Denne kommentarutgaven gir grundige kommentarer til både lov om offentlige anskaffelser og anskaffelsesforskriften. Boken vil være nyttig for advokater, dommere og jurister som arbeider med offentlige kjøp, og som trenger raske svar på konkrete spørsmål. Den vil også være til hjelp for andre som har befatning med regelverket, enten som offentlig innkjøper, som leverandør eller som rådgiver.
Marianne Dragsten er partner i Vaar Advokat AS og er en av landets ledende eksperter på offentlige anskaffelser.
Denne utgivelsen finnes også på www.juridika.no
isbn 978-82-15-02483-7
9
788215
024837
Anskaffelsesloven
Lov om offentlige anskaffelser og anskaffelsesforskriften gir regler for offentlige innkjøp. Regelverket er komplisert og byr på mange utfordringer for offentlige innkjøpere og leverandører.
Marianne Dragsten
Anskaffelsesloven Med forskrift Kommentarutgave Denne utgivelsen finnes også på www.juridika.no
Anskaffelsesloven
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 1
06.08.2020 09:55
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 2
06.08.2020 09:55
Marianne Dragsten
Anskaffelsesloven Lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser
Med forskrift Kommentarutgave
Universitetsforlaget
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 3
06.08.2020 09:55
© Universitetsforlaget 2020 ISBN 978-82-15-02483-7 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslagsdesign: ANTI / Erik Johan Worsøe Eriksen Omslag: Universitetsforlaget Sats: ottaBOK Trykk: 07 Media – 07.no Innbinding: Bokbinderiet Johnsen AS Boken er satt med: Times LT Std 10,5/12,5 Papir: 80 g Arctic Matt
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 4
06.08.2020 09:55
Forord
Ved innføringen av nytt regelverk om offentlige anskaffelser fra 2017 oppsto det et behov for en kommentarutgave til det nye regelverket. I denne kommentarutgaven har jeg forsøkt å få til en kombinasjon av dypdykk i enkelte problemstillinger med en praktisk tilnærming. Jeg håper derfor at fremstillingen vil være relevant både for praktikeren/ innkjøperen og for jurister som skal vurdere rettslige utfordringer i anskaffelsesprosessen. I fremstillingen er det vist til mye praksis, herunder praksis fra klagenemnda for offentlige anskaffelser. Disse avgjørelsene er rådgivende og formelt av lavere rangordning rettskildemessig. I praksis har imidlertid klagenemnda hatt en sentral rolle i avklaring av ulike tolkningsspørsmål og problemstillinger som ikke er direkte håndtert i regelverket. Jeg har derfor valgt å vise til praksis fra klagenemnda i stor grad både som gode eksempler, men også for å vise hvordan de rettslige spørsmålene er håndtert av klagenemnda. Arbeidet med kommentarutgaven har tatt tid. Det er et omfattende arbeid å få kommentarene på plass, samtidig som tid til å skrive ikke alltid er like lett å få plass til mellom full jobb og familieliv. Jeg vil takke datteren min Maria for at hun er tålmodig og forståelsesfull. Praksis er ajourført til 1. juli 2019 med unntak av erstatningskapitlet, som ble oppdatert etter innlevering av manus på grunn av Fosen Linjen-saken for Høyesterett. Drøbak, juli 2020 Marianne Dragsten
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 5
06.08.2020 09:55
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 6
06.08.2020 09:55
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
§ 1 Formål Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.
1 Overordnet Offentlig sektor disponerer fellesskapets midler, og det har stor betydning for samfunnsøkonomien at disse ressursene blir utnyttet best mulig. Noe av bakgrunnen for at vi har et regelverk for offentlige anskaffelser, er at offentlige oppdragsgivere ikke nødvendigvis har samme incitament til å opptre bedriftsøkonomisk rasjonelt ved sine innkjøp som private innkjøpere har. Dette skyldes i stor grad at mens private innkjøpere selv må bære konsekvensene av forretningsmessig dårlige disposisjoner, driver en offentlig oppdragsgiver normalt for «andres», skattebetalernes, regning.1 Håndhevelsesutvalget uttrykker det slik at «offentlige innkjøpere ikke har samme insitament til å opptre økonomisk rasjonelt som private, siden de ikke er underlagt samme konkurranse og samme krav til effektivitet og inntjening».2 Det offentlige er dermed underlagt et regelverk som presumptivt skal tvinge det offentlige til å opptre forretningsmessig, og som en profesjonell innkjøper.3 Anskaffelsesloven § 1 angir formålet med loven. Bestemmelsen er språklig sett endret fra tilsvarende formålsbestemmelse i anskaffelsesloven av 1999. Hensikten med endringene har vært å foreta en klargjøring av anskaffelsesregelverkets formål, men det er ikke ment å innebære realitetsendringer fra den tidligere anskaffelsesloven.4 Effektiv bruk av samfunnets ressurser er det sentrale formålet med anskaffelsesregelverket, se punkt 2. De grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4 samt prosedyrene som de mer detaljerte reglene i anskaffelsesforskriften gir anvisning på, er ment som et virkemiddel for å oppnå dette formålet. I tillegg er det et formål med regelverket å bidra til at allmennhetens tillit til offentlig sektor ikke undergraves på området for offentlige anskaffelser, både ved at det offentlige 1 2 3 4
NOU 2014: 4 punkt 9.1. NOU 2010: 2 punkt 5.2.2. Se blant annet Prop. L 51 punkt 7.1. Kravet til forretningsmessig opptreden var tidligere uttrykkelig angitt i formålsbestemmelsen, se Ot.prp. nr. 71 (1997–1998) punkt 5.3. Departementets høringsbrev av 17. mars 2015 og Prop. 51 L punkt 10, merknader til § 1.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 1
06.08.2020 09:55
2
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
opptrer med integritet, se punkt 3, men også ved at anskaffelsene skjer på en samfunns tjenlig måte, se punkt 4. Anskaffelsesregelverkets formål er relevant ved tolkningen av regelverkets øvrige bestemmelser, men det kan ikke utledes konkrete plikter eller rettigheter av anskaffelsesloven § 1, slik Ot.prp. nr. 71 (1997–1998) punkt 13 merknader til § 1, se også Borgarting lagmannsretts dom i sak LB-2016-65693 (Rolstad). Et eksempel på at det var anført at anskaffelsen var i strid med formålsbestemmelsen i anskaffelsesloven § 1, er klagenemndas sak 2017/84 (Atea). Klagenemnda avviste med henvisning til forarbeidene at det kunne utledes konkrete plikter av bestemmelsen. Se også klagenemndas sak 2016/162 (Axflow) premiss 40. Et eksempel på at formålsbestemmelsen er brukt ved vurderingen av om regelverket er brutt, er Agder lagmannsretts sak LA-2011-100800 (Arbeidsfellesskapet Wk Okk Entreprenør), hvor det uttales: «Ved vurderingene av om det er skjedd brudd på regelverket, vil betydningen av om lovens formål og de grunnleggende kravene etterleves stå sentralt som tolkningsmomenter.»
Se også klagenemndas sak 2015/154 (Lekolar) premiss 24. I klagenemndas sak 2010/325 (Skanska) premiss 58 uttales det om forholdet mellom formålsbestemmelsen og de grunnleggende kravene som nå er inntatt i anskaffelsesloven § 4: «Når det gjelder de legislative hensynene, har regelverket om offentlige anskaffelser blant annet som sentralt formål å sikre effektive anskaffelser og et konkurransedyktig næringsliv. I denne forbindelse er prinsippene om gjennomsiktighet, og etterprøvbarhet viktige virkemidler. Prinsippene er også viktige i et rettssikkerhetsperspektiv. De er imidlertid ikke de eneste, og nevnte prinsipper må balanseres mot hensynet til oppdragsgivers behov og hensynet til effektive anskaffelser.»
2
Effektive anskaffelser
2.1
Vid forståelse av begrepet
Hovedformålet med regelverket om offentlige anskaffelser er mest mulige effektive anskaffelser for det offentlige, jf. anskaffelsesloven § 1.5 Dette understreker at innkjøp først og fremst er forretning, og ikke forvaltning. Regelverkets konkrete og detaljerte prosedyreregler er i første rekke ment å stimulere til best mulig ressursutnyttelse i offentlig sektor.6 Det skal legges til grunn en vid forståelse av begrepet «effektiv bruk av samfunnets ressurser».7 Et hensyn er at offentlige virksomheter skal få mest mulig ut av ressursene 5 6
7
Se også Prop. L 51 punkt 7.1.4. Effektiv ressursbruk har vært hovedformålet for det norske regelverket for offentlige anskaffelser siden Regelverket for statens anskaffelsesvirksomhet (REFSA) kom i 1975. Se NOU 1975: 9 s. 10. Se også Ot.prp. nr. 71 (1997–98) punkt 2.1, Ot.prp. nr. 62 (2005–2006) punkt 1 og St.meld. nr. 36 (2008–2009) punkt 3. NOU 2014: 4 punkt 9.4.2.2.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 2
06.08.2020 09:55
§ 1 Formål
3
de bruker på en konkret anskaffelse. I formålsbestemmelsen ligger det imidlertid at offentlige anskaffelser også skal ses i en større samfunnsmessig sammenheng. Ved at det også skal ses hen til effektiv ressursbruk i en større samfunnssammenheng, skal det offentlige også bidra til en bærekraftig og effektiv offentlig sektor, effektivitet og kostnadsbevissthet i privat sektor, utvikling av bedre og mer brukervennlige tjenester til innbyggerne samt legge til rette for innovasjon og ivaretakelse av miljø- og livssyklusperspektiver. På denne måten vil det offentlige spille en viktig rolle for hvordan samfunnets ressurser sett under ett blir benyttet, og dermed påvirke verdiskapning, sysselsetting og velferd i samfunnet.8
2.2
Regler som er utslag av formålet om effektiv ressursbruk
I regelverket om offentlige anskaffelser er det flere regler som er et utslag av formålet om effektiv ressursbruk. Et eksempel er bestemmelsene om avklaringsadgangen i anskaffelsesforskriften § 23-5. Denne er ment å kunne forhindre «unødvendige» avvisninger ved at det skal være mulig å avklare en del forhold ved tilbudet, slik blant annet klagenemndas sak 2017/104 (Systempartner) premiss 35. I klagenemndas sak 2014/27 (Ragn-Sells) premiss 25 påpekes det at oppdragsgivers plikt til å forsøke å prissette avvik er et utslag av formålet om å sikre mest mulig effektiv ressursbruk. Dersom den prismessige konsekvensen av et avvik lar seg fastsette, vil forholdet til de øvrige leverandørene være ivaretatt. I Eidsivating lagmannsretts kjennelse i sak LE-2011-40623 (Air Liquide Norway) uttalte lagmannsretten at det ved vurderingen av om det foreligger en avlysningsplikt, må påvises at feilen kan ha hatt betydning for det konkrete tilbudet. Det ble vist til at å avlyse en konkurranse uten noen nærmere påvisning av mulig årsakssammenheng, ikke ville være i samsvar med lovens hovedformål om effektiv ressursbruk, og at hensynet til andre involverte i anbudskonkurransen for øvrig tilsa det samme.
2.3
Riktig kvalitet til lavest mulig pris
Ved vurderingen av om en anskaffelse er effektiv, er det ikke kun innkjøpsprisen som er avgjørende. En effektiv anskaffelse er en anskaffelse som har lavest mulig totalkostnader sett ut fra oppdragsgivers behov og ønsket kvalitet. I totalkostnaden er det også relevant å se hen til miljøhensyn, sosiale hensyn med videre, jf. anskaffelsesloven § 5. Effektiv ressursbruk betyr dermed i mange sammenhenger ikke lavest pris.
2.4
God planlegging og gode rutiner
En forutsetning for å oppnå effektive anskaffelser er at det offentlige planlegger sine anskaffelser godt og har gode rutiner på gjennomføringen av innkjøpene. Videre er det viktig at den offentlige oppdragsgiveren innehar både innkjøpsfaglig kompetanse, nødvendig teknisk og kommersiell kompetanse om det som skal anskaffes, og kompetanse på regelverket for offentlige anskaffelser. Det kan derfor ved en del 8
NOU 2014: 4 kapittel 9.4.2.2 og Ot.prp. nr. 71 (1997–98) punkt 2.1.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 3
06.08.2020 09:55
4
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
anskaffelser være nødvendig å nedsette team hvor all nødvendig kompetanse er ivaretatt av ulike personer. Kompetansekravene kan medføre at det i en del tilfeller vil kunne være ressursbesparende og mer effektivt å sentralisere innkjøpsfunksjonen, enten ved å ha en sentral innkjøpsenhet innad hos oppdragsgiver eller ved at flere offentlige etater samarbeider om anskaffelsene. Sentraliseringen bør imidlertid ikke føre til at de som har den faglige og tekniske kunnskapen om den konkrete anskaffelsen, ikke får en sentral rolle i gjennomføringen av anskaffelsen.
3
Det offentlige skal opptre med integritet
Ifølge formålsbestemmelsen i anskaffelsesloven § 1 skal regelverket bidra til at det offentlige opptrer med integritet ved gjennomføringen av anskaffelsene slik at allmennheten har tillit til at anskaffelsene foretas på en samfunnstjenlig måte.9 I kravet til integritet ligger blant annet at offentlige oppdragsgivere skal opptre etisk. Det fremgår av Prop. 51 L at dette etiske aspektet er et formål i seg selv.10 Formålsbestemmelsen setter med andre ord fokus på blant annet korrupsjon, som kan føre til dårligere og/eller dyrere produkter. Det offentlige skal heller ikke la seg lede av andre hensyn enn de forretningsmessige. En oppdragsgiver som tar utenforliggende hensyn ved tildelinger av en offentlig kontrakt, forvalter ikke fellesskapets midler på best mulig måte. Viktige virkemidler for å oppnå integritet er åpenhet rundt og kontroll med offentlige anskaffelser. Etisk opptreden er viet betydelig oppmerksomhet i forarbeidene til tidligere anskaffelseslovgivning. Hensikten har vært å understreke en grunnleggende norm fra forvaltningsretten og -etikken om at offentlige tjenestemenn «ikke skal la seg lede av personlige sympatier, antipatier eller av tanke på egen vinning», se NOU 1997: 21 punkt 5.5. Videre er det her slått fast at kravet til likebehandling: «er et utslag av ønsket om etisk opptreden hos innkjøperne. Dette går både på det ikke skal tas utenforliggende hensyn, f.eks. ved å legge vekt på uetiske forhold som smøring og bestikkelser ved valg av leverandør og det at leverandørene skal konkurrere på like vilkår. Sistnevnte vil blant annet si at leverandører som kan tilby lavere pris eller gunstigere vilkår fordi de ikke følger de lover og regler som man er forpliktet til å følge, ikke bør få inngå i kontrakter om offentlige anskaffelser. Dette forhold er også delvis fanget opp av reglene om avvisning på grunn av forhold ved leverandøren.»
Det samme gjelder kravet til gjennomsiktighet (åpenhet): «Kravet til åpenhet i hele anskaffelsesprosessen stiller også krav til etisk opptreden. All informasjon som kommer fra oppdragsgiveren skal være korrekt og objektiv. Dette innebærer videre at det ikke skal tas beslutninger under anskaffelsesprosessen som det vil være behov for å skjule i ettertid.» 9 10
En tilsvarende bestemmelse ble tilføyd i anskaffelsesloven av 1999 ved en lovendring i 2006 for å fremheve at anskaffelsesregelverket er et verktøy for å forhindre korrupsjon og kameraderi i offentlig sektor. Se Ot.prp. nr. 62 (2005–2006) kapittel 5. Prop. 51 L punkt 7.1.4.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 4
06.08.2020 09:55
§ 1 Formål
5
Det at regelverket om offentlige anskaffelser har en dimensjon ut over effektive anskaffelser, medfører at en oppdragsgiver ikke kan velge å unnlate å kunngjøre en konkurranse selv om det skulle forholde seg slik at den økonomiske gevinsten som følger med konkurranseutsetting, er mindre enn utgiftene, slik klagenemndas sak 2010/165 (Rådgivende Biologer) premiss 22 flg. Oppdragsgiveren anførte at kost/nytte-vurderinger tilsa at det ville være svært lite effektivt, både for oppdragsgiveren og eventuelle leverandører, å kunngjøre en ny konkurranse for bare ett år. Klagenemnda viser til at konkurranseutsetting av anskaffelser skal ivareta flere hensyn enn de rent økonomiske, herunder ivareta allmennhetens tillit til at offentlige tjenesteoppdrag tildeles leverandører på en nøytral og objektiv måte. Hensynet til at det offentlige opptrer med stor integritet, ble fremhevet i forbindelse med vurderingen av habilitet i Rt. 2007 s. 983 (SB Transport) premiss 82. Se også Borgar ting lagmannsretts saker LB-2010-201985 (Norconsult) og LB-2015-29544-1 (Boger Bygg) samt Eidsivating lagmannsretts sak LE-2015-149169 (Bentzen Transport), hvor dette hensynet påpekes.
4
Samfunnstjenlig måte
Det fremgår av Prop. L 51 at selv om effektiv ressursbruk er det overordnede formålet med regelverket, er det ikke til hinder for at det kan tas andre samfunnshensyn ved gjennomføringen av konkurranser om offentlige kontrakter. Dette gjenspeiler seg også i anskaffelsesloven §§ 5 til 7. I EU-sammenheng var dette dessuten et utgangspunkt for revidering av regelverket. EU-kommisjonen (heretter Kommisjonen) uttalte følgende i sin pressemelding 11. feb ruar 2014: «The new rules seek to ensure greater inclusion of common societal goals in the procurement process. These goals include environmental protection, social responsibility, innovation, combating climate change, employment, public health and other social and environmental considerations.»
Henvisningen til at offentlige anskaffelser skal foregå på en samfunnstjenlig måte, ble tatt inn i forbindelse med stortingsbehandlingen av loven. I Innst. 358 L (2015–2016) punkt 2.2 ble det vist til at det i høringsrunden var flere som tok til orde for at formålsparagrafen må ses i en større samfunnsmessig sammenheng, og at oppdragsgivernes plikt og mulighet til å ta samfunnsansvar måtte fremgå tydeligere av regelverket. Komiteen var enig i dette og uttalte at det å ta ordet «samfunnstjenlig» inn i formålsparagrafen ville kunne ivareta hensyn til blant annet konkurranse, arbeidslivskriminalitet, miljø, klima og sosiale forhold. Det at allmennheten har tillit til at det offentliges anskaffelser skjer på en samfunns tjenlig måte, relaterer seg også til hvilke leverandører som blir tildelt kontrakt. Mange av kravene i anskaffelsesregelverket har derfor til formål å hindre at useriøse leverandører får et konkurransefortrinn, slik som for eksempel reglene om skatteattest og avvisning av leverandører som er straffedømt.11 11
Se NOU 2014: 5 kapittel 9.4.3.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 5
06.08.2020 09:55
6
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
5
Andre formål med regelverket?
Et annet formål som har vært fremhevet i norsk anskaffelsesrett, er at anskaffelsesregelverket skal ivareta rettssikkerheten til leverandører som ønsker å delta i konkurranser om offentlige kontrakter. I den tidligere formålsbestemmelsen var det derfor satt inn krav til likebehandling i anskaffelsesprosessen. Ved utformingen av dagens anskaffelseslov ble imidlertid leverandørens rettssikkerhet og kravet til likebehandling sett på som et virkemiddel for å oppnå formålet om effektive anskaffelser og ikke et formål i seg selv.12 I NOU 2014: 4 ble det foreslått at konkurranse om offentlige kontrakter skulle være et selvstendig formål med anskaffelsesregelverket.13 Hensynet skulle ivareta leverandørperspektivet i anskaffelsene og være en garanti for at private virksomheter ble gitt tilgang til markeder hvor det offentlige står for hele eller deler av etterspørselen. Dette ble ikke fulgt opp av lovgiver, se Prop. L 51 punkt 7.1.4.
6
Forholdet til EU-regelverkets formålsbetraktninger
I anskaffelsesdirektivet av 2004 var det fokus på å legge til rette for samhandelen mellom landene og fjerne risikoen for at innenlandske tilbydere fikk fordeler, se blant annet EU-domstolens sak C-410/14 (Dr. Falk Pharma) premiss 35. I någjeldende anskaffelsesdirektiv (direktiv 2014/24/EU) er det derimot større fokus på å sørge for en optimal utnyttelse av offentlige midler, se fortalens premiss 2. Formålet med EUs anskaffelsesregler er også kommet til uttrykk i forskjellige arbeider fra Kommisjonen. I Kommisjonens grønnbok om offentlige anskaffelser fra 1996 uttales: «The main objectives of the Union’s public procurement policy are: the creation of the conditions of competition necessary for the non-discriminatory award of public contracts, the rational allocation of public money through the choice of the best offer presented, suppliers’ access to a truly single market with significant business opportunities, and the reinforcement of competition among European enterprises.»14
Kommisjonen peker dermed også på rasjonell offentlig pengebruk som et viktig hensyn bak regelverket. Det EU/EØS-rettslige regelverket har imidlertid ikke kun fokus på effektive anskaffelser, men er også et virkemiddel for å realisere et felles europeisk indre marked, derav plikten til å kunngjøre i hele EØS-området gjennom TED-databasen.15 EU-domstolen fremhever derfor ofte fri flyt16 av varer og tjenester og fri konkurranse i fellesskapet som viktige aspekter for å oppnå realiseringen av det indre markedet. EU-domstolen har 12 13 14 15 16
NOU 2014: 4 kapittel 9.4.1. NOU 2014: 4 punkt 9.4.2.3 og kapittel 32.1. European Commission, Green Paper, Public Procurement in the European Union, Explaining the way forward, 1996, sammendragets punkt 2. Se nærmere om formålsbetraktninger i EU/EØS-retten i NOU 2014: 4 punkt 9.2. Formålsbetraktninger fremkommer også ofte i EU-domstolens rettspraksis, se blant annet C-454/06 (Pressetext). Med «fri flyt» siktes det til at næringsdrivende som ønsker å tilby varer og tjenester i andre nasjonale markeder enn der de er etablert, skal få tilgang til disse markedene.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 6
06.08.2020 09:55
§ 2 Virkeområde
7
derimot ikke vist til effektiv ressursbruk som et formål med regelverket. Det er imidlertid også i EU en utvikling hvor det i større grad er fokus på effektiv ressursbruk når man skal begrunne behovet for et anskaffelsesregelverk. Ved tolkningen av reglene i anskaffelsesforskriften del III (over EØS-terskelverdiene) vil formålene ved EU-direktivene komme inn ved at man primært skal velge den fortolkningen av regelverket som best ivaretar formålene ved regelverket. Siden hensynet til effektiv ressursbruk etter hvert fremheves mer og mer i EU-retten, vil dette medføre at også hensynet til effektiv ressursbruk vil kunne få en mer sentral plass i tolkningen av EUs regelverk om offentlige anskaffelser.17 Det nasjonale handlingsrommet til å legge vekt på effektiv bruk av samfunnets ressurser ved tolkningen av regelverket er større ved anskaffelser som følger anskaffelsesforskriften del II. I NOU 2014: 4 kapittel 9.4.2.4 påpeker utvalgets flertall at formålet om effektiv bruk av samfunnets ressurser må tillegges særlig vekt ved tolkningen av regelverket under EU/ EØS-terskelverdiene. Ved tvil om hvordan den nasjonale delen av anskaffelsesregelverket skal forstås, bør man derfor legge til grunn den løsningen som fremmer effektiv ressursbruk, fremfor løsninger som isolert sett fremmer konkurranse, men som pålegger oppdragsgivere ekstra utgifter som ikke står i forhold til anskaffelsen, i den retningen også Håndhevelsesutvalget i NOU 2010: 2 side 47. Når en anskaffelses verdi er liten, skal det gjerne ikke så mye til før fordelene ved en streng regelfortolkning utlignes av de økonomiske ulempene.
§ 2 Virkeområde Loven gjelder når oppdragsgivere som nevnt i annet ledd inngår vare-, tjenesteeller bygge- og anleggskontrakter, herunder konsesjonskontrakter, eller gjennomfører plan- og designkonkurranser, med en anslått verdi som er lik eller overstiger 100 000 kroner ekskl. merverdiavgift. Loven gjelder for følgende oppdragsgivere: a) statlige myndigheter, b) fylkeskommunale og kommunale myndigheter, c) offentligrettslige organer, d) sammenslutninger med en eller flere oppdragsgivere som nevnt i bokstav a til c, e) offentlige foretak som utøver forsyningsaktivitet som definert i internasjonale avtaler som Norge er forpliktet av og f) andre virksomheter som utøver forsyningsaktivitet på grunnlag av enerett eller særrett som definert i internasjonale avtaler som Norge er forpliktet av. Loven gjelder ikke for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 123. Departementet kan i forskrift fastsette ytterligere unntak fra lovens virkeområde. Departementet kan i forskrift fastsette at loven skal gjelde for bygge- og anleggskontrakter og tilknyttede tjenestekontrakter som oppdragsgivere som nevnt 17
NOU 2014: 4 punkt 9.4.2.4.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 7
06.08.2020 09:55
8
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
i annet ledd bokstav a til d ikke selv inngår, men yter direkte tilskudd til med mer enn 50 prosent. Departementet kan i forskrift fastsette at loven skal gjelde for Svalbard, og fastsette særlige regler av hensyn til de stedlige forholdene.
1
Generelt om virkeområdet
Anskaffelsesloven § 2 angir lovens virkeområde. Bestemmelsen regulerer både hvilke anskaffelser som omfattes av regelverket, se punkt 2, og hvem som må følge regelverket, se punkt 3. Bestemmelsen tilsvarer anskaffelsesloven 1999 §§ 2 og 3 og innebærer i hovedsak ingen realitetsendring fra tidligere regelverk. En forskjell er imidlertid at tidligere var bare bygge- og anleggskonsesjoner omfattet av anskaffelsesregelverket, mens tjenestekonsesjoner var unntatt. Konsesjonskontrakter reguleres nå av en egen forskrift, konsesjonskontraktforskriften av 12. august 2016 nr. 976. Tredje til femte ledd består av hjemmelsbestemmelser, se punkt 4 til 6. Hjemmelen for å gi forskrift er lagt til departementet.
2
Hvilke anskaffelser regelverket gjelder for – anskaffelsesloven § 2(1)
Anskaffelsesloven kommer til anvendelse på kontrakter om varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som inngås av offentlige oppdragsgivere, jf. anskaffelsesloven § 2(1). I bestemmelsen er det også presisert at konsesjonskontrakter og gjennomføringen av plan- og designkonkurranser omfattes av regelverket. Regelverket kommer kun til anvendelse dersom kontraktens verdi er lik eller overstiger kroner 100 000 ekskl. mva.18 Reglene for beregning av anskaffelsens verdi er inntatt i anskaffelsesforskriften § 5-4. Videre er det kun dersom en oppdragsgiver inngår «kontrakter», at regelverket kommer til anvendelse. Det må likevel ikke foreligge en skriftlig kontrakt. Det avgjørende er at anskaffelser som normalt foretas ved inngåelse av kontrakter, er omfattet av regelverket. For anskaffelser som overstiger kroner 100 000 ekskl. mva., kan det sjelden tenkes at det ikke er naturlig å inngå en kontrakt om anskaffelsen. Begrepene kontrakt, varekontrakt, tjenestekontrakt, bygge- og anleggskontrakt, konsesjonskontrakt og plan- og designkonkurranser er definert i anskaffelsesforskriften § 4-1.
3
Hvem som er oppdragsgivere i henhold til regelverket – anskaffelsesloven § 2(2)
Hvilke oppdragsgivere som er omfattet av regelverket, er angitt i anskaffelsesloven § 2(2). I bokstav a til d fastslås det at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger med en eller flere av disse er omfattet av loven. 18
Denne begrensningen ble tatt inn i regelverket ved forskriftsendring av 12. juni 2015 nr. 622 (i kraft 1. juli 2015). Bestemmelsen er nå flyttet til anskaffelsesloven § 2(1).
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 8
06.08.2020 09:55
§ 2 Virkeområde
9
Videre følger det av bokstav e og f at offentlige foretak og andre virksomheter som utøver forsyningsaktivitet som definert i internasjonale avtaler som Norge er forpliktet av, er omfattet av loven. I bokstav f er det presisert at det er virksomheter som utøver forsyningsaktivitet på grunnlag av enerett eller særrett, som er omfattet. Departementet er i anskaffelsesloven § 16 gitt hjemmel til i forskrift å utfylle anskaffelsesloven. Denne hjemmelen er blant annet benyttet i anskaffelsesforskriften § 1-2 for å regulere nærmere hvem som er å anse som offentligrettslige organer. Det vises til kommentarene til denne bestemmelsen for en nærmere gjennomgang av hvem som er omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser innen klassisk sektor. Formålet med anskaffelsesloven § 2(2) er at organer som ikke drives etter kommersielle vilkår og dermed ikke har samme incitament til å tenke forretningsmessig ved sine anskaffelser som andre, skal være underlagt regelverket. Formålet med bestemmelsene kan få betydning ved vurderingen av hvorvidt et organ er en offentlig oppdragsgiver.
4
Unntak fra lovens virkeområde – anskaffelsesloven § 2(3)
I anskaffelsesloven § 2(3) er det gjort unntak for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 123, samt gitt hjemmel for å gjøre ytterligere unntak fra lovens virkeområde. Slike unntak er gitt i anskaffelsesforskriften kapittel 2. Hjemmelen er hovedsakelig benyttet til å vedta de unntakene som følger av anskaffelsesdirektivene. For anskaffelser som overstiger EØS-terskelverdiene, har departementet ikke adgang til å vedta særnorske unntak. Unntakene i direktivene gjelder hovedsakelig anskaffelser som er dekket av andre regler, eller som er begrunnet i særlige forhold ved kontraktsgjenstanden, kontraktsområdet eller kontraktsparten.
5
Subsidierte kontrakter, anskaffelsesloven § 2(4)
Det følger av det nye anskaffelsesdirektivets artikkel 13 at direktivet får anvendelse på bygge- og anleggskontrakter og tilknyttede tjenestekontrakter som det offentlige ikke selv inngår, men som de yter tilskudd til med mer enn 50 prosent. Departementet er i anskaffelsesloven § 2(4) gitt hjemmel til å fastsette i forskrift at loven skal gjelde denne typen subsidierte kontrakter. Dette er gjort i anskaffelsesforskriften § 1-3.
6
Anvendelse på Svalbard – anskaffelsesloven § 2(5)
Loven gjelder ikke på Svalbard, men Kongen har hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om dette i forskrift. Om bakgrunnen for bestemmelsen uttales i Ot.prp. nr. 71 (1997–1998) under merknadene til § 2 at: «Lov om Svalbard 17 juli 1925 nr 11 § 2 fastsetter at norsk privatrett, strafferett og lovgivning om rettspleien gjelder på Svalbard. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, med mindre dette er særskilt fastsatt. I denne sammenhengen er det sentralt at EØS-avtalen ikke gjelder for Svalbard, jf lov 17 [sic] november 1992 nr 109 § 6, og følgelig vil den foreslåtte loven ikke fullt ut gjelde for oppdragsgivere på Svalbard. For å unngå usikkerhet
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 9
06.08.2020 09:55
10
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
om lovens anvendelse for Svalbard og for å få et ryddig regelverk, foreslås det at i loven gis hjemmel for en egen forskrift om regelverkets anvendelse på Svalbard.»
Forskriftshjemmelen er foreløpig ikke benyttet. Klagenemndas sekretariat har avvist en klage basert på at regelverket ikke gjelder for Svalbard, i sak 2009/123 (Juno Bygg). Klagenemndas sak 2004/99 (Norges praktiserende arkitekter) gjaldt en åpen anbudskonkurranse om utarbeidelse av forprosjekt og kravspesifikasjon for Longyearbyen skole hvor Statsbygg var oppdragsgiver. Her kom klagenemnda til at regelverket kom til anvendelse med følgende begrunnelse i premiss 20: «Saken gjelder et prosjekteringsarbeid hvor oppdragsgiver er Statsbygg Nord, basert i Tromsø, og hvor det alt vesentlige av arbeidet skal utføres på fastlandet hvor også arbeidet skal leveres. Det er forutsatt at leverandør må foreta tre reiser til Svalbard i kontraktsperioden – men bortsett fra dette vil ikke noe arbeid utføres der. Når oppdragsgiver har tilhold på fastlandet og arbeidet verken skal utføres eller leveres på Svalbard, er tilknytningen til fastlandet så dominerende at lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrift uansett må få anvendelse. Klagenemnda har med dette ikke tatt standpunkt til anvendelsen av regelverket i en situasjon hvor oppdragsgiver har tilhold på fastlandet, mens det vesentlige av arbeidet utføres og leveres på Svalbard.»
Det ble også vist til at oppdragsgiveren selv uttrykkelig har gitt loven anvendelse gjennom kontraktsbestemmelser, og at anskaffelsen var kunngjort som om den var omfattet av regelverket.
§ 3 Rettighetshavere Rettighetshavere etter loven er virksomheter som er opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS-stat og har sitt sete, hovedadministrasjon eller hovedforetak i en slik stat. Det samme gjelder virksomheter som er gitt rettigheter etter WTO-avtalen om offentlige innkjøp eller andre internasjonale avtaler som Norge er forpliktet av, i det omfang som følger av slike avtaler.
1 Overordnet Anskaffelsesloven § 3 angir hvilke leverandører som har rettigheter etter loven. Bestemmelsen er en ren videreføring av anskaffelsesloven 1999 § 4.
2
Virksomheter innenfor EØS-området
For det første omfattes «virksomheter som er opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS-stat og som har sitt sete, hovedadministrasjon eller hovedforetak i en slik stat».
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 10
06.08.2020 09:55
§ 3 Rettighetshavere
11
Leverandører som er opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS-stat og har sitt sete, hovedadministrasjon eller hovedforetak i en slik stat, er rettighetshavere uavhengig av anskaffelsens verdi, jf. første punktum.
3
Internasjonale avtaler
3.1
Hvilke internasjonale avtaler omfattes?
For det andre er leverandører som er gitt rettigheter etter internasjonale avtaler Norge er bundet av, herunder WTO-avtalen om offentlige innkjøp, gitt rettigheter etter anskaffelsesloven, jf. anskaffelsesloven § 3 annet punktum. Dette gjelder imidlertid bare i det omfanget dette følger av de internasjonale avtalene. Hvilke rettigheter ulike lands leverandører har etter slike avtaler, vil avhenge av avtalene som er inngått.
3.2
WTO-avtalen (GPA)
WTO-avtalen om offentlige innkjøp (Government Procurement Agreement – GPA) er en plurilateral avtale som omfatter en rekke av WTOs medlemmer: Armenia, Aruba, Canada, EU, Hong Kong, Island, Israel, Japan, Korea, Liechtenstein, Moldova, Montenegro, New Zealand, Norge, Singapore, Sveits, Taiwan, Ukraina og USA. Avtalen ble inngått i 1994 og trådte i kraft i 1996. Den reviderte avtalen ble formelt vedtatt 30. mars 2012 og trådte i kraft 6. april 2014. De nærmere rettighetene etter avtalen fremgår av avtaleteksten og bindingslistene til avtalen, som er lagt ut på nettsidene til WTO.19 Om avtalen fremgår det på Regjering.no: «Formålet med WTO-avtalen er å oppnå større grad av åpenhet og harmonisering av lovverk, reguleringer og innkjøpspraksis for offentlige anskaffelser. I henhold til avtalens hovedprinsipper skal offentlige anskaffelser være basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier og åpenhet i anskaffelsesprosessen. Avtalen angir prosedyreregler for blant annet anbud og kontraktstildelinger.»
Avtalens vedlegg (nasjonale bindingslister) angir dekningen for hvert enkelt land, det vil si hvilke varer og tjenester og offentlige enheter som er omfattet av avtalen, samt hvilke terskelverdier som avgjør om en anskaffelse eller kontrakt dekkes av avtalen. I WTO-avtalen er dermed enkelte produkter unntatt fra avtalen. Det innebærer at det må gjøres en konkret vurdering av om WTO-avtalen kommer til anvendelse i det konkrete tilfellet. Hovedregelen er at WTO-avtalen kommer til anvendelse. Foruten leverandører som har rettigheter etter WTO-avtalen, vil leverandører fra land som har inngått frihandelsavtaler med Norge bilateralt eller gjennom EFTA, være rettighetshavere. Gjennom EFTA har Norge inngått flere frihandelsavtaler som inneholder regler om offentlige anskaffelser. Flere av avtalene gir leverandører fra disse landene tilsvarende adgang til offentlige anskaffelser i Norge som leverandører fra land som er tilsluttet WTO-avtalen om offentlige innkjøp. En oversikt over hvilke frihandelsavtaler 19 https://www.wto.org/english/tratop_E/gproc_e/gp_gpa_e.htm
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 11
06.08.2020 09:55
12
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
Norge har inngått, er tilgjengelig på det ansvarlige departements nettsider, per 2019 er dette Nærings- og fiskeridepartementet. Leverandører fra land som ikke er med i EØS-avtalen eller WTO-avtalen om offentlige innkjøp, og som heller ikke har inngått en frihandelsavtale med Norge som omfatter offentlige anskaffelser, har ingen rettigheter etter anskaffelsesloven.
4
Hva innebærer det å være rettighetshaver?
Leverandørene som er omfattet av anskaffelsesloven § 3, har krav på å bli behandlet likt med norske leverandører i konkurranser som gjennomføres etter regelverket om offentlige anskaffelser. Dette innebærer blant annet rett til å delta i konkurranser samt adgang til å klage til KOFA og anlegge sak for domstolene hvis de mener at det foreligger brudd på regelverket.
5
Hvilken betydning har det at en leverandør ikke er rettighetshaver?
En leverandør som ikke er rettighetshaver etter anskaffelsesloven § 3, kan ikke påberope seg brudd på regelverket om offentlige anskaffelser. Oppdragsgiveren kan også beslutte at leverandører som ikke er rettighetshavere, ikke får delta i konkurransen. Dersom oppdragsgiveren lar en leverandør som ikke er rettighetshaver, delta i konkurransen, vil denne leverandøren imidlertid kunne være beskyttet av andre regler, herunder alminnelige anbudsrettslige prinsipper. Det kan også stilles spørsmål ved om en oppdragsgiver ved å la en leverandør faktisk delta i konkurransen har gitt leverandøren rettigheter etter de reglene som er angitt at skal følges i konkurransegrunnlaget. I så fall vil en leverandør «indirekte» kunne få rettigheter etter regelverket. Hvorvidt en leverandør kan få slike rettigheter, er ikke avklart.
§ 4 Grunnleggende prinsipper Oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet.
1 Overordnet Anskaffelsesloven § 4 er en av de viktigste bestemmelsene i regelverket om offentlige anskaffelser. Bestemmelsen fastsetter grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser som er omfattet av loven, og gjelder gjennom hele anskaffelsesprosessen. Den viderefører den tidligere anskaffelsesloven § 5, men i en betydelig forkortet og forenklet form. Endringene er av lovteknisk karakter og er ikke ment å innebære realitetsendringer slik at tidligere praksis angående de grunnleggende kravene fortsatt er relevant å se hen til.20
20
NOU 2014: 4 punkt 10.5 og Prop. L 51 punkt 7.4.5.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 12
06.08.2020 09:55
§ 4 Grunnleggende prinsipper
13
Ved gjennomføringen av alle anskaffelser som omfattes av regelverket, skal oppdragsgiveren overholde kravene til konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Kravet til forholdsmessighet får betydning for hvilke krav som kan utledes av de grunnleggende kravene i den enkelte anskaffelsen, slik Prop. 51 L (2015–2016) punkt 7.4.5. I anskaffelsesloven § 4 er begrepet «prinsipper» benyttet. Bestemmelsen angir imidlertid i realiteten krav som alle anskaffelser som omfattes av loven, må oppfylle. I den videre fremstillingen vil derfor begrepet «grunnleggende krav» bli benyttet (noe som også var begrepet i tidligere anskaffelseslovgivning). Regelverkets detaljerte prosedyreregler bygger på de grunnleggende kravene. De grunnleggende kravene utgjør dermed selve kjernen i anskaffelsesretten, slik Prop. 51 L punkt 7.4.1. Sammen med prosedyrereglene skal de grunnleggende kravene bidra til å realisere anskaffelsesregelverkets formål om effektiv ressursbruk og integritet, se kommentarene til anskaffelsesloven § 1. Grunnleggende krav ble første gang inntatt i regelverket om offentlige anskaffelser ved anskaffelsesloven av 1999. Bakgrunnen for å innta slike bestemmelser er beskrevet slik i forarbeidene til denne loven: «Bestemmelsen nedfeller enkelte grunnleggende prinsipper som ivaretar hensynet til rettssikkerhet og som allerede må anses å følge av alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling, anbudsrettslige prinsipper og prinsipper som følger av EØS-avtalen. Reglene i forskriftene er gjennomgående et utslag av disse kravene. Kravene som fremgår av bestemmelsen er viktige for å sikre at alle potensielle leverandører har de samme muligheter til å oppnå kontrakter med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at det offentlige foretar effektive anskaffelser og anvender offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte.»21
2
De grunnleggende kravenes funksjon
Kravene fyller i hovedsak to funksjoner. Om dette uttales i Prop. 51 L (2015–2016) under merknadene til § 4: «Ved gjennomføringen av alle anskaffelser skal oppdragsgiver overholde prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Dette er prinsipper som uansett gjelder i henhold til EØS-avtalens alminnelige regler, forvaltningsrettens prinsipp om forsvarlig saksbehandling og alminnelige anbudsrettslige prinsipper, men som departementet ser det som hensiktsmessig å samle i en felles bestemmelse i loven. Det lar seg ikke gjøre å fastsette det nærmere innholdet i og rekkevidden av prinsippene på generelt grunnlag. Felles for alle prinsippene er imidlertid at de fyller to funksjoner. For det første danner prinsippene selvstendig grunnlag for plikter og rettigheter for oppdragsgivere og leverandører. Domstolene og KOFA har i en rekke saker utledet konkrete plikter og rettigheter fra de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 5. Oppdrags21
Jf. NOU 1997: 21 kapittel 21, merknadene til § 5.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 13
06.08.2020 09:55
14
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
giverne må således påse ikke bare at de overholder de detaljerte prosedyrereglene ved gjennomføringen av sine anskaffelser, men også at de opptrer i samsvar med ulovfestede plikter som domstolene og KOFA har forankret i de grunnleggende prinsippene. Manglende overholdelse av de grunnleggende prinsippene vil representere et brudd på regelverket på lik linje med manglende overholdelse av konkrete prosedyreregler i forskriftene. For det andre fungerer prinsippene som momenter ved tolkningen av enkeltbestemmelser i anskaffelsesregelverket. Ved tvil om hvordan en bestemmelse skal forstås, vil den løsning som støttes av de grunnleggende prinsippene, som utgangspunkt måtte legges til grunn.»
Anskaffelsesloven § 4 gir dermed et selvstendig grunnlag for plikter og rettigheter for oppdragsgivere og leverandører ved at bestemmelsen utfyller de detaljerte prosedyrereglene i situasjoner som ikke er uttrykkelig regulert i regelverket. Med mindre annet er regulert i regelverket, vil en handlemåte være lovlig så lenge den ikke strider mot de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4. Siden de grunnleggende kravene setter rettslige skranker for oppdragsgiverens handlemåte, kan leverandørene påberope brudd på kravene. En diskusjon som har vært oppe de siste årene, er hvorvidt en regel som for eksempel er inntatt i anskaffelsesforskriften del III, også må gjelde for anskaffelsesforskriften del II basert på at dette følger av de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4. I NOU 2014: 4 punkt 7.1 gis det uttrykk for at det skal vises forsiktighet ved å fortolke inn regler på denne måten ut fra at det er et ønske fra regelgivers side at del I og del II i forskriften skal ha mer fleksible regler enn det som følger av del III. En tilsvarende holdning kan spores i EU-domstolens praksis, hvor det i sak C-95/10 (Strong Seguranca) legges til grunn at kravet til likebehandling ikke kan benyttes til å utlede at direktivets prosedyreregler for prioriterte tjenester (som ble regulert av anskaffelsesdirektivet av 2014) må gjelde tilsvarende for uprioriterte tjenester (som kun delvis var omfattet av prosedyrereglene i anskaffelsesdirektivet av 2014).22 Begrunnelsen var at det i praksis vil oppheve skillet mellom prioriterte og uprioriterte tjenester slik det var fastsatt i anskaffelsesdirektivet. Både EU-domstolen, nasjonale domstoler og klagenemnda bruker de grunnleggende kravene aktivt ved tolkningen av henholdsvis anskaffelsesdirektivene og det norske anskaffelsesregelverket. På denne måten har kravene fått en meget sentral plass i anskaffelsesretten. Kravene følger også i stor grad av EØS-avtalens alminnelige regler, forvaltningsrettens prinsipp om forsvarlig saksbehandling og alminnelige anbudsrettslige prinsipper. Gjennom EØS-avtalen er man i norsk rett forpliktet til å innføre tilsvarende grunnleggende krav som EØS-rettens anskaffelsesregler. Dette medfører at innholdet i og rekkevidden av de grunnleggende kravene må fastlegges i samsvar med EØS-retten. Om de grunnleggende kravene uttales i EU-domstolens sak C-336/12 (Manova) premiss 28 flg.:
22
Dagens regelverk har ikke lenger et skille mellom prioriterte og uprioriterte tjenester, men har særregler for såkalte særlige tjenester.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 14
06.08.2020 09:55
§ 4 Grunnleggende prinsipper
15
«(28) Blandt hovedformålene med de EU-retlige bestemmelser om offentlige kontrakter er målet om at sikre fri bevægelighed for tjenesteydelser og adgang til en ufordrejet konkurrence i samtlige medlemsstater. Til at forfølge dette dobbelte formål anvender EU-retten bl.a. princippet om ligebehandling af tilbudsgivere eller ansøgere og den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger heraf. (29) Anvendelse af ligebehandlingsprincippet i udbudsprocedurer udgør således ikke et mål i sig selv, men skal bedømmes i lyset af de formål, det forfølger.»
Det at kravet til likebehandling ikke er et mål i seg selv, men et virkemiddel for å oppnå formålet med regelverket, setter skranker for hvor langt kravet til likebehandling rekker. Tilsvarende skranker gjelder også for de øvrige kravene. I Prop. 51 L punkt 10 under merknadene til § 4 påpekes det at det må utvises varsomhet med å legge noe mer eller noe annet i kravene enn EØS-retten gir grunnlag for. Samme sted understrekes det også at de grunnleggende kravene ikke uten videre skal benyttes til å gi konkrete prosedyreregler som gjelder for visse anskaffelser, tilsvarende anvendelse for anskaffelser som ikke er underlagt disse konkrete reglene.23 Innholdet i og rekkevidden av kravene vil variere fra anskaffelse til anskaffelse. Klage nemnda har formulert det slik i sak 2011/328 (Sikholmen) premiss 29: «Det konkrete innholdet i disse kravene beror imidlertid på den konkurranse som er gjennomført, og særlig hva som er kommunisert til markedet og tilbyderne, jf. også klage nemndas saker 2011/151 premiss (64) og 2011/197 premiss (21) flg.»
Hvorvidt en oppdragsgiver har opptrådt i samsvar med de grunnleggende kravene, må vurderes isolert for den aktuelle konkurransen. Oppdragsgiveren er derfor ikke forpliktet til å vurdere en leverandør likt i to konkurranser, selv om både konkurransegrunnlagene og tilbudene til den aktuelle leverandøren i de to konkurransene er tilnærmet like, slik klagenemndas sak 2016/197 (KulturminneCompagniet) premiss 31. En ulik vurdering i en slik situasjon kan imidlertid i det konkrete tilfellet tilsi at det foreligger forskjellsbehandling av leverandøren. Tilsvarende krever ikke de grunnleggende kravene at oppdragsgiveren skal stille de samme kravene i alle sammenlignbare anskaffelser. Et eksempel er klagenemndas sak 2018/82 (JDD Maskin) premiss 33 flg., hvor oppdragsgiveren hadde satt krav til lærlinger i noen av anskaffelsene, men ikke i andre.
3
Kravet til konkurranse
3.1 Innhold Konkurranse er antatt å være et helt sentralt virkemiddel for å oppnå anskaffelsesregelverkets formål om effektive anskaffelser, jf. anskaffelsesloven § 1. Ved offentlige anskaffelser er det både ut fra samfunnsøkonomiske og forretningsmessige hensyn 23
Se også NOU 2014: 4 punkt 7.1.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 15
06.08.2020 09:55
16
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
samt forvaltningsrettslige likhetsbetraktninger derfor ønskelig at anskaffelser skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandører.24 Konkurranse er også et middel for å oppnå det overordnede kravet i EØS-avtalen til fri flyt av varer og tjenester, se EØS-avtalen artikkel 8. Hovedregelen er at det skal gjennomføres en konkurranse om alle anskaffelser en oppdragsgiver foretar, forutsatt at anskaffelsens verdi overstiger kroner 100 000 ekskl. mva., jf. anskaffelsesloven § 2. Kravet til konkurranse vil først og fremst ha selvstendig betydning for anskaffelser der oppdragsgiveren ikke er pålagt en plikt til å kunngjøre konkurransen i Doffin- eller TED-databasen etter de detaljerte prosedyrereglene i forskriftene til anskaffelsesloven, såkalte direkte anskaffelser. Dette vil gjelde både for anskaffelser under den nasjonale terskelverdien i klassisk sektor og under EØS-terskelverdiene i forsyningssektoren samt anskaffelser som faller inn under en av unntaksbestemmelsene i anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskriften. I disse tilfellene skal dermed oppdragsgiveren sikre at det er konkurranse om oppdraget dersom dette er mulig i det konkrete tilfellet. Hvor langt plikten strekker seg, må vurderes konkret blant annet ut fra kravet til forholdsmessighet.25 En tommelfingerregel er at det bør innhentes tilbud fra minst tre leverandører. I noen tilfeller kan det være i henhold til kravet til konkurranse å invitere færre. Det avgjørende er «en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, hvor blant annet arten, verdien, og betydningen av anskaffelsen, samt eventuelle mothensyn mot å undergi anskaffelsen konkurranse, vil ha betydning», jf. klagenemndas sak 2010/253 (Resipientanalyse) premiss 27. Departementet har i sin veileder lagt til grunn at det for anskaffelser som er nær opptil kunngjøringsgrensen, bør inviteres fire til fem leverandører, se punkt 9.3.2. Klagenemndas sak 2015/23 (Bedriftssystemer) premiss 15 flg. er et eksempel på at klagenemnda kom til at det i det konkrete tilfellet ikke var i strid med kravet til konkurranse å innhente tilbud kun fra én leverandør. Tidligere fremgikk det av anskaffelsesloven at kravet til konkurranse bare gjelder «så langt det er mulig». Dette ble ansett å være temmelig opplagt og følger uansett av en tolkning av kravet til forholdsmessighet, og i anskaffelsesloven § 4 er derfor dette ikke presisert.26 Det vil for eksempel ikke være en plikt til å avholde konkurranse om anskaffelsen bare kan foretas hos én leverandør i markedet, eller at det haster så mye å få anskaffelsen på plass at det ikke er tid til å avvente en konkurranse om kontrakten. Utslag av dette er fastsatt i unntaksbestemmelsene i anskaffelsesforskriften §§ 5-2 og 13-4. I kravet til konkurranse ligger det ikke bare at det skal gjennomføres en konkurranse, men også at konkurransen skal være reell. Foretar oppdragsgiveren handlinger som vil svekke konkurransen uten saklig grunn eller hjemmel i regelverket, vil dette kunne være i strid med regelverket selv om det ikke foreligger brudd på konkrete bestemmelser. Oppdragsgiveren skal derfor ikke fastsette vilkår i konkurransegrunnlaget som medfører at enkelte leverandører får en uberettiget konkurransefordel. Et eksempel på en bestemmelse som er satt for å ivareta kravet til konkurranse, er anskaffelsesforskriften § 15-1(4) om forbud mot å angi bestemte varemerker med videre. 24 25 26
Jf. NOU 1997: 21 kapittel 21, merknadene til § 5. NOU 2014: 4 punkt 10.5. Prop. 51 L punkt 7.4.5.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 16
06.08.2020 09:55
§ 4 Grunnleggende prinsipper
4
Kravet til likebehandling
4.1
Betydningen av kravet
17
Kravet til likebehandling har til formål å sørge for en sunn og effektiv konkurranse mellom leverandørene, herunder sørge for at samtlige leverandører gis like sjanser i konkurransen, slik blant annet EU-domstolens saker C-19/00 (SIAC) premiss 34, C-470/99 (Universale-Bau) premiss 93, C-538/13 (eVigilo) premiss 33 samt EU-rettens sak T-165/12 (Evropaïki Dynamiki III) premiss 46. Det er først når alle potensielle leverandører i markedet gis like muligheter til å delta, at man får en velfungerende konkurranse, noe som i stor grad er en forutsetning for å nå formålene i anskaffelsesloven § 1. Se i den retningen også EU-domstolens sak C-396/14 (Aarsleff) premiss 37. Kravet til likebehandling er dermed et av de mest sentrale prinsippene i anskaffelsesretten, slik Prop. 51 L (2015–2016) punkt 7.4.1. Kravet har sitt opphav både i EU/EØS-retten og den alminnelige anbudsretten. Oppdragsgiveren har plikt til å behandle samtlige leverandører likt under hele konkurransen, herunder ved utarbeidelsen av anskaffelsesdokumentene, ved kvalifiseringen og utvelgelsen av leverandører og ved evalueringen av tilbudene og tildelingen av kontrakt. Kravet til likebehandling gjelder allerede i planleggingsfasen, det vil si før selve konkurransen er igangsatt. Det får blant annet utslag i at dersom oppdragsgiveren i planleggingsfasen har kontakt med leverandører i markedet for å få en oversikt over hva som kan tilbys, må oppdragsgiveren sørge for at disse leverandørene ikke på grunn av denne kontakten får en konkurransefordel i den etterfølgende konkurransen. Kravet til likebehandling krever at «ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet», jf. blant annet EU-domstolens forente saker C-21/03 og C-34/03 (Fabricom) premiss 27 og sakene C-279/93 (Schumacker) premiss 30, C336/12 (Manova) premiss 30 og C-264/18 (P.M.) premiss 28. For å vurdere om to tilfeller lovlig kan behandles forskjellig, må man undersøke om tilfellene er sammenlignbare. På denne måten sikres at alle potensielle leverandører gis like muligheter.27 I EU-domstolens sak C-264/18 (P.M.) premiss 29 uttales om vurderingen som må gjøres: «Spørgsmålet om den ensartede karakter af forskellige situationer skal vurderes i henhold til alle de forhold, som kendetegner dem. Disse omstændigheder skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (dom af 12.5.2011, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, C-176/09, EU:C:2011:290, præmis 32, og af 30.1.2019, Planta Tabak, C-220/17, EU:C:2019:76, præmis 37).»
Et eksempel på at kravet til likebehandling ikke var brutt, er Borgarting lagmannsretts sak LB-2010-68992 (Bentzen Transport). Lagmannsretten la til grunn at ulikheter i 27
EU-domstolens sak C-458/03 (Parking Brixen) premiss 48.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 17
06.08.2020 09:55
18
Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)
veiledningen som ble gitt i forhandlingsmøtene, skyldtes at tilbudene var ulike, og at veiledningen ble utformet og tilpasset etter de punktene som oppdragsgiveren anså det nødvendig å veilede om i de respektive tilbudene. Det forelå derfor ikke brudd på kravet til likebehandling. Kravet er til hinder for både direkte forskjellsbehandling og indirekte forskjellsbehandling. Kravet er ikke til hinder for saklig og objektivt begrunnet forskjellsbehandling. Det innebærer at ikke enhver form for forskjellsbehandling er i strid med kravet til likebehandling. Handlinger som har til hensikt å gi en leverandør en fordel, er klart forbudt. Derimot er ikke enhver handling som (utilsiktet) kan gi en leverandør en fordel (i beskjedent omfang), i strid med kravet til likebehandling. Ved vurderingen av hva som er akseptabelt, må det ses hen til graden av konkurransefordel leverandør får, og om oppdragsgiverens adferd er fornuftig og sedvanlig ut fra alminnelige kommersielle overveielser. Det at en leverandør i kraft av faglige kvalifikasjoner eller erfaringer fra andre oppgaver av lignende karakter har en konkurransefordel, er ikke i strid med kravet til likebehandling. Det stilles som utgangspunktet krav til både faktisk og formell likebehandling. Det kan likevel tenkes at kravet til likebehandling er oppfylt selv om det ikke foreligger formell likebehandling, forutsatt at det foreligger saklig grunn til å forskjellsbehandle formelt. Et eksempel er forskjellsbehandling med hensyn til å få samme informasjon henholdsvis skriftlig og muntlig. Så lenge det er den samme informasjonen som er gitt, foreligger det faktisk likebehandling. Muntlig informasjon kan imidlertid være både mindre presis og mindre etterprøvbar, og en slik formell forskjellsbehandling er derfor kun tillatt dersom den er saklig begrunnet. Det er lettest å sørge for lik informasjon ved skriftlighet. I klagenemndas sak 2008/153 (Edit Communications) premiss 49 hadde en leverandør fått informasjon om anskaffelsen i et møte, mens øvrige leverandører fikk informasjon om hva oppdragsgiveren skulle anskaffe, i e-poster. Hvilken informasjon som eventuelt var gitt muntlig, hadde ikke klagenemnda mulighet til å etterprøve. Det fremgikk imidlertid av leverandørens tilbud at det var lagt til grunn at kundemagasinet anskaffelsen gjaldt, skulle ha 32 sider, mens det fremgikk av e-posten til de øvrige leverandørene at det skulle ha 20 sider. Det var dermed gitt ulik informasjon, og kravet til likebehandling var brutt. Forskjellsbehandling er ulovlig uavhengig av om den er skjult eller ikke, slik EU-domstolens saker 3/88 (EU-kommisjonen/Italia) premiss 8 og C-234/03 (Contse) premiss 36. En forskjellsbehandling er for eksempel skjult dersom en konkurransebestemmelse formelt gjelder overfor alle leverandører, mens den likevel reelt sett gir enkelte leverandører en konkurransefordel. Et annet eksempel på skjult diskriminering er at en oppdragsgiver fastsetter at besiktigelse av produktet tilbudt av leverandør, kun kan skje innen en bestemt radius fra oppdragsgiveren, slik generaladvokatens uttalelse i EU-domstolens sak C-315/01 (GAT) premiss 31.28 Det foreligger indirekte diskriminering når en bestemmelse lettere kan oppfylles av en innenlandsk leverandør enn en utenlandsk leverandør, i den retningen EU-domstolens sak C-237/94 (O’Flynn) premiss 20.29 28 29
EU-domstolen tok ikke stilling til spørsmålet. Dommen gjaldt direkte sosiale rettigheter.
9788215024837_Dragsten_Anskaffelsesloven .indd 18
06.08.2020 09:55
Denne kommentarutgaven gir grundige kommentarer til både lov om offentlige anskaffelser og anskaffelsesforskriften. Boken vil være nyttig for advokater, dommere og jurister som arbeider med offentlige kjøp, og som trenger raske svar på konkrete spørsmål. Den vil også være til hjelp for andre som har befatning med regelverket, enten som offentlig innkjøper, som leverandør eller som rådgiver.
Marianne Dragsten er partner i Vaar Advokat AS og er en av landets ledende eksperter på offentlige anskaffelser.
Denne utgivelsen finnes også på www.juridika.no
isbn 978-82-15-02483-7
9
788215
024837
Anskaffelsesloven
Lov om offentlige anskaffelser og anskaffelsesforskriften gir regler for offentlige innkjøp. Regelverket er komplisert og byr på mange utfordringer for offentlige innkjøpere og leverandører.
Marianne Dragsten
Anskaffelsesloven Med forskrift Kommentarutgave Denne utgivelsen finnes også på www.juridika.no