Issuu

Kai Spurkland, Tor-Geir Myhrer og Runa Bunæs

Politiets bistand til andre offentlige myndigheter

Universitetsforlaget

ISBN 978-82-15-05575-6

Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:

Universitetsforlaget

Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo

www.universitetsforlaget.no

Forfatterne har mottatt støtte fra Det faglitterære fond

Omslag: ottaBOK, Anders Sagdalen

Sats: ottaBOK

Trykk og innbinding: Mediehuset Andvord AS

Boken er satt med: Times LT Std 11/13

Papir: 90 g Amber Graphic

Trykksak 2041 0013 SVANEMERKET

Forord

Flere tiår i politietaten har gitt oss erfaringer med politihverdagene og de mangfoldige problemstillingene som knytter seg til politiets bistandsoppgaver på andre myndigheters ansvarsområder. Vi tenkte derfor at det var en god ide å lage en bok som i stor grad hadde karakter av håndbok med praktiske og konkrete løsninger i den lange rekken av situasjoner som oppstår i praksis. De mange ansatte i politiet og andre offentlige myndigheter fortjener klare og forutsigelige rammer og færrest mulig konflikter. Borgerne har også krav på å bli møtt med offentlig ansatte som kjenner og respekterer lovens rammer vedrørende makt og tvang. En slik bok har det likevel og dessverre ikke blitt. Lovverket er for mangelfullt og motstridende til at det har vært mulig.

Politiets rett og plikt til å yte andre offentlige myndigheter bistand går langt tilbake i tid. Lovgivningen på de enkelte myndigheters områder er imidlertid ikke i tilstrekkelig grad blitt tilpasset de skjerpede kravene til klar lovhjemmel som i dag følger av legalitetsprinsippet og menneskerettighetene. Ikke minst når det gjelder politiets adgang til å anvende makt. Tvert imot synes lovgivningen å være preget av det som karakteriserte generalfullmakten, nemlig at politiet kunne gjøre de inngrepene og anvende den makten som fremsto som nødvendig og forsvarlig, uavhengig av om dette var lovregulert eller ikke. En slik hjemmelsoppfatning avgikk imidlertid endelig med døden for 30 år siden, da politiloven trådte i kraft.

Dette har ledet til at de løsningene som vi tar til orde for på de ulike praktiske problemstillingene, stedvis er blitt formulert noe mer usikkert og forbeholdent enn vi opprinnelig så for oss. Boken gir derfor på den ene siden litt mindre konkret veiledning for tjenestepersonene på grunnplanet, som først og fremst møter utfordringene. Dernest retter den seg i større grad enn opprinnelig tenkt mot de overordnede departements- og direktoratsnivåer som primært har ansvaret for å bringe lovgivningen i samsvar med de konstitusjonelle og menneskerettslige kravene.

Når og på hvilken måte politiet skal bistå andre offentlige myndigheter, reiser også noen prinsipielle spørsmål om hvem som skal utøve makt på samfunnets vegne. Det er liten uenighet om at det er politiet som bør håndtere personer som utgjør en akutt fare for liv og helse for andre. Dette blir annerledes når det er aktuelt med bruk av makt mot barn, psykisk syke eller andre som ikke er til fare for andre, men hvor tvang kan være nødvendig for å sikre disse personene nødvendig hjelp eller behandling. Slik regelverket er forstått og anvendt i dag, vil det i mange tilfeller være politiet som må stå for maktbruken i disse situasjonene. Det er sjelden en god løsning. Sårbare personer vil være bedre tjent med

at helsepersonell, barnevernspedagoger eller andre fagpersoner står for tvangen, enn at uniformert og bevæpnet politi gjør det. Dette spørsmålet er i hovedsak et politisk og etisk spørsmål, men det har også en rettslig side, fordi dagens praksis medfører at samfunnet bruker sine skarpeste maktressurser (politiet) i situasjoner hvor dette ikke er påkrevd. Det kan være et brudd på grunnleggende menneskerettslige krav om at bruk av makt ikke skal være mer omfattende enn det som er strengt nødvendig.

Den hjemmelsmessige situasjonen og de praktiske konsekvensene som følger av den, er dessuten urimelig byrdefulle for dem som på grunnplanet skal håndtere de mange oppgavene.

En bok som dette krever en innsikt i de praktiske utfordringene som tjenestepersonene på grunnplanet erfarer. En lang rekke av disse har derfor blitt plaget med spørsmål og ønske om redegjørelser. En særlig takk til ansatte ved Operasjonssentralen ved Oslo politidistrikt, ikke minst operasjonsleder Tor Grøttum, namsfogd Alexander Dey, høyskolelektor Øyvind Holst og ansatte ved Barnevernsvakten i Oslo.

April 2025

Spurkland Tor-Geir Myhrer Runa Bunæs

Kai

1 Politiets rolle, ansvar og oppgaver

1.1 Hvorfor skrive en bok om politibistand til andre offentlige

myndigheter

1.1.1 Bakteppet

Politiet er på visse vilkår pålagt å bistå andre offentlige myndigheter med deres oppgaveutførelse og gjør dette på daglig basis. Bistanden er i mange sammenhenger helt nødvendig for at ansatte i andre organer skal kunne utføre sitt arbeid trygt, og dermed sikre at de tjenestene som organet skal gi, kan bli levert, slik som helsetjenester, ivaretagelse av barn eller kontrolltjenester. Omfanget av denne bistanden er blitt svært omfattende og utgjør så mange årsverk at andre offentlige myndigheter i realiteten rår over en ikke uvesentlig del av politiets ressurser. Det er også mulig å hevde at politibistanden bidrar til å reparere personalmessige eller kompetansemessige mangler hos andre offentlige myndigheter.

Kjernen i politiets bistand handler gjerne om bruk av makt og tvang overfor befolkningen. Det er viktig for den enkeltes rettssikkerhet, tilliten til politiet og politiets legitimitet generelt at politiet benytter sin adgang til maktbruk på en rettmessig måte. Det er også viktig for den enkelte tjenestepersonen, som kan risikere straffansvar ved uhjemlet bruk av makt eller tvang.

Politiet og de myndighetene som anmoder om bistand, samhandler hver eneste dag. Svært mange anmodninger om bistand etterkommes så raskt politiet kan få det til, og det er ingen tvil om verken behovet eller lovligheten. Ikke sjelden oppstår det likevel uenighet om nødvendighet, måten å løse oppgaven på, tidspunktet for når bistand kan gis, osv. For eksempel kan helsevesenet mene at pasienter ikke vil få hjelp uten politiets bistand, mens politiets vurdering kan være at helsevesenet må undersøke mer konkret om bistand faktisk er nødvendig, og at politiet ikke kan yte bistand som ledd i en «rutine». Det er også ofte slik at politiet mener at det ikke er tilstrekkelig lovhjemmel for å gi den bistanden det er bedt om. Uenigheten kan omfatte mange ulike spørsmål og utgjøre en stor belastning både for de involverte polititjenestepersonene og de ansatte hos det organet som ber om bistand. Mye av årsaken er at det er mange regelverk, og svært varierende forståelse av den rettslige situasjonen. Og det er ikke så rart, for reglene er mangelfulle, inkonsekvente og til dels motstridende.

1.1.2

Bokens innhold

Denne boken tar sikte på å redegjøre for de rettslige rammene for politiets bistand til andre offentlige myndigheter. Det er naturlig å ta utgangspunkt i politiloven § 1, hvor det blant annet står at politiet «skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnet samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelig velferd for øvrig». Det følger av dette at politiets oppgave med å skape rettssikkerhet, trygghet og velferd skal skje i samarbeid med andre samfunnsaktører. I politiloven § 2 er det i syv punkter angitt hva som primært er politiets oppgaver eller bidrag for å nå denne overordnede målsettingen. En av oppgavene er nettopp å yte den bistanden som er temaet for denne boken. Politiloven § 2 nr. 5 fastsetter: «Politiet skal på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane.»

Selv om bestemmelsen i politiloven § 2 nr. 5 om bistand til andre offentlige myndigheter var ny ved vedtagelsen av politiloven i 1995, har det å yte slik bistand vært ansett som en politioppgave i over 100 år. Politiinstruksen fra 1920 hadde derfor bestemmelser i §§ 112–114 om «vern og hjelp til annen offentlig myndighet».1 Når spørsmålet likevel har stor aktualitet i dag, er det knyttet til de to forholdene som er nevnt i pkt. 1.1.1: ressursknapphet og legalitet.

Som mange andre offentlige etater opplever også politiet ressursknapphet. I de siste 20 årene har det derfor vært et uttalt ønske om å konsentrere ressursbruken om politiets kjerneoppgaver, slik som å ivareta orden og sikkerhet, forebygge straffbare handlinger og straffeforfølgning. 2 Allerede i Politimeldingen fra 2005 ble det fremhevet som en overordnet målsetting at politiet ikke må «oppfattes som hovedaktør på samfunnsområder hvor ansvaret tilligger andre etater. Politiets døgnkontinuerlige tjeneste må ikke medføre at politiet blir unødig belastet med gjøremål som andre har hovedansvaret for».3

Dette ble ytterligere understreket i Politianalysen fra 2013, hvor det står:

Utvalget mener at det er tungtveiende grunner til at politiet må få en vesentlig spissere oppgaveportefølje fremover. Bakgrunnen er et mål om å vektlegge og styrke politiets mulighet til å løse sine primære oppgaver knyttet til å ivareta befolkningens trygghet og sikkerhet og forebygging og bekjemping av kriminalitet. Den brede oppgaveporteføljen politiet har i dag, er etter utvalgets mening ikke forenlig med dette overordnede målet, og står til hinder for en hensiktsmessig utvikling av politietaten i tråd med endringen i resten av samfunnet.4

1 Se nærmere Myhrer: Politiloven – Lovkommentar (2022) side 41.

2 Se mer i pkt. 1.3.3.

3 St.meld. nr. 42 (2004–2005) side 57.

4 NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer side 84.

private, juridiske personer faller utenfor. Men i motsetning til det som omfattes av samarbeidsbestemmelsen i politiloven § 2 nr. 6, vil heller ikke bistand til store organisasjoner som har et «halvoffentlig» preg, slik som Norges idrettsforbund, Antidoping Norge, Landsorganisasjonen (LO), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Kommunenes sentralforbund (KS) mfl., bli behandlet.

1.2 Endringer i politiets rolle, ansvar og oppgaver

1.2.1 Den historiske utviklingen

For å forstå politiets rolle, ansvar og oppgaver i dag kan det være nyttig med et kort historisk tilbakeblikk. I boken Innføring i politivitenskap uttrykkes det slik:

Kunnskap om politiets historie kan øke vår forståelse for hvorfor politiet er som det er, en kunnskap som vil hjelpe oss å forstå og håndtere de rammer som er lagt for politiet i dag.7

De første politimesterembetene ble opprettet over en periode på ca. 50 år fra slutten av 1600-tallet og begynnelsen av 1700-tallet. Går man tilbake til denne tiden, blir det langt på vei meningsløst å snakke om temaet «politiets bistand til andre offentlige myndigheter». Det er to årsaker til dette, og de har en nær sammenheng: For det første hadde begrepet «politi» og hva som var politiets oppgaver, et helt annet innhold enn i dag.8 I tillegg til det vi kjenner igjen som politioppgaver i dag, nemlig å sørge for ro og orden på offentlige steder, skulle politiet føre tilsyn med religionsutøvelse, sedelighet og moral og med overholdelse av næringspolitiske og sosiale bestemmer. Politiet hadde også ansvaret for store deler av den lokale administrasjonen blant annet knyttet til vanntilførsel og brannsikkerhet. Politiet hadde derimot ikke ansvaret for å etterforske og forfølge kriminelle handlinger. Det skulle gå innpå 200 år (slutten av 1800-tallet) før dette ble en politioppgave. Av det foranstående følger det at politimesteren langt på vei var den generelle offentlige myndigheten. Det bringer oss over til den andre årsaken til at bistandsproblematikken var uaktuell: Det var nær sagt ingen andre offentlige myndigheter å bistå.

Selv om samfunnet i perioden fra 1700 til 1900 gjennomgikk svært store endringer, var den beskrevne oppfatningen av politiet, politiets oppgaver og virksomhet rådende i alle fall til midten av 1800-tallet. Perioden fra dette tidspunktet og frem til etter første verdenskrig kan beskrives som en rettslig overgangsperiode.9 Vi fikk en ny straffeprosesslov i 1887, som klart gjorde det

7 Larsson, Gundhus og Graner (red.): Innføring i politivitenskap (2014) kapittel 1: Skandinavisk politihistorie av Birgitte Ellefsen og Paul Larsson.

8 Se nærmere Larsson, Gundhus og Graner (red.): Innføring i politivitenskap (2014) side 29–31 og Valen-Senstad: For lov og rett i 200 år (1953) side 32–35.

9 Se nærmere Heivoll og Flaatten (red.): Rettslige overgangsformer (2017), særlig side 9–39 og 117–149.

til en politioppgave å etterforske og forfølge straffbare handlinger. Det kom videre en ny straffelov i 1902, som i stor utstrekning opphevet gamle og uaktuelle politiforordninger. I lovens del III om forseelser ble det fastsatt hvilken adferd som av samfunnsmessige grunner måtte håndheves ved bruk av straff, og som derfor skulle være en politioppgave. Men i denne perioden så vi også starten på den egentlige forvaltningslovgivningen. Det ble på flere samfunnsområder gitt ny lovgivning og opprettet nye myndigheter som overtok oppgaver som tidligere hadde ligget til politiet som den generelle offentlige myndigheten. Fra dette tidspunktet ble det derfor også meningsfylt å stille spørsmålet om i hvilken grad politiet har rett eller plikt til å bistå andre offentlige myndigheter.

Norge fikk sin første politilov 10. juni 1927, men allerede i 1936 ble den avløst av politiloven av 13. mars 1936 nr. 3. Dette skjedde som følge av at det omsider var oppnådd enighet om at politiet fullt og helt skulle være statlig, og lønnes av staten. Begge lovene var av administrativ karakter og hadde ingen bestemmelser verken om hva som skulle være politiets oppgaver, eller med hvilke midler de kunne løse oppgavene. Det kom først ved den gjeldende politiloven i 1995. Lovene fra 1927 og 1936 var i stor utstrekning basert på en utredning foretatt av Politilovkomiteen av 1912, som avga sin innstilling i 1914. Til tross for den utviklingen som er beskrevet i foregående avsnitt med opprettelsen av nye forvaltningsmyndigheter, satt politiet på begynnelsen av 1900-tallet igjen med en lang rekke tilsyns- og kontrolloppgaver som ikke først og fremst var knyttet til ordenstjeneste og forfølgning av straffbare forhold, som også da var betraktet som politiets primæroppgaver.

I Politilovkomiteen 1912 sin innstilling10 er det gitt en omfattende beskrivelse av områder hvor politiet enten har et primært eller subsidiært ansvar for å føre tilsyn eller kontroll. Dette er blant annet knyttet til ildsfarlige stoffer, bygningsvesen, hotelldrift, skyssvesen, lotterivirksomhet, smittevern, sinnslidende, fattigvesen og husdyrsykdommer. I tillegg skulle det føres kontroll med næringsvirksomhetenes overholdelse av helligdagslovgivningen og lukningsvedtekter og etterlevelse av kravene om mål og vekt. Det var også en politioppgave å kontrollere at de som drev handel, hadde nødvendig tillatelse (kjøpmannsbrev), og det var et særlig politiansvar å kontrollere omsetning av gift, gull og sølv samt – selvsagt – brennevin.

Ettersom forvaltningslovgivningen ble revidert og regulerte stadig nye områder, og de statlige og kommunale forvaltningsetatene ble bygget ut, ble politiet fritatt for de fleste av kontroll- og tilsynsoppgavene som er beskrevet ovenfor. Når man i dag skal drøfte i hvilken grad det er naturlig å forvente at politiet skal bistå andre offentlige myndigheter med gjennomføring av deres oppgaver, er det likevel nyttig å huske at mange av oppgavene i en ikke altfor fjern fortid i stor grad var lagt til politiet.

Som nevnt ovenfor inneholdt politilovene av 1927 og 1936 ingen bestemmelser om hva som var politiets oppgaver. Svaret på dette måtte derfor baseres

10 Innstilling fra Politilovkomiteen av 1912 side 71–94.

på annen lovgivning (lover og forskrifter) eller på tradisjon. En viss regulering fulgte av politiinstruksen av 1920. I instruksen § 1 sto det:

Politiet har til oppgave å beskytte person, eiendom og all lovlig virksomhet, å opprettholde den alminnelige orden og fred og enten alene eller sammen med andre offentlige myndigheter å verne mot alt som forstyrrer samfunnets trygghet.

Bestemmelsen svarer i ganske stor grad til det som i den gjeldende politiloven er inntatt i § 2 nr. 1. I tillegg til den generelle bestemmelsen i politiinstruksen 1920 § 1 fulgte det av kapittel VI om «Alminnelige tjenesteregler for politimenn» direkte eller indirekte hva som var oppgaven for ordenspolitiet (VI a), sikkerhetstjenesten (VI b) og kriminalpolititjenesten (VI c). Ytterligere oppgaver fulgte av instruksens kapittel VII og VIII, hvor vi i VII a finner reglene om «Vern og hjelp for annen offentlig myndighet» i §§ 112–114. I hovedtrekk var dette den rettslige reguleringen i de neste 60–70 årene. I slutten av 1976 nedsatte Justisdepartementet Politirolleutvalget. Utvalget avga sin første innstilling i november 1981 som NOU 1981: 35 Politiets rolle i samfunnet. Utvalget gjennomførte en omfattende drøfting av hvilke oppgaver politiet burde ha i samfunnet. I pkt. 6.7 behandlet utvalget hvilke forvaltningsoppgaver det er naturlig at politiet utfører, samtidig som det presiseres at deres «syn på restoppgavenes plassering betyr ikke begrensning i politiets rolle som bistandsorgan for andre myndigheter».11 Oppfølgning av Politirolleutvalgets utredninger besto blant annet av at Justisdepartementet i perioden 1987–1991 iverksatte et arbeid med å utrede og fremme forslag både til en ny politiinstruks12 og en ny materiell politilov.13 Dette ledet frem til vedtagelsen av en ny politiinstruks av 22. juni 1990 og en ny politilov av 4. august 1995. I dette regelverket er det gitt en forholdsvis omfattende regulering av hva som er politiets oppgaver, henholdsvis i instruksens § 2-2 og lovens § 2.

Det at vi fikk ny politilovgivning på 1990-tallet, hadde selvsagt sammenheng med at samfunnet og politioppgavene (som er beskrevet foran) hadde endret seg mye på det halve århundret som hadde gått siden politiloven 1936 ble vedtatt. Like viktig var imidlertid utviklingen og innskjerpingen av de kravene som fulgte med legalitetsprinsippet. I korthet går det ut på at myndighetenes inngrep overfor borgerne må ha hjemmel i lov, jf. nærmere i pkt. 2.3. Til tross for at politiet, som er omhandlet i pkt. 1.3, har mange oppgaver og har rollen som samfunnets sivile maktapparat, var politiet en av de siste etatene som fikk sine inngrepshjemler fastsatt i lov. Frem til ikrafttredelsen av politiloven 1995

11 Hva utvalget sikter til med «restoppgaver», illustreres på side 188–194, hvor det blant annet behandles hvilken rolle politiet bør ha med «kontroll med næringslivet/bevillinger», «kontroll med byggverk», «forvaltningsoppgaver med tilknytning til helse og sosialomsorgen» og «fritak for militærtjeneste av overbevisningsgrunner» (s. 195).

12 Utkast til alminnelig tjenesteinstruks for politiet med motiver, Justisdepartementet mars 1988.

13 Utkast til ny lov om politiet med motiver, Justisdepartementet april 1991.

1.3 Politiets rolle, ansvar og oppgaver i dag

1.3.1 Innledning

For å forstå hvordan politiet samhandler med andre offentlige etater, er det nødvendig å kjenne til hva som er politiets ansvar og oppgaver – og på hvilke måter dette er beskrevet.

Politiets oppgaveportefølje er i dag omfattende og sammensatt. I politianalysen er det beskrevet som «et bredt og uensartet sett med oppgaver».17 Det kan være utfordrende å beskrive og systematisere politiets rolle, ansvar og oppgaver. En av grunnene til dette er at begreper som «rolle», «ansvar» og «oppgaver» ikke er entydige. Begrepene kan referere til det å ivareta en bestemt verdi, eller det kan referere til bestemte aktiviteter eller måter å arbeide på. Man kan derfor si at det er en politioppgave å arbeide for trafikksikkerhet, i betydningen en verdi politiet skal fremme, og at det dermed er en politioppgave å gjennomføre trafikkontroller, i betydningen en aktivitet eller et middel for å fremme verdien (eller oppgaven) trafikksikkerhet. I denne boken vil vi bruke begrepet oppgave om aktiviteter eller grupper av aktiviteter som ivaretar ett eller flere nærmere bestemte formål.18

1.3.2 Hvor og hvordan politiets oppgaver er beskrevet

Politiets oppgaver er beskrevet på ulike måter og kommer til uttrykk i en rekke ulike dokumenter. Politiloven og andre lover som regulerer politiets virksomhet, beskriver politiets oppgaver både direkte og indirekte. I tillegg kommer politiets oppgaver til uttrykk i ulike utredninger om politiet. Særlig sentral er NOU 1981: 35 Politiets rolle i samfunnet, som lanserte ti grunnprinsipper for politiet. De ti grunnprinsippene er et uttrykk for hvilke grunnleggende verdier politiet skal ivareta eller representere. Disse prinsippene er fulgt opp i flere senere utredninger om politiet.19 Hvilke oppgaver politiet har, kommer også til uttrykk i budsjettdokumenter og andre overordnede styringsdokumenter. I det følgende skal vi presentere lovbestemmelser som er sentrale når politiets oppgaver skal fastlegges.

Det er naturlig å ta utgangspunkt i politiloven § 1 om politiets ansvar og mål, hvor det i annet ledd står:

Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.

17 NOU 2013: 9 side 25.

18 Spurkland: Forsvarets bistand til politiet (2021) side 243.

19 Andre utredninger som behandler politiets oppgaver, er: NOU 1987: 27 Politiets rolle og oppgaver i samfunnet, St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000. Et tryggere samfunn, St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver (Politirollemeldingen) og NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer – Politianalysen

Denne bestemmelsen angir hvilke grunnleggende verdier politiet skal arbeide for å fremme, nemlig rettssikkerhet, trygghet og velferd. Den første delen av setningen beskriver hvordan politiet skal arbeide for å fremme disse verdiene, nemlig gjennom «forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet».

Politiloven § 1 beskriver ikke nærmere på hvilken måte politiet skal arbeide for å fremme disse verdiene, men den angir en ramme og en retning for forståelsen av andre bestemmelser som mer konkret beskriver politiets oppgaver.

Politiloven § 2 er den mest sentrale bestemmelsen om politiets oppgaver. Den har følgende ordlyd:20

§ 2. Politiets oppgaver

Politiet skal

1. beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, opprettholde den offentlige orden og sikkerhet og enten alene eller sammen med andre myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige tryggheten i samfunnet

2. forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet

3. avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold i samsvar med regler gitt i eller i medhold av lov

4. yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner, i lovbestemte tilfeller og ellers når forholdene tilsier at bistand er påkrevet og naturlig

5. på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane

6. samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt så langt regler gitt i eller i medhold av lov ikke er til hinder for dette

7. utføre andre oppgaver som er fastsatt i lov eller som følger av sedvane, herunder oppgaver som i lov er lagt til den alminnelige namsmannen.

Politiloven § 2 beskriver politiets oppgaver både ved å angi hva som er målet for politiets aktivitet (eksempelvis «verne om all lovlig virksomhet»), og ved å beskrive mer konkrete aktiviteter (eksempelvis «forfølge straffbare forhold»). Oppgavene er beskrevet i en generell og overordnet form, og det er betydelig overlapp mellom de ulike oppgavene. Hvis politiet griper inn og skiller rivaliserende fotballsupportere som har røket uklar før en avgjørende kamp, vil det både være å «beskytte person» (oppgave 1), «forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet» (oppgave 2) og «avdekke og stanse kriminell virksomhet» (oppgave 3).

Politiloven § 2 gir ikke en uttømmende beskrivelse av politiets oppgaver hvis man ser bort fra den generelle henvisningen til «andre oppgaver som er fastsatt i

20 Se også politiinstruksen § 2-2, som beskriver politiets oppgaver med en lignende, men ikke identisk, ordlyd.

fremkommer det at politiet skal ivareta barns interesser når disse kan være truet. I politiloven § 27 om ulykkes- og katastrofesituasjoner står det at det «tilligger politiet å iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet». I straffeprosessloven er politiet (som en del av påtalemyndigheten) gitt en rekke fullmakter for å avverge, avdekke og iretteføre straffbare handlinger. Disse bestemmelsene er et uttrykk for hvilke etterforskningsoppgaver politiet skal utføre for å oppfylle den overordnede politioppgaven å «avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold» (politiloven § 2 nr. 3).

I utlendingsloven finnes det også en rekke bestemmelser som beskriver politiets oppgaver og fullmakter innenfor utlendingsforvaltningen. Disse bestemmelsene er derfor sentrale for å beskrive en av politiets viktigste forvaltningsoppgaver. Denne politioppgaven kommer ikke direkte til uttrykk i politiloven § 2, men omfattes av restkategorien i pkt. 7, hvor det står at politiet skal «utføre andre oppgaver som er fastsatt i lov». I tillegg til de nevnte lovbestemmelsene finnes det en rekke andre lover som også er med på å beskrive politiets oppgaver på avgrensede områder.23

1.3.3 Kjerneoppgaver og andre oppgaver

Det finnes en rekke måter å systematisere politiets oppgaver på. De kan blant annet systematiseres etter arbeidsform (håndhevende, forebyggende), etter hvilket samfunnsområde det tilhører (trafikktjeneste, ordenstjeneste, beredskap, utlendingsforvaltning), etter hvilke interesser som blir vernet (orden, samfunnssikkerhet, personsikkerhet), etter formelle ansvarslinjer (polisiære oppgaver og påtaleoppgaver) og på en rekke andre måter. For temaet i denne boken er det skillet mellom kjerneoppgaver og andre oppgaver som er av størst betydning, fordi denne inndelingen kan være bestemmende for når og hvordan politiet kan bistå og samarbeide med andre offentlige organer. Innenfor kjerneoppgavene vil politiet ha et selvstendig ansvar for å utføre oppgavene med egne ressurser. Når det gjelder andre oppgaver, vil det ofte være andre offentlige organer som har hovedansvaret. Politiet skal derfor ha en tilbaketrukket rolle og i mindre grad handle på eget initiativ utenfor kjerneoppgavene. Et uttrykk for dette finner vi i politiloven § 7 fjerde ledd, hvor det står:

På andre offentlige myndigheters ansvarsområder kan politiet gripe inn umiddelbart når et forhold medfører alvorlige ordensforstyrrelser eller fare for slike, dersom vedkommende organ ikke er tilgjengelig eller inngrep fra dette antas umulig, virkningsløst eller ikke kan skje i tide. Den ansvarlige myndighet skal snarest mulig underrettes om inngrepet.

Som nevnt i pkt. 1.1.2 har det de siste 20 årene vært et gjennomgående ønske om å begrense politiets oppgaveportefølje, slik at politiet kan konsentrere res-

23 Se for eksempel småbåtloven, alkoholloven, hundeloven, vaktvirksomhetsloven mfl.

sursene om kjerneoppgavene.24 Hva som er politiets kjerneoppgaver, har vært utredet flere ganger.25 Politianalysen definerte kjerneoppgaver slik:

Med kjerneoppgaver mener utvalget oppgaver som direkte kan utledes av politiets ansvar og mål, og som skal tillegges vekt med hensyn til langsiktig utvikling, kvalitet og kompetanseutvikling.26

I politirollemeldingen ble det oppstilt to kriterier for hva som skal utgjøre politiets kjerneoppgaver: «[o]ppgaver hvor makt eller tvang kan komme til anvendelse som del av oppgaveløsningen», og «[o]ppgaver som politiet gjennom sin utdannelse og organisasjon har spesielle forutsetninger for å løse».27

Det er forholdsvis bred enighet om hva som er politiets kjerneoppgaver, selv om de beskrives og systematiseres på litt ulike måter. Politirolleutvalget28 ga uttrykk for at følgende oppgaver var blant politiets hovedoppgaver: opprettholde (den offentlige) ro, orden og sikkerhet; forebygge kriminalitet; bidra til sikkerhet i trafikken; og håndheve lover som inneholder straffebud. 29 I stortingsmeldingen om politireform 2000 fremheves ordenstjeneste, forebygging av kriminalitet og etterforskning/straffesaksbehandling.30 I politirollemeldingen ble ordens- og trygghetsskapende oppgaver, oppgaver innen kriminalitetsbekjempelse og «bistand til andre offentlige etater hvor politimyndighet eller bruk av makt kan være nødvendig for gjennomføring av lovlig fattede vedtak» fremhevet som kjerneoppgaver.31 Politianalysen beskriver fire kjerneoppgaver for politiet: opprettholde alminnelig orden, forebygge og forhindre straffbare handlinger, beskytte borgerne og deres lovlydige virksomhet og etterforske og straffeforfølge lovbrudd.32

Politiets inngrepshjemler er også indirekte med på å definere hva som kan regnes som politiets kjerneoppgaver fordi de rettslige «verktøyene» politiet har tilgang til, både vil være et uttrykk for hvilke oppgaver politiet forventes å

24 Se blant annet NOU 1981: 35 pkt. 5.2.2.9, St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver (Politirollemeldingen) pkt. 7.1 og side 109, NOU 2013: 9 kapittel 5 og Meld.St. 29 (2019–2020)

Politimeldingen – et politi for fremtiden side 20 og pkt. 5.3.

25 I noen sammenhenger brukes begrepet primæroppgaver, hovedoppgaver eller egentlige oppgaver. Innholdsmessig går dette ut på ett. Motsatsen til kjerneoppgaver omtales som «andre oppgaver», «perifere oppgaver» eller «bi-oppgaver».

26 NOU 2013: 9 side 26.

27 St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver (Politirollemeldingen)

28 NOU 1981: 35 pkt. 1.2.5 og side 92, 107, 155 flg.

29 Håndheving er nærmere beskrevet slik: «Håndheving av lover som inneholder straffebud kan beskrives som en treleddet prosess: Først prøver man å gripe inn og stanse lovbruddet ved påbud til lovbryteren, eller om nødvendig, med fysisk makt, f.eks. pågripelse. I den grad det er mulig søker man å gjenopprette den lovlige tilstand. Deretter blir lovbruddet etterforsket for å få klarlagt om alle straffbarhetsbetingelser er oppfylt. Til slutt kommer selve straffeforfølgningen (påtalen)» (NOU 1981: 35 side 155 flg.).

30 St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000. Et tryggere samfunn side 52.

31 St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver (Politirollemeldingen)

32 NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. Politianalysen

prioritere, og fordi inngrepshjemlene vil være bestemmende for hva politiet har adgang til å gjøre for å ivareta disse oppgavene. Straffeprosessloven regulerer inngående etterforskning og andre sider av straffeforfølgning og inneholder en rekke inngrepshjemler for å kunne ivareta disse oppgavene. 33 I praksis har politiet og påtalemyndigheten monopol på alle inngripende etterforskningsskritt. Dette er et klart uttrykk for at straffeforfølgning er blant politiets kjerneoppgaver. I politiloven kapittel II finnes det flere inngrepshjemler som skal sette politiet i stand til å ivareta hensynet til orden og sikkerhet. Sammen med politiloven § 26 om politimonopolet er disse bestemmelsene et uttrykk for at det å ivareta orden og sikkerhet er en kjerneoppgave for politiet.34

Politiets forebyggende oppgaver står i et annet lys. Det finnes få inngrepshjemler som gir politiet adgang til å iverksette inngripende tiltak alene for å forebygge fremtidige straffbare handlinger, og de få bestemmelsene som finnes, har et forholdsvis snevert anvendelsesområde.35

Innenfor enkelte av politiets forvaltningsoppgaver finnes det en rekke inngrepshjemler hvor politiet er gitt myndighet til å iverksette tiltak for å løse disse spesifikke oppgavene, selv om oppgaven ikke regnes om en kjerneoppgave. Utlendingsloven er et eksempel på dette.

I denne boken har vi valgt å beskrive politiets kjerneoppgaver i tre grupper:

• Ivareta orden og sikkerhet36

• Forebygge straffbare handlinger37

• Straffeforfølgning38

Det er verdt å merke seg at det har skjedd en endring i synet på politiets bistand til andre offentlige organer. I Politirollemeldingen fra 2005 ble, som nevnt, «bistand til andre offentlige etater hvor politimyndighet eller bruk av makt kan være nødvendig for gjennomføring av lovlig fattede vedtak» fremhevet som en kjerneoppgave,39 mens Politimeldingen fra 2020 gir uttrykk for følgende:

33 Se særlig straffeprosesslovens fjerde del om tvangsmidler.

34 Se mer om politimonopolet i pkt. 1.3.4.

35 Se blant annet politiloven § 7 a om våpenvisitasjoner, politiloven § 13 om inngrep overfor barn, vegtrafikkloven § 10 om trafikkontroll og straffeprosessloven kapittel 17 a om besøksforbud, oppholdsforbud mv.

36 Dette vil omfatte ro og sikkerhet i normalsituasjoner, ofte omtalt som politiets ordensfunksjon, og sikkerhet ved kriser og andre ekstraordinære hendelser, ofte omtalt som politiets beredskapsoppgaver. Det å ivareta trafikksikkerheten og beskytte borgerne og lovlig virksomhet vil også inngå i denne kjerneoppgaven.

37 Det å forebygge kriminalitet blir i mange sammenhenger slått sammen med straffeforfølgning under betegnelsen «kriminalitetsbekjempelse». Vi synes det er mest hensiktsmessig å skille ut dette som en egen kjerneoppgave fordi det både formelt og rettslig er vesentlige forskjeller mellom straffeforfølgning, som er under riksadvokatens ansvarsområde, og forebyggende tiltak, som tilhører justisministerens ansvarsområde.

38 Med straffeforfølgning mener vi her den delen av politiets kriminalitetsbekjempende arbeid som tilhører riksadvokatens ansvarsområde.

39 St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver (Politirollemeldingen)

For å kunne ivareta prioriterte oppgaver i politiet er det nødvendig å effektivisere og prioritere ressursbruken i politiet. Politiets ressursbruk på oppgaver som også andre sektorer har ansvaret for, skal vurderes. Det gjelder blant annet politiets bistand til helse.40

Dette utdypes på følgende måte:

For at politiet skal kunne utnytte sine ressurser på en best mulig måte vurderer Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om dagens regelverk knyttet til transport av psykisk syke og refusjonsordningen for politiets bistand til helse, er hensiktsmessig. Det er et mål å redusere politiets bistandsoppdrag til helsevesenet.41

Politiet antas også å ha det som ofte omtales som «restoppgaver». Dette er en følge av politiets historiske rolle som alminnelig øvrighet.42 Dette betegnes også som politiets residualkompetanse og kommer til uttrykk i politiloven § 2 første ledd nr. 7, hvor det står at politiet skal «utføre andre oppgaver som er fastsatt i lov eller som følger av sedvane». Det er ikke nødvendig å foreta en nærmere beskrivelse av politiets «restoppgaver» her utover å slå fast at disse oppgavene ikke er blant kjerneoppgavene. Politimeldingen inneholder en refleksjon over hvorfor politiet fortsatt har slike restoppgaver:

Politiets oppgaveportefølje er som Politianalyseutvalget fremhevet, både omfattende og uensartet, med de konsekvenser det har for styring og prioriteringer i etaten. I tillegg er rammene som definerer politiets oppgaver i politiloven så vide at det er enkelt å definere en offentlig oppgave som en «politioppgave». Dette kan være en av forklaringene på at politiet som virksomhet treffes av så mange lover og forskrifter. Alternativene til å la politiet løse oppgaven kan isolert sett være dyrere og dårligere for samfunnet. Ofte er politiet de eneste som er tilstede hele døgnet.43

1.3.4 Politiets (makt)monopol

Noe av det som setter politiet i en særstilling, og som er med på å definere politiets rolle, oppgaver og ansvar, er at politiet har monopol på å ivareta visse oppgaver – og et stykke på vei monopol på å anvende fysisk makt. Dette omtales ofte som politimonopolet og politiets maktmonopol. I dette punktet skal vi se litt nærmere på hva som ligger i disse begrepene. De er vesentlige for å angi hva som er grensen mellom politiets oppgaver og andre offentlige organers

40 Meld. St. 29 (2019–2020) Politimeldingen – et politi for fremtiden side 20.

41 Meld. St. 29 (2019–2020) Politimeldingen – et politi for fremtiden side 34.

42 Se pkt. 1.2.1.

43 Meld. St. 29 (2019–2020) Politimeldingen – et politi for fremtiden side 34.

oppgaver – og i forlengelsen av dette også når politiet kan og skal bistå andre offentlige organer.

Politiloven § 26 om forbud mot privat rettshåndhevelse slår i første ledd fast:

Det er forbudt for andre enn politiet å organisere eller delta i privat virksomhet som har som formål å opprettholde offentlig ro og orden eller drive andre former for alminnelig rettshåndhevelse på offentlig sted.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med politiloven § 1 første ledd første punktum, hvor det fremgår: «Staten skal sørge for den polititjeneste som samfunnet har behov for.» Det fremgår av forarbeidene at § 1 er et uttrykk for «statens enerett til å forvalte og utøve politimyndighet».44 Hva som regnes som «å opprettholde offentlig ro og orden eller drive andre former for alminnelig rettshåndhevelse på offentlig sted» (§ 26), beror på en skjønnsmessig vurdering hvor blant annet hvilke interesser virksomheten er ment å verne, hvor den finner sted, og hvilken karakter den har, vil være avgjørende.45 I bestemmelsens annet ledd er det gjort visse unntak fra politimonopolet knyttet til blant annet vakthold over eiendom og vakthold på «allment tilgjengelig sammenkomst». Virksomhet som faller innenfor politimonopolet, kan ikke utføres av verken private aktører eller andre offentlige organer.46

De inngrepshjemlene som setter politiet i stand til å «drive alminnelig rettshåndhevelse på offentlig sted», gir som en klar hovedregel kompetanse bare til politiet eller påtalemyndigheten. Dette medfører at verken private aktører eller andre offentlige organer har et rettslig grunnlag for mange av de aktivitetene som en slik rettshåndhevelse krever. Politimonopolet, slik det kommer til uttrykk i politiloven § 26, rekker imidlertid lenger enn dette. Også rettshåndhevelse som ikke nødvendigvis krever hjemmel i lov, eksempelvis systematisk patruljering av offentlige områder, kan bare utføres av politiet.

I tillegg til politimonopolet som er beskrevet i politiloven § 26, er det vanlig å si at politiet har et maktmonopol. Dette henger sammen med innholdet i politimyndigheten, som i forarbeidene til politiloven er beskrevet slik:

Politimyndighet brukes som betegnelse på den samlede myndighet til å gi påbud og foreta inngrep overfor publikum, om nødvendig med makt, som er særegen for politiet.47

Det er en vanlig oppfatning at det bare er politiet som har lov til å bruke fysisk makt mot innbyggerne – og at politiet har en generell adgang til å bruke makt

44 Ot.prp. nr. 22 (1994–1995) side 59.

45 Se nærmere omtale av dette i Spurkland: Forsvarets bistand til politiet (2021) pkt. 6.3.6.

46 Se nærmere omtale av dette i Spurkland: Forsvarets bistand til politiet (2021) side 212–213.

47 Ot.prp. nr. 22 (1994–1995) side 38. Se også lignende definisjon i Prop. 79 L (2014–2015) side 16. Se mer om begrepet politimyndighet i Myhrer: «Politimyndighet – politirettens hellige ånd» i Politirettslige tekster, Kjelby og Myhrer (red.) (2023) side 21–48.

Politiets bistand til andre offentlige myndigheter gir en grundig redegjørelse for de rettslige rammene rundt bistandsoppgaver som politiet daglig utfører i stort omfang.

Å bistå andre myndigheter i deres arbeid er en lovpålagt oppgave for politiet, men den utfordrer både ressursbruk og prioriteringer knyttet til politiets egne primæroppgaver.

Reglene rundt bistand til andre offentlige myndigheter er fragmenterte, kompliserte og ufullstendige. Denne usikkerheten, sammen med andre myndigheters forventninger til hva politiet kan bistå med, kan lede til uhjemlet bruk av makt og tvang fra politiets side. Forventninger til ønsket bistand og begrensninger i politiets makthjemler er både en kilde til konflikt og unødig ressursbruk for både politiet og det anmodende organet.

Boka gir en omfattende redegjørelse for de rettslige rammene som gjelder for bistand til andre offentlige myndigheter generelt, herunder politiets bruk av makt og krav til lovhjemmel. Den behandler også særskilt bistand til helsevesenet, barnevernet, toll og avgiftsmyndighetene, skattemyndighetene, Arbeidstilsynet, Mattilsynet, namsmyndighetene og kriminalomsorgen mfl.

KAI SPURKLAND er direktør i Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og har tidligere jobbet som politiadvokat ved Oslo politidistrikt og forsker ved Politihøgskolen. Han har hovedsakelig arbeidet med politioperativ juss, hvor politiets bruk av makt er sentralt. Hans ph.d.grad omhandler Forsvarets bistand til politiet. Spurkland har også medvirket i en lang rekke bøker innen politirett mv.

TOR-GEIR MYHRER er professor emeritus fra Politihøgskolen og har publisert en rekke bøker, særlig innen politirett og straffeprosess. Han har tidligere også arbeidet som politijurist, statsadvokat og lovrådgiver.

RUNA BUNÆS var i mange år politiinspektør ved Oslo politidistrikt, med ansvarsområder som blant annet omfattet bistand til helsevesenet. Hun har tidligere også arbeidet som høyskolelektor, dommerfullmektig og advokat. Hun er medforfatter av flere juridiske utgivelser. 9 788215 055756

ISBN 978-82-15-05575-6