die bij de opmaak van Belgische begrotingen stelselmatig was vastgesteld. 4 Net als in andere landen van het eurogebied deed de financiële en economische crisis van 2008/2009 de overheidsrekeningen ontsporen. Het begrotingstekort bleef in 2008 met 1,2% bbp nog beperkt, maar liep in 2009 fors op tot 5,4% bbp, een sinds het begin van de jaren 90 ongekend niveau. We belandden op het eind van dat jaar ook in ‘Excessive Deficit Procedure’. De Europese Commissie wou dat we dit tekort tegen 2012 onder de 3% bbp brachten. Daartoe schreef ze in de periode 2010-2012 een jaarlijkse structurele 10 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

2016

2017 Eurozone

In structurele termen bleef de verbetering sinds het dieptepunt van 2011 beperkt tot 2,5% bbp. Eind 2017 bedroeg het structureel tekort daardoor volgens de Commissie nog steeds 1,5% bbp (grafiek 1).5 Tussen 2010 en 2017 verbeterde het structureel primair saldo slechts met (naar verwachting) 1,5% bbp (grafiek2). De interestmeevaller verfraaide de structurele begrotingsresultaten dus aanzienlijk.

Andere landen verbeterden de voorbije jaren hun structureel primair saldo aanzienlijk sterker. Dat blijkt uit grafiek 2. Tussen 2010 en 2014 was het Europees budgettair beleid in globo restrictief. Het structureel primair saldo in de landen van de eurozone verbeterde met 3 procentpunt bbp. Onze buurlanden tekenden in deze periode een verbetering op van 2% bbp (Frankrijk) tot 2,8% bbp (Nederland).

België bleef achter: het structureel primair saldo verbeterde bij ons slechts met 0,7% bbp. Sinds 2014 is er op Europese schaal weer enige ruimte voor een expansiever budgettair beleid. Vermits ons land in het verleden onvoldoende de tering naar de nering heeft gezet is dit bij ons, net zoals in Frankrijk, nog niet aan de orde.

1. Zo bepaalde het regeerakkoord van juli 2003 nog dat de kosten voor gezondheidszorg tot 2007 jaarlijks met 4,5% in reële termen konden toenemen.

2. Daaronder ook de uitgaven voor de dienstencheques en bepaalde gerichte lastenverminderingen.

3. Zo realiseerde men in 2003 een overschot van 0,2% bbp, iets beter dan het beoogde evenwicht. Dit resultaat was echter slechts mogelijk doordat Belgacom 5 miljard euro (1,9% bbp) betaalde in ruil voor de overname door de federale overheid van de toekomstige pensioenverplichtingen van de onderneming.

4. Dit was onder meer het geval in de jaren 80 bij de debudgettering van de steun aan de nationale sectoren en in de jaren 90 met de privatisering van overheidsbedrijven.

5. Bij het ter perse gaan van deze paper communiceerde de regering dat het structureel tekort in 2017 slechts 1,1% bbp zou bedragen.

De Europese Commissie en de NBB moeten deze cijfers nog valideren.

VOKA.BE

2. Uitgaven in de lift De voorbije 15 jaar stegen de primaire overheidsuitgaven fel, zelfs na uitzuivering van een aantal factoren die het plaatje vertekenen. Sinds het begin van deze legislatuur zien we wel een trendbreuk, hoewel er nog steeds een licht positieve groei was in 2015 en 2016.

We hebben ons dus zeker niet kapot bespaard. Integendeel.

“De overheidsuitgaven stegen de voorbije 15 jaar beduidend sterker dan de economische groei.”

D

e overheidsuitgaven stegen de voorbije 15 jaar beduidend sterker dan de economische groei. Daardoor steeg de primaire uitgavenquote, de verhouding tussen de primaire overheidsuitgaven en het bbp. De officiële cijfers, opgemaakt conform de boekhoudkundige conventies van het Europees Rekeningenstelsel (ESR-2010), laten een stijging optekenen van 43,8% in 2002 tot 50,5% in 2016.

In het decennium tussen 2007 en 2017 bedroeg de gemiddelde jaarlijkse groei van de

primaire uitgaven – na correctie voor inflatie – nog 2,1% in België. (Zie grafiek 3 op pagina 12.)

Dat is duidelijk meer dan het gemiddelde van de eurozone (+1,2% per jaar). Ook onze buurlanden tekenden een lagere gemiddelde jaargroei op. Slechts vijf EU-lidstaten kenden een sterkere groei. Met uitzondering van Luxemburg gaat het om relatief nieuwe lidstaten. De gemiddelde economische groei in deze landen lag ook beduidend hoger dan in België, waardoor dit groeiritme haalbaarder was. ➜

FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 11

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM UITGAVEN IN DE LIFT

Na een aantal technische aanpassingen bekomen we de structurele primaire uitgaven in volumetermen, uitgedrukt in procent van het potentieel bbp (grafiek 4). Die stegen met ongeveer 4% van het trendmatig bbp. Dat is nog altijd zeer aanzienlijk. De evolutie ervan is zoals verwacht minder uitgesproken dan de evolutie van de niet-gecorrigeerde primaire uitgavenquote, uitgedrukt in procent van het bbp. Dat geldt zowel voor de opwaartse evolutie (tot 2014), als voor de neerwaartse ombuiging (sinds 2014).

Grafiek 4: Evolutie van de primaire uitgavenquote en de structurele variant ervan na correcties Primaire uitgavenquote gedurende de voorbije 15 jaar, in % (potentieel) bbp 60

55 52,5% 50,5% 50

De structurele primaire uitgavenquote in volumetermen laat vervolgens toe om de jaarlijkse reële groei van de gecorrigeerde primaire uitgaven af te leiden in de voorbije 15 jaar (grafiek 4). Hieruit blijkt dat de uitgaven vooral in het vorige decennium fors stegen. De gemiddelde jaarlijkse groei, in volumetermen, schurkte tegen de 3% aan.

45

40

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Structurele primaire uitgaven in volumetermen, in % potentieel bbp, HRF Primaire uitgaven ESR 2010 Bron: HRF, 2017

Grafiek 3: Slechts vijf EU-lidstaten kenden een sterkere groei Gemiddelde jaarlijkse groei primaire overheidsuitgaven, 2007-2017, in % 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Portugal

Griekenland

Spanje

Italië

Roemenië

Slovenië

EU

12 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

Eurozone

Bron: berekeningen op basis van Europese Commissie data

VK

Nederland

Finland

Denemarken

Duitsland

Frankrijk

Zweden

Polen

België

Malta

Luxemburg

Slovakije

-2,0

Dat groeitempo lag ook beduidend hoger dan de potentiële groei van de economie, waardoor de uitgavenquote aanzienlijk steeg.

De daling van de primaire uitgavenquote sinds 2015 is enkel zichtbaar bij de overheidsuitgaven, exclusief sociale uitkeringen. Die verminderden met 0,8 procentpunt bbp in de eerste jaren van deze legislatuur. In de eerste jaren van dit decennium bleef deze uitgavenquote stabiel. De sociale uitkeringen – het grootste aandeel van de overheidsuitgaven – namen tussen 2010 en 2014 nog toe met 0,7% bbp.

Sinds het begin van deze legislatuur stabiliseren ze. De indexsprong van medio 2015 vormt veruit de belangrijkste verklarende factor in de gematigde evolutie van beide uitgavencategorieën, zowel in 2015 als in 2016. In 2017

VOKA.BE

was dit effect echter volledig uitgewerkt. Een verdere daling van de primaire uitgavenratio vergt nieuwe structurele maatregelen.

Tot besluit illustreren we grafisch de structurele evolutie van de primaire uitgaven tussen Entiteit I (federale overheid en sociale zekerheid) en Entiteit II (gemeenschappen/gewesten en lokale overheden). Daarbij zijn dezelfde correcties toegepast als op het globale niveau zodat we de structurele trajecten bekomen.

Grafiek 5: Groeitempo uitgaven lag beduidend hoger dan de potentiële groei van de economie Jaarlijkse groei van de gecorrigeerde primaire uitgaven versus jaarlijkse groei van het potentieel bbp 4,0 20152016 + 0,3% per jaar

3,5 3,0 2,5 2,0 1,5

Vanaf 2015 leidt dat tot een bijzondere moeilijkheid. Ten gevolge van de zesde staatshervorming verschoven immers belangrijke bedragen tussen de entiteiten. Om een betekenisvolle budgettaire jaar-op-jaarvergelijking te maken is echter een ‘constante perimeter’ vereist. De grafiek maakt daarom abstractie van de belangrijkste budgettaire bedragen die in de nationale rekeningen verschuiven.

1,0

0,0

2003

2004

Dit hoofdstuk illustreert de sterke stijging van de primaire overheidsuitgaven de voorbije 15 jaar. In vergelijking met de rest van de EU stegen de primaire overheidsuitgaven de voorbije 10 jaar met gemiddeld 2,1% per jaar fors.

De primaire uitgavenquote steeg aanzienlijk, van ongeveer 44% bbp in 2002 tot iets meer dan 52% bbp in 2014. Sindsdien zien we een dalende tendens tot 50,5% bbp in 2016. Een aantal factoren vertekenen het plaatje. Ook na

2005

2006

2007

2008

2009

2011-2014 + 1,3% per jaar

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Jaarlijkse groei gecorrigeerde reële primaire uitgaven (in %) Jaarlijkse groei potentieel BBP, in % Bron: berekeningen op basis van HRF, 2017

“Sinds het begin van deze legislatuur is een trendbreuk merkbaar, hoewel de reële uitgavengroei nog steeds licht positief was in 2015 en 2016.”

Tijdens de vorige legislatuur nam de structurele primaire uitgavenquote nog lichtjes toe. Zowel bij Entiteit I als bij Entiteit II. Bij Entiteit I met 0,2% bbp, bij Entiteit II met 0,1% bbp. Vanaf het begin van deze legislatuur zien we op beide niveaus een kentering. In de periode 2015-2016 bedroeg de gecumuleerde structurele daling van de primaire uitgavenquote zoals gezegd 0,8% bbp. Die daling zien we zowel bij Entiteit I als bij Entiteit II.

2007-2011 + 2,7% per jaar

2003-2007 + 2,9% per jaar

0,5

uitzuivering voor deze factoren is echter nog steeds een aanzienlijke reële groei van de gecorrigeerde primaire uitgaven zichtbaar. De groei ervan is de voorbije jaren wel aanzienlijk afgenomen. Sinds het begin van deze legislatuur is een trendbreuk merkbaar. De reële uitgavengroei was wel nog steeds licht positief in 2015 en 2016. De dalende uitgavenquote sinds 2014 is volledig op het conto te schrijven van uitgaven die niet behoren tot de sociale zekerheid. Zowel Entiteit I als Entiteit II droegen bij aan de daling van de primaire uitgavenquote.

Entiteit II vooral in 2015, Entiteit I daarentegen voornamelijk in 2016.

We hebben ons dus zeker niet ‘kapot bespaard’, wel integendeel!

Grafiek 6: Vanaf het begin van deze legislatuur zien we op verschillende beleidsniveaus een kentering Evolutie van de structurele primaire uitgavenquote: verdeling van de structurele inspanning tussen Entiteit I en Entiteit II, in % potentieel bbp 0,4% 0,2%

0,2%

0,1%

0,1%

0,0% -0,2% -0,3%

-0,4%

-0,5% -0,6% 2012

2013

2014

2015

2016

Entiteit I, finale primaire uitgaven, cyclisch gecorrigeerd Entiteit II, finale primaire uitgaven, corr. voor investering cyclus LO Totaal globale overheid, in volume, in % potentieel bbp Bron: op basis van HRF, 2017

FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 13

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM HET EUROPESE KADER

3. HET EUROPESE KADER Het Stabiliteits- en Groeipact is het voorbije decennium verschillende keren bijgesteld.

Steeds met de betrachting de economische onderbouw aan te scherpen. Men trachtte daarbij meer bepaald een aantal tekortkomingen aan het structureel saldo te verhelpen. Deze sleutelindicator van het Europees begrotingstoezicht bleek immers toch niet enkel beïnvloed te worden door het gevoerde beleid, maar ook door factoren waarop politici geen impact hebben. Bij de invoering in 2011 van de zogenaamde ‘Sixpack’ vulde de Europese Commissie de begrotingsbeoordeling daarom aan met een netto-uitgavennorm.

D

eze tweede normering is niet zo bekend.

Ten onrechte. Ze bevat immers duidelijke voordelen in vergelijking met de bestaande structurele saldo-normering. Dit hoofdstuk gaat dieper in op deze normering.

De Commissie vraagt nu ook om dit begrotingskader nationaal te verankeren. Deze aanpassingen laten een zinvollere beoordeling van het gevoerde begrotingsbeleid toe.

Deze meetproblemen leiden tot operationele uitdagingen bij de begrotingsopmaak. Die is immers gebaseerd op een beoogde verbetering van het structureel saldo. Er stellen zich eveneens operationele problemen in de beoordelingsfase van de begrotingsprestaties.

Een belangrijk aandachtspunt, want een negatieve beoordeling kan financiële sancties uitlokken.

MEETPROBLEMEN STRUCTUREEL SALDO De Europese netto-uitgavennorm bestaat al sinds 2011, initieel als aanvullende begrotingsnorm. Deze normering kwam tot stand als reactie op een fundamenteel probleem waarmee de bestaande structurele saldonorm kampt. Het fundamenteel probleem van het structureel begrotingssaldo is dat het geen waarneembare variabele is. Statistici moeten deze indicator berekenen. En die berekening gebeurt niet zonder moeilijkheden. Het berekende structureel saldo slaagt er soms niet in om de effectieve begrotingsinspanningen te vatten. Dat is in essentie het gevolg van twee meetproblemen. Met name:

Ook tussen de verschillende overheden in ons land was er al veel discussie over de onderlinge verdeling van de structurele inspanning.

De verdeling van een inspanning in structurele termen is duidelijk moeilijker dan de verdeling in nominale termen.

afleiding van het structureel saldo 1 De gebeu r t door de u it z u iver ing van ‘economische f luctuaties’. Het is zeer

moeilijk om ‘in real time’ de exacte positie in de conjunct uurc yclus te bepalen. En dus ook het structureel saldo. financiële crisis heeft nog een ander meetprobleem gereveleerd.

2 Debelangrijk Met name dat de overheidsontvangsten

van jaar tot jaar soms sterk kunnen f luc t ueren, bu iten de w i l va n de beleidsmakers om. Ook daardoor meet de evolutie van het structureel saldo vaak niet correct de geleverde inspanningen.

14 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

“Het fundamenteel probleem van het structureel begrotingssaldo is dat het geen waarneembare variabele is.”

NAAR EEN EUROPESE UITGAVENNORM Om de hierboven beschreven tekortkomingen aan de structurele saldonormering te verzachten, paste de Commissie in 2011 het budgettair kader aan. Bepaalde delen van het zogenaamde ‘Six-pack-hervormingsprogramma’ zijn hierop gericht. De ‘Expenditure Benchmark’ of netto-uitgavennorm staat daarin centraal.

VOKA.BE

Uitgangspunt van deze aanpassing aan het begrotingskader was dat een goede begrotingsnorm meer rekening moet houden met elementen waarop een regering zelf rechtstreeks controle uitoefent. Vandaar de zoektocht naar een indicator die sterker focust op de primaire overheidsuitgaven. De omvang daarvan heeft de overheid immers grotendeels zelf onder controle. Externe factoren hebben er slechts een beperkte impact op.

Dat geldt ook voor de impact van beleidsmaatregelen aan ontvangstenzijde zoals belastingverhogingen- of verlagingen.

Vertrekkend van dit gezonde uitgangspunt kwam de Commissie uit op een netto-uitgavennorm. Die definieert de vereiste budgettaire inspanning door afleiding van een maximale groei van de netto-primaire uitgaven, na correctie voor belastingverhogingen of verlagingen. Bedoeling daarbij is de overheidsuitgaven op een duurzaam pad te houden. Duurzaam wil zeggen: in lijn met wat het groeivermogen van de economie toelaat. Want zonder duurzame groei van de

“Duurzaam wil zeggen: in lijn met wat het groeivermogen van de economie toelaat.”

economie ook geen duurzame groei van de overheidsuitgaven.

De Europese uitgavennorm legt in essentie een maximaal jaarlijks groeiritme van de primaire overheidsuitgaven vast. Toepassing van deze groeinorm maakt dan ook duidelijk hoeveel de overheid kan spenderen. Mits naleving ervan zou een lidstaat erin moeten slagen te voldoen aan het preventieve of correctieve luik van het Groei- en Stabiliteitspact.

Conform de filosofie mag de norm enkel betrekking hebben op de evolutie van uitgaven waarop de overheid rechtstreeks impact heeft. Bepaalde uitgaven kan zo’n overheid echter niet vermijden. Deze uitgaven zijn daarom ook niet vervat in de normering. Het gaat meer bepaald om volgende uitgaven: • • •

de interestlasten de cyclische component van de werkloosheidsuitkeringen uitgaven gefinancierd via EU-fondsen.

➜

FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 15

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM HET EUROPESE KADER

Recent stelde de Europese Commissie de uitgavennorm bij door ook te corrigeren voor eenmalige uitgaven.

Overheidsinvesteringen verdienen in een uitgavennorm een aparte benadering. Ze kunnen immers sterk fluctueren van jaar tot jaar, bijvoorbeeld ten gevolge van de ‘investeringscyclus’ bij lokale besturen. Daardoor zijn lokale investeringen traditioneel het hoogst in het jaar van de gemeenteraadsverkiezingen.

Zonder correctie voor dergelijke investeringssprong zou het begrotingsbeleid in zo’n jaar restrictief moeten zijn. Om dat te vermijden is de Europese uitgavennorm gebaseerd op de gemiddelde investeringen van de laatste vier jaar. Zo vlakt men jaarlijkse investeringssprongen uit. Daardoor remt deze normering investeringsimpulsen niet langer af.

MTO Medium Term Objective

“In vergelijking met de structurele saldonorm biedt de netto-uitgavennorm het grote voordeel dat die abstractie maakt van mogelijks misleidende ontvangstenevoluties.”

Lidstaten die zich in de preventieve fase van het Groei- en Stabiliteitspact bevinden, zoals België, moeten jaarlijks een extra inspanning leveren tot ze hun ‘begrotingsdoelstelling op middellange termijn’ (MTO) bereiken. Hun overheidsuitgaven mogen daarom minder snel groeien dan de potentiële economische groei. Zo realiseren ze de gewenste structurele verbetering van hun begrotingspositie.

De Europese netto-uitgavennorm laat de overheid vrij om zelf de omvang van de collectieve uitgavenquote te bepalen. De collectieve uitgavenquote in België bedroeg in 2017 naar ver wachting echter nog steeds 52,2% bbp, 4 procentpunt meer dan voor de financiële crisis. Bovendien was een verhoging van de belastingdruk in de vorige legislatuur al een belangrijk ingrediënt van de budgettaire sanering. 1 16 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

VOKA.BE

Gelukkig is deze tendens in de eerste jaren van deze legislatuur omgebogen. Het zal er dus op aankomen verder te saneren door de uitgavengroei blijvend in te perken. Temeer daar die de voorbije decennia in België relatief uitbundig was. Uit recent vergelijkend onderzoek van het begrotingsbeleid van zestien OESO-landen blijkt bovendien dat het beter is te besparen op uitgaven dan om nieuwe belastingen te heffen, want dat laatste fnuikt de groei meer.

Het Stabiliteits- en Groeipact Het Europese raamwerk dwingt budgettaire discipline af bij de lidstaten via twee luiken: •

Het Correctieve luik van het Stabiliteits- en Groeipact bepaalt dat het begrotingstekort van de lidstaten steeds beneden de referentiewaarde van 3% bbp moet blijven, ook bij een normale conjuncturele neergang.

Hun schuldgraad moet ook onder de referentiewaarde van 60% bbp blijven of althans die waarde tegen een aanvaardbaar ritme benaderen. Indien lidstaten die doelstelling(en) tijdelijk niet realiseren belanden ze in de zogenaamde Excessive Deficit Procedure (EDP-procedure).

Een aanbeveling van de Raad van Ministers geeft een stappenplan om hier binnen een vooropgestelde periode uit te geraken. De Commissie en de Raad van Ministers zullen de aanbevelingen dan strikt monitoren tot de lidstaten weer voldoen aan deze criteria. Enkel Frankrijk en Spanje bevinden zich in 2018 nog in een EDP-procedure.

•

Het Preventieve luik van het Stabiliteits- en Groeipact schrijft lidstaten voor dat ze moeten voldoen aan hun ‘Middellange Termijn Doelstelling’ (MTO). De MTO is een structureel begrotingssaldo, specifiek voor ieder land. Realisatie ervan biedt de garantie dat de openbare financiën toekomstbestendig zijn.

De omvang ervan kan verschillen van lidstaat tot lidstaat, afhankelijk van eerder aangegane budgettaire engagementen en de potentiële groei van de economie. De MTO voor België bedraagt thans 0% bbp. Lidstaten die hun MTO nog niet bereikten, zoals België, moeten hun structureel saldo jaarlijks met gemiddeld 0,5% bbp verbeteren. Indien een lidstaat significant afwijkt van zijn jaarlijks pad richting MTO, start de Commissie een ‘Siginificante DeviatieProcedure’ (SDP-procedure) op.

Tabel 1: Verschillen in de uitwerking van de structurele saldonorm en de nettouitgavennorm Structurele saldonorm

Uitgavennorm

Inkomstenevolutie

Wel in rekening gebracht, ook niet-structurele factoren

Enkel rekening gehouden met belastingverhogingen/ verlagingen

Investeringsuitgaven

Geen afvlakking

Afvlakking (gemiddelde 4 jaar)

Interestlasten

Weerhouden

Niet weerhouden

Eenmalige factoren

Correctie

Correctie (recent)

Waarom is de uitgavennorm te verkiezen boven de structurele saldonorm? De Europese Commissie beoordeelt het begrotingsbeleid van de lidstaten nu nog op basis van twee indicatoren: de verbetering van het structureel begrotingssaldo én de uitgavennorm. We vatten de verschillen samen in de onderstaande tabel.

In vergelijking met de structurele saldonorm biedt de netto-uitgavennorm dus het grote voordeel dat die abstractie maakt van mogelijks misleidende ontvangstenevoluties. Bovendien is de uitwerking van deze normering ook logischer omdat ze geen rekening houdt met de interestlasten en investeringsuitgaven afvlakt.

1. Zo stegen de structurele fiscale en parafiscale ontvangsten, na correctie voor loonkostsubsidies en belastingkredieten, van 41,5% bbp in 2010 naar 43,5% bbp in 2013.

De landenspecifieke aanbevelingen van mei 2017 verwezen expliciet naar de toegelaten stijging van de netto-uitgaven: de toelaatbare nominale stijging van de overheidsuitgaven na correctie voor besliste belastingsverhogingen of -verlagingen. Zo legde de Europese Commissie ons land in 2018 een maximale stijging van de netto-uitgaven met 1,6% in nominale termen op.

FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 17

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM TOEPASSING UITGAVENNORMERING

4. Toepassing uitgavennormering Een vorig hoofdstuk ging dieper in op de evolutie van de primaire uitgaven de voorbije jaren.

De jaarlijkse groei daarvan is toen duidelijk afgeremd. De vraag is echter of die afremming voldoende was om onze overheidsfinanciën op een duurzaam pad te brengen. Daarbij moeten we ook rekening houden met de budgettaire impact van eventuele belastingverhogingen en -verlagingen. Combinatie van beide factoren levert de basis voor de berekening van de nettouitgavennorm.

W

e passen de Europese netto-uitgavennorm toe op België voor de jaren 20142018. We baseren ons hierbij op de ex post evaluaties die de Commissie zelf maakte van het gevoerde begrotingsbeleid. Voor 2017 en 2018 gaat het uiteraard nog om voorlopige, ex ante evaluaties.

De Commissie voorzag in 2014 een maximaal toelaatbare reële groei van de netto-uitgaven van 0,2%. Mits toepassing van deze normering zou België dat jaar voldoende structurele vooruitgang maken richting zijn middellange termijn doelstelling (MTO). Er was dus slechts een beperkte reële marge. In werkelijkheid bedroeg de reële netto-uitgavengroei echter 0,6%. Het netto-uitgavenniveau lag op het einde van 2014 dus hoger dan wat de normering voorschreef. Deze overschrijding bedroeg, uitgedrukt in procent van

Tabel 2: Naleving van de netto-uitgavennorm 2014

2015

2016

2017*

2018*

Maximaal toelaatbare reële groei nettouitgaven (in %)

0,2%

0,03%

0,2%

0%

1,6%**

Effectieve reële groei netto-uitgaven (in %)

0,6%

-0,2%

1%

0,6%

2,6%**

Overschrijding uitgavennorm (in % bbp)

0,2% bbp

-0,1% bbp

0,4% bbp***

0,3% bbp

0,5% bbp

* Voor de jaren 2017 en 2018: voorlopige raming op basis van de begroting 2018. ** Vanaf 2018 drukt de Commissie de toelaatbare groei van de netto-uitgaven uit in nominale termen. *** Na correctie voor de plotse inflatie-opstoot in 2016. Daardoor stegen de bezoldigingen en sociale uitkeringen immers vier maanden eerder dan voorzien bij de begrotingsopmaak.

Zonder deze correctie bedroeg de afwijking van de netto-uitgavennorm in 2016 0,6% bbp.

“Ook in 2019 en de daaropvolgende jaren zal er weinig of geen ruimte zijn voor groei van de reële uitgaven.” het bbp, 0,2%. Enkel in 2015 voldeed België aan de netto-uitgavennorm; in 2014 en 2016 was dit niet het geval. Voor 2017 en 2018 riskeren we opnieuw een overschrijding van de uitgavennorm; maar het gaat hier nog om voorlopige ramingen van de Commissie (najaar 2017).

18 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

Ook de toepassing van de netto-uitgavennorm blijft België dus voor een grote begrotingsuitdaging stellen op het pad naar zijn middellange termijn doelstelling. Dat komt in belangrijke mate omdat deze norm de vermindering van de interestuitgaven terecht niet meetelt als ‘structurele verbetering’. Zowel in 2017 als in 2018 rekent de regering op aanzienlijke rentemeevallers.

Ook in 2019 en de daaropvolgende jaren zal er weinig of geen ruimte zijn voor groei van de reële uitgaven, als men een structureel evenwicht wil bereiken en de globale fiscale druk op een redelijker peil wil brengen.

VOKA.BE

5. Begrotingscoördinatie: een pijnpunt

In een federaal land als België is een doeltreffende begrotingscoördinatie essentieel.

De deelstaten besteden immers een groot deel van de overheidsuitgaven. Het samenwerkingsakkoord van 2013 en het Stabiliteitsprogramma 2017-2020 bleven echter voor een groot stuk dode letter. Deze gebrekkige coördinatie van de begrotingsinspanningen bemoeilijkt de capaciteit van België om zijn overheidsfinanciën duurzaam te saneren.

O

m de coördinatie te verbeteren hebben de federale regering en de gewesten en gemeenschappen eind 2013 een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Die stelt een structureel evenwicht voor de globale overheid in het vooruitzicht. Er is voldaan aan die begrotingsregel indien België zijn MTO bereikt of indien ons land het be-

grotingspad daarnaartoe, uitgetekend in het Stabiliteitsprogramma, respecteert. Het samenwerkingsakkoord van 2013 bleef echter dode letter. Ook het Stabiliteitsprogramma 2017-2020 vermeldt dat het overlegcomité er louter akte van nam. Enkel de federale overheid keurt het Stabiliteitsprogramma goed. ➜

FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 19

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM BEGROTINGSCOÖRDINATIE

Verhoogde druk De vraag naar sterkere begrotingscoördinatie zal de volgende jaren zeker stijgen. De leden van de eurozone hebben zich in 2012 ertoe verbonden een cyclische evenwichtsnorm wettelijk te verankeren in nationale regelgeving, bij voorkeur in de grondwet.1 Een recent wetgevend voorstel van de Europese Commissie bouwt hierop verder. Het legt een nationaal begrotingskader met permanente, bindende begrotingsregels op, consistent met de regels van het Stabiliteits- en Groeipact. De lidstaten moeten deze ontwerprichtlijn tegen 30 juni 2019 in nationale regelgeving gieten.

“Duitsland is net als België een federaal land, maar dan wel met een stevige begrotingsdiscipline.”

De invoering van dit regelgevend kader in België doet nog meer de vraag rijzen naar de toepassing van de netto-uitgavennorm in de Belgische constellatie. Volgens de huidige Stabiliteitsprogramma’s streven alle overheden binnen België naar een structureel evenwicht. Om daartoe te komen zal met name de federale overheid nog een aanzienlijke structurele inspanning moeten leveren. De gemeenschappen en gewesten hebben dit objectief daarentegen al grotendeels gerealiseerd. De concrete toepassing van de nettouitgavennorm zal de te leveren inspanning op elk beleidsniveau veel duidelijker voorstellen, hetgeen hopelijk een redelijk debat over de te leveren inspanning op elk niveau ten goede komt.

“De gebrekkige coördinatie van de begrotings inspanningen bemoeilijkt de capaciteit van België om zijn overheidsfinanciën duur zaam te saneren.”

BEGROTINGSCOORDINATIE IN DUITSLAND Het is relevant om de mechanismen van begrotingscoördinatie in andere federale landen te bekijken. Daarom bekijken we tot slot van deze paper de begrotingsafstemming in Duitsland. Duitsland is immers net als België een federaal land, maar dan wel met een stevige begrotingsdiscipline.

20 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

De Duitse begrotingsnormering was al lang grondwettelijk verankerd, via de zogenaamde ‘gouden regel’. Kort gezegd komt die regel erop neer dat het in een jaar geleende bedrag nooit hoger kan liggen dan de in de begroting vervatte investeringskredieten. De gouden regel is al decennia ingeburgerd in Duitsland.

De toepassing ervan kon de schuldenopbouw echter toch niet afremmen. Bovendien voerde ook Duitsland in het verleden procyclisch beleid: expansiever budgettair beleid in goede tijden, gevolgd door op de rem staan in mindere tijden.2 Dat is net wat we zouden moeten vermijden.

In 2011 verving Duitsland daarom zijn ‘gouden regel’ door een ‘schuldenrem’. Deze schuldenrem heeft verschillende doelstellingen: • • •

De ‘houdbaarheid’ van de Duitse openbare financiën te versterken; De begrotingscoördinatie tussen het federale niveau en de Länder te verbeteren; Voldoende flexibiliteit in te bouwen om cyclische tegenslagen of demografische uitdagingen op te vangen.

De schuldenrem beoogt meer bepaald:3 •

Een begroting in evenwicht Zowel voor de federale overheid als voor de Länder. Uiteraard is dat gemakkelijker in perioden van hoogconjunctuur dan in perioden van economische tegenslag.

Vandaar dat de term ‘begrotingsevenwicht’ anders wordt ingevuld in functie van de stand van de conjunctuur;

•

Symmetrische aanpassingen van het begrotingssaldo in functie van de stand van de conjunctuur De zogenaamde ‘automatische stabilisatoren’ mogen vrij fluctueren. De schuldenrem laat een cyclisch deficit toe;

•

Correctie voor eenmalige verrichtingen Ook de schuldenrem voorziet in een correctie voor eenmalige factoren zoals de verkoop van een financieel actief. Dit om te vermijden dat eenmalige factoren artificieel de begrotingspositie opkalfateren;

•

Correctiemechanisme Indien een entiteit, weze het de federale overheid of één van de Länder, afwijkt van het toegestane saldo volgt actie. Weliswaar niet meteen, maar na verloop van tijd;

VOKA.BE

•

Uitzonderingen mogelijk De schuldenrem is geen starre begrotingsregel. Ze laat ruimte voor uitzonderingen in exceptionele gevallen. Zo kunnen overheden meer lenen na een natuurramp en in uitzonderlijke omstandigheden, buiten de controle van de overheid;

•

Overgangsregeling De schuldenrem trad in voege in 2011, te midden van de financiële en economische crisis.

Vandaar dat de verschillende Duitse overheden nog enkele jaren konden genieten van een overgangsregeling waarin ze tijdelijk grotere tekorten konden realiseren. Vanaf 2016 is de federale overheid volledig gehouden aan de schuldenrem. De Länder kunnen niet langer structureel lenen vanaf 2020.

De schuldenrem vertoont in essentie vrij veel gelijkenis met de Europese structurele saldonormering. Over de conjunctuur geldt een structureel evenwicht. Dat is op zich ook niet verwonderlijk: nationale begrotingsregels moeten immers passen in het Europese begrotingskader. Zo niet is dat begrotingskader onwerkbaar. Onaf hankelijk van de begrotingsregel kunnen we echter ook enkele vaststellingen doen met betrekking tot de erin vervatte coördinatiemechanismen.

De Duitse grondwet bepaalt dat ‘de federatie en de Länder hun begrotingsbeleid autonoom van elkaar voeren’. Ook in Duitsland bestaat er dus een spanningsveld tussen de grondwettelijk gegarandeerde begrotingsautonomie van de Länder en de gemeenschapFEBRUARI 2018 VOKA PAPER 21

NAAR EEN TRANSPARANTE UITGAVENNORM BEGROTINGSCOÖRDINATIE

pelijke verantwoordelijkheid. Het Duitse begrotingsstelsel is echter sterk beïnvloed door het principe van wederzijdse steun tussen de Länder en de Federatie (Bundesstaatliche Solidarität).

Duitsland geeft de begrotingscoördinatie dus vorm via financiële incentives. Daarnaast zijn er nog twee andere instituties van belang in de begrotingscoördinatie: de Stabiliteitsraad en de grondwettelijke verankering van de begrotingsnorm.

Hoe werkt de Duitse Stabiliteitsraad? Om het spanningsveld tussen beleidsautonomie en federale loyauteit te overbruggen kent Duitsland sinds 2009 een aangepast wettelijk coördinatiekader. Binnen de Stabiliteitsraad coördineert men het begrotingsbeleid tussen de verschillende overheden. Het is een nieuw orgaan dat bestaat uit de federale ministers van Financiën en Economie en de ministers van Financiën van de verschillende Länder.

Deze Raad vergadert tweemaal per jaar en monitort de begrotingen van de verschillende overheden via peer review.

Indien blijkt dat sommige overheden de budgettaire gevarenzone naderen, kan de raad beslissen een grondige review door te voeren. De betrokken overheid kan daar ook zelf om verzoeken. Indien uit deze review blijkt dat het gevaar imminent is, moet de raad overeenstemming trachten te bereiken over een ‘herstelplan’ voor deze overheid. Dit herstel is dan meerjarig en duurt in de regel vijf jaar. Het bevat voorstellen voor een jaarlijkse reductie van het tekort. Het is de eigen verantwoordelijkheid van elke overheid om de herstelprocedure op te volgen. Ze moet over die vooruitgang om de zes maanden rapporteren aan de raad. Indien een overheid zijn herstelplan niet naleeft, heeft de Stabiliteitsraad geen doorzettingsmacht. Ze kan enkel aandringen op herstel of een nieuwe procedure opstarten.

De Stabiliteitsraad beslist in principe bij consensus, maar ze kan ook resoluties aannemen met steun van twee derde van de Länder en de federatie. Individuele Länder kunnen niet meestemmen over resoluties die op hen betrekking hebben.

Hoe werkt dan precies de schuldenrem? Het Duitse parlement valideerde de schuldenrem en verankerde ze grondwettelijk. Dat is een belangrijk verschil op het vlak van begro22 VOKA PAPER FEBRUARI 2018

tingscoördinatie met België. In ons land is de begrotingsnormering niet wettelijk verankerd, laat staan grondwettelijk. Aan de begrotingsnormering is ook een correctiemechanisme verbonden dat tevens wettelijk is verankerd. Afwijkingen op de begrotingsregel zijn strikt omschreven. Ze vergen parlementaire goedkeuring op federaal niveau. De schuldenrem is nog niet definitief in voege.

De Länder zijn er slechts vanaf 2020 volledig aan gebonden. Het is dus nog te vroeg om bijvoorbeeld de effectiviteit van het correctiemechanisme te kunnen beoordelen.

“Om het spanningsveld tussen beleidsautonomie en federale loyauteit te over bruggen kent Duitsland een aangepast wettelijk coördinatiekader.”

CONCLUSIE Duitsland geeft zijn begrotingscoördinatie tussen de federale overheid en de Länder vorm via financiële ondersteuning, de werking van de Stabiliteitsraad en de grondwettelijk verankerde schuldenrem. Die instituties zijn erop gericht de cohesie te versterken. Ook België kent heel wat van deze instituties: financiële ondersteuning, het Overlegcomité en een structurele saldo-normering. Ze lijken echter minder ontwikkeld. De financiële ondersteuning in Duitsland is doelgerichter en conditioneel. De werking van de Stabiliteitsraad verloopt meer gestructureerd dan die van het overlegcomité. En de begrotingsnormering is (grond)wettelijk verankerd.

1. Daartoe ondertekenden 25 EU-lidstaten, waaronder de negentien leden van de eurozone, in maart 2012 het Verdrag over de Stabiliteit, Coördinatie en Governance in de Economische en Monetaire Unie.

Het verdrag trad in voege op 1 januari 2013. De hoeksteen van dit verdrag is het derde deel, het zogenaamde Fiscal Compact.

2. OECD, Economic Survey Duitsland, 2008 3. OECD, 2014, Journal of Budgeting, Budgeting in Germany

VOKA.BE

Geraadpleegde werken Alesina, Alberto, Carlo Favero, Francesco Giavazzi, Omar Barbiero, and Matteo Paradisi (2017). Working Paper. “The Effects of Fiscal Consolidations: Theory and Evidence”.

Europese Commissie (2015) Doorlichting Stabiliteitsprogramma 2015-2018 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_ import/01_be_scp_en_2.pdf Europese Commissie (2016) Beoordeling van het Stabiliteitspact 2016-2019 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_ import/01_be_scp_en_4.pdf

Een maandelijkse uitgave van Voka vzw, Koningsstraat 154-158, 1000 Brussel P912687 | Agiftekantoor Kortrijk X | Verschijnt niet in juli en augustus | Jaargang 2 - februari 2018

Ayuso-i-Casals, J (2012), “National Expenditure rule: Why, how and when”, European Economy Economic Papers, No 473, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp473_en.pdf

FEBRUARI 2018

NOOD AAN EEN UITGAVENNORM

ANKER VOOR BEGROTINGSBELEID

Dowload deze paper op

➜ www.voka. be/publicaties

Europese Commissie (2017), evaluatie van de Belgische begroting 2018 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ economy-finance/swd-2017-511_en.pdf European Commission (6 december 2017): “Council Directive laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium-term budgetary orientation in the Member States”. https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/completing-europes-economic-andmonetary-union-policypackage_en European Commission (2017), Report on Public Finances in EMU https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip069_en.pdf

Europese Unie, Opinie van het Economisch en Financieel Comité (EFC) (2016): “Improving the predictability and transparency the SGP: a stronger focus on the expenditure benchmark in the preventive arm”, 29 november 2016.

Hoge Raad van Financiën (2017), Advies “Evaluatie van het Samenwerkingsakkoord van 13 december 2013 en analyse van de recente budgettaire evoluties”. https://www.hogeraadvanfinancien.be/sites/ default/files/public/publications/hrf_fin_advies_2017_07.pdf

Europese Commissie “Vadmecum on the Stability and Growth Pact”, 2017 edition. European Economy Institutional Paper, No 052, March 2017 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ip052_ en_0.pdf

IMF (2006), “Kingdom of the Netherlands – Netherlands: Report on the Observance of Standards and Codes – Fiscal Transparency Module, and the Aide-Mémoire Regarding the Fiscal Framework”, IMF Country Report, Issue 06/124 .

Europese Commissie, Economic Brief, The Dutch Budgetary Framework and The European Fiscal Rules, 027, mei 2017 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/eb027_ en.pdf

NBB, jaarverslagen, verschillende edities.

European Commission (2017), “Debt Sustainability Monitor 2016”, European Economy Institutional Paper, No 047.

Europese Commissie (2017), Evaluatie van het Groei- en Stabiliteitsprogramma 2017-2020, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/01_be_ sp_assessment.pdf

OECD (2008), “The Dutch Fiscal Framework: History, current practice and the Role of the Central Planning Bureau”, OECD Journal on Budgeting, Vol 8, no 1.

OECD (2008), Economic Survey Germany.

OECD (2014), Journal of Budgeting, Budgeting Review in Germany.

Europese Unie, Landenspecifieke aanbevelingen voor België, Publicatieblad van de Europese Commissie, 9 augustus 2017. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/ PDF/?uri=CELEX:32017H0809(01)&from=EN FEBRUARI 2018 VOKA PAPER 23

RUBRIEK ONDERWERP

NOOD AAN EEN UITGAVENNORM

ANKER VOOR BEGROTINGSBELEID

24 VOKA PAPER FEBRUARI 2018