Byråkrati by Smakprov Media AB

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 3

08-12-17 15.11.38

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 4

08-12-17 15.11.42

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 1

08-12-17 15.11.42

Upplaga 1:1 Tryckt på miljövänligt papper Tryck: Sahara Printing, Egypten 2009

Utvärderingsexemplar KOPIERINGSFÖRBUD

Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö te le fon: 040-25 86 00 fax: 040-97 05 50 www.liber.se Ku n dse rvice te le fon: fax:

byra krati_inlaga.indd 2

08-690 93 30

08-690 93 01

08-12-17 15.11.43

”IBM, happy men, smiling all the way Oh what fun it is to sell our products night and day”

Ur Sång nr 74, The IBM Songbook

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 3

08-12-17 15.11.43

Innehåll

Förord

Prolog: Byråkratisånger

Kapitel 1 Vad är en byråkrati och vad ska vi ha den till?

Hur vi lärde oss att misskreditera byråkratier

Byråkratin och dess kritiker

Till byråkratins försvar

Bokens upplägg

Sammanfattning

Kapitel 2 Max Webers byråkratibegrepp: organiseringen av det rationella samhället

Introduktion

Utvärderingsexemplar

Organisering av företag och samhälle under 1800-tal och tidigt 1900-tal 31 Webers samhällsteori

Webers byråkratimodell

Andra perspektiv på byråkratibegreppet under 1900-talets första hälft 56 Sammanfattning

byra krati_inlaga.indd 4

08-12-17 15.11.43

Kapitel 3 Klassiska studier av byråkratier och kritiken av byråkratibegreppet

Introduktion

Byråkratistudier vid Columbia University

Byråkratins uttalade kritiker

Byråkratins försvarare

Sammanfattning

Kapitel 4 Byråkrati Redux: begreppet postbyråkratiska organisationer

Introduktion

Begreppet postbyråkratiska organisationer

Några former av postbyråkratiska organisationer

Kritiken av begreppet postbyråkratiska organisationer

108

Byråkratins hybridformer: soft, selective och mock bureaucracies

112

Sammanfattning

116

Kapitel 5 Begreppet byråkrati och dess framtid

117

Introduktion

117

Det framväxande kunskapssamhället

117

Management fashion: en kort översikt

124

Framtidens organisationer: några spekulationer och funderingar

131

Tusen små byråkratier

139

Sammanfattning

140

Bibliografi

143

157

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 5

08-12-17 15.11.43

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 6

08-12-17 15.11.43

Förord

De teorier och idéer som presenteras i denna bok har tidigare publicerats i min bok The innovative bureaucracy (2007). Denna text är ett försök att introducera och diskutera byråkratibegreppet för en läsarkrets som föredrar svenskan före engelskan. Texten innehåller heller inte de empiriska studier som inkluderades i nämnda text utan koncentrerar sig på begreppet byråkrati som sådant. Tanken är att texten ska kunna användas på en såväl introducerande som en mer avancerad nivå av en mängd olika läsare. I vanlig ordning är jag skyldig ett antal personer ett tack: Sofia Börjesson för samarbetet i det projekt i vilket det underliggande empiriska arbetet genomfördes. Mats Sundgren och Jan Wickenberg för att ha hjälpt till med att arrangera intervjuer på det till Mölndal lokaliserade stora läkemedelsföretaget och Sten Setterberg för hjälp med samma procedur på det på Hisingen belägna stora bilföretaget. Jag vill också tacka Ola Håkansson på Liber för uppdraget att skriva denna text. Slutligen vill jag tacka Riksbankens Jubileumsfond för det anslag som möjliggjorde detta arbete.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 7

08-12-17 15.11.43

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 8

08-12-17 15.11.43

Prolog: Byråkratisånger

När jag var klar med min låda sa förmannen till mig: ”Chinaski, jag tog tiden på din sortering av den där lådan. Du tog 28 minuter på dig.” Jag svarade inte. ”Vet du vad standardtiden är för den där lådan?” ”Nej, det vet jag inte.” ”Hur länge har du jobbat här?” ”Elva år.” ”Du har varit här elva år och vet ändå inte standardtiden?” ”Det stämmer.” ”Du sorterar post som om det inte intresserade dej.” Flickan hade fortfarande en full låda framför sig. Vi hade börjat samtidigt. ”Och du har suttit och pratat med den här damen bredvid dej.” Jag tände en cigarett. ”Chinaski, kom hit ett tag.” Han stod framför tennfacken och pekade. Alla postsorterarna jobbade väldigt fort nu. Jag såg hur deras högerarmar vevade frenetiskt. Till och med den runda bruden hade satt fart. ”Ser du dom där siffrorna som är målade här på kortsidan?” ”Ja.”

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 9

08-12-17 15.11.43

”Dom där siffrorna markerar antalet försändelser som skall sorteras per minut. En halvmeterslåda skall vara klar på 23 minuter.” Han pekade på siffran 23. ”23 minuter är standardtiden.” ”Den där 23:an betyder ingenting”, sa jag. ”Vad menar du?” ”Jag menar att en kille kom och målade dit den där 23:an med en burk målarfärg.” ”Nej, nej, det är tidsstuderat år efter år och kollat många gånger.” Vad var det för mening? Jag svarade inte. ”Jag blir tvungen att rapportera dig, Chinaski. Du kommer att få höra mer om det här.” Charles Bukowski, Postverket (1971)

Charles Bukowskis alter ego Henry Chinaski framhärdar sina dagar som brevbärare på postverket. Det är ett tungt och slitsamt arbete och Chinaski bevittnar under sina år i postverkets tjänst hur kollegor bryts ner under arbetets och pliktens bördor. Chinaski, å sin sida, är inte anfäktad av tilltron till sådana dygder; för honom är arbetet som brevbärare ett jobb som genererar en inkomst men som i övrigt ger ytterst lite. Tillvaron på postverket innefattar regelbundet återkommande kontroverser med de förmän och chefer som leder arbetet. Chinaski är emellertid inte en person som låter sig hunsas utan vägrar i regel att följa de byråkratiska instruktioner som fastställts för postverkets verksamhet. När arbetet på postverket blir alltför monotont och krävande lämnar Chinaski detta jobb och försörjer sig på annat sätt för att sedan, gång efter annan, återvända. Chinaski är därmed ingen karriärist; inte heller är han en person som låter sig inordnas i en byråkratisk struktur. I stället är han, med Kornberger, Rhodes och ten Bos (2006: 66) formulering och ett begrepp som de i sin tur har hämtat från den franske filosofen Gilles Deleuze, en ”nomad i en hierarkiserad värld”:

Utvärderingsexemplar

In Chinaski we find a nomadic man in a hierarchised world – one who does not classify himself according to the dominant organizational concept in which he finds himself, but yet one in which he does find himself nonetheless. Although he is ill-fitted to his job

byra krati_inlaga.indd 10

08-12-17 15.11.43

and is constantly at odds with those defined by the hierarchy as his superiors, he does not resist authority as much as he tries to refuse to recognize it, or refuse to play its game. He deals with hierarchy not by moving up or down, but by moving in and out. (Kornberger, Rhodes och ten Bos, 2006: 66)

Chinaski lämnar och återkommer till postverket. Hans oförmåga att fungera i en hierarki gör att detta är enda utvägen för honom. Bukowskis roman från 1971 är att betrakta som en text som driver gäck och parodierar och kommenterar livet i organisationer. Andra texter i denna litterära tradition är Louis-Fernand Célines Resa till nattens ände eller de i dessa sammanhang i regel alltid omnämnda texterna av Franz Kafka som diskuterar organiserade verksamheter (se exempelvis Warner, 2007). Ett mer samtida exempel på denna genre är Corinne Maiers Bonjour Paresse (vars titel elegant travesterar Françoise Sagans skandalsuccé Bonjour Tristesse men som dessvärre har erhållit den debila svenska översättningen Hej lättja!) i vilken Maier instruerar sina läsare hur man uträttar så lite som möjligt på arbetet. Bland annat rekommenderar Maier att man aldrig ska ta på sig en arbetsuppgift som innefattar personalansvar eftersom detta innebär att arbetsbördan ökar markant, och detta bör man till varje pris undvika enligt Maier. Maiers bok (liksom Postverket) kan läsas som en samtida motsvarighet till Cervantes Don Quijote. Där Don Quijote markerar början på slutet av medeltiden och framställer dess föråldrade riddarideal i ett löjets skimmer, så är Postverket och Bonjour Paresse två litterära texter som artikulerar en kritik i termer av en satir eller parodi över de organisationer som vi moderna människor tillbringar våra liv inom. Både Postverket och Bonjour Paresse är representativa för vad som skulle kunna kallas en byråkrati-skepticism, då dessa texter finner mycket lite eller kanske rent av ingenting alls av värde i en strukturerad, organiserad och ”hierarkiserad” tillvaro. Framför allt är det människors enfald och oförmåga att anta ett bredare perspektiv på vad de ägnar sig åt som leder till att organisationer i olika avseenden blir i bästa fall komiska och i värsta fall dysfunktionella. Även om litterära bidrag som Postverket och Bonjour Paresse ger en möjlighet att se på verkligheten på ett nytt sätt är det inte alltid

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 11

08-12-17 15.11.43

fallet att dessa ger en rättvisande bild av hur medarbetare upplever sitt arbete och sin dagliga tillvaro i organisationer. Det finns också en annan problematik som är intressant att fundera över, nämligen den om begreppet byråkratins låga status i den allmänna debatten. Kanske är sociologen Charles Wright Mills något på spåret här. Mills skriver (1959: 41): ”If we accept the Greeks’ definition of the idiot as an altogether private man, then we must conclude that many citizens of many societies are indeed idiots.” Människor förefaller vilja, kanske på goda grunder, kanske till följd av ideologiska förställningar, betrakta sig själva som privatpersoner, som fristående ekonomiska aktörer, oberoende av överordnade politiska och ekonomiska strukturer. Samtidigt vill folk ha ett tillförlitligt rättsväsende, by-passoperationer, sportarrangemang, ett fungerande vägnät, samt tillgång till kultur och så vidare. Denna sorts samhälleligt organiserade aktiviteter är inte, tvärtemot Friedrich Hayeks (1944) ståndpunkt, ”självorganiserande” utan är en effekt av sociala praktiker och verksamheter. Detta är verksamheter som är beroende av en underliggande organisatorisk struktur, ofta av byråkratisk natur. Den person som grekerna benämnde idiot är en person som inte vill kännas vid behovet av dessa utanför den privata sfären organiserade verksamheter. Denna idiot vill ha tillgång till tjänster och omsorg och vård men vill inte kännas vid de organisationer som förmår producera denna sorts tjänster. För idioten är samhället något som kan mobiliseras vid önskemål om detta; det är inte stationärt utan kan med lätthet frambringas när behovet tränger sig på. Kanske är denna brist på intresse eller förståelse för behovet av fungerande organisationsformer grundat i en populärkulturell brist på meningsfulla ”byråkratibilder”. Byråkratier framställs i regel som stelbenta och trista miljöer, befolkade av tröga pärmbärare som inte har lyckats ta sig in i näringslivets mer sofistikerade miljöer. En av de få konstruktiva byråkratibilder som vi som konsumenter av populärkultur exponeras för tillhandahålls av de kriminal- och polisserier som till synes aldrig upphör att locka tv-tittare. Brott och skuld är teman som uppenbarligen engagerar och fascinerar. I denna genre, ofta strukturerad efter en tämligen allmänt hållen plot i vilken ett brottsoffer hittas i sitt hem eller på en allmän plats i början av handlingen, varpå lösandet av själva brotten kan ta sin början, brukar det

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 12

08-12-17 15.11.43

inte helt sällan dyka upp tekniska experter som genomför minutiösa brottsplatsundersökningar (forensic investigation eller crime scene investigation, är, så vitt jag förstår, två vanliga begrepp härvidlag) i syfte att hitta ledtrådar eller andra faktorer som kan leda till att fallet blir löst. En annan form av teknisk expert är patologer och obducenter som gör ett liknande arbete på basis av medicinsk expertis. Dessa medicinare har ofta en extraordinär förmåga att vaska fram diverse information som de delger de i fallet ansvariga poliserna: ”Hon har varit död i mellan 26 och 28 timmar”; ”han dog inte av ett slag mot huvudet som man kan förledas att tro utan av förgiftning”; ”det finns spår av psykofarmaka i blodet” och så vidare. Dessa hängivna experter drar sig inte för att gräva i de mest vämjeliga kvarlevor i sin vilja att hitta värdefull information. De framställs också som oantastliga i sin expertis och är ovilliga att spekulera utanför de vetenskapliga bevis som de kan stödja sig på. Vidare förefaller denna yrkeskategori besitta en inte föraktlig mängd sang-froid och nära en svart humor som kanske är nödvändig för att framhärda i denna miljö. Dessa tekniska experter är utpräglade byråkrater i ordets positiva bemärkelse: de har en klart avgränsad domän av expertis inom vilken de är verksamma, de informerar sina kollegor om vad de anser sig kunna säga om föreliggande fall och de låter inte politiska eller personliga intressen spela in i deras bedömning (dessa tekniska experter uttalar sig sällan eller aldrig känslomässigt eller affekterat om brottet eller brottslingen). De är kort och gott exempel på den goda byråkraten; de utför sina jobb, med Max Webers formulering, sine ira et studio, utan att låta personliga motiv eller intressen ha inflytande över arbetet. Det är nog bäst att låta det vara osagt om den genomsnittliga tv-tittaren associerar denna lilla men för denna genre viktiga yrkesroll med byråkratier och byråkrater, men faktum är att de bör betraktas på just detta sätt. Denna bok är ett försök att presentera teorier, historik, kritik och försvar om och av den mest vanligt förekommande organisationsformen i vårt samtida samhälle, nämligen byråkratin. Denna presentation tar sin utgångspunkt, tvärtemot Bukowski och Maier, i att organisationer faktiskt förmår skapa mening, innehåll, sammanhang, ja kanske rent av glädje. Även om en outsider som Henry Chinaski har en svagt utvecklad förmåga att se värdet av rutiner och instruktioner

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 13

08-12-17 15.11.44

så behöver detta inte vara fallet för den i organisationer arbetande mänskligheten i stort. Även om denna text inte på något vis är ett ovillkorat försvar av den byråkratiska organisationsformen så är den att betrakta – med en formulering hämtad från Barbara Czarniawska (2004: 780) – som ett försök att ta så lite som möjligt för givet innan vi har studerat hur denna form av organisation fungerar i praktiken. Det är denna texts sensmoral: att inte alltid veta hur saker och ting är beskaffade a priori utan att faktiskt studera dem för att ta reda på detta. Kanske är detta en form av empiricism. Åtminstone är det en början till att tänka på begreppet byråkrati i nya och kanske mer konstruktiva termer.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 14

08-12-17 15.11.44

Kapitel 1 Vad är en byråkrati och vad ska vi ha den till?

Hur vi lärde oss att misskreditera byråkratier Få, om ens något begrepp inom det samhällsvetenskapliga vokabuläret är så belastat med negativa associationer och konnotationer som begreppet byråkrati. I vardagligt tal framkallar begrepp som byråkrati, byråkratisk, byråkrat och byråkratisering sinnebilden av en trist kamrerstyp som utan större intresse för omvärldens behov eller intressen ägnar sig åt att vända papper i en stor anonym admini strationsbyggnad någonstans. ”The word ’bureaucrat’ conjures up in the general public mind slow-moving, unresponsive, stick-to-the-letterof-regulations-and-procedures employers in large-scale government agencies and departments, large corporations, and academic and educational institutions”, skriver Kuzmetsky (1993: 3–4). Ingen vill anses vara byråkratisk och att betraktas som en byråkrat står i bjärt kontrast mot de föreställningar och ideal om entreprenörskap, kreativitet och skaparkraft som i dag präglar såväl näringsliv som samhälle i stort. Samtidigt som begreppet byråkrati och närbesläktade begrepp har tillskrivits dessa mindre positiva egenskaper så torde det vara uppenbart för alla att den roll som den byråkratiska organisationsformen spelar i dagens samhälle är svår att underskatta. I princip alla kommunala, regionala, statliga och överstatliga förvaltningar samt en stor del av de stora eller medelstora företag som utgör näringslivet är organiserade i enlighet med en byråkratisk organisationsmodell. En

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 15

08-12-17 15.11.44

sådan modell innefattar en uppsättning principer och mekanismer som först sammanfattades och sammanställdes av den tyske sociologen Max Weber i början av 1900-talet. Bland dessa principer kan nämnas en funktionell uppdelning av arbetet, en hierarkisk ordergivning, en hårt driven specialisering inom respektive ansvarsområde och anställandet av professionell arbetskraft med utbildning och erfarenhet inom kompetensområdet. Dessa principer och mekanismer kan verka självklara för en medborgare i det moderna samhället; självklart anställer ett sjukhus bara sjuksköterskor som kan uppvisa ett giltigt examensbevis, och kommunal förvaltning bygger på att man delar upp verksamheten i en avdelning som ombesörjer exempelvis barnomsorg och en annan avdelning som ansvarar för gatu- och vägnät inom kommunen. Den byråkratiska organisationsmodellen har således blivit så normaliserad och förgivettagen i det moderna samhället att man lätt betraktar dessa principer som universella eller obetingade av historiska förhållanden och diskussioner. De principer och mekanismer utifrån vilka förvaltning och näringsliv är organiserade är emellertid ingalunda frånkopplade historiska eller sociala skeenden utan är i stället en produkt av en kontinuerlig acceptans för vissa idéer och föreställningar. Utifrån detta perspektiv är det rimligt att ställa sig två frågor: dels varifrån den byråkratiska organisationsmodellen kommer och hur den har utvecklats över tiden och i olika samhällen, dels hur det kommer sig att denna för vårt samhälle grundläggande organisationsmodell har kommit att förknippas med det som den är utformad för att eliminera, dvs. olika former av irrationalitet. Dessa båda frågor är nära sammankopplade och betonar vikten av att ha en kännedom om under vilka förhållanden som begreppet byråkrati lanserades och vilken sorts kritik som denna organisationsmodell har kommit att utsättas för i såväl teoretiska som praktiska termer. Denna bok har som syfte att ge en introduktion till begreppet byråkrati och dess roll och betydelse i dagens samhälle, inom såväl näringsliv som förvaltning. En bärande idé i boken är att kritisera utgångspunkten att en specifik organisationsform såsom byråkratimodellen eller projektmodellen (dvs. en tidsbegränsad organisationsform) skulle kunna hysa en inneboende rationalitet eller inneboende dysfunktioner. Denna utgångspunkt är en form av antropomorfism,

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 16

08-12-17 15.11.44

en föreställning om att abstrakta scheman och principer kan, liksom människor, ha förtjänster, fel och brister. En organisationsform är emellertid inte en individ med inneboende egenskaper utan en uppsättning principer som realiseras i det praktiska arbetet och som genererar samhälleliga effekter och konsekvenser. Givet denna utgångspunkt är det absurt att hävda att en specifik organisationsform är bra eller dålig a priori, dvs. innan det har genomförts empiriska studier utifrån ett givet ramverk. Huruvida den byråkratiska organisationsmodellen är bra eller dålig, välfungerande eller inte är således en fråga som låter sig utredas empiriskt, genom studier, och kan därmed inte besvaras utifrån strikt teoretiska resonemang. Denna utgångspunkt innebär att begreppet byråkrati, givet dess betydelse i dagens samhälle, förtjänar att aktivt studeras och diskuteras. Det är därmed en bestämd uppfattning att byråkratibegreppet, tvärtemot vad man kan få intryck av i den offentliga och vetenskapliga debatten, inte ska förpassas till den idéhistoriska skräphögen. Ett byråkratiskt samhälle kräver avancerade teorier om byråkratier. Att definiera begreppet byråkrati utifrån hur det används i litteraturen är ingen enkel uppgift. Martin Albrow (1970: 14) påtalar detta problem med konsistenta definitioner:

Utvärderingsexemplar

The student coming to the field can be excused bewilderment. Sometimes bureaucracy seems to mean administrative efficiency, at other times the opposite. It may appear as simple as a synonym for civil service, or it may be as complex as an idea summing up the specific features of modern organizational structure. It may refer to a body of officials, or to the routines of office administration.

Även om stora delar av denna bok kommer att ägnas åt hur byråkratibegreppet är ständigt skiftande och används på en mängd olika sätt så är det meningsfullt att stödja sig på en förhållandevis klart avgränsad definition. Den tysk-amerikanska sociologen Reinhard Bendix (1956: xx) definierar byråkrati enligt följande: ”’Bureaucracy’ refers to the universal tendency of men who are employed in hierarchical organizations to obey directives and to identify their own interest and ideas with the organization and with all those persons in it who share this 17

byra krati_inlaga.indd 17

08-12-17 15.11.44

identification”. Bendix (1956) betonar här tre distinkta komponenter: byråkratins hierarkiska organisation, dess användande av regler och arbetsbeskrivningar samt att dess medarbetare identifierar sig med denna ordning. Man skulle också kunna tillägga den funktionella specialiseringen som en viktig parameter för hur byråkratier fungerar i praktiken. Denna definition kommer att utgöra utgångspunkten för den i boken utvecklade diskussionen om byråkratins förtjänster, brister, möjligheter och ”dysfunktioner”.

Byråkratin och dess kritiker När man läser texter som introducerar organisationsteori kan man lätt få intrycket av att det var Max Weber som ”uppfann” begreppet byråkrati. Detta är inte fallet. Det har funnits byråkratiska organisationsformer sedan åtminstone antiken, och alla mer differentierade och avancerade samhällen har utvecklat principer och mekanismer för hur man reglerar exempelvis handel och bedriver politik. Enligt Alfred Burns (1989: 175) var den romerske kejsaren Diocletian (284 e.Kr.) den förste som lät ställa upp en budget för hela det romerska riket. De regionala prefekterna tvingades därmed göra inventeringar av vilka resurser de besatt och rapportera in detta till Rom. Detta budgetarbete skapade ett behov av en snabbt framväxande byråkrati av utbildade administratörer, handläggare och funktionärer. Andra forskare har pekat på skriftspråkets betydelse för framväxten av byråkratiska (eller proto-byråkratiska) organisationsformer. Antropologen Jack Goody (1986) har exempelvis påvisat att ju mer avancerat skriftspråk som används, desto mer avancerade organisationsformer:

Utvärderingsexemplar

While some features of the Weberian concept of bureaucracy … are certainly present in oral societies … the absence of writing inevitably places limits on the efficacy of government (especially as regards the storage of information) as well as of business firms, churches and other large-scale organizations. As Weber pointed out, one major feature of such administrative organs is the ability to separate ’person’ from ’office’, people from corporation, and to establish ’universalistic’ as against ’particularistic’ relationships. (Goody, 1986: 92)

byra krati_inlaga.indd 18

08-12-17 15.11.44

Medieteoretikern Marshall McLuhan (1997: 128) betraktar skriftspråket som ett av de största mänskliga framstegen och hävdar att ”with writing … comes logical analysis and specialism, but also militarism and bureaucracy”. I Europa utvecklades det tämligen avancerade byråkratiska organisationsformer från ungefär slutet av 1000-talet (Bloch, 1962: 422), och under medeltiden fanns det en stark framväxt av universitet i hela Europa (Le Goff, 1993) som i sin tur byggde på byråkratiska principer. Hantverksskrån och handelsbolag är andra exempel på organisationsformer som utvecklas under medeltiden i Europa. Under denna period är det rimligt att anta att begreppet byråkrati inte är att betraktas som en ineffektiv eller missriktad organisationsform utan som något som bidrar till att etablera nationalstater och integrera de medeltida samhällena. Det är inte förrän på 1800-talet som byråkratibegreppet kommer att associeras med ineffektivitet och ignorans. Efter den franska revolutionen moderniseras den franska staten, men de nya organisatoriska principerna som ska frambringa ett modernt samhälle kännetecknat av jämlikhet, frihet och broderskap får inte det genomslag som den nya regimen hade hoppats på. Theodore Porter (1995: 142) skriver exempelvis: ”The French bureaucracy … had already in the nineteenth century become almost legendary for its lack of responsibility to anyone. The French administrative ideal was to give each official absolute control over his office, however small.” Det är därmed ingen tillfällighet att Honoré de Balzac lät inkludera en roman (Les employés) om livet i den franska byråkratin i sin väldiga romansvit Den mänskliga komedin (La comédie humaine). I romanen, som inte finns översatt till svenska men som i engelsk översättning heter just Bureaucracy, framställs byråkraterna som högst ineffektiva individer primärt intresserade av interna intriger och spörsmål. Bland annat uttalar sig en av romanpersonerna så här:

Utvärderingsexemplar

No one comes or stays in the government officers but idlers, incapables, or fools. Thus the mediocrity of French administration has slowly come about. Bureaucracy, made up entirely of petty minds, stands as an obstacle of prosperity of the nation; delays for seven years, by its machinery, the project of a canal which would have stimulated the production of a province; is afraid of everything, prolongs procrastination, and perpetuates the abuses which in turn perpetuate and conso19

byra krati_inlaga.indd 19

08-12-17 15.11.44

lidate itself. Bureaucracy holds all things and the administration itself in leading strings; it stifles men of talent who are bold enough to be independent of it or to enlighten it on its own follies. (Balzac, 1837: 10–11)

1800-talets byråkratier fungerade kanske inte alltid som reformatorer och politiker hoppades, och det var sannolikt under denna period som byråkratins grundmurat dåliga rykte etablerades. Vad som är något förvånande är emellertid att denna sorts föreställningar har kunnat fortleva i ett samhälle där effektiviteten och kontrollen av offentliga och privata verksamheter har blivit alltmer detaljerad. Än mer förvånande är hur dessa folkliga och sunt-förnuftsmässiga idéer har trängt in i vetenskapliga diskussioner. Det är rent av rimligt att tala om olika grader av vad som skulle kunna kallas ”byråkratfobi” i vissa samhällsvetenskapliga texter. Warren Bennis, en inom organisationsteorin väletablerad forskare, deklarerade redan 1970 att byråkratin är en organisationsform på väg att försvinna: Every age develops an organization form appropriate to its genius, and … the prevailing form today — the pyramidal, centralized, functionally specialized, impersonal mechanism known as bureaucracy — [is] out of joint with contemporary realities. (Bennis, 1970: 166)

Utvärderingsexemplar

I stället för byråkrati, menar Bennis, så kommer mer flexibla och temporära organisationsformer att etablera sig på bred front: Organizations of the future … will have some unique characteristics. They will be adaptive, rapidly changing temporary systems, organized around problems-to-be-solved by groups of relative strangers with diverse professional skills. The groups will be arranged on organic rather than mechanical models: they will evolve in response to problems rather than to programmed expectations. People will be evaluated, not in a rigid vertical hierarchy according to rank and status, but flexibly, according to competence. Organization charts will consist of project groups rather than stratified functional groups, as now is the case. Adaptive, problem-solving, temporary systems of diverse specialists, linked together by coordinating executives in an organic flux — this is the original form that will gradually replace bureaucracy. (Bennis, 1970: 166) 20

byra krati_inlaga.indd 20

08-12-17 15.11.44

Bennis är vare sig den första eller den sista att förutspå byråkratins försvinnande eller successiva övergång i alternativa organisationsformer. I viss mån har dessa förutsägelser slagit in i bemärkelsen att nya organisationsformer har uppstått under de 40 år som har gått sedan Bennis skrev denna text, men dessa nya former har framför allt kompletterat snarare än ersatt den byråkratiska organisationsformen. Begrepp som projektbaserade organisationer och virtuella organisationer har ofta varit specialiserade organisationsformer inom ramen för byråkratiska organisationer. Oaktat om de idéer och föreställningar om byråkratins relativt sett minskade betydelse slår in eller inte så har det blivit legitimt och vanligt förekommande att byråkratibegreppet avspisas i förbigående som en föråldrad eller förlegad organisationsform i samhällsvetenskapliga texter. Det är emellertid inte alla som är övertygade om att den byråk ratiska organisationsmodellen har fått en så pass underordnad och marginell betydelse som ofta hävdas. För vissa författare är och förblir byråkratin en av det moderna samhällets viktigaste organisationsformer.

Utvärderingsexemplar

Till byråkratins försvar Även om byråkratibegreppet har kommit att misskrediteras i såväl den vetenskapliga som den populära debatten är begreppet intimt förknippat med en framväxande västerländsk modernitet. I Kina, ett land som hade en större ekonomisk produktion än Europa åtminstone fram till 1600-talet, fanns det en väl utvecklad statsapparat, och den tjänstemannaklass som dominerade det kinesiska samhället, mandarinerna, var högt respekterade medborgare. I ett mer ekonomiskt utvecklat Europa, där handel var den drivande ekonomiska motorn utvecklades ett behov av en fungerande statsapparat. Jannis Kallinikos (2004) pekar på relationen mellan byråkrati och modernitet: Bureaucracy and modernity are … inextricably bound up with one another. Bureaucracy is the organization form of modernity. It is closely associated with the overall cultural orientations of modern man, the social mobility that coincided with the gradual dissolution of premodern stratification, and the burgeoning bourgeois ideals of individual freedom and justice, which it helped itself to embed. (Kallinikos, 2004: 22) 21

byra krati_inlaga.indd 21

08-12-17 15.11.45

Enligt Kallinikos är den byråkratiska organisationsformen till sin natur en borgerlig konstruktion, formulerad i kontrast till den i nepotism baserade adliga statsapparaten som dominerade de europeiska staterna i sekler. Kallinikos (2003) menar att den byråkratiska organisationsformen bygger på en modern tanke om att person och personliga intressen och ämbete bör separeras: The emergence of the bureaucratic form of organization was predicted on a major anthropological innovation (that is, a new way of conceiving humanity and institutionally embedding it) that we have tended to take for granted these days, namely, the clear and institutionally supported separation of work from the rest of people’s lives. The conception of work as a distinct sphere of social life, sufficiently demarcated vis-à-vis other social spheres, has had a decisive significance for the constitution of the modern workplace. (Kallinikos, 2003: 614)

För att kunna ombesörja sina plikter som tjänsteman i en byråkratisk organisation måste personliga intressen sättas åt sidan ”för det allmännas bästa”. Denna tanke att det skulle finnas en av dominerande ekonomiska intressen oberoende statsapparat är en bärande idé i den moderna politiska filosofin. Den schweiziske filosofen JeanJacques Rousseau talade exempelvis om samhället som en uppsättning kontrakt mellan samhällets olika aktörer (Om samhällsfördraget eller Statsrättens grunder, originalutgåva 1762). Om endera parten agerar egenmäktigt och i självintresse är det fullt legitimt att detta samhällskontrakt upphävs. För att stävja denna form av opportunistiskt beteende måste samhälleliga institutioner som rättsväsende och statlig byråkrati utvecklas. I detta perspektiv är den byråkratiska organisationsformen att betrakta som en del av en mer omfattande omvälvning av de framväxande moderna europeiska statsbildningarna. Michael Reed (1992) formulerar detta i termer av en övergång från traditionella till moderna samhällen:

Utvärderingsexemplar

The triumph of bureaucracy signaled the overwhelming cognitive power and technical superiority of an inner organizational logic and mechanism which eradicated the ineluctable conflict between foundational values and beliefs that had been the hallmark of traditional societies. (Reed, 1992: 41)

byra krati_inlaga.indd 22

08-12-17 15.11.45

Trots denna tämligen delade syn på byråkratins historiska roll är dess position allt annat än oproblematiserad. Till dem som under senare år har försvarat den byråkratiska organisationsformen kan räknas sociologen Richard Sennett i USA och organisationsforskaren Paul du Gay i Storbritannien. Deras inlagor i debatten kommer att diskuteras i mer detalj i kapitel tre. Sennetts brett anlagda samhällskritik rymmer en omfattande uppgörelse med hur vi har tenderat att alltmer betrakta samhällets institutioner som ett hot snarare än som en garant för frihet och rättvisa. Sennett betonar att det finns en risk med att översätta politiska kategorier och politiska utmaningar till psykologiska förklaringsmodeller: The reigning myth today is that the evils of society can be understood as evils of impersonality, alienation and coldness. The sum of these three is an ideology of intimacy … [that] transmutes political categories into psychological categories. (Sennett, 1992, citerad i Kallinikos, 2006: 127–128)

Utvärderingsexemplar

Det är därmed, menar Sennett (1992), svårt att förklara en upplevd känsla av meningslöshet och alienation utifrån de samhälleliga institutionernas sätt att fungera. Det är därför felaktigt att tro att en välfungerande statlig administration i sig skulle generera dessa upplevelser av meningslöshet. I Sennetts resonemang får samhällets institutioner bära ansvaret för alla samhälleliga brister och individuella besvikelser, inte bara dem av administrativ natur. Som en kontrast till denna utgångspunkt finns det forskare och författare som när en mer positiv syn på byråkratins roll och funktion. Den franske sociologen Pierre Bourdieu (2005: 116) talar exempelvis om ”bureaucratic capital”, det värde som väletablerade och fungerande administrativa rutiner kan ha i en samhällelig kontext. Andra försvarare av byråkratibegreppet har försökt nyansera diskussionen genom att betona att det finns få exempel på renodlat idealtypiska byråkratiska organisationer av den typ som Weber skisserade. I stället finns det en mängd olika hybridformer som på olika sätt är betingade av den kontext som organisationen är verksam inom eller av vilken uppgift och vilket syfte den har. Janet Newman (2005) skriver exempelvis: 23

byra krati_inlaga.indd 23

08-12-17 15.11.45

[F]ew ’pure’ bureaucracies have ever existed in public services: most organizations combine features of bureaucracy and professional ism, of bureaucracy and managerialism, and even bureaucracy and entrepreneurship. Bureaucracy, then, can be viewed as a set of principles and practices that may be articulated with others in particular organizational settings. These articulations can be loose or tight, and lead to more or less discomfort for those living with the tensions they produce. (Newman, 2005: 191)

Ett än mer nyanserat inlägg görs av Paul du Gay (2005), som menar att en byråkrati inte kan betraktas som en välintegrerad och monolitisk enhet, en singularity, utan måste förstås som en multipel form – en poäng som redan Hall (1963) gjorde i en empirisk studie av byråkratiska organisationer: [B]ureaucracy is not – as many critics assume – a simple singularity. Rather whatever singularity it is deemed to possess is multiple or monolithic … To be more specific, bureaucracy has turned out to be less a hard and fast trans-historical model, but rather what we might describe as a many-sided, evolving, diversified organizational device.

Utvärderingsexemplar

(Du Gay, 2005: 3)

Givet detta perspektiv på byråkratier som ständigt föränderliga och rörliga sociala konstruktioner är det mindre meningsfullt att hylla eller förkasta den byråkratiska organisationsformen, då det är svårt att göra detta utan att diskutera under vilka specifika former den byråkratiska organisationen är verksam: [A]s Weber indicated long ago, an abstract celebration or denunciation of ’bureaucracy’ makes little sense, for as he insisted, the mere fact of bureaucratization tells us comparatively little about the concrete directions in which it operates in any given context. (Du Gay, 2005: 5)

Paul Hoggett (2005: 170) är inne på samma linje och menar att ”it is not bureaucracy per se which is responsible for instrumentalism or hierarchy”. I stället bör man se byråkratier som organisationsformer 24

byra krati_inlaga.indd 24

08-12-17 15.11.45

inom vilka en ”substantiell” snarare än en ”instrumentell” rationalitet tillämpas. För Hoggett (2005: 170) är en byråkrati ”the one place perhaps where questions of technique (’what works’) and questions of value stand a chance of being integrated”. Hoggett fortsätter: Rather than slavish adherence to rule-governed procedures the objectives of bureaucracy are founded upon the use of judgment in complex, ambiguous, and contested environments that constitute the everyday lived reality of the civil servant, health service professional or local government official. (Hoggett, 2005: 170)

Den byråkratiska organisationsformen är inte i sig irrationell, utan är snarare att betrakta som en arena, enligt Hoggett (2005), inom vilken praktisk nytta och värderingar kan sammanfalla eller jämkas ihop. Såväl Newman (2005) som du Gay (2005) menar även att föreställningen om byråkratin som en monolitisk och enhetlig organisationsform är problematisk då den försvårar förståelsen av hur byråkratiska principer kan appliceras i en mängd olika verksamheter. Dessutom är den ofta dominerande föreställningen att byråkratiska organisationer är på väg att försvinna eller har tjänat ut sin roll ett hinder för att till fullo kunna utvärdera och studera byråkratier:

Utvärderingsexemplar

[C]ontemporary public administrators find it very difficult to give voice to the values of Weberian public bureaucracy without appearing to be old-fashioned, anachronistic, and irrelevant. It would seem then that the more one learns to appreciate the value of bureaucracy, the more difficult it is to give them a positive public airing. (Du Gay, 2005: 2)

För att sammanfatta så menar forskare som är mer positivt inställda till byråkratibegreppet att det har funnit en tendens att sammanblanda kartan med verkligheten; Webers idealtypiska byråkratimodell består i en uppsättning principer och mekanismer som sammanfattar på abstrakt nivå hur denna organisationsform fungerar. I den praktiska verksamheten är denna typ av idealtypiska modeller att betrakta som riktlinjer, och de flesta byråkratiska organisationer är i stället hybrider i vilka en mängd olika målsättningar och konkreta förhållanden avspeglas. Det är därför inte meningsfullt att påannonsera by25

byra krati_inlaga.indd 25

08-12-17 15.11.45

råkratins frånfälle innan dessa praktiker har studerats i mer detalj och inom de praktiska ramar som reglerar och utövar inflytande på denna verksamhet.

Bokens upplägg Begreppet byråkrati förtjänar att studeras och diskuteras som ett ständigt aktuellt ämne. Denna bok har som ett av sina syften att tjäna som en introduktion till detta begrepp och peka på hur det har gett upphov till nya organisationsformer. Vidare har boken som explicit syfte att skapa en mer balanserad och rättvisande bild av vilken roll och funktion byråkratimodellen har haft och alltjämt har i det samtida samhället. Det finns således ingen vision om att denna bok skulle vara författad i en värdeneutral eller objektiv anda. Detta innebär emellertid inte att författaren är av åsikten att allt som har med byråkratier att skaffa nödvändigtvis är välfungerande och utan problem. Ståndpunkten är snarare att i stället för att avskriva byråkratin på deduktiva grunder eller utifrån ideologiskt sanktionerade uppfattningar så bör en byråkratikritik värd namnet vara baserad på empiriska studier grundade i allmänt accepterad vetenskaplig metod. Målsättningen är därmed att rehabilitera och revitalisera 1950- och 1960-talens byråkratistudier och att ånyo göra byråkratin till ett studieobjekt. Denna bok, avsedd att vara en introduktion men samtidigt en text som bör kunna vara användbar för en mängd olika aktörer såsom forskare, universitetslektorer, konsulter och praktiker, är organiserad enligt följande. I kapitel två kommer Max Webers byråkratibegrepp att diskuteras i detalj. I kapitel tre presenteras efterkrigstidens omfattande byråkratiforskning och olika perspektiv på byråkratibegreppet belyses. I kapitel fyra diskuteras olika varianter av så kallade ”postbyråkratiska organisationsformer”. I det avslutande kapitel fem diskuteras och spekuleras det i vilken roll eller funktion som byråkratibegreppet kan komma att få i näringslivet och i offentlig förvaltning.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 26

08-12-17 15.11.45

Sammanfattning I detta kapitel har begreppet byråkrati introducerats och positionerats som ett begrepp som ofta kritiseras och bedöms efter en annan måttstock än andra organisationsformer. Medan exempelvis aktiebolagsformen ofta framställs som en sofistikerad juridisk konstruktion i vilken det per definition finns möjlighet för ägarna att påverka företagets utveckling och beslut, så är den byråkratiska organisationsformen på samma systematiska men diametralt motsatta sätt misskrediterad och misstänkliggjord som en organisationsform med en svagt utvecklad förmåga att upprätthålla en fungerande och samhällsnyttig verksamhet. Vidare är den byråkratiska organisationsformen politiserad i bemärkelsen att den emellanåt har betraktats som statens verktyg för att reglera och kontrollera fria marknader. I en marknadsliberal ekonomisk doktrin är därmed den byråkratiska organisationsformen per definition problematisk, eftersom statlig intervention är att föredra endast i undantagsfall enligt denna teoribildning. Även om begrepp som byråkrati, byråkrat, och byråkratisk signalerar ett lågt socialt kapital, finns det emellertid de som försvarar den byråkratiska organisationsformen mot dess belackare. I föreliggande bok kommer polemiken och debatten mellan dessa två grupper att utgöra en central referenspunkt. Det är mellan dessa två ytterligheter – byråkratin som ideal eller som dysfunktion – som man på empirisk väg kan få reda på hur byråkratin faktiskt fungerar i det dagliga livet. Det är detta empiriska studium av byråkratier som denna bok vill uppmuntra till.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 27

08-12-17 15.11.45

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 28

08-12-17 15.11.45

Kapitel 2 Max Webers byråkratibegrepp: organiseringen av det rationella samhället

Introduktion Den tyske sociologen, ekonomen och historikern Max Weber (1864–1920) är en av samhällsvetenskapens mest inflytelserika tänkare och teoretiker. Weber är tillsammans med Ferdinand Tönnies och George Simmel i Tyskland och Émile Durkheim och Gabriel Tarde i Frankrike bland de mest framstående sociologerna under den senare hälften av 1800-talet och under 1900-talets första decennier. Medan en sociolog som Tarde, som var mycket inflytelserik under 1900-talets första decennier (Barry och Thrift, 2007), i dag är förhållandevis bortglömd, eller Simmel, som under sin livstid förde en ty nande tillvaro då det var svårt för judiska intellektuella att etablera sig på de tyska universiteten, successivt har kommit att bli alltmer läst, refererad och kommenterad, så har Weber redan från början varit etablerad som en av de viktigaste moderna samhällsteoretikerna. Till skillnad från Karl Marx som av vissa anses vara alltför politiserad, framför allt mot bakgrund av 1900-talets dramatiska utveckling och de folkmord och förföljelser som har genomförts av uttalat marxistiska regimer, eller Émile Durkheim, som ofta framställs som en utpräglad konsensus-teoretiker då han i regel betonar gemensamma intressen och vad han benämner ”solidaritet” mellan samhällsklasser och sociala strata, är Weber läst och respekterad över hela den politiska

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 29

08-12-17 15.11.46

och teoretiska kartan. Weber är inte främmande för att problematisera konflikter och motsättningar men är heller inte sen att betona att samhället faktiskt bygger på samarbete och ömsesidiga intressen. Sett i detta perspektiv är Weber något av en syntes av Marx och Durkheims mer polariserade positioner. Även om Weber innehade professurer i nationalekonomi, filosofi och sociologi har han efterhand kommit att betraktas som en av de tre grundläggande sociologiska teoretikerna tillsammans med Marx och Durkheim. Weber själv ansåg emellertid att han i första hand var ekonom. Den vetenskapliga disciplinen nationalekonomi hade ett bredare och mer samhällsorienterat innehåll under Webers levnad än vad den kan sägas ha i dag. För Weber var det om än inte självklart så åtminstone nödvändigt att lyfta in mer samhällsvetenskapliga aspekter i ekonomiska teorier. Även om Webers inflytande till viss del följer den rörelse av ebb och flod som reglerar vad som anses modernt och comme-il-faut inom samhällsvetenskaplig forskning så är han odiskutabelt en av de absolut viltigaste teoretikerna inom såväl samhällsvetenskaperna i stort som inom organisationsteorin. Blau och Scott (1963: 27) skriver exempelvis att Webers byråkratiprinciper ”[are] undoubtedly the most important general statements on formal organization” och Bendix (1971: 130) hävdar att ”none of the critics of Weber’s analysis has yet dispensed with his definition” (av byråkratibegreppet). I detta kapitel kommer Webers samhällsvetenskapliga teorier om det moderna samhället som en effekt av en fortlöpande rationalisering att diskuteras. För att förstå Webers teorier om samhället i stort och hans byråkratibegrepp mer specifikt krävs det att vi rekapitulerar vilka organisatoriska och administrativa förändringar som genomfördes och förespråkades under Webers livstid. Därför kommer en del av kapitlet att belysa ett antal teorier om organisering som formulerades och utvecklades under den andra hälften av 1800-talet och under 1900-talets första årtionden. Därefter presenteras Webers teorier om byråkratin som en idealtypisk organisationsform i det framväxande moderna samhället.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 30

08-12-17 15.11.46

Organisering av företag och samhälle under 1800-tal och tidigt 1900-tal Ett av de bärande begreppen inom samhällsvetenskaplig teori är föreställningen om en specifik västerländsk modernitet med sina rötter i den vetenskapliga revolutionen under 1600-talet i bl.a. Galileo Galilei och René Descartes arbeten och som kulminerar under 1800-talets slut i och med att den industriella revolutionen slår igenom och att en mängd samhälleliga institutioner etableras. Begreppet modernitet och dess sammankopplade begrepp som modernisering och modern är omdiskuterade och rymmer en mängd olika föreställningar och idéer. Den brittiske sociologen Anthony Giddens sammanfattar modernitetsbegreppet enligt följande: At the simplest, modernity is a shorthand term for modern society or industrial society. Portrayed in more detail, it is associated with (1) a certain set of attitudes towards the world, the idea of the world as open to transformation by human intervention; (2) a complex of economic institutions, especially industrial production and a market economy; (3) a certain range of political institutions, including the nation-state and mass democracy. Largely as a result of these characteristics, modernity is vastly more dynamic than any previous type of social order. (Giddens och Pierson, 1998: 94)

Utvärderingsexemplar

I Giddens framställning innefattar begreppet modernitet dels en ”attityd”, dels förekomsten av ett antal institutioner. Av speciellt intresse här är vad en sådan attityd kan innefatta och varifrån den kan tänkas komma. Även Tom Gunning (1995) betonar en förändring i inställning till världen och människans situation: By ’modernity’ I refer less to a demarcated historical period than to a change in experience. This new configuration of experience was shaped by a large number of factors, which were clearly dependent on the change in production marked by the Industrial Revolution. It was also, however, equally characterized by the transformation in daily life wrought by the growth of capitalism and advances in technology: the growth of urban traffic, the distribution of mass-produced goods, and successive new technologies of transportation and communication. 31

byra krati_inlaga.indd 31

08-12-17 15.11.46

While the nineteenth century witnessed the principal conjunction of these transformations in Europe and America, within a particular crisis coming towards the turn of the century, modernity has not yet exhausted its transformations and has a different pace in different areas of the world. (Gunning, 1995: 15)

Moderniteten är för Gunning en radikal förändring av människans livsvillkor inte bara i bemärkelsen snabba ekonomiska och sociala förändringar utan också i föreställningen att det är fullt möjligt att denna ständiga förändring kommer att fortgå även i framtiden. Det moderna samhället är ett samhälle av ständig förändring och anpassning till nya tekniska och sociala förhållanden. Den polsk-brittiske sociologen Zygmunt Bauman (2000, 2005) talar om detta tillstånd som en ”flytande modernitet” (liquid modernity). För Bauman (2005) påbörjas denna förändring på allvar när tid och plats börjar separeras och förstås som två distinkt åtskilda analytiska kategorier. Om Baumans påstående är en rimlig utgångspunkt för att förstå modernitetsbegreppet är det inte förvånande att utvecklandet av teknologier som järnvägen ofta framhålls som viktiga samhälleliga förändringar under 1800-talet. Gunning (1995) betonar järnvägens symboliska och praktiska betydelse i det framväxande moderna samhället:

Utvärderingsexemplar

[T]he railway not only depended upon but also allowed expansion of industrial production, with broad networks for transportation of both raw materials and commodities, as well as the restructuring of both rural and urban space as the site of circulation. This new landscape, which was organized according to circulatory needs, exemplifies the perceptual and environmental changes which define the experience of modernity: a new mastery of the incremental instants of time; a collapsing of distances; and a new experience of the human body and perception shaped by traveling at new rates of speed and inviting new potentials of danger. (Gunning, 1995: 15–16)

Järnvägen krymper ytor och ökar möjligheten för såväl regionala som nationella eller internationella avsättningsmarknader för företags produkter. Avstånden mellan stad och landsbygd upplevs som mindre; 32

byra krati_inlaga.indd 32

08-12-17 15.11.46

järnvägen var en central teknologi för moderniteten (Perrow, 2002; Yates, 1989; Schivelbusch, 1986). Från förmoderna till moderna organisationsformer Olika mer eller mindre avancerade former av organisation förekommer i alla samhällen, från jägar- och samlarsamhällets arbetsdelning och samhällsstruktur (Leroi-Gourhan, 1989) till moderna ”mega-projekt” som ett olympiskt spel (Løvendahl, 1995; Pitsis m.fl., 2003) eller en internationell forskningssatsning (Salter och Salter, 2007). Det är inte målsättningen med denna text att fördjupa en diskussion inom dessa historiska förhållanden, men några exempel på organisering av ekonomiska verksamheter kommer att anföras för att peka på värdet av Webers byråkratimodell. Inom amerikansk organisationsteori utgör inbördeskrigets slut 1865 en naturlig referenspunkt för att demarkera en historisk period. Efter 1865 och fram till sekelskiftet utvecklades en stor mängd metoder och tekniker för att organisera och kontrollera organisationer. Det är dock viktigt att inte undervärdera de bidrag som gjordes till den moderna organisationsteorin före det amerikanska inbördeskriget. Bill Cooke (2003) menar exempelvis att organisationen av bomullsplantagerna under 1700- och 1800-talen i södra USA har blivit förhållandevis lite studerad och teoretiserad inom organisationsteorin. Förklaringen till detta kan delvis vara att plantageekonomierna baserades på slaveri. Detta faktum anses göra denna industri till ett dåligt lämpat studieobjekt för att förstå våra samtida organisationsformer. Cooke menar emellertid att en förståelse av plantagernas ledning och organisation kan ge värdefulla insikter i hur vi organiserar företag och administration i dag. De stora bomullsplantagerna i södra USA och sockerplantagerna i Karibien var under 1800-talet de enskilt största privatägda företagen i världen (Cooke, 2003: 1897). Ägarna till dessa plantager var de bland de rikaste personerna i världen och utövade ett stort inflytande politiskt och ekonomiskt (Stinchcombe, 1995). Cooke påtalar att dessa plantager var bland de första att anställa chefer och förmän, dvs. olika former av managers, och att de metoder de utvecklade kom att tjäna som en modell, efter erforderliga förändringar, till förkrigsekonomin i USA,

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 33

08-12-17 15.11.46

för hur företag och organisationer leds och struktureras. Cooke sammanfattar sin ståndpunkt: The industrial discipline which emerged on the plantations was not disconnected temporally, spatially or in substance from that which emerged in other parts of the US economy. The imprint of slavery in contemporary management can be seen in the ongoing dominance from that time of the very idea of the manager with a right to manage. It can also be seen in the specific management ideas and practices now known as classical management and scientific management which were collated and re-presented with these labels within living memory of the abolition of US slavery. (Cooke, 2003: 1913)

Innan idén om avlönade chefer och förmän etablerades organiserades industriell verksamhet på basis av direkt kontroll av ägaren till fabriken eller manufakturen. Inom ramen för denna verksamhet var det professionella eller skråbaserade ideologier som föreskrev vad som var en legitim arbetsprestation som reglerade verksamheten. Alfred Chandler (1977: 3) påtalar exempelvis att ”[a]s late as the 1840s there were no middle managers in the United States – that is, there were no managers who supervised the work of the other managers and in turn reported to senior executives who themselves were salaried managers”. I takt med att ekonomin blev mer omfattande och organisationer och företag växte, utvecklades det ett behov av denna sorts mellanchefer och förmän. Steget från direkt kontroll till vad som på engelska brukar benämnas managerial control (ledningskontroll eller styrning) var emellertid inte så oproblematiskt som kan tyckas. ”Salaried managers eventually did become a quintessential part of modern organizations, but this coming to power was plagued by conflicts and rather fierce confrontation with capitalist owners as well as with labour unions and unorganised workers”, skriver Yehouda Shenhav (1999: 2). Långt in på 1900-talet diskuterades de ekonomiska, politiska, etiska och praktiska implikationerna av separationen mellan ägarskap och daglig drift av företag. Adolf Berle och Gardiner Means publicerade exempelvis så sent som 1934 en klassisk text i vilken de problematiserade detta alltmer etablerade förhållande i den ameri-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 34

08-12-17 15.11.46

kanska ekonomin. Övergången från en förmodern ekonomi baserad på en organisationsform där lantbrukare, hantverkare och hemma arbetande kvinnor användes som arbetskraft till en specialiserad och högt teknifierad ekonomi där man var direkt anställd på företaget i fråga skedde inte utan omfattande sociala och ekonomiska förändringar (Pollard, 1965: 208). Denna övergång under 1800-talets andra hälft innebar också att de nya medarbetarnas attityder behövde förändras eller förbättras. Pollard betonar detta starkt i sin historik över framväxten av ett brittiskt näringsliv: [T]he view of the majority [av arbetsgivarna] was bounded by the realization that they were dealing with a recalcitrant, hostile working force whose morale, whose habits of work and whose culture had to be broken in order to fit them for a form of employment in which they had to become obedient servants of the machine, of its owners and of crude monetary incentives. What was necessary, according to this view, was a reform of ’character’ on the part of every single workman, since their previous character did not fit the new industrial system.

Utvärderingsexemplar

(Pollard, 1965: 255–256)

Den moderna industripsykologin och industrisociologin har, likt mer specifika skolbildningar som Human Relations under mellankrigsperioden i USA, tagit sina direkta utgångspunkter i dessa konflikter mellan vad marxister brukar sammanfatta i termer av ”arbete” och ”kapital”. Övergången från förmodern samhällsorganisation till dess moderna efterföljare innebar en mängd utmaningar som vi kanske än i dag inte till fullo har lyckats hantera. Ingenjörsprofessionens framväxt Framväxten av det moderna företaget under 1800-talets andra hälft hade också en stark drivkraft inom den framväxande ingenjörsklassen i USA. Jacoby (1985) rapporterar att mellan 1880 och 1920, så växte antalet ingenjörer från 7 000 till 135 000 i USA. Shenhav (1995, 1999) talar om detta som en ”engineering revolution”. Denna framväxande ingenjörsklass var tränad i matematiska och statistiska metoder och insocialiserades i en management-ideologi som föreskrev 35

byra krati_inlaga.indd 35

08-12-17 15.11.46

att ”vetenskapliga” och rationella principer skulle vara vägledande för det moderna samhället och dess organisationer och företag. Shenhav (1999) skriver: The institutionalization of management systems had several ramifications. First, it legitimized the engineers as managers and as propagators of managerial curricula in business schools. A new class of technocrats was crowned. Its gospel gradually spread to include an administrative view of society whose practices eventually became a worldwide ideology. Second, it has succeeded in cleaving a sharp compartmentalization between politics and economics, blurring the fact that economic logic is politically and ideologically weighted. The institutionalization of management systems gave objective and universal status to value-laden assumptions such as economic maximization, efficiency, and standardization. (Shenhav, 1999: 3)

Denna management-ideologi kan knappast anses vara värdeneutral och befriad från moraliska och politiska implikationer utan är snarare en tydlig moralisk ståndpunkt i vilken vissa föreställningar och idéer är dominerande. Den utan tvekan mest berömde av dessa ingenjörer som på basis av rationella principer ville effektivisera arbetet och näringslivet i stort är Frederick Winslow Taylor. Taylor är en av de mest grundligt kritiserade management-tänkarna, framför allt inom den så kallade labour process theory-traditionen och i synnerhet i Harry Bravermans klassiska arbete Arbete och monopolkapital (1974), men det finns även de som betonar Taylors banbrytande bidrag till att modernisera näringslivet (Wagner-Tsukamoto, 2007). Taylors arbeten brukar diskuteras i detalj i introducerande texter till företagsekonomi och organisationsteori, och det är inte syftet med denna bok att på nytt behandla Taylor och hans idéer. Vi kan emellertid konstatera att Taylors föreställningar om hur fabriksarbete bör struktureras i enlighet med vetenskapliga principer för arbetsledning (scientific management) byggde på en analys och en omstrukturering av de i arbetet ingående komponenterna:

Utvärderingsexemplar

Scientific Management does not necessarily involve any great invention, nor the discovery of new or startling facts. It does however, 36

byra krati_inlaga.indd 36

08-12-17 15.11.47

involve a certain combination of elements which have not existed in the past, namely, old knowledge so collected, analyzed, grouped and classified into law and rules that constitute a science; accompanied by a complete change in the mental attitude of the working men as well as those on the side of management, toward each other, and toward their respective duties and responsibilities. (Taylor, 1911: 139–140)

Taylor har också blivit starkt kritiserad för den ensidiga människosyn som han företräder och i vilken arbetskraften är att betrakta som en sorts ”råvara” som man kan använda på olika sätt. Bland annat betonar Taylor att allt intellektuellt arbete ska placeras vid vissa stabsfunktioner i organisationen så att arbetet på verkstadsgolvet befrias från dessa tankemödor. Följande passus är representativ för denna syn på medarbetaren: [T]he very first requirement for a man who is fit to handle pig-iron as a regular occupation is that he shall be so stupid and so phlegmatic that he more nearly resembles in his mental make-up the ox than any other type. The man who is mentally alert and intelligent is for this very reason entirely unsuited for what would, for him, be a grinding monotony of work of this character. Therefore the workman who is best suited for handling pig-iron is unable to understand the real science of doing this class of work. He is so stupid that the word ”percentage” has no meaning to him, and he must consequently be trained by a man more intelligent than himself into the habit of working in accordance with the laws of this science before he can be successful. (Taylor, 1911: 59)

Utvärderingsexemplar

Taylorismen fick inget direkt genomslag, utan metoderna för vetenskaplig företagsledning uppfattades av såväl kapitalägare som fackförbund som en alltför extrem metod i vilken eventuella konflikter mellan dessa två intressegrupper skulle kunna underblåsas. I stället användes liknande modeller som det så kallade ”Bedaux-systemet”, introducerat av Charles Eugène Bedaux i hans bok The Bedaux efficiency course for industrial application först publicerad 1917 (Guil37

byra krati_inlaga.indd 37

08-12-17 15.11.47

lén, 1994). Mauro Guillén (1994: 56–57) sammanfattar Bedaux-systemets förtjänster: ”While avoiding the negative stigma attached to anything represented under the name of Taylorism, many employees and managers used the Bedaux System to introduce scientific management through the back door. Unlike Taylor’s the Bedaux System could be implemented without revamping the entire management practices of the firm, a feature that employers welcomed.” Efter hand blev Taylors idéer emellertid alltmer etablerade och i dag är det han som är portalfiguren för hela denna ingenjörsdrivna effektiviseringsprocess. Shenhav talar om perioden 1880–1930 som en ”progressiv period” i vilken ingenjörskulturen kom att utöva ett starkt inflytande inom samhället. När det var som mest i ropet med rationaliseringar så kunde man tala om en rättmätig ”craze of efficiency” (Shenhav, 1999: 96), en effektivitetshysteri som i det närmaste tog sig parodiska former: The spread of the efficiency craze in America spilled over – by acts of translation – to seemingly unrelated domains, colonializing reli gious, moral, and political thought. Feminists began to apply the principle of efficiency to the home … Protestant churches were receptive to the idea, and in New York a Church Efficiency Committee was established … Gilbreth [Frank Gilbreth, en av F.W. Taylors lärjungar] extended motion studies of musicians, baseball players, fencers, and oyster-openers. (Shenhav, 1999: 96)

Utvärderingsexemplar

Taylorismen och dess moderniseringstankar blev föremål för en lång rad experiment i en mängd olika sammanhang, en del tämligen överraskande. Jean Van Delinder (2005) redogör exempelvis för hur scientific management börjar användas inom kultursektorn bland progressiva intellektuella som den ryske koreografen George Balanchine och hans samarbetspartner kompositören Igor Stravinsky under 1910-talet. Balanchine och Stravinsky hade som vision att modernisera baletten, och en målsättning var att få dansarna att genomföra sitt arbete så uniformt och exakt som möjligt (Van Delinder, 2005: 1442). Det är således den mekaniska exaktheten som är det estetiska idealet för Balanchine och Stravinsky. Balanchine och Stravinsky var 38

byra krati_inlaga.indd 38

08-12-17 15.11.47

emellertid inte de första kulturarbetarna som tilltalades av de ingenjörsmässiga metoderna som hade utvecklats, utan ett antal pionjärer inom teatern hade redan tidigare experimenterat med att integrera rationella principer för att strukturera sitt arbete: Artists of the avant-garde who adapted Taylorist methods include art theoretician Nikolai Chuzhal, who used time and motion studies to ’improve’ drama performance skills by eliminating redundant or inefficient emotions, gestures, and expressions … Similarly, Vsevolod Meyerhold experimented with applying Taylorism to the theatre by developing a science of movement based on the science of ’biomechanics’ … Meyerhold used ’Taylorist work rhythms and military tempi’ to ’discover those movements of work which facilitate the maximum use of work time’ so as to improve acting skills and reduce play duration from 4 hours to 1 ’without lessening aesthetic content or form’. (Van Delinder, 2005: 1443)

I Balanchines arbeten underordnar sig den enskilde dansarens kropp en överordnad vision om dansen som konstverk på ett sätt som starkt påminner om Taylors vilja att underordna den enskilda medarbetaren i fabrikssystemet. Precision och koordination var estetiska principer som Balanchine värderade högt, och det var koreografens roll att se till att detta uppnåddes:

Utvärderingsexemplar

Like Taylor, Balanchine and Stravinsky thought it was to the mutual advantage of everyone to determine the best way to perform any task … Balanchine perfected an abstract form of ballet that was based entirely on the movement of the body in space rather than on dancers using their bodily movement to convey emotions or a character in a story … In this way, the choreographer as manager now becomes more important than the individual dancer, just as in industrial production professional managers now planned every move of the work done on the shop floor. (Van Delinder, 2005: 1449)

De principer som Taylor artikulerade föreföll vara i takt med tidens förväntningar på transparens och precision. Det moderna samhällets tilltro till rationella principer har kanske aldrig varit högre. Efter 39

byra krati_inlaga.indd 39

08-12-17 15.11.47

de två världskrigen som skulle följa under det våldsamma 1900-talet stod dessa principer och förhoppningen om att rationellt kunna lösa mänskliga problem allt lägre i kurs och de blev allteftersom föremål för en omfattande kritik som inriktade sig på idén om att kunna separera etik och moral från rationella principer. Denna kritik var bland annat en effekt av att det hade uppdagats att det industriella folkutrotningsprojekt som nazisterna iscensatte byggde på likartade principer som de Taylor förespråkade. Guillén (1994: 45) daterar starten för den eskalerande effektivitetshysterin till det berömda rättsfallet Eastern Rate Case, 1910–1911, där advokaten och reformivraren Louis D. Brandeis, som representerade järnvägsföretag från hela den amerikanska ostkusten, argumenterade för att lönerna skulle kunna höjas i dessa företag om vetenskapliga ledningsprinciper kunde implementeras. Vid slutet av denna period utvecklades föga förvånande en kritik mot vad som benämndes en maskincivilisation, ett hyper-mekaniserat samhälle som erbjuder monotona och innehållslösa arbeten och som producerar alienerade och avhumaniserade arbetstagare (Shenhav, 1999: 46). Charlie Chaplins film Moderna tider (1936) är ett bra exempel på absurditeten i denna hårt drivna rationalisering. Det fanns således en allmänt spridd uppfattning om att ingenjörerna hade tillämpat sina principer i alltför hög grad. Den norsk-amerikanske sociologen Thorstein Veblen (1904: 10) kommenterade ironiskt denna tendens att alltmer bryta ner processer till komponenter: ”What is not completely standardized calls for too much of craftmanlike skill, reflection, and individual elaboration, and is therefore not available for economical use in the process.” Veblen såg också att denna iver att reducera sociala system till sina element började kolonialisera även andra sfärer av samhället, exempelvis arbetsmarknaden: ”The working population is required to be standard ized, moveable, and interchangeable in much the same impersonal manner as the raw or half-wrought materials of industry” (Veblen, 1904: 326). För Veblen (1904) var detta ingen önskvärd samhällsutveckling. Ett talande exempel för denna hårt drivna analys är hur tidsstudier av arbetsmoment – en av taylorismens bärande idéer – bedrevs. Här delades en sekund in i tusendelar för att på så vis uppnå en önskvärd precision i analysen, och varje arbetsmoment beskrevs i ex-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 40

08-12-17 15.11.47

akta tidsangivelser. Kritiken mot denna sorts utpräglat teknokratiska världsbild, där endast effektivitet är en legitim parameter i analysen, har varit ett återkommande tema under hela efterkrigstiden. Ledning, politik och kommunikation i organisationer Förutom de av den framväxande ingenjörsklassens omfattade förbättrings- och rationaliseringsprojekten så utvecklades nya organisatoriska styr-och ledningsprinciper utifrån helt andra förhållanden. En tidig inflytelserik författare inom företagsledningsområdet är den franske ingenjören Henri Fayol, vars bok Administration industrielle et générale publicerades på franska 1916 och kom i engelsk översättning 1929 och i svensk översättning som Industriell och allmän administration 1950. I detta arbete, baserat på Fayols egen arbetslivserfarenhet i franska tillverkningsföretag, inleder Fayol med att definiera ett antal ”funktioner” som måste finnas i alla företag. Dessa omfattar tekniska funktioner (produktion, tillverkning), kommersiella funktioner (inköp, försäljning), finansiella funktioner (anskaffning och förvaltning av kapital), säkerhetsfunktioner (skydd av materiel och anställda), redovisningsfunktioner (bokföring, kostnadsberäkning, statistik) samt administrativa funktioner (planering, organisation, befälsutövande, samordning och kontroll). Det är framför allt de administrativa funktionerna som Fayol diskuterar och som har gjort hans bok berömd. De administrativa funktionerna omfattar fem olika komponenter: (1) planering, (2) organisering, (3) ”befälsutövande” (dvs. ledning och ordergivning), (4) samordning, samt slutligen (5) kontroll. I Fayols företagsmodell finns det en uppsättning processer som ska ombesörjas av ledningen, och Fayol sätter stor tilltro till ledarskapets betydelse och dess förmåga att mobilisera organisationens humankapital. Ett av de främsta bidragen från Fayols bok är ”principen om enhetlig ordergivning”, enligt vilken varje medarbetare ska ha endast en chef att rapportera till eller att få order och instruktioner ifrån, detta för att minska risken för oklarheter i vad som ska utföras. Denna princip är av central betydelse för den byråkratiska modell som Weber formulerade. En annan berömd studie från det tidigare 1900-talet med betydelse för begreppet byråkrati är den tyske sociologen Robert Michels studie

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 41

08-12-17 15.11.47

av det tyska socialistpartiets organisation och ledning, Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie. Untersuchungen über die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens, först publicerad 1911 och i engelsk översättning som Political parties: A sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy 1962. Michels menar att även politiska partier – Michels var själv medlem i det tyska socialistpartiet men gick ur det 1907 – trots sina föresatser och statuter om att vara öppna och demokratiska organisationer tenderar att bli vad han benämner oligarkier, styrda av ett fåtal personer i toppen. Michels kallar denna tendens ”oligarkins järnlag” och menar att detta förhållande omfattar i princip alla organisationer. Dock är detta mer besvärande för organisationer som har en tydlig målsättning att vara demokratiska och som omfamnar en ideologi i vilken medbestämmande och öppenhet värderas högt. I demokratiska länder tillhör politiska partier i regel denna kategori av organisationer. Det blir därför problematiskt att realisera politiska visioner om demokrati och medbestämmande om de politiska partierna själva tenderar att bli slutna oligarkier där ett fåtal individer har beslutsmandat och inflytande. Michels (1911) studie är framför allt ett standardverk inom statsvetenskapen, men det är även en viktig inlaga inom organisationsteorin. Diskussioner på senare år om behovet av att exempelvis öka antalet kvinnliga styrelserepresentanter i svenska börsbolag är en följd av att det är en begränsad grupp personer som sitter i dessa styrelser. Enligt detta synsätt misstänks styrelserna för att inte bara vara oligarkier utan också för att vara representativa för ett patriarkalt samhälle i vilket det i regel är män som sitter på de flesta centrala posterna. Ytterligare en viktig komponent i organisationer och företag är de nya kommunikationsvägar som etablerades och som var en följd av den tekniska utvecklingen under 1800-talet. JoAnne Yates (1989) ger en historisk överblick över hur internkommunikation och därmed kontrollen över organisationer utvecklades under 1800-talet. Snarare än ideologiska eller teknokratiska utgångspunkter så var det här en teknisk utveckling och ett praktiskt behov av att koordinera aktiviteterna i de amerikanska järnvägsföretagen som föranledde dessa nya metoder. Yates (1989) menar att i takt med att gåspennor och

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 42

08-12-17 15.11.47

inbundna pärmar övergavs till förmån för skrivmaskiner, kopieringsmaskiner och nya metoder för att katalogisera filer och dokument så utvecklades nya kommunikationsformer i de geografiskt utspridda järnvägsföretagen: ”These technologies [skrivmaskiner osv.] also affected the function and form of communication within the firm. New types or genres of communication developed, with orders, reports, memoranda, and meetings evolving to suit their managerial and technological orders”, skriver Yates (1989: xv). Yates menar att dessa nya former av kommunikation inte bara var en effekt av företagens tillväxt utan att denna tillväxt i lika stor omfattning kan förklaras av att det utvecklades nya sätt att styra och kontrollera dessa historiskt sett omfattande organisationer. För Yates (1989) är det framför allt järnvägsföretagen som drev utvecklingen mot alltmer sofistikerade ledningssystem under 1800-talet: In their search first for safety, then for efficiency, railroad managers were pioneers in managerial theory and practice. They anticipated the systematic management philosophy in arguing for the need to systematize procedures independent of the individuals involved and to use systematically gathered operational information as the basis for evaluation and decision making at higher levels. The major tools they established to achieve these goals were regular internal flows of communication. (Yates, 1989: 9)

Utvärderingsexemplar

I Yates perspektiv utgör olika kommunikationsmetoder en viktig förutsättning för den moderna organisationsformen. Olika metoder för att rapportera om verksamheten utvecklades, men även ledningsmässiga innovationer som företagstidningar (in-house magazines) blev populära att använda. Vid 1920-talets början fanns i stort sett alla de beståndsdelar som i dag betraktas som viktiga i intern- och externrapporteringen på plats i de större amerikanska företagen. Yates (1989) studie understryker vikten av att inte bara betrakta den framväxande organisationen som något som är föremål för kontroll och olika former av mer eller mindre explicit övervakning utan att organisationer även måste integrera sina verksamheter och skapa mening för medarbetarna. De nya kommunikationsteknologier som utvecklades un43

byra krati_inlaga.indd 43

08-12-17 15.11.48

der 1800-talets senare hälft – för en medlem i det samtida samhället som har vant sig vid en vardag genomsyrad av media i alla dess former framstår dessa som tämligen rudimentära – utgjorde en viktig del i framväxten av den moderna organisationen. För att sammanfatta så kännetecknades näringslivet och den statliga förvaltningen under Webers livstid av en förlöpande rationalisering. Perioden efter Napoleon-krigen kännetecknas av en förhållandevis hög politisk stabilitet i Europa – framför allt till följd av att gamla antagonister var sysselsatta med diverse koloniala erövringsprojekt i avlägsna delar av världen – och av en snabb uppbyggnad av statlig administ ration. Vidare etablerades ett antal storföretag, som de amerikanska järnvägsbolagen, och en snabbt växande ingenjörskader etablerade vetenskapliga och rationella principer för företagsledning. Vid sekelskiftet 1900 fanns därmed i stort sett alla de modeller och principer för företagsorganisation och administration som vi än i dag använder oss av på plats. Det var dessa omvälvande förändringar som Weber intresserade sig för och ville ge en teoretisk och konceptuell förklaring.

Utvärderingsexemplar

Webers samhällsteori Det är mot bakgrund av dessa ekonomiska, sociala, och värderingsmässiga förändringar som Webers byråkratibegrepp måste förstås. Det är också viktigt att vara medveten om att Weber inte var den första som skrev om byråkratier. Webers bidrag var i stället att koppla samman idén om den byråkratiska organisationsformen som en så kallad idealtyp med sin allmänna socioekonomiska teori som föreskrev att samhället tenderar att i allt större utsträckning förlita sig på rationella och vetenskapliga principer i stället för på traditionell och etablerad kunskap. Det är också viktigt att vara medveten om att denna syn på byråkratin som något som är baserat på rationella och vetenskapliga principer var långt ifrån allmänt accepterad i Webers samtid. William Starbuck (2003) sammanfattar exempelvis utvecklingen inom organisationsteorin så här: From the 1860s to the 1960s, two themes have dominated organization-theoretic writing. One theme was ’bureaucracies has defects’. The earliest organizational writings by sociologists and economists 44

byra krati_inlaga.indd 44

08-12-17 15.11.48

focus on governmental bureaucracies and they paid much attention to how bureaucratic governments affect societies. They expressed particular concern about bureaucracies’ propensity to ignore their environments. The second theme was ’How can organizations operate more effectively’. The earliest organizational writings by consultants and former managers discuss factories and other businesses, and they concentrated on identifying structural properties that influence organizations’ productivity and responsiveness to top managers. (Starbuck, 2003: 161)

Starbuck fortsätter: Nearly everyone who has written about bureaucracies has complained about it; almost the only authors who found value in bureaucracy were German economists and sociologists writing between 1870 and 1915. (Starbuck, 2003: 162)

Synen på byråkrati har alltså präglats av en omfattande skepsis och en kritik av dess sätt att hantera de uppgifter som den är avsedd att handlägga. Denna uppfattning står i bjärt kontrast till Webers. Innan vi ägnar oss åt att granska Webers teori om byråkratin bör emellertid hans mer övergripande samhällsteori diskuteras i viss detalj. Weber gjorde som sagt ingen större åtskillnad mellan sociologi och samhällsteori å ena sidan och ekonomisk teori å andra sidan. Det genomgående temat i hans författarskap är ståndpunkten att det moderna samhället representerar en ny rationalitet som Weber benämner målrationalitet (på tyska Zweckrationalität) till skillnad från föregående samhällen som i högre omfattning baserat sig på värderationalitet (Wertrationalität) eller traditionellt tänkande. Denna kungstanke återvänder i Webers ekonomiska, sociologiska, och kulturteoretiska texter. Weber har exempelvis författat en bok, The rational and social foundations of music (1958), om hur den västerländska musiken har ”rationaliserats” i och med etablerandet av den tonalitet som används från Johann Sebastian Bach och framåt. Efter att tidigare ha använt sig av en mängd olika metoder för att stämma instrument så är det nu det ”vältempererade” instrumen-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 45

08-12-17 15.11.48

tet som per definition är en balanserad avvägning mellan olika tonarter – rent matematiskt är det omöjligt att uppnå en stämning av ett instrument (exempelvis ett piano) som ger full rättvisa åt samtliga tonarter – som dominerar i den västerländska traditionen. Inte heller använder sig denna tonalitet av kvartstoner, vilket man gör i orientalisk musik. Weber skriver också att exempelvis pianot, först utvecklat i Italien men färdigställt i Tyskland, är en produkt av ett borgerligt tänkande och en borgerlig salongskultur i vilken musiken rationaliseras och inkorporeras i ett befintligt socialt system. Pianot möjliggör nya musikaliska uttryck; Beethoven anses generellt vara den första stora kompositör som skrev stycken specifikt för piano, och 1800-talskompositörer som Frédéric Chopin och Franz Liszt fulländade instrumentets möjligheter. Vidare stämdes pianot av professionella pianostämmare, spelades främst av kvinnor (pianot hade under långa perioder klart feminina konnotationer – män skulle spela stränginstrument som violin och det ansågs effeminerat att spela piano), och utgjorde en viktig komponent i den borgerliga salongskultur som utvecklades norr om Alperna där man vistades inomhus under stora delar av året (Leppert, 1993: 139). Pianot var kort och gott en kulturell produkt som i sig var en effekt av det som Weber kallar rationalisering; instrumentet hade en mängd symboliska och kulturella funktioner och måste förstås i sitt historiska sammanhang. Även om dessa musikvetenskapliga reflektioner kanske författades av Weber som ett uttryck för ett personligt intresse för musik är denna samhällssyn och dess betoning av historiska skeenden representativa för Webers intellektuella bredd. Det är också representativt för Webers syn på rationaliseringen av samhället som en genomgripande och mångfacetterad process. En av Webers mest kända och refererade texter heter The protestant ethic and the spirit of capitalism i engelsk översättning. I detta arbete tecknar Weber den historiska utvecklingen av kapitalismen som en process i vilken religiösa övertygelser spelar en stor roll. Enligt Weber utvecklades den renodlade kapitalismen i Holland och Flandern under 1600-talet, då städer som Amsterdam och Antwerpen var centrum för den framväxande världshandeln (Braudel, 1992). Weber menar att dessa nordeuropeiska kapitalister inte i första hand drevs

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 46

08-12-17 15.11.48

av vinstmaximering eller möjligheten att generera stora intäkter och personliga rikedomar, utan av viljan att tjäna gud genom att göra att gott arbete. Den kalvinistiska läran föreskrev att dess utövare skulle tjäna sin herre genom att generera materiella resurser och ekonomiska intäkter. Denna koppling mellan religiositet och ekonomisk verksamhet har blivit mycket omdiskuterad och debatterad. En kritik som har framförts är Webers betoning av protestantismen som drivkraft för kapitalismen, då det är ställt bortom allt tvivel att det var katolska stadsstater som Venedig, Genua och Florens som etablerades som de första kapitalistiska centrumen under medeltiden och renässansen. En annan viktig kritik är att det var den judiska befolkningen, fråntagen rätten att äga jord eller att bedriva ekonomisk verksamhet, som ansvarade för den monetära verksamheten, såsom utlåning och inlåning av pengar. Detta utgjorde en viktig faktor för det framväxande kapitalistiska ekonomiska systemet, som var beroende av en fungerande marknad för riskhantering (Le Goff, 1988; Swedberg, 1998: 15). Shakespeares Köpmannen i Venedig är exempelvis ett litterärt verk som understryker de judiska finansmännens centrala roll i det ekonomiska systemet. Oaktat denna kritik, hur relevant den än är, så visar Weber på att det finns en stark koppling mellan ideologi (religiös, professionell, politisk) och ekonomisk verksamhet, och denna utgångspunkt är central för hans samhällsteori. Weber ser i det moderna samhället en konflikt mellan den värderationella ideologins företrädare (exempelvis en tidsstudie-ingenjör eller en byråkrat) och vad Weber kallar kulturmänniskan, den mer sensibla och inkännande människotyp som Weber förefaller sympatisera med. Den förra personlighetstypen benämner Weber Fachmenschen Typus, en ”fackmässig specialist”, och den andra representerar Kulturmenschentum, den kultiverade sidan av människan (Schroeder, 1992: 116). Det är företrädarna för den kultiverade människan som är vad Weber kallar bärare (på tyska Träger) av de värden som hotas av den ”fackmässiga specialisten”. Weber såg bland annat Taylors scientific management-metoder som ett uttryck för en sådan gradvis övergång till en alltmer kalkylerad rationalitet:

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 47

08-12-17 15.11.48

[O]rganizational discipline in the factory has a completely rational basis. With the help of suitable methods of measurement, the optimum profitability of the individual worker is calculated like that of any material means of production. On this basis, the American system of ’scientific management’ triumphantly proceeds with its rational conditioning and training of work performances, thus drawing the ultimate conclusion from the mechanization and discipline of the plant. (Weber, 2005: 136)

Även om Weber såg i det moderna samhället ett gradvist undanträngande av den kultiverade människan och framväxten av fackexperter inom allt snävare avgränsade områden så såg han även en möjlighet att tränga igenom det alltmer målrationellt orienterade tänkandet. Ett sådant område som Weber diskuterar är förekomsten och upplevelsen av karisma i det moderna samhället. Weber skiljer här på tre typer av vad han kallar dominans (Herrschaft på tyska, ett begrepp som svårligen låter sig översättas till exempelvis engelskan, som därmed använder sig av termen domination. På svenska ligger det något ålderdomliga ”herravälde” nära till hands, men i dag skulle vi nog snarare tala om ”inflytande” eller ”auktoritet”.): (1) Rationella grunder – ”resting on a belief that the legality of enacted orders and the right of those elevated to authority under such orders to issue commands (legal authority)”; (2) Traditionella grunder – ”resting on an established belief in the sanctity of immemorial traditions and the legitimacy of those exercising authority under them (traditional authority)”; 3) Karismatiska grunder – ”resting on devotion to the exceptional sanctity, heroism or exemplary character of an individual person, and the order revealed or ordained by him (charismatic authority)” (Weber, 2005: 192). Även om såväl vår som Webers samtid präglas av vetenskapliga principer och metoder, grundade i studier och kollektivt legitimerade verifieringsmetoder, så förekommer det karismatiska individer med personliga egenskaper som gör att vi tenderar att ha en tilltro till dem oavsett om deras argument eller agerande är grundade i målrationella principer: ”charismatic rule is not managed according to general norms, either traditional or rational, but, in principle, according to concrete revelations and inspirations, and in this sense, charis-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 48

08-12-17 15.11.48

matic authority is ’irrational’”, skriver Weber (2005: 217). Att vara karismatisk är för Weber att upphäva de dominerande målrationella principerna och få medmänniskor att ha en tilltro till vad man säger oavsett om detta är absolut sant. Karisma förekommer som fenomen och föreställning inom ett antal områden i det samtida samhället. Inom politiken, alltmer präglad av ett teknokratiskt tänkande och ett jämkande mellan olika målsättningar och intressen på såväl lokal som nationell och internationell nivå, förekommer det att personer upplevs som karismatiska, dvs. som extraordinära i olika avseenden. Politiker som John F. Kennedy och Martin Luther King brukar ofta framhållas som exempel på karismatiska ledare. Begreppet karisma är emellertid ofta tids- och platsbundet. En politiker som anses karismatisk i början av sin karriär betraktas exempelvis inte alltid så vid dess slut. (Fallet George W. Bush är här ett tydligt exempel på hur historiska händelser kan förändra synen på offentliga personer. Innan Bush valdes till president år 2000 framställdes han i regel som karismatisk, men denna bild har kommit att förändras över tiden och i slutet av sin presidentperiod utmålas han som något av en förlorare med ett rekordlågt förtroendekapital bland de amerikanska väljarna.) Man kan kanske tala om en ”av-karismatisering” av offentliga personer då nya förhållanden framkommer eller utvecklas. Ett annat område där begreppet karisma har haft en betydelse är inom entreprenörskapsforskningen, där framgångsrika entreprenörer som Richard Branson eller Ingvar Kamprad ofta beskrivs i termer av karisma. Detta innebär att de har en förmåga att övertyga och entusiasmera sina medarbetare och få dem att tro att det är möjligt att uträtta saker som tidigare inte gjorts. Richard Swedberg (1998: 51) skriver apropå Webers syn på entreprenörer: ”[R]ational entrepreneurialism … has some irrational elements, according to Weber. For one thing, the entrepreneur always ’hopes’ that he or she can make more money than the average rate of interest: the entrepreneur also relies heavily on his or her ’business imagination’.” Generellt sett har ledarskapsforskningen intresserat sig för begreppet karisma eftersom det förmår förklara varför vissa ledare anses kompetenta eller övertygande då det inte föreligger några andra ”rationella” förklaringar till detta (Conger och Kanungo, 1987; Bryman, 1992; Flynn och Staw, 2003).

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 49

08-12-17 15.11.48

Även om Weber ansåg att begrepp som karisma representerade en alternativ ideologi som inte bygger på strikt tilltro till vetenskapliga och rationella principer, så ansåg han att förekomsten och utrymmet för karisma är relativt marginellt i det moderna samhället. Hans samhällssyn är därmed något skeptisk eller i vissa fall direkt beklämmande, som när han i slutet av sin bok om ”protestantismens etik och kapitalismens anda” i en berömd och ofta citerad passus talar om samhället som en alltmer begränsande ”järnbur” i vilken vi alla blir alltmer underordnade ”experter utan hjärta” och deras rationella metoder. Vidare bygger den kapitalistiska modellen på en hög grad av individuell disciplin, en benägenhet att lyda order och instruktioner utan att för den sakens skull vara införstådd med alla konsekvenser av eller detaljer i detta handlande: ”’Capitalism’ … has become, in the words of Max Weber, ’a system of slavery without a master’”, sammanfattar Michel de Certeau (1997: 92). För Weber innebär moderniteten av nödvändighet en konflikt mellan universella principer och metoder och den enskilda individens livsrum.

Utvärderingsexemplar

Webers byråkratimodell Weber är som sagt kluven mellan att betrakta det moderna samhällets institutioner som en garant för rättvisa och mänsklig frihet och som en mardrömslik livssituation i vilken varje mänsklig handling blir föremål för en teknokratisk omsorg. Denna kluvenhet delar Weber med en stor mängd intellektuella under 1900-talets första decennier. Där emot är Weber inte någon uttalad byråkratikritiker, något förvånande kan tyckas givet den i det närmaste unisont negativa synen på begreppet byråkrati inom samhällsvetenskaperna i övrigt. Tvärtemot förefaller Weber vara av uppfattningen att byråkratibegreppet är en central mekanism för att hantera de krav på effektivitet och transparens som ett modernt samhälle förväntar sig och i allt större omfattning är beroende av. I Webers perspektiv är det ackumulerandet av ekonomiska resurser och rikedomar som är drivkraften bakom byråkratin: The growing demands on culture … are determined, though to a varying extent, by the growing wealth of the most influential strata

byra krati_inlaga.indd 50

08-12-17 15.11.49

in the state. To this extent increasing bureaucratisation is a function of the increasing possession of goods used for consumption, and of an increased sophisticated technique of fashioning external life – a technique which corresponds to the opportunities provided by such wealth. This reacts upon the standard of living and makes for an increasing subjective indispensability of organized, collective, inter-local, and thus bureaucratic, provision for the most varied wants, which previously were either unknown, or were satisfied locally or by private economy. (Weber, 1948: 213)

Detta argument tar sin utgångspunkt i att det är ekonomiska förhållanden som driver utvecklingen och att byråkratin är en funktionell lösning på administrativa och organisatoriska utmaningar. Weber betonar emellertid också att den byråkratiska staten är en demokratiserad stat: In large states everywhere modern democracy is becoming a bureaucratized democracy. And it must be so; for it is replacing aristocratic or other titular officials by a paid civil service. It is the same everywhere, it is the same within parties too … The modern economy cannot be run in any other way. (Weber, 2005: 130)

Utvärderingsexemplar

Drivkrafterna till utvecklandet av en byråkratiserad statsapparat står således att finna i såväl ekonomiska som politiska förhållanden. Detta upprepas på en mängd ställen i Webers väldiga arbete Ekonomi och samhälle: ”Bureaucracy … is fully developed in political and ecclesiastical communities only in the modern state, and in the private econ omy only in the most advanced institutions of capitalism” (Weber, 2005: 195). Vidare tar Weber en tydlig och klar ställning för byråkrati som den organisationsform som förmår hantera dessa upplevda behov av en utökad administrativ apparatur: The decisive reason for the advance of bureaucratic organization has always been its purely technical superiority over any other form of organization. The fully developed bureaucratic mechanisms com pare with other organizations exactly as does the machine with the non-mechanical modes of production. Precision, speed, unambiguity, 51

byra krati_inlaga.indd 51

08-12-17 15.11.49

knowledge of the files, continuity, discretion, strict subordination, reduction of friction and of material and personal costs – these are raised to the optimum point in the strictly bureaucratic administration, and especially in its monocratic form. As compared with all collegiate, honorific, and vocational forms of administration, trained bureaucracy is superior on all these points. And as far as complicated tasks are concerned, paid bureaucratic work is not only more precise but, in the last analysis, it is often cheaper than, even formally unremunerated honorific service. (Weber, 1948: 214)

Mer specifikt är det möjligheten till specialisering som ger den byråkratiska organisationsformen dessa fördelar vis-à-vis andra organisationsformer. Weber skriver: Bureaucracy offers above all the optimum possibility for carrying through the principle of specializing administrative functions according to purely objective considerations. Individual performances are allocated to functionaries who have specialized training and who by constant practice learn more and more. The ’objective’ discharge of business primarily means a discharge of business according to calculable rules and ’without regard for persons’. (Weber, 1948: 215)

Utvärderingsexemplar

Specialiseringen inom byråkratin är organiserad utifrån att ett antal olika handläggare eller funktionärer tilldelas ett område inom vilket de ska utbildas och tränas till att vara experter. Ett centralt begrepp i Webers byråkratimodell är således Berufsmensch, en ”yrkesmänniska” med en tydligt etablerad kompetensprofil som har utvecklats genom formell träning och utbildning och praktiskt yrkesarbete (Warner, 2007: 1031). Denna specialisering medför även att byråkratier tenderar att sluta sig gentemot allmänheten som per definition är lekmän med begränsad insikt i byråkratins beslutsordningar och fastställda logik: ”bureaucratic administration always tends to exclude the public. To hide its knowledge and action from criticism as well as it can”, menar Weber (2005: 206). Som påtalats ovan företräder Weber en skeptisk samhällssyn. Denna skepsis kan inte, som hos Marx, härledas till relationerna mellan olika samhällsklasser, utan är i stället 52

byra krati_inlaga.indd 52

08-12-17 15.11.49

av en närmast deterministisk karaktär: det moderna samhället har en inneboende logik som vi inte kan eller ens förmår vilja ändra på. Denna logik föreskriver en fortlöpande rationalisering av alla samhällets och livets sfärer och tilldragelser. Sammantaget skapar denna inneboende logik ett samhälle som kan liknas vid en järnbur som ingen kan undkomma. Weber (1948: 240) menar följaktligen att detta förhållande avspeglar sig i byråkratins mekanismer: ”Naturally, bureaucracy promotes a ’rationalist’ way of life, but the concept of rationalism allows for widely differing contents. Quite generally, one can say that the bureaucratisation of all domination very strongly furthers the development of ’rational matter-of-factness’ and the personality type of the professional expert.” Föreställningen om att samhället skulle utvecklas i enlighet med en teknokratisk världsbild, baserad på avancerade kalkyleringar, var något som bekymrade ett antal samhällst änkare under Webers livstid. 1800-talet och det tidiga 1900-talet var också den period då statistiska metoder utvecklades och kom att användas som en central komponent inom samhällsplaneringen och bland annat inom kriminologin (Hacking, 1990). Georg Simmel, en tysk sociolog samtida med Weber skrev bland annat: ”Modern mind has become more and more calculating. The calculative exactness of practical life which the money economy has brought about corresponds to the ideal of natural science: to transform the world into an arithmetic problem, to fix every part of the world by mathematical formula” (1997: 177). För Simmel är detta kalkylerande förhållningssätt en effekt av en hårt driven kapitalistisk ekonomi. I sin Philosophy of money betonar Simmel att detta kalkylerande förhållningssätt gentemot världen tenderar att exkludera känslor och endast betona värdet av intellektuella resurser: ”Just as every emotional accentuation has disappeared from the interpretation of natural processes and has been replaced by an objective intelligence, so has the objects and relationships of our physical world, inasmuch as they form increasingly interconnected series, excluded the interference of emotions” (Simmel, 1978: 431). Oscar Wildes kända bon mot att en cyniker ”vet alltings pris men ingets värde” sammanfattar elegant denna syn. Weber var inte den enda tyske samhällstänkaren som oroade sig för en teknokratisk världsbild.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 53

08-12-17 15.11.49

Rent praktiskt fungerar en byråkratisk organisationsform i enlighet med en mängd urskiljbara principer som Weber ger sig i kast med att formulera. Utgångspunkten för alla byråkratier (och all ”rationell administration” över huvud taget) är att arbetet ska utföras, med ett uttryck hämtat från den romerske poeten Vergilius, sine ira et studio, utan vare sig personliga motiv eller intressen och på ett emotionellt distanserat sätt: ”Ideally the administration proceeds sine ira et studio, not allowing personal motives or temper influence conduct, free of arbitrariness and unpredictability”, skriver Weber (1999: 100). Weber talar till och med om byråkratin som en ”avhumaniserad” organisationsform: ”Bureaucracy develops the more perfectly, the more it is ’dehumanized’, the more completely it succeeds in eliminating from official business love, hatred, and all purely personal, irrational and emotional elements which escape calculation” (Weber, 2005: 200). Weber menar också att när väl byråkratin har etablerats i ett samhälle så är den nästan omöjlig att avskaffa; den blir så att säga synonym med det samhälle inom vilket den har etablerats. ”History shows”, skriver Weber (2005: 216), ”that whenever bureaucracy has gained the upper hand, as in China, Egypt, and, to a lesser extent, in the later Roman empire and Byzantium, it did not disappear again unless in the course of the total collapse of the supporting culture”. Vidare är den byråkratiska organisationsformen baserad på vad Weber i engelsk översättning benämner legal domination, dvs. en formellt beslutad och legal beslutsordning. Byråkratins handläggare och funktionärer är alltså i legal bemärkelse ansvariga för det arbete de utför. Detta ställer stora krav på formell utbildning och praktisk erfarenhet. Weber ställer därför upp tio principer för hur arbetet i byråkratin är strukturerat:

Utvärderingsexemplar

1. They [handläggarna] are personally free and subject to authority only with respect to their impersonal official obligations. 2. They are organized in a clearly defined hierarchy of offices. 3. Each office has a clear sphere of competence in the legal sense. 4. The office is filled by free contractual relationships. Thus, in principle, there is free circulation. 5. Candidates are selected on the basis of technical qualifications. 54

byra krati_inlaga.indd 54

08-12-17 15.11.49

6. They are remunerated by fixed salaries in money, for the most part with a right to pensions … The salary scale is graded according to rank in the hierarchy; but in addition to this criterion, the responsibility of the position and the requirements of the incumbent’s social status may be taken into account. 7. The office is treated as the sole, or at least the primary, occupation of the incumbent. 8. It constituted a career. There is a system of promotion according to seniority or to achievement, or both. Promotion is dependent on the judgment of superiors. 9. The official works entirely separate from ownership of the means of administration and without appropriation of his position. 10. He is subject to strict and systematic discipline and control in the conduct of the office. (Weber, 1978: 220–221)

Den i byråkratin verksamma handläggaren är verksam i en organisatorisk miljö i vilken hans eller hennes aktivitet är reglerad av en stor mängd regler och mekanismer. Weber betonar starkt den enskilda handläggarens ställning, autonomi från externa intressen och kompetens som viktiga principer för byråkratins sätt att fungera. Vi kan här använda oss av några av originaltyskans begrepp för att fånga Webers tankegångar (vi följer här Höpfl, 2006: 10). Byråkratin har Herrschaft, auktoritet över sitt ansvarsområde; handläggarna har avgränsade Kompetenzen, kompetens- eller expertområden inom vilka de är verksamma; handläggarna besitter Fachwissen, fackmässig kunskap och kvalifikationer; byråkratins organisation är straff, strikt hierarkiskt organiserad, handläggarna besitter Machtmittel och Verwaltungsmittel, resurser för att utöva sina uppdrag; handläggare har ansvar för att sammanställa Akten, bokföra och diarieföra hur deras ärenden handläggs. Sammantaget ger dessa formulerade krav på den byråkratiska organisationsformen ett tämligen tydligt ramverk inom vilket organisationens verksamhet struktureras och organiseras. Byråkratin är för Weber överlägsen andra former av byråkrati då den möjliggör transparens och tydliga ansvarsområden. Organisationens medarbetare svarar mot byråkratins intressen som i sin tur definieras av, i idealfallet, politiska eller samhälleliga målsättningar.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 55

08-12-17 15.11.49

Det är värt att än en gång poängtera att Webers byråkratimodell är formulerad i enlighet med de samhällsvetenskapliga principer som han ställer upp i sin ofta refererade metodbok (Weber, 1949). I denna bok talar Weber om idealtyper som renodlade analytiska modeller som ska underlätta och möjliggöra mer empiriskt orienterade analyser av samhälleliga fenomen. Webers byråkratimodell är därmed ett renodlat och abstrakt exempel på hur en organisation av denna typ kan eller bör fungera. Hur dessa organisationer de facto fungerar i det dagliga arbetet är föremål för empiriska studier. Det är därför missriktat att tro att Webers byråkratimodell ska användas som en direkt och auktoritär referenspunkt för empiriska byråkratistudier. I stället är Webers modell redan från början en abstraktion utifrån vilken intressanta hypoteser kan formuleras.

Andra perspektiv på byråkratibegreppet under 1900-talets första hälft Som Starbuck (2003) påtalar så har en överväldigande majoritet av de som har skrivit om byråkratier varit uttalat skeptiska till begreppet och dess roll i samhället. En kategori av författare som detta är särskilt tydligt för är nationalekonomiska teoretiker som framför allt har kommit att betrakta byråkratier som ett medel för staten att intervenera i marknadsa ktiviteter. Byråkratibegreppet är i denna litteratur hårt politiserat (jämför med nationalekonomi, som ju kallades för ”politisk ekonomi” långt in på 1900-talet) och uppfattas stå i konflikt med fria marknader. Den berömde nationalekonomen Joseph Schumpeter (1942: 207) skriver exempelvis att den byråkratiska organisationsformen är i konflikt med den entreprenöriella karaktärstyp som han framhåller som en viktig drivkraft i den kapitalistiska ekonomin:

Utvärderingsexemplar

The bureaucratic method of transacting business and the moral atmosphere it spreads doubtless often exert a depressing influence on the most active minds. Mainly, this is due to the difficulty, inherent in the bureaucratic machine, of reconciling individual initiative with the mechanics of its working. Often the machine gives little scope for initiative and much scope for vicious attempts at smothering it. From this a sense of frustration and of futility may result which in turn 56

byra krati_inlaga.indd 56

08-12-17 15.11.49

indices a habit of mind that reveals in blighting criticism of the efforts of others. This need not be so; many bureaucracies gain on closer acquaintance with their work. But it is difficult to avoid and there is no simple recipe for doing so. (Schumpeter, 1942: 207)

Enligt Schumpeter så tar byråkraten i regel inga risker och undviker i den mån det är möjligt att ta egna initiativ. Byråkratens handlingsutrymme är redan fastställt i de manualer och instruktioner som han eller hon har tilldelats och att arbeta utanför dessa vore, per definition, tjänstefel. Denna hårt dragna kritik återkommer även hos Ludwig von Mises (1944: 1), en annan representant för vad som brukar kallas The Austrian School of Economics inom vilken Joseph Schumpeter anses vara den främste företrädaren. Det bör här påtalas att The Austrian School of Economics representerar en liberal tanketradition i vilken staten i minsta möjliga mån bör intervenera i ekonomiska och marknadsbaserade verksamheter. Denna tradition är även basen för den så kallade monetäristiska ekonomiska teorin formulerad av Milton Friedman, som i dag är mycket inflytelserik inom bland annat penningpolitiken. Von Mises låter läsaren redan på sidan ett i sin bok Bureaucracy förstå vilken inställning han har till detta begrepp: ”The terms bureaucrat, bureaucratic, and bureaucracy are clearly invectives. Nobody calls himself a bureaucrat or his own methods of management bureaucratic” (von Mises, 1944: 1). Allting som kan associeras till begreppet byråkrati är således att betrakta med den största skepsis, menar von Mises. Vidare anser han, föga nyanserat kan tyckas, att ”it is … true that bureaucracy is imbued with an implacable hatred of private business and free enterprise” (von Mises, 1944: 9). Hela den byråkratiska organisationsmodellen förefaller här vara utvecklad för att motverka fri företagsamhet, en ståndpunkt som de flesta moderata bedömare torde avfärda som rent nonsens. Von Mises (1944) spinner också vidare på den populära föreställningen att personer som är verksamma inom byråkratiska organisationer genomgår en ”bureaucratization of the mind” (von Mises, 1944: 81ff), dvs. börjar uppvisa ett beteende eller nära värderingar som är betingade av den miljö som de arbetar inom. Denna byråkratisering har en rad mycket negativa effekter för medarbetaren: ”It [byråkratin] kills ambition,

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 57

08-12-17 15.11.49

destroys initiative and the incentive to do more than the minimum required. It makes the bureaucrat look at instructions, not at material and real success” (von Mises, 1944: 56). Det förefaller kort sagt inte finnas någonting av värde i den byråkratiska organisationsformen. Von Mises (1944) genomgång av byråkratin lämnar läsaren med frågeställningen vilka erfarenheter von Mises själv har genomgått för att utveckla denna aggressiva inställning till denna organisationsform. Von Mises text innehåller dock inga fallstudier eller mer personliga upplysningar som vägleder läsaren och det förefaller därmed som om von Mises (1944) är av uppfattningen att hans kontroversiella påståenden, som i högsta grad låter sig operationaliseras och studeras empiriskt, utgör någon form av axiom inom ekonomisk teori. Det är därför svårt att betrakta von Mises inlägg som ett empiriskt grundat debattinlägg; det är i stället en diatrib över förhållanden som von Mises dåligt förmår ge läsaren en förståelse för. Vi lämnar därför von Mises och konstaterar att merparten av författarna i Webers samtid och direkta efterföljd inte delade hans syn på byråkratin, vare sig teoretiskt eller praktiskt, som något som förkroppsligar en modern rationalitet som står i konflikt med traditionell rationalitet.

Utvärderingsexemplar

Sammanfattning Weber är inte den första som skriver om byråkratin, men hans styrka är att han tillämpar sin metodologiska idé om idealtyper, schematiskt formulerade principer för ett samhällsfenomen, när han skriver om byråkratin som organisationsform. I Webers metodbok framhåller han att dessa idealtyper inte ska sökas empiriskt, utan att empiriska studier ska ta sin utgångspunkt i idealtyperna och studera de lokala och kontextuella förhållandena för att förstå hur den abstrakta idealtypen manifesterar sig i handgripliga organisationsformer och praktiker. Webers byråkratimodell är därmed en abstraktion, en uppsättning principer och processer. Faktiska och existerande byråkratier kommer aldrig att uppvisa en så pass renodlad form, utan kommer av nödvändighet att vara betingad av lokala förhållanden. Det är också rimligt att tänka sig att Webers teorier om byråkratin är influerade

byra krati_inlaga.indd 58

08-12-17 15.11.50

av hans samtid och dess omfattande diskussioner om hur samhället bör omdanas i enlighet med vetenskapliga och rationella principer, en modernistisk tanke som än i dag är en väsentlig drivkraft i samhällsutvecklingen. Weber var allt annat än en framstegsoptimist, men det förefaller finnas en tanke i Webers texter om att den nya samhällsordningen förmår bringa större materiell välfärd än tidigare samhällsformer. I denna nya samhällsordning är byråkratin en central och viktig beståndsdel; dels för att den är meritokratisk och därmed skapar nya möjligheter till socialt avancemang, dels för att den förmår reglera och kontrollera den ekonomiska aktivitet som ett kapitalistiskt sy stem förmår generera. Den kritik som framförs av von Mises (1944) och andra liberalt sinnade ekonomer och teoretiker om att byråkratin skulle vara kontraproduktiv för ekonomisk tillväxt skulle tillbakavisas av Weber. En fungerande ekonomi är en ekonomi i vilken en rad institutioner samverkar, och dessa institutioner (myndigheter, juridiska instanser osv.) är med fördel organiserade i enlighet med byråkratiska principer. Klart är emellertid att begreppet byråkrati redan långt före Webers levnad var kontroversiellt och förknippat med en ineffektivitet och en trögrörlighet som knappast gagnade dess syften. Som vi ska se i de följande kapitlen är denna kritik en återkommande tematik i texter om byråkratier.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 59

08-12-17 15.11.50

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 60

08-12-17 15.11.50

Kapitel 3 Klassiska studier av byråkratier och kritiken av byråkratibegreppet

Introduktion Som vi såg i föregående kapitel så både föregicks och efterföljdes Webers byråkratibegrepp av en allmän skepsis inför byråkratin. Weber må ha formulerat de mest allmängiltiga principerna för den byråkratiska organisationsformen, men han har knappast lyckats bidra till att popularisera byråkratibegreppet hos samhällsvetenskapliga teoretiker och ekonomer. I detta kapitel ska vi undersöka hur byråkratibegreppet har varit föremål för empiriska studier inom bland annat sociologin och senare inom den framväxande organisationsteorin. För att underlätta framställningen och analysen kommer vi här att tala om kritiker och försvarare av byråkratibegreppet. Det är självfallet alltid problematiskt att dra en definitiv demarkationslinje genom en samling vetenskapliga texter, men i detta fall kan det vara motiverat då merparten av författarna faktiskt tar ställning för eller emot byråkratin (även om det finns undantag, som till exempel Alvin Gouldner).

Utvärderingsexemplar

Byråkratistudier vid Columbia University Robert Merton, professor i sociologi vid Columbia University i New York City, är en av sociologins stora namn (Cole, 2004), även om hans status och relevans har kommit att successivt minska sedan åtminsto-

byra krati_inlaga.indd 61

08-12-17 15.11.50

ne 1970-talet. Merton är framför allt känd för att ha försökt etablera en sociology of science, en vetenskapssociologi, i vilken produktionen av kunskap i vetenskapliga miljöer är föremål för sociologiska studier (Merton, 1973). Det forskningsfält som kallas Science and Technol ogy Studies (STS), i dag ett väletablerat och i många avseenden dynamiskt forskningsfält, är utvecklat mer eller mindre som en kritik av Mertons grundläggande idéer (Barnes, Bloor och Henry, 1996). Av Mertons vetenskapssociologi återstår det inte mycket som anses vara av relevans (Fuchs, 1992: 20). Ett av Mertons andra bidrag är den forskning om byråkratier som han initierade och ledde vid Columbia University under 1950- och 1960-talen. Richard Scott (2004) skriver i sin essä om hur organisationsteorin har utvecklats och etablerats i USA under efterkrigstiden att det finns två huvudsakliga centrum för denna utveckling: dels Carnegie-Mellon University i Pittsburgh, Pennsylvania, USA, där bland annat Herbert Simon, framtida Nobelpristagare i ekonomi, och James March, en av organisationsteorins absolut mest betydande forskare och författare, var verksamma; dels gruppen runt Robert Merton vid Columbia University i New York. Denna grupp innefattade bland annat Philip Selznick, Alvin Gouldner och Peter Blau, alla tre några av sociologins mer bemärkta forskare under efterkrigsperioden. Blau var för övrigt Richard Scotts handledare och Scott är i dag en av de mest respekterade organisationsforskarna inom fältet institutionell teori och verksam vid Stanford University, ett av dagens absolut mest framstående universitet inom organisationsteorin med en rad inflytelserika forskare i sin fakultet. Merton formulerade under början av 1950-talet några löst hållna idéer om att byråkratier har vissa ”dysfunktioner” (Merton, 1957) och att byråkratier därmed bör studeras för att man ska förstå hur dessa dysfunktioner utvecklas. Inom ramen för detta program genomfördes åtminstone två viktiga studier. Dels Alvin Gouldners Patterns of industrial bureaucracy (1954), dels Peter Blaus The dynamics of bureaucracy (1963). Gouldner studerade en byråkratiseringsprocess i en gipsfabrik i USA. Han inleder med att diskutera Webers syn på byråkratier och argumenterar för att byråkratier kontinuerligt genomgår förändringar och anpassningar till rådande omständigheter. På gipsfabriken fanns två enheter, en gruvdel och en fabriksdel. Dessa

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 62

08-12-17 15.11.50

två enheter hade utvecklat olika företagskulturer och arbetade med olika arbetsuppgifter. I gruvenheten fanns det exempelvis en stark yrkesstolthet och en betoning av säkerheten i arbetet, vilket gjorde att medarbetarna var mindre benägna att acceptera nya direktiv från ledningen. I fabriksenheten fanns det inte samma sammanhållning och där hade cheferna bättre möjligheter att påverka hur arbetet organiserades. I början av Gouldners studie rekryterade gipsfabriken en ny chef vid namn Vincent Peele. Av tradition hade ledningen för fabriken haft en ganska liberal och frisinnad hållning till arbetarnas sätt att utföra sitt arbete. Det förekom exempelvis ingen hård kontroll av arbetstiden och om man missbrukade några av sina friheter brukade man som regel få ”en andra chans”. Vidare var det förhållandevis lätt att byta arbete inom fabriken. Det ansågs generellt, både bland chefer och bland medarbetare, att en auktoritär disciplin var olämplig och att man i stället borde tillämpa vad Gouldner kallar ”a flexible application of rules”, ett flexibelt tillämpande av regler. När Vincent Peele tillträdde och ersatte den tidigare mycket omtyckte chefen ”Old Doug” började han att aktivt förändra den i hans tycke slappa kontrollen och styrningen av arbetarna. Det blev exempelvis mycket svårare att vara frånvarande från arbetet utan giltig anledning och Peele åsidosatte den gamla principen om en andra chans. Arbetstiden började också kontrolleras allt mer. Som en effekt av dessa reformer, som arbetstagarna inte alltid uppskattade, utvecklades ett motstånd mot förändringarna och ett generellt missnöje. Vid ett tillfälle gick det exempelvis så långt att arbetarna genomförde en vild strejk. En annan märkbar effekt som Gouldner noterar är att det började breda ut sig en känsla av nostalgi bland medarbetarna, framför allt bland dem som arbetade i fabriksenheten – ”the surfacemen” som gruvarbetarna kallade dem. Det ansågs generellt att Old Dougs regim hade varit mer mänsklig och trivsam, och man såg tillbaka på denna period med stort vemod. Gouldner skriver: ”Almost to a man, workers in the plant were in the spell of a backward looking reverie. They overflowed with stories which highlighted the differences between the two managers, the lenience of Doug and the strictness of Peele” (1954: 80).

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 63

08-12-17 15.11.50

Även om Peele var framgångsrik i att ”byråkratisera” fabriksenheten i bemärkelsen att införa och använda en mängd regler och normer, så var han mindre lyckosam i att förändra gruvarbetarnas arbetsmetoder. Gruvarbetet byggde på en stark gemenskap mellan arbetstagarna, på en medvetenhet om de fysiska faror som arbetet innebar och på en stark kultur. Därför blev Peeles skrivbordskonstruktioner ignorerade i större omfattning bland gruvarbetarna än bland medarbetarna i fabriksenheten. Gouldner pekar således på problemen med att byråkratisera en arbetsprocess. Nära övervakning av arbetsprocessen kan ofta leda till att det utvecklas en ”ond cirkel” där arbetaren förhåller sig apatisk till sitt arbete, som en protest mot att övervakaren implicit antar att arbetaren inte är motiverad att arbeta, vilket i sin tur leder till en än tydligare övervakning. Vidare ledde det övervakningstänkande som Peele införde till att man bröt mot den kultur av jämlikhet (equality) som av tradition fanns på fabriken. Gouldner drar slutsatsen att en byråkratiseringsprocess inte på något vis är en linjär och enkelriktad process. I stället finns det åtminstone tre typer av byråkratiska mönster (patterns of bureaucracy) som utvecklas på gipsfabriken. För det första så talar Gouldner om mock bureaucracies, ”fuskbyråkratier”, i de fall då införande av regler mer eller mindre negligeras av alla. Som ett exempel anger Gouldner det rökförbud som infördes på arbetsplatsen och som i princip alla medarbetare och chefer valde att ignorera eller förbigå med olika mer eller mindre sakliga argument. I detta fall är byråkratiska regler i stort sett verkningslösa, men de har fortfarande status som formella regler. För det andra så talar Gouldner om representative buraucracies, med vilket han avser de byråkratiseringsprocesser som medarbetarna ger sitt fulla stöd åt och som är förankrade i lokala kulturer och institutioner. De byråkratiska regler som infördes för att understödja säkerhetsarbetet på fabriken sanktionerades av alla medarbetarna. Det fanns en stor medvetenhet om riskerna med arbetet och därför accepterades och efterföljdes dessa regler. I detta fall så är det byråkratiska regelsystemet tydligt förankrat i medarbetarnas uppfattningar och åsikter – byråkratin är med andra ord representativ. Slutligen diskuterar Gouldner punishment centered bureaucracies, och syftar då på de byråkratiska regler som på olika sätt legi-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 64

08-12-17 15.11.50

timerar bestraffningar av de medarbetare som inte följer de regler som har fastställts. Ett exempel är den regel mot frånvaro som Peele införde och som snabbt kom att godtas av alla chefer, vilket därmed gav en acceptans bland cheferna att bestraffa personer som inte följde denna regel. I sin avslutande diskussion jämför Gouldner sina tre byråkratimönster med Webers byråkratimodell. Enligt Gouldner så finns det två centrala komponenter i Webers modell. För det första betonar Weber auktoriteten i byråkratin, dvs. idén om att det är den överordnade som har beslutsrätten. För det andra så bygger byråkratier på expertis inom väldefinierade områden. Gouldner menar att den representativa byråkratin bygger på Webers idé om expertis och att den bestraffningscentrerade byråkratin är beroende av vad Weber kallar auktoritet. Den bestraffningscentrerade byråkratin betonar att det är chefen som fattar beslut om vilka regler som gäller, medan den representativa byråkratin bygger på en allmän acceptans av chefernas kunskaper och erfarenheter bland medarbetarna. Gouldner menar därmed att hans studie av gipsfabriken ger stöd åt Webers byråkratimodell samt vidareutvecklar några av dess idéer. Peter Blaus The dynamics of bureaucracy (1963) är den andra klassiska Columbia University-studien av byråkratier. Blau utgår från att de av Merton påtalade dysfunktionerna i byråkratiska organisationer faktiskt finns, men vill studera hur handläggarna lyckas hantera dessa. Blau presenterar två fallstudier, en av en arbetsförmedling (employment agency) på östkusten i USA, en av en federal tillsynsmyndighet i Washington D.C. I den första studien visar Blau hur det dagliga arbetet är strukturerat utifrån administrativa rutiner och regleringar och menar att dessa byråkratiska principer skapar en del problem för medarbetarna. Exempelvis upplevs kontrollen av hur många arbeten en handläggare förmedlar som en källa till stress. Samtidigt menar Blau att handläggarna känner tillfredsställelse när de lyckas förmedla ett arbete till någon arbetssökande. Vad som skapar mest problem i arbetsförmedlingen är emellertid inte den byråkratiska organisationsformen i sig utan relationen med de arbetssökande. Dessa konflikter mellan praktiskt arbete och föreskrivna regler medför vad Blau benämner social costs, såsom irritation, stress och vantrivsel på

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 65

08-12-17 15.11.50

arbetsplatsen. En av de metoder som används för att minska dessa social costs är att skämta om de arbetssökande. Blau talar här om vad Hochschild (1983) tjugo år senare skulle beskriva som emotional management, det individuella arbetet som genomförs för att kontrollera de egna känslorna. I den andra studien, av den federala tillsynsmyndigheten, identifierar Blau också en mängd rutiner, regler och normer som styr och reglerar det dagliga arbetet. I arbetet har social status och relationer mellan medarbetare ett starkt inflytande och det finns fastställt en viss output som varje medarbetare ska prestera. I det sociala systemet regleras det därmed vad som är en rimlig och legitim output; handläggarna får varken prestera för mycket eller för lite. Likt de verkstadsarbetare som studerades av Roy (1952) och Burawoy (1979) som begränsade output i paritet till hur mycket deras ackordsarbete betalade sig, är Blaus handläggare medvetna om att de kollektivt måste reglera vad som är en rimlig arbetsbelastning och arbetsprestation. En annan norm som reglerar verksamheten är att man inte bör arbeta övertid utan att få kompensation för detta. Den tredje och kanske starkaste normen är att handläggarna inte får rapportera mutförsök till sina överordnade. Även om handläggarna var starkt negativa till mutor så ville de inte att deras arbete skulle bli föremål för undersökningar från överordnade. I Blaus två studier föreligger det en mängd mekanismer och praktiker som hjälper till att reglera relationen mellan den byråkratiska organisationsformen och dess miljö. Detta innebär för Blau att den byråkratiska organisationsformen inte är att betrakta som en stängd och sluten verksamhet som i första hand följer sitt eget uppställda reglemente. Byråkratier har i stället en förmåga att kontinuerligt anpassa sig till nya förhållanden och förutsättningar. Byråkratier är därmed de dynamiska ”mönster” (för att använda Gouldners metafor) bestående av praktiker, normer, rutiner osv. som kan observeras över tiden. Handläggarna är inga ”trögtänkta pärmbärare” utan uppvisar enligt Blau i stället ett medvetet förhållningssätt till sitt uppdrag och till de förväntningar som finns utanför organisationen. I såväl Gouldners som Blaus studier framställs byråkratier som sociala strukturer som konstitueras av de aktiviteter och praktiker som försiggår i det dagliga arbetet. Det dagliga arbetet föregår med

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 66

08-12-17 15.11.50

andra ord den byråkratiska formen, och därför är det viktigt att studera handläggares och medarbetares arbete i detalj. I detta perspektiv är heller inte byråkratin att betrakta som en sluten monolit i vilken individer förvandlas till passiva slavar under reglemente och rutiner såsom de ofta framställs i såväl populärkulturen som vetenskapliga texter. Man kan därmed säga att Gouldner och Blau bidrar till att avdemonisera byråkratibegreppet i och med att de pekar på att byråkratier består av vanliga människor som försöker göra sitt bästa för att bidra till samhället och hjälpa organisationens klienter. Detta bidrag kan tyckas trivialt men, som vi kommer att se, så finns det många författare som fortfarande umgås med tanken att byråkratier är ansiktslösa strukturer som på egen hand förmår utöva inflytande i samhället.

Byråkratins uttalade kritiker En av de mest välkända och mest omfattande kritikerna av byråkratimodellen publicerades 1964 av den franske sociologen Michel Crozier. Croziers studie innefattar studier av två franska byråkratier och återigen, precis som i Gouldners (1954) och Blaus (1963) studier, citeras Robert Mertons farhågor om att byråkratin är dysfunktionell till sin natur. Crozier gör därefter sitt bästa för att övertyga läsaren om att så är fallet i de två franska organisationer som han har studerat. Den första organisationen är en fransk statsägd tobakstillverkare och den andra organisationen är en fransk myndighet. Michel Crozier (1964) refererar till Human Relations-skolan som en influens, och således intresserar han sig liksom Gouldner och Blau för hur medarbetarna i dessa organisationer upplever sin egen vardag. I Croziers studier är resultatet nedslående: byråkratier är oförmögna att tillhandahålla meningsfulla arbetsuppgifter eller karriärmöjligheter och detta förhållande leder till omfattande interna konflikter och stridigheter. Crozier skriver: ”Each group fights to preserve and enlarge the area upon which it has some discretion, attempts to limit its dependence upon other groups and to accept interdependence only insofar as it is a safeguard against another and more feared one, and finally prefers retreatism if there is no other choice but submission” (1964: 156). Crozier refererar här till Gouldner och talar om ”onda cirklar” (”vicious

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 67

08-12-17 15.11.51

circles”) då snävt definierade arbetsuppgifter leder till dålig kommunikation och en känsla av alienation som i sin tur leder till än sämre kommunikation såväl inom organisationen som med dess omvärld. Den interna politiken genererar vad Crozier benämner ett self-reinforcing equilibrium, ett självförstärkande jämviktsläge som organisationen inte förmår ta sig ur och som får svaga prestationer och överlag en dåligt fungerande verksamhet som följd. Crozier bidrar också till föreställningen om en ”byråkratisk personlighetstyp” – Guillén (1994: 281) talar om Homo Hierarchicus – som förkroppsligar de missförhållanden som han ser i den byråkratiska organisationsformen. ”He [sic] is a legislator … rather than a discoverer”, sammanfattar Crozier (1964: 201). Croziers arbete har varit mycket betydelsefullt för etableringen av den skeptiska synen på byråkratier och är en vanligt förekommande referens i texter som framhåller byråkratins brister och begränsningar. Det är emellertid svårt att se om Crozier (1964) i första hand är kritisk till den franska stadsadministrationen som sådan eller om det är själva byråkratibegreppet (likt von Mises, 1944) som han är kritisk mot. ”[I]t is striking”, skriver Martin Albrow, ”how much Crozier’s analysis reflects his own dissatisfaction with French organizational structure rather than registers the complaints of the participants in the situation” (1970: 90). Trots de invändningar och reservationer som man kan ha mot Croziers studie förblir det en viktig och central text som har bidragit till att forma synen på byråkratin. Croziers arbete skulle få en mängd efterföljare av alla de sorter.

Utvärderingsexemplar

Den feministiska anklagelseakten mot byråkratin Kathy Fergusons The feminist case against bureaucracy (1984) är en text som är fullt jämförbar med Croziers i termer av att framställa byråkratin som en i grunden djupt problematisk organisationsform. Ferguson utgår från feministisk teori och mer specifikt från vad som brukar benämnas andra vågens feminism (Mann och Huffman, 2005), dvs. en feministisk teori som tar sin utgångspunkt i maktteorier och frågor om fördelning av resurser och möjligheter, och framställer därmed byråkratimodellen som en social konstruktion baserad på maskulina ideal och föreställningar. Likt von Mises (1944) så 68

byra krati_inlaga.indd 68

08-12-17 15.11.51

klargör Ferguson (1984) redan från början hur hon ser på byråkratier och vad hennes bok syftar till: ”[T]his book aims to present a radical argument, identifying the power structures of bureaucratic capitalist society as a primary source of the oppression of women and men, and advocating the elimination of such structures rather than their amelioration” (Ferguson, 1984: ix). Därefter skriver Ferguson (1984: xii) än mer explicit: ”Put simply, bureaucracies have a tremendous capacity to hurt people, to manipulate, twist and damage human possibility.” Byråkratimodellen har i denna framställning inte bara dysfunktioner, marginella brister och systematiska fel som kan åtgärdas, utan är i stället ett direkt hot mot arbetstagaren och dennes välbefinnande. Denna utgångspunkt får därmed betraktas som radikal, och Ferguson försöker på olika sätt övertyga sina läsare om riktigheten i detta påstående. En av hennes bärande idéer är att byråkratier utövar ett lika skadligt inflytande på män som på kvinnor. I byråkratins natur, menar Ferguson, ligger att den underordnar sina medarbetare abstrakta administrativa rutiner och principer. Denna underordning – som historiskt sett är en central del av kvinnors upplevelse i det moderna samhället, där de är underordnade patriarkala föreställningar och ideologier – omfattar såväl män som kvinnor. Med Fergusons formulering så feminiseras män i det att de avpersonifieras och berövas sin handlingskraft. Likt en kvinna i en högborgerlig salongskultur där handlingsutrymmet är hårt begränsat och kvinnan har en primärt dekorativ funktion, är handläggaren i en byråkratisk organisation inlåst i och begränsad av en mängd socialt konstruerade rutiner. ”The requirements of depersonalisation in bureaucratic relations mean that individuals are isolated from one another and meaningful social interaction is replaced by formal association”, skriver Ferguson (1984: 13). Ferguson menar att denna tendens är alarmerande då de flesta organiserade miljöer – ”organization of work, of education, of medical care, of nature, of leisure, of intimacy”, exemplifierar Ferguson (1984: 39) – tenderar att vara strukturerade enligt en byråkratisk organisationsmodell. Även om feministisk teori kan bidra med flera viktiga perspektivbyten vid studiet av byråkratier är Fergusons case against buraucracy alltför schematiskt hållet för att vara fullt övertygande. Vidare är hen-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 69

08-12-17 15.11.51

nes maktbegrepp något ålderdomligt, då hon pläderar för att makten alltid manifesterar sig i hierarkier och i formen av direkt övervakning av medarbetaren. Denna instrumentella syn på makt har problematiserats av såväl poststrukturalistiska organisationsteoretiker som vad som brukar benämnas tredje vågens feminister. Att byråkratier inte är könsneutrala torde vara ställt bortom allt tvivel, men att de generellt skulle ”skada och såra människor” är ett påstående som väntar på sin bevisföring. Fergusons text har inte fått något större genomslag i termer av uppföljningsstudier, men om det finns någonting att ta fasta på här så är det tanken att såväl män som kvinnor kan bli ”avpersonifierade” i byråkratiska organisationer (eller i andra organisationsformer för den delen). Martin, Knopoff och Beckman (1998: 434) talar exempelvis, också de från ett feministiskt perspektiv, om att känslor är undertryckta och upplevs som problematiska i byråkratiska organisationer. Mer specifikt är känslor som vi tenderar att förknippa med maskulint beteende mer legitima och praktiskt gångbara än stereotypt kvinnliga känslor: ”Some emotions, such as anger and competitiveness, are generally condoned in bureaucratic organizations, while others such as sadness, fear, some forms of sexual attraction, and vulnerability are taboo” (Martin, Knopoff och Beckman, 1998: 434). Martin, Knopoff och Beckman (1998) talar här om bounded emotionality, en ”begränsad emotionalitet” i byråkratiska organisationer. Detta begrepp anspelar på vad Herbert Simon (1957) talar om som bounded rationality, ”begränsad rationalitet” i beslutsfattande. Såväl Ferguson (1984) som Martin, Knopoff och Beckman (1998) påtalar här att tendensen att undertrycka och/eller negligera medarbetarnas känsloliv kan ha en negativ effekt på såväl medarbetaren som organisationen som helhet.

Utvärderingsexemplar

Marxistiska perspektiv på byråkratier Weber brukar i regel framställas som en av de tre grundläggande teoretikerna för den moderna sociologin. Förutom Weber innefattar denna trojka den franske sociologen Émile Durkheim och Karl Marx. Marx mycket omfattande och idémässigt rikhaltiga arbete inom ekonomisk teori, politisk teori och sociologi låter sig inte sammanfattas 70

byra krati_inlaga.indd 70

08-12-17 15.11.51

med lätthet, men en av de bärande idéerna är att det i det kapitalistiska ekonomiska systemet finns en grundläggande motsättning mellan kapitalägarna och arbetstagarna. Kapitalägarna – kapitalisterna – tillhandahåller produktionsresurser och erbjuder ersättning för det arbete, fysiskt eller intellektuellt, som arbetstagarna erbjuder. Enligt Marx är emellertid denna utbytesrelation orättvis i bemärkelsen att arbetstagaren aldrig får ta del av det som Marx benämner mervärde, dvs. vinst som görs efter det att samtliga produktionsresurser har betalats. Vidare menar Marx – och här är hans resonemang starkt präglat av den tidsanda han verkade i – att överskottet av arbetskraft av nödvändighet kommer att trycka ner ersättningsnivåerna till den grad att arbetarklassen precis kommer att överleva (den så kallade järnhårda lönelagen). Marx tänkande har varit del av den samhällsvetenskapliga kanon sedan Marx levnad, men hans status som samhällsteoretiker uppvisar en viss periodicitet av upp- och nergångar. Runt Berlinmurens fall 1989 stod Marx lågt i kurs, men efterhand som dessa historiska händelser läggs allt längre bakom oss finns det tecken på ett nytt intresse för att använda Marx teorier (se exempelvis Rajans, 2006, etnografiska studie av läkemedels- och bioteknikindustrin). Vad Marx framför allt har bidragit med inom samhällsvetenskaperna är ett kritiskt perspektiv på sociala relationer och processer. Även Weber anses generellt sett företräda ett kritiskt perspektiv, men Weber tillmäter relationen kapitalägare–arbetstagare en betydligt mindre central roll än Marx. Givet Marx syn på hur samhället utvecklas i enlighet med den tyske filosofen Georg Friedrich Wilhelm Hegels dialektik och som en rörelse driven av intressekonflikter mellan olika sociala grupper, är det föga förvånande att det har formulerats en marxistisk kritik av byråkratier. Clawson (1980) kritiserar Webers byråkratibegrepp för att det är per definition ”klasslöst” och för att det betonar att byråkratimodellen är till allas gagn, oavsett vem du är och vilka resurser du har tillgång till i ditt arbetsliv och i din vardag:

Utvärderingsexemplar

What makes Weber’s argument so powerful is that it is essentially classless: bureaucracy advances not so much because people fight for it, as because it is the only way. In important ways, bureaucracy 71

byra krati_inlaga.indd 71

08-12-17 15.11.51

is to everyone’s advantage, since it is technically superior and allows the work to be done better with the use of fewer resources. At the same time, bureaucracy has deadening and chilling effects, which also seems to apply to everyone equally. (Clawson, 1980: 17)

Clawson menar att denna Weberska syn på historien som en framåtriktad rörelse utan någon specifik aktör i fokus utan i första hand som betingad av inneboende drivkrafter är problematisk. I stället för att teoretisera byråkratins framväxt som en historisk händelse utan några direkta konflikter menar Clawson, helt i enlighet med marxistisk teori, att det är konflikter mellan samhällsklasser som har genererat dessa samhälleliga institutioner. Clawson (1980: 33) skriver: ”[W]hat capital did (specifically including Taylorism and the rise of bureaucracy) is hardly comprehensible except as a response to workers’ success in resisting previous capitalist attempts at control”. Kapitalägarnas försök att kontrollera arbetsprocessen (dvs. produktionsmedlen) stöter på motstånd och som en respons på detta motstånd utvecklas alltmer avancerade metoder för att se till att kapitalägarens investeringar och intressen säkerställs och tillgodoses. En av de viktigaste förändringarna i hur produktionen organiseras är etablerandet av en arbetsmoral och arbetsdisciplin, dvs. föreställningen om att man bör göra ett ”gott arbete” och ”göra rätt för sig”. Medan tidigare former av arbetsorganisation har byggt på principen att man arbetar egennyttigt eller i enlighet med professionella standarder så blir arbetet i fabriker och förvaltning alltmer abstrakt i bemärkelsen att det är svårt att se vem man egentligen arbetar för. Ägarna är inte närvarande och ägarskapet är, som i den moderna aktiebolagsformen, distribuerat över stora populationer. Disciplin och arbetsmoral blir här viktiga principer för att upprätthålla en fungerande verksamhet, menar Clawson (1980: 68). Den byråkratiska organisationsformen bygger på en arbetsdelning likt den i Taylors scientific management mellan det manuella och praktiska arbetet och det intellektuella arbetet (Clawson, 1980: 84). Det är således specialister och experter som fattar de avgörande besluten och medarbetarna som genomför beslut. Denna uppdelning leder till vad som på engelska brukar benämnas de-skilling, en reducering av de färdigheter som krävs för att utföra arbets-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 72

08-12-17 15.11.51

uppgiften. I den marxistiska förklaringsmodell som Clawson (1980) förlitar sig på är denna de-skilling ett mycket medvetet försök från kapitalägarnas sida att säkerställa kontrollen över produktionen i syfte att inte behöva förlita sig på arbetstagarnas medtycke. ”Bureaucracy is a rational instrument of domination that the ruling class exercises over other social classes. Because of its role in maintaining capitalist class domination the expansion of bureaucratization is inevitable”, sammanfattar Casey (2002: 65) denna ståndpunkt. Det finns åtminstone två invändningar mot Clawsons marxistiska förståelse av byråkratin. För det första är det möjligt att i motsats till Clawsons framställning betrakta framväxten av byråkratin som en triumf över ståndssamhället och sociala eliter. Vad Weber menar är styrkan i den byråkratiska organisationsmodellen är att den underminerar nepotism och betonar professionalitet. Om tjänster och befattningar i ett förbyråkratiskt samhälle tilldelades medlemmar ur adeln och till viss del högborgerligheten så öppnar byråkratibegreppet upp för en mer meritokratisk samhällssyn där tjänster inte fördelas på basis av personliga kontakter utan utifrån formell utbildning, färdigheter och erfarenheter. Byråkratin skapar nya möjligheter till avancemang på den sociala stegen och är därmed att betrakta inte enbart som ett verktyg i händerna på den ideologiskt och ekonomiskt dominerande kapitalägarklassen utan är en organisationsform som på ett mer genomgripande sätt förmår omvandla samhället från ett statiskt ståndssamhälle till en modern meritokrati. För det andra så visar studier att byråkratiseringen av samhällets institutioner inte av nödvändighet missgynnar arbetstagaren som kollektiv och samhällsklass. Sanford Jacoby (1985) argumenterar för att förmännen i fabriker och manufakturer hade näst intill oinskränkta befogen heter att leda verksamheten fram till och under 1800-talet. Personer anställdes över dagen eller kunde sparkas på godtyckliga grunder. Förmannen utgjorde därmed också en av de mest avskydda och fruktade yrkesgrupperna. I takt med att personalf unktioner etablerades i de större företagen och rekryteringsarbetet professionaliserades så underminerades förmännens roll och de gavs i stället en mer avgränsad roll i att leda det praktiska dagliga arbetet på verkstadsgolvet. Rekryteringen av medarbetare genomfördes på mer sakliga och sys-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 73

08-12-17 15.11.51

tematiska grunder, vilket innebar att såväl arbetstagarens rättigheter som skyldigheter klargjordes. Arbetstagaren fick en över huvud taget förbättrad arbetssituation och produktiviteten kunde successivt ökas. Jacoby (1985) menar att byråkratiseringen av personalfunktioner i företag är ett exempel på hur arbetstagarna har gynnats av tydliga principer för rekrytering. Det är därför inte av nödvändighet fallet att all byråkratisering per definition missgynnar arbetstagaren. Clawsons (1980) marxistiska kritik av byråkratibegreppet tar sin utgångspunkt i att byråkratin är och förblir under kapitalägarnas kontroll. Denna utgångspunkt är knappast bärkraftig historiskt sett, utan historien visar att ett mer byråkratiserat samhälle (detta avsett i en icke-pejorativ mening) snarare tenderar att öka samhällets produktivitet (om än till en viss gräns) än att bidra till en ytterligare snedfördelning av makt, inflytande och ekonomiska resurser. Vad som är intressant i Clawsons argumentation är emellertid att byråkratibegreppet framställs som ”klasslöst” i Webers texter. Weber själv säger inte mycket om vem som ska besätta tjänsterna i de framväxande byråkratierna. Här och var skymtar man i Clawsons text Webers oro över en alltför stor dominans av ansiktslösa och själlösa byråkrater i ett framtida samhälle. Clawson förefaller inte själv vara klar över vilken roll byråkraten och handläggaren skulle spela i ett ”klasslöst” samhälle. Sammanfattningsvis får man nog säga att en marxistisk förklaringsmodell har bidragit i relativt marginell omfattning till att förklara framväxten av byråkratier och denna organisationsforms sätt att fungera på.

Utvärderingsexemplar

Andra kritiska perspektiv på byråkratier Den byråkratikritik som vi hittills har redogjort för har varit av mer allmängiltig samhällsvetenskaplig karaktär och har inriktat sig på att kritisera byråkratibegreppet utifrån specifika teoretiska referensramar. Om man vänder sig till den organisationsteoretiska litteraturen finner man också en hel del kritik av byråkratibegreppet i olika former. Bennis (1966), vars byråkratiskeptiska funderingar vi mötte i kapitel ett, menar att byråkratibegreppet är helt i otakt med tiden och dess förväntningar:

byra krati_inlaga.indd 74

08-12-17 15.11.52

[T]his form of organization [byråkrati] is becoming less effective … is hopelessly out of joint with contemporary realities … new shapes, patterns, and models – currently recessive – are emerging which promise drastic changes in the conduct of the operations and in managerial practices in general. (Bennis, 1966: 4)

Det är i stället nya och flexibla organisationsformer som projektbaserade organisationer eller nätverksorganisationer som ska ersätta byråkratierna, spår Bennis i mitten av 1960-talet. I termer av retorik och av hur dagens organisationsformer benämns får man säga att Bennis har rätt. Få talar i dag om byråkratier i exempelvis en arbetsplatsannons men många företag påtalar vikten av att ha förmågan och erfarenheten av att ha arbetat i projektmiljöer. Bennis mer allmänt hållna utgångspunkt att byråkratier blir alltmer ineffektiva är ett tveksamt påstående då vårt samhälle utan tvekan är det mest byråkratiserade någonsin i historien samtidigt som de ekonomiska resurser som varje amerikansk medborgare disponerar – naturligtvis strikt statistiskt sett, med tanke på den enorma snedfördelning av tillgångar som föreligger i USA – är inte mindre än åtta och en halv gånger högre 2006 än 1800 (McCloskey, 2006: 16). Att hävda att denna exceptionella ekonomiska utväxling skulle vara möjlig under bördan av allt mind re effektiva byråkratier är knappast trovärdigt. Snarare är det nog så, som hävdades av exempelvis Karl Polanyi (1944), att det kapitalistiska systemet understöds och utvecklas bäst i länder eller regioner där det finns en effektiv statlig, regional eller kommunal administration (May, 2002). Det Bennis formulerar är kanske rent av något som skulle kunna betecknas populism. Bennis skriver:

Utvärderingsexemplar

It does not take a great critical imagination to detect the flaws and problems of the bureaucratic model. We have all experienced them: bosses without technical competence and underlings with it; arbitrary and zany rules; an underworld (or informal) organization which subverts or even replaces the formal apparatus; confusion and conflict among roles; and cruel treatment of subordinates, based not upon rational or legal grounds, but upon inhumane grounds. (Bennis, 1966: 5)

byra krati_inlaga.indd 75

08-12-17 15.11.52

Utgångspunkten är här att vi alla har erfarenheter av att stöta på patrull när vi har att göra med byråkratier. Så är kanske fallet, men detta torde i så fall gälla alla upptänkliga organisationsformer. Nätverksmodeller eller projektorganisation är heller inte befriade från fel och brister. Om vi i stället tittar på vad som sägs mer specifikt om byråkratimodellen så finns det möjligheter att hitta mer substantiella problem som är värda att studera och diskutera. Ett sådant vanligt förekommande tema är byråkratiers förmåga att vara innovativa. Den grundläggande utgångspunkten här är att byråkratier saknar eller endast besitter en bristfällig kompetens på detta område. Anurag Sharma (1999) skriver exempelvis: Many observers of innovation note that the bureaucracies that govern large firms suppress both the creativity necessary to generate radically new ideas and the initiative necessary to build them into businesses. The elaborate administrative systems and the accompanying risk-averse attitude burden entrepreneurial initiatives with seemingly mindless procedures that dampen flexibility and respon siveness. The mechanisms that facilitate predictability and order in existing operations smother the entrepreneurial flair necessary to deal with the unpredictable and disorderly innovation process.

Utvärderingsexemplar

(Sharma, 1999: 146–147)

Sharma menar att byråkratier underminerar den entreprenöriella benägenhet som eventuellt kan finnas bland medarbetarna och att man i stället håller sig till de arbetsuppgifter som man har tilldelats. Detta påstående har fått stöd på empirisk grund av Jesper Sørensen (2007) som har undersökt benägenheten att bli entreprenör i relation till storleken på det företag man har varit anställd på. Sørensen (2007) fann i en studie av Danmark att ju större företag som en person hade varit anställd på, desto lägre blev denna persons benägenhet att ägna sig åt entreprenöriella verksamheter. Detta tema återkommer även hos Victor Thompson (1969: 5) som menar att ”innovation is more risky for the bureaucrat than for the entrepreneur”. Thompson uppställer även en hypotes i vilken grad av byråkratisering är negativt korrele76

byra krati_inlaga.indd 76

08-12-17 15.11.52

rad med innovationsförmåga: ”Other things being equal, the less bureaucratized (monocratic) the organization, the more conflict and uncertainty and the more innovation” (Thompson 1969: 17). Thompson förklarar denna brist på innovationsförmåga och entreprenöriellt tänkande med att belöningssystemen som utvecklas i byråkratier i första hand uppmuntrar och belönar konformism och därmed avskräcker medarbetarna från att tänka i nya banor: ”The extrinsic reward system, administrated by the hierarchy of authority, stimulates conformity rather than innovation … creativity is promoted, for the most part, by an internal commitment, by intrinsic rewards” (Thompson, 1969: 18–19). Samma tema återkommer hos Dayr Reis och John Betton (1990) som hävdar att det är själva organisationsstrukturen som underminerar ett kreativt och innovativt arbete: The hierarchical, bureaucratic structure characteristic of U.S. organizations is both inappropriate and ineffective in a dynamic environment where individual creativity and innovation must also be viewed as the consequence of the sociotechnical transformation system in organizations. Bureaucracy has impeded the full flow of creative effort in organization. (Reis och Betton, 1990: 21)

Utvärderingsexemplar

Utgångspunkten för dessa byråkratiskeptiska studier är att det är byråkratins organisationsform i sig som hindrar innovation. Det kan ju även vara fallet att man aktivt rekryterar personer som värderar de egenskaper (konformism, transparens, hierarkisk ordergivning) som på ett principiellt plan är högt värderade i byråkratimodellen. Vidare kan det vara så att byråk ratier arbetar under en begränsad budget, vilket gör det svårt att hinna avsätta tid till innovationsarbete. Hade det varit så att den högsta prioriteringen i byråkratier var att presentera olika innovationer hade kanske ett annat mönster framträtt. Slutligen är utgångspunkten att byråkratier är dåliga arenor för innovationsarbete föremål för empiriska studier som har visat att så inte alls behöver vara fallet. För att sammanfatta så finns det en mängd texter som utifrån olika teoretiska perspektiv och ideologiska utgångspunkter framhåller en skeptisk och negativ bild av begreppet byråkrati. I stället för att se de 77

byra krati_inlaga.indd 77

08-12-17 15.11.52

möjligheter och bidrag som denna organisationsform ger det samtida samhället så betonas de faktiska eller förmodade bristerna hos byråkratibegreppet. I nästa avsnitt kommer vi att redogöra för några studier som ger en mer positiv och konstruktiv syn på byråkratibegreppet.

Byråkratins försvarare Charles Goodsell (2004) påtalar vilken nästintill samstämmig negativ syn som har funnits i den samhällsvetenskapliga och mer specifikt den sociologiska litteraturen: Bureaucracy’s reputation in the halls of academe, then, is quite bad – at least in the minds of many. It is castigated by economists, sociologists, psychologists, political scientists, and even many scholars of public administration and public policy. Bureaucrats are portrayed as poor performers as well as budget maximizers, ants and megalops as well as empire builders; and merciless oppressors of their own kind as well as their clients. It is as a bureaucratic personality that they think, as an authoritarian army in mufti that they march, and as a Jesuitical priesthood that they mystify. Bureaucracy, institutionally, is said to sap the economy, endanger democracy, suppress the individual, and be capable of embodying evil. It is denounced on the right by market champions and public-choice theorists and on the left by Marxists, critical theorists, and postmodernists. One side of the political spectrum finds bureaucracy a convenient target because it represents taxes, regulations and big government, the other sees it as representing elitism, injustice to the underprivileged, and social control. (Goodsell, 2004: 17)

Utvärderingsexemplar

Han skriver också: One of the favourite ideas of sociologists is that bureaucracies are destined to work against themselves, that is, to be ’dysfunctional’ … One of the most important of these is obsessive conformity to rules, which creates a phenomenon called ’goal displacement’ or placing the procedures required ahead of the ends being sought. Another 78

byra krati_inlaga.indd 78

08-12-17 15.11.52

diagnosis is persistent conflict between superiors and subordinates, which results in petty game-playing and eventual organizational breakdown. Still another perceived dysfunctionality is communication blocks that arise in the hierarchical chain of command. Bureaucracy is also perceived as inherently rigid and incapable of innovation. (Goodsell, 2004: 12–13)

För Goodsell är denna omfattande kritik av en mängd olika paramet rar förbryllande samtidigt som de hypoteser som ställs upp låter sig studeras empiriskt. Det är också detta som han vinnlägger sig om att göra, att undersöka bärkraften i de byråkratiskeptiska teser som cirkulerar i den sociologiska litteraturen. För det första återvänder dessa till den vanligt förekommande föreställningen om att byråkratin är en miljö där en specifik byråkratisk personlighetstyp utvecklas och frodas. Denna idé möter vi redan hos Weber – om än som en empiriskt ogrundad hypotes – hos Schumpeter och von Mises och framför allt i vardagligt sunt förnuft-tänkande. I Goodsells genomgång av relevant litteratur och empiriska studier finner han ringa stöd för denna föreställning: ”Numerous empirical studies strongly refute the concept of a unified, pervasive bureaucratic personality characterized by inflexibility, alienation, timidity, ruthlessness, uncaring haughtiness, and all the other ominous features cited by theorists ranging from Merton to Hummel. In fact, behaviours of these kinds do not even seem to exist as tendencies, let alone totalities”, sammanfattar Goodsell (2004: 101). Det är med andra ord inte fallet att byråkrater tenderar att utveckla vissa specifika och dysfunktionella egenskaper som sedan i sin tur underminerar byråkratiers effektivitet eller deras samhällsuppdrag. Detta är enligt Goodsell något av en samhällsvetenskaplig vandringssägen eller en faktoid. Vidare försöker han bemöta föreställningen om att byråkratier alltid är stora eller åtminstone växande organisationer, en vanlig idé i den polemik där byråkratier framställs som ett hot mot frihet, demokrati, personlig integritet och en fri marknadsekonomi. Även i detta avseende tillbakavisar Goodsell (2004: 114) kritiken: ”I found 30,000 out of the more than 80,000 local governments employ fewer than 25 people, three-quarters have fewer than 50 workers, and 85% fewer than 100.” Administrationen i

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 79

08-12-17 15.11.52

amerikanska storstäder som New York och Los Angeles är tämligen omfattande i termer av omsatta finansiella resurser och antalet anställda, men de utgör undantag från regeln. Goodsell visar också att ett företag som US Postal Service, som ofta anses vara en otymplig koloss, faktiskt har vuxit numerärt långsammare än omsättningen – varje medarbetare gör därmed i dag ett större arbete än tidigare. Slutligen diskuterar Goodsell den vanligt förekommande åsikten att folk i gemen är missbelåtna med hur byråkratiska organisationer fungerar och hellre hade sett en annan form av lösning. Han stödjer sig här på de regelbundet återkommande kundundersökningar som genomförs i USA. Han skriver: Broadly speaking, between two-thirds and three-fourths have reported their encounters with agencies as satisfactory. The American Customer Satisfaction Index, probably the most sophisticated measure of its kind, scores the federal government at 70 on a scale of 100, a level close to that attained by consumer production in the economy. (Goodsell, 2004: 139)

Utvärderingsexemplar

Empiriska studier visar att folk vare sig är mer eller mindre missbelåtna med den federala, statliga eller lokala byråkratin än vad de är med andra företag och andra organisationer. Det finns alltså inte något allmänt och utbrett missnöje med byråkratier, vilket man kanske skulle kunna tro. Goodsells studie är viktig eftersom den utgår från empiriska förhållanden och inte från teoretiska resonemang eller ett allmänt hållet tyckande om hur saker och ting borde skötas. Bidraget från studien är att det alltjämt finns anledning att ha en kritisk inställning till den byråkratiskepsis som formuleras i såväl samhällsvetenskapliga sammanhang som i dagspress och populärkultur. Andra försvarare av byråkratibegreppet väljer andra strategier än Goodsells empiriskt drivna försvar och tar fasta på byråkratimodellen som något som potentiellt är en garant för stabila anställningsformer och förutsägbarhet i en alltmer föränderlig tillvaro. Richard Sennett (1998) menar exempelvis att dagens näringsliv, som kännetecknas av korttidskontrakt, projektanställningar, fri rörlighet på arbetsmarknaden och ett allt större behov av att kunna påvisa sin egen nytta och 80

byra krati_inlaga.indd 80

08-12-17 15.11.52

produktivitet, på sikt hotar att underminera det civila samhället. För Sennett är denna livssituation präglad av flyktighet och ytlighet, och individer förmår därför inte skapa några meningsfulla långvariga relationer. Om individer i stället ges möjlighet att långsiktigt vara verksamma inom en organisation eller en profession skapas en stabilitet i tillvaron. Sennetts i det närmaste moraliserande framställning säger ganska lite om byråkratin som organisationsform men kommer som ett inlägg som stödjer tanken att den byråkratiska organisationsformen fortfarande har en roll och en betydelse. Att ha en trygg anställning är kanske inte möjligt i alla branscher – media är exempelvis en bransch inom vilken frilanskontrakt är vanligt förekommande – men för Sennett är tendensen att dessa korttidsanställningar sprider sig till stort sett alla branscher beklaglig. En annan försvarare av byråkratin är Paul du Gay (2000), som menar att det har funnits en stark tendens att beskylla den byråkratiska organisationsformen som sådan för en mängd historiska händelser. I Zygmunt Baumans (1989) Auschwitz och det moderna samhället, en analys om hur nazisternas ”slutgiltiga lösning på judefrågan” organiserades och genomfördes, framställs exempelvis den moderna byråkratiska organisationsformen som en av förutsättningarna för iscensättandet av detta industrialiserade folkmord. ”Byråkratin är i sitt innersta väsen kapabel till folkmordshandlingar”, skriver Bauman (1989: 148). Paul du Gay (2000) menar att denna form av tendentiösa kritik av en specifik organisationsform är problematisk. Dels anser han att det är svårt att förklara Nazitysklands förbrytelser mot mänskligheten utifrån ett organisationsschema; detta är en form av missriktad antropomorfism i vilken organisationsformen i sig skulle ha ett speciellt inflytande på sina medarbetare. För det andra så finns det starka argument för att nazisterna inte tillämpade en byråkratisk modell i enlighet med Webers formuleringar. Dels kännetecknades nazisternas utrotningsprojekt av en hög grad av pragmatism, då judar användes mer eller mindre som handelsvaror och fastställda beslut snabbt kunde rivas upp om det fanns politiska eller praktiska vinster att göra genom ett annat agerande. Det förelåg således inte någon enhetlig och strikt uttalad policy som man arbetade efter, utan den nazistiska proto-byråkratin präglades av godtycke och olika ledares

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 81

08-12-17 15.11.52

nyckfulla beslut. Dels använde sig nazisterna inte av professionella handläggare såsom Weber föreskriver, utan hela den nazistiska statsapparaten präglades av att diverse partianslutna amatörer och dilettanter tillsattes på olika poster. Peter Englund åskådliggör denna grasserande dilettantism i Brev från nollpunkten (1996), då han diskuterar de ledande nazistiska arkitekternas bristfälliga yrkesfärdigheter. Du Gay (2000) försöker självfallet inte på något sätt rättfärdiga eller mildra kritiken av Nazitysklands agerande och de krigsbrott och brott mot mänskligheten som dess ledare senare dömdes för, utan det han är kritisk mot är att dessa händelser förklaras med en specifik organisationsform. I stället är det dominerande ideologier, kulturer, etik och andra sociokulturella förklaringar som bör åberopas. Sett i ett historiskt perspektiv är Nazitysklands utrotningsprojekt kulmen i en utveckling av en eskalerande tolerans för folkmord och alltmer aggressiv krigföring. Hela den kolonialistiska epoken som tar sin början under 1500-talets slut kännetecknas av en beklämmande brist på respekt för mänskligt liv. Så sent som under 1800-talets slut dödades eller omkom exempelvis cirka 10 miljoner människor i Leopold II:s skräckvälde i Belgiska Kongo. Att bortse från denna gradvisa förlust av etiska riktlinjer och moraliskt ansvar i förhållande till andra kulturer och folk och att beskylla den byråk ratiska organisationsformen för komplexa historiska förlopp är en historieskrivning som du Gay (2000) vänder sig mot. Visserligen producerade den nazistiska utrotningsadministrationen handläggare som Adolf Eichmann som gjorde devisen ”jag följde bara order” berömd (Arendt, 1996) – en slags byråkratisk trosbekännelse par excellence – men detta byråkratiska förhållningssätt hos enskilda individer är knappast en förklaringsvariabel som möjliggör ett begripliggörande av den enorma katastrof som nazisterna iscensatte. Hannah Arendt (1996: 160ff) påpekar dessutom att i fallet Danmark så använde den danska staten den statliga byråkratin för att aktivt skydda sina medborgare från nazisterna. Alla begäranden om att få danska judar utlämnade till ockupationsmakten bemöttes med svaret att detta rörde sig om danska medborgare och att ärendet således måste utredas och hanteras på ett adekvat sätt. Den danska staten lyckades genom detta agerande enligt Arendt rädda livet på en avsevärd mängd danska judar. På andra stäl-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 82

08-12-17 15.11.53

len, som i Amsterdam där det fanns en betydande judisk befolkning sedan slutet av 1400-talet, samarbetade nazisterna med det judiska rådet som ansåg sig tvingade att kollaborera med nazisterna för att ”rädda vad som räddas kan”. Denna strategi visade sig emellertid vara katastrofal och samtidigt som man var mindre framgångsrik än den danska staten i sitt uppsåt att skydda medborgarna så gjordes man dessutom, mer eller mindre direkt, medskyldig till många människors död. Hela denna djupt tragiska händelse ger vid handen att Baumans (1989) idé om att det finns en inneboende drivkraft i det moderna samhället och dess institutioner och organisation (dvs. den byråkratiska organisationsformen) är problematisk. Den byråkratiska organisationsformen kan såväl understödja som underminera denna sorts projekt och det är således svårt att a priori hävda att byråkratin är ”bra eller dålig”. Såväl Sennett (1998) som du Gay (2000) formulerar ett försvar av den byråk ratiska organisationsmodellen, inte på grund av dess effektivitet eller dess förmåga att hantera praktiska problem, utan för att den kan möjliggöra ett mänskligt handlande som är gynnsamt för samhället som helhet. Sennett och du Gay gör inte som Goodsell som anför statistik och exempel på att en byråkratisk organisationsform faktiskt kan vara välfungerande och effektiv. I stället talar de om byråkratibegreppet som en institution i ett öppet, demokratiskt samhälle i vilket alla medborgare ges vissa livschanser såsom utbildning och ett socialt skyddsnät. Dessa inlägg övertygar knappast de byråkratikritiker som tar fasta på effektivitetsaspekten, men de är ändå viktiga för den politiska diskussionen där byråkratier – i de mer extrema fallen – kan framställas som ett hot mot det öppna samhället snarare än som dess garant.

Utvärderingsexemplar

Andra försvarare av byråkratin Det föreligger ett antal studier som pekar på hur byråkratier eller byråkratisering är till gagn för olika samhällsaktörer. En sådan studie är David Howes (1992) analys av hur socionomers arbete i Storbritannien understöds av mer utvecklade manualer och riktlinjer. Howe studerar en reform i vilken centralt formulerade guider för hur arbetet skulle bedrivas formulerades. En effekt av detta arbete blev att familjer som 83

byra krati_inlaga.indd 83

08-12-17 15.11.53

betraktades som ”riskgrupper” identifierades fortare och kunde ges ett bättre stöd i att hantera sina problem (Howe, 1992: 501). Howe sammanfattar: ”In order to ensure the full and proper running of these protective systems, a vast array of guides, procedures and checklists was created. Practices could no longer be left to the discretion of child care workers; their responses were increasingly prescribed by the manuals and guides” (1992: 504). Vidare menar Howe att möjligheten att de facto använda dessa manualer och guider bygger på att det finns en väletablerad administration med en stor kompetens för denna sorts arbete: ”The implementation, maintenance and co-ordination of these complex and demanding systems required advanced administrative and managerial skills” (Howe, 1992: 504–505). I Howes studie spelar den byråkratiska organisationsformen en tydlig roll som det som både utvecklar, implementerar och följer upp arbetet med de olika manualerna och guiderna. Det finns här inget som pekar på att den byråkratiska organisationsformen på något sätt skulle förhindra eller försvåra socionomernas arbete med att stödja familjer med sociala problem. Ett liknande positivt resultat av ökad formalisering presenteras av Forrest Briscoe (2007) som visar att ett antal amerikanska vårdinstitutioner blev mer flexibla och effektiva i sitt arbete efter att ha gjort sin verksamhet mer byråkratisk. Briscoe (2007: 308) betonar att detta forskningsresultat går emot mycket tidigare forskning: ”[O]verall bureaucratic organizations can enhance temporal flexibility by acting as a shield against the demands of work – in this case, demands driven by clients in PSW [professional service work] settings. This represents an inversion of the traditional relationship between bureaucracy and flexibility that is found in much of the contemporary debate on organizational sources of worker flexibility.” Det var dessutom fallet att två av de mest byråkratiserade vårdinstitutionerna hade erhållit ett antal kvalitetsutmärkelser och fått ”high quality ratings” från tidningar som Newsweek and U.S. News & World Report (Briscoe, 2007: 310). Vårdkvalitet och grad av formalisering var därmed korrellerade i Briscoes studie. En annan studie som uttalar ett starkt stöd för den byråkratiska organisationsformen är Tim Craigs (1995) studie av innovationer i japansk bryggerinäring. Som konstaterades tidigare i kapitlet finns det ett antal studier som betonar att byråkratier har en svagt utvecklad

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 84

08-12-17 15.11.53

förmåga att organisera innovationsarbete. Två vanligt förekommande argument för denna ståndpunkt är att handläggarna är obenägna att ta risker och att den byråkratiska lednings- och belöningsmodellen tenderar att understödja konformism och likriktning. Craig studerade hur japanska bryggeriföretag organiserade och genomförde innovationsarbete och fann att det i dessa fall inte fanns någon motsättning mellan en byråkratisk organisationsform och innovationsförmåga. Craig skriver: [T]he bureaucratic machinery of an organization is not necessarily a blocker of innovation and change, but can be used effectively to promote it. Bureaucracy is one of the dirtiest words in business, signifying unresponsive, slow, and costly. Yet one of the most striking aspects of Japan’s beer companies in the 1980s is their use of bureaucratic means such as formal working arrangements, systems, and procedures to achieve goals – innovation, responsiveness, and change – that are the exact opposite of what bureaucracy generally represents. (Craig, 1995: 32)

Utvärderingsexemplar

Han fortsätter:

[B]ureaucratic means are useful not only for overcoming specific organizational weaknesses, but also for providing stability and discipline to the product development process and the organization as a whole. While newness and raw creativity are often thought of as the key ingredients in new product development, as Von Hippel points out, ’most innovation projects in most firms do not involve great novelty’. As important as novelty is the discipline provided by an organizational arrangement and procedures that guide and facilitate the efficient transformation of inputs and ideas into a marketed physical product … product development is a purposeful, not a haphazard, activity. (Craig, 1995: 33)

Föreställningen om att innovationsarbete är en per definition turbulent verksamhet i vilken man arbetar i icke-linjära strukturer (A följs inte av nödvändighet av B utan av C och därefter B) är starkt etablerad i innovationslitteraturen (Dodgson, Gann och Salter, 2005). Denna 85

byra krati_inlaga.indd 85

08-12-17 15.11.53

bild ger emellanåt en väl romantiserad bild av hur innovationer frambringas under stor möda och stora besvärligheter. För att använda Kaj Sköldbergs (2002) typologi kan man tala om denna innovationslitteratur som representant för en romantisk genre där hjälten överkommer till synes oöverstigliga hinder och till slut slår världen med häpnad med en aldrig tidigare skådad produkt. Barry Werths (1994) studie av ett mindre läkemedelsföretag och Tracy Kidders (1980) studie av utvecklandet av en ny dator är två ofta refererade journalistiska arbeten som kan sägas vara representativa för denna tradition. I Craigs (1995) framställning är det emellertid det systematiska och hierarkiskt organiserade arbetet som betonas. De japanska bryggeriföretagen har en mängd experter, som bryggmästare, som är ansvariga för arbetet och det är snarare stabilitet och disciplin än turbulens och impulsiva infall som kännetecknar denna process.

Sammanfattning De studier som genomfördes av sociologerna vid Columbia University i New York City under 1950- och 1960-talen utgör den egentliga startpunkten för empiriska studier av byråkratier. Webers teoretiserande utgick från vad han benämnde idealtyper, en slags formaliserade modeller utifrån vilka ett antal egenskaper kan fastställas och därefter studeras empiriskt, och var således i strikt bemärkelse inte studier. Den bild som framträder i bland annat Gouldners och Blaus arbete är att den byråkratiska organisationsformen är förhållandevis flexibel och dynamisk och faktiskt förmår integrera nya funktioner och mekanismer för att kunna hantera förändringar såväl inom som utanför organisationen. Den mer positiva syn som Columbia-forskarna företrädde kom gradvis att överges. I Croziers (1964) studie framställs byråkratin som en organisationsform i vilken grava missförhållanden grasserar. I de studier som följer är det i regel denna syn som dominerar. Liberaler, feminister och marxister lyckas därmed hitta en gemensam plattform i sin byråkratikritik. Denna samstämt dystra syn på byråkratin har emellertid på senare år kommit att kompletteras av mer positivt vinklade studier. Goodsells (2004) detaljerade empi-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 86

08-12-17 15.11.53

riska studie är här ett exempel på en vilja att se den byråkratiska organisationsformen i ett nytt perspektiv. Det är emellertid övergången till att tala om ”postbyråkratiska organisationsformer” som har varit den allra mest tydliga tendensen inom organisationsteorin. Snarare än att tala om olika former av byråkrati så väljer man att använda ett begrepp som stödjer sig på den byråkratiska modellen samtidigt som det gör anspråk på att innefatta nya tendenser i näringslivets och förvaltningens organisation. I nästa kapitel diskuteras denna omfattande litteratur.

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 87

08-12-17 15.11.53

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 88

08-12-17 15.11.53

Kapitel 4 Byråkrati Redux: begreppet postbyråkratiska organisationer

Introduktion Som vi såg i det föregående kapitlet föreligger det en ganska omfattande litteratur från 1950- och 1960-talen som empiriskt undersöker hur den byråkratiska organisationsformen fungerar i praktiken och vilka hinder och möjligheter handläggare i byråkratier upplever i sin vardag. Efter denna första period av byråkratistudier har detta begrepp successivt kommit att försvinna från forskningsagendan och det har blivit alltmer legitimt att avfärda byråkratibegreppet som antikverat och föråldrat. Men likt så många andra samhällsfenomen följer även den akademiska samhällsvetenskapen vissa svängningar i mode och trender. Tendensen under senare år är att rehabilitera byråkratibegreppet under etiketten postbyråkratiska organisationer. Den litteratur som låter sig inordnas under denna kategori är högst heterogen och disparat och rymmer en mängd olika teoretiska perspektiv och metodologiska ansatser. I detta kapitel kommer denna litteratur att diskuteras och såväl begreppets kritiker som försvarare kommer att ges utrymme. Precis som den franske filosofen Jean-François Lyotard skriver att det postmoderna samhället som han skisserar är en förstärkning och en accentuering av det moderna samhällets egenskaper och förhållanden, är begreppet postbyråkrati i denna framställning intimt förknippat med byråkratibegreppet snarare än att vara dess

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 89

08-12-17 15.11.53

ersättare. Dikotomin byråkrati/postbyråkrati representerar således i detta perspektiv inte ett epistemologiskt brott eller en historisk övergång, utan snarare en gradvis förstärkning och modifikation av byråkratimodellens principer. Detta perspektiv är inte okontroversiellt eller utan teoretiska och praktiska implikationer.

Begreppet postbyråkratiska organisationer Studiet av byråkratier försvann successivt under 1970- och 1980-talen då organisationsforskare kom att intressera sig för andra frågeställningar. Begreppet byråkrati förvandlades därmed långsamt från att ha betecknat en uppsättning principer eller hypoteser som låter sig prövas empiriskt och studeras praktiskt till att bli en alltmer stelnad idé om en hierarkisk och trögrörlig organisationsform. Begreppet byråkrati blir ett sammanfattande begrepp för allt som är fel med förvaltning och näringslivets organisation i krisbranscher som varvsindustri under 1970-talet eller amerikansk bilindustri under 1980-talets början. Under 1990-talet har emellertid begreppet postbyråkratiska organisationer kommit att användas för att beskriva de nya hybridformer av organisationer som används för att hantera de verkliga eller föreställda brister som den byråkratiska organisationsformen har uppvisat. Begreppet postbyråkratiska organisationer är emellertid inte nytt. Bennis (1970) talar om ”post-bureaucratic leadership” i en artikel från 1970 och Bendix (1971: 142) använder begreppet för att beskriva administration och förvaltning i planekonomierna i det forna europeiska kommunistiska östblocket. Som när det gäller alla samhällsvetenskapliga begrepp finns det en betydande bredd i hur begreppet används och vad det anses representera i litteraturen. Rick Iedema (2003: 2–3) påtalar exempelvis att postbyråkratier sällan uppträder i renodlad form. I stället utvecklar organisat ioner en ”postbyråkratisk retorik” som beskriver vikten av att kunna hantera byråkratins brister och tillkortakommanden samtidigt som traditionella hierarkier, uppdelning i specialistområden och interna processer för vertikal kontroll bibehålls. Det är därför en viss spänning, menar Iedema (2003) mellan ”post-bureaucratic aspirations and traditional work practices”. Denna spänning är inte helt enkel att lösa, då den

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 90

08-12-17 15.11.53

postbyråkratiska organisationsformen ofta bygger på idéer och ideologier om förtroende för de anställda, egen utveckling, realiserandet av medarbetarnas potential och temporära organisationsformer. Iedema skriver: Traditionally, bureaucracy set great store by rationality, accountability, hierarchy, and depersonalization … and each of these dimensions manifested as practices to do with rule-setting and rulefollowing. Post-bureaucracy, by contrast, is the pursuit of rhetorical, structural and social-interactive change away from top-down rules. In this sense, it is a rarified space where spontaneity, initiative, involvement, enthusiasm and pragmatic decision-making converge. (Iedema, 2003: 2–3)

En av de bärande principerna i den postbyråkratiska organisationsformen är enligt Iedema att försöka synliggöra organisationens arbetsprocesser. Medan den byråkratiska organisationsformen bygger på den enskilda medarbetarens specialistkunskaper och dennas obrottsliga följande av reglementet fanns det ingen anledning att synliggöra dennas arbete i detalj för organisationen i stort. I den postbyråkratiska organisationsformen tillämpas i stället en stor andel team work och arbetet organiseras ofta i projektform. Det blir därför viktigt att ha en gemensam karta för att beskriva hur man orienterar sig i den underliggande verkligheten. Som en effekt av detta ökade koordinationsproblem lägger postbyråkratiska organisationer mycket tid på att beskriva sina arbetsprocesser:

Utvärderingsexemplar

[P]ost-bureaucratic organization is increasingly weaving people into activities of public display and self-preservation. Second, it wants to enhance the transparency of the work. The activities that people are beginning to enact are not just about self-display, but about a display within the context of a host of knowledging and informating practices, particularly those that seek to set explicit procedures, benchmarks, standards, competencies, guidelines, and so on. These formalizing devices, moreover, broaden the space of data production and performance comparison, of surveillance and monitoring. In this

byra krati_inlaga.indd 91

08-12-17 15.11.54

way, the post-bureaucratic organization informates itself on the back of ongoing digitalization, and disperses knowledges about itself across workers while becoming less rule-bound and linear. (Iedema, 2003: 21–22)

Den postbyråkratiska organisationen är därmed fullt upptagen med att fastställa standarder, referensvärden, riktlinjer och utvärderingsmanualer och söker i högsta möjliga omfattning legitimitet utifrån genom att skaffa sig auktorisering genom olika så kallade audits (Power, 1994, 2003), systematiskt genomförda granskningar av rutiner och arbetsprocesser. ISO-certifiering är kanske den vanligaste formen av auktorisering i dag, men det finns en mängd olika företag, organisationer och institutioner som utfärdar olika certifieringar som garanterar att vissa arbetsprocesser sker i enlighet med vissa i förväg fastställda principer och rutiner. I den byråkratiska organisationsformen fanns denna kontroll av processerna så att säga nedlagda i de operativa principerna och handlingsmanualerna medan kontrollen i den postbyråkratiska organisationen utförs av externa och, på pappret, oberoende organisationer. Detta är en viktig distinktion som understryker rörelsen från vad Oliver Williamson (1975) kallar hierarki till marknad. Iedema (2003) studerar hur ett sjukhus i Australien ägnar sig åt att utveckla vad som i modern vårdforskning och vårdpraktik kallas clinical pathways, dvs. så kallade ”självbeskrivningar” av hur arbetsprocesserna i vårdpraktiken ser ut. Dessa clinical pathways tar sin utgångspunkt i medarbetarnas faktiska arbete i stället för att utgå från att experter som inte är delaktiga i den dagliga verksamheten gör denna beskrivning utifrån fastställda vetenskapliga eller rationella principer. Iedema finner emellertid att arbete med clinical pathways inte alltid fungerar så väl eller är så självorganiserande som emellanåt påstås, utan att det kräver en viss grad av koordination mellan medarbetarna och att slutresultatet inte blir fullt så ”ickebyråkratiskt” och annorlunda från de traditionella arbetsmetoderna som förespråkarna för clinical pathways vill göra gällande. I Iedemas analys framställs den postbyråkratiska organisationen som en hybrid bestående av en retorik som betonar självbestämmande och autonomi och en förhållandevis traditionell byråkratisk organisationsform inom vilken

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 92

08-12-17 15.11.54

arbetsprocesserna alltjämt är baserade på vissa förment universellt gångbara principer legitimerade av externa audits. Den postbyråkratiska organisationsformen representerar således inget ideologiskt eller praktiskt brott med den byråkratiska organisationsformen; den postbyråkratiska organisationsformen är i stället en modifikation och en förstärkning av vissa tendenser som redan finns påvisbara i den byråkratiska organisationsmodellen. Denna syn på postbyråkratiska organisationer delas emellertid inte av alla. Christian Maravelias (2003) studie av försäkringsbolaget och finansföretaget Skandia, vilket han betraktar som exempel på en postbyråkratisk organisation, betonar att kontrollen av verksamheten avviker radikalt från den byråkratiska organisationsformen. I och med att den byråkratiska organisationsformen bygger på en stark arbetsuppdelning så finns det tydliga ansvarsområden och därmed också tydliga begränsningar i vilka arbetsuppgifter man ska utföra. Denna sorts uppdelning har mer eller mindre avskaffats i den postbyråkratiska organisationsformen, och därmed blir det allt svårare för medarbetarna att dra gränsen för vad som är en lämplig arbetsbelastning men även för vad som är att betrakta som individens ansvarsområde. Maravelias skriver i sin sammanfattning:

Utvärderingsexemplar

[P]ost-bureaucracy is not simply bureaucracy dressed in a new and subtler disguise. It is controlled by a decentralized principle of power, which is only marginally disseminated from an organizational center; it is immanent within the networks of practice it sets in motion. In this respect we may conclude that post-bureaucracy emerges as simultaneously more totalitarian and more democratic than bureaucracy: more totalitarian because it lacks clear boundaries, it is continually present, and seeks to subordinate aspects of instrumental role-playing; more democratic, because these incessant expansionist powers follow an inclusive not exclusive logic. That is, in contrast to bureaucracy that excludes those individual characteristics, which fall outside of its instrumental schemes, post-bureaucracy, in its urge to harness aspects of the ’free spheres’ of individuals’ lives, does not obliterate these ’other’ forces it faces, it opens itself to them and includes them in the networks of practice. (Maravelias, 2003: 562) 93

byra krati_inlaga.indd 93

08-12-17 15.11.54

Denna brist på ledarskap förefaller vara problematisk för medarbetarna i Skandia. John Hendry (2006) diskuterar detta behov av ledarskap i de nya organisationsformerna och menar att detta behov har förstärkts snarare än försvunnit: Leaders still need … to provide direction, including a vision for the company and a strategy for achieving it, to communicate that direction and align people behind it; and to motivate and inspire people to keep moving in that direction, despite all the barriers and distractions that get in their way. Whereas in the past leadership was needed only for change, however, it is now needed for stability as well. (Hendry, 2006: 272)

Han fortsätter: Managers have always had to make judgments, but in the bureaucratic setting, and in a society in which behaviour was governed by the rules of traditional moral authority, those judgments were relatively constrained … In post-bureaucracy, in contrast, and in a society in which moral norms are contested, that repertoire is no longer available and every manager takes on the responsibilities of leadership.

Utvärderingsexemplar

(Hendry, 2006: 276–277)

I den nya postbyråkratiska organisationsformen blir chefen (the manager) tvingad att både fungera som en ”morally neutral technician” i fallet den idealtypiska byråkratin, och som en ”self-interested market entrepreneur” i den postbyråkratiska kontexten (Hendry, 2006: 278). Under båda regimerna finns ett behov av ledarskap. Där Iedema (2003) betraktar den postbyråkratiska organisationsformen som en modifikation av byråkratins principer och arbetsprocesser så ser Maravelias (2003) en mer tydlig övergång till en ny styr- och kontrollogik, nämligen en som bygger på ”självövervakning” och en uttalad arbetsdisciplin. Det är ingen som talar om för medarbetarna vad de ska göra utan detta – inom vissa ramar och vissa tidshorisonter – är de utelämnade till att bestämma själva. Detta förhållande medför att medarbetarna på Skandia faktiskt arbetar mer och inte mindre. 94

byra krati_inlaga.indd 94

08-12-17 15.11.54

Några former av postbyråkratiska organisationer Som analytiskt begrepp betraktat är postbyråkratiska organisationer tämligen problematiskt eftersom det bygger på föreställningen att det finns en underliggande gemensam nämnare för alla de organisationsformer som så att säga avviker från de normerande byråkratiska principer som Max Weber formulerade. Eftersom heterogeniteten i alla dessa organisatoriska varianter är stor är det svårt att hitta denna gemensamma nämnare. Vidare går det att hävda, såsom gjordes i kapitlets inledning, att prefixet ”post” representerar en accentuering eller en förstärkning snarare än en övergång från en form till en annan. Det är med andra ord inte ett epistemologiskt brott vi talar om utan en modifikation inom ramen för en viss fastställd logik. I detta avsnitt kommer vi kortfattat att introducera åtminstone tre olika organisationsformer som kan betraktas som postbyråkratiska i denna bemärkelse. Virtuella organisationer För det första finns det en tämligen omfattande litteratur som talar om begreppet ”virtuella organisationer”. Med virtuella organisationer brukar avses att man bryter ner barriärer eller hinder mellan avdelningar eller organisationer eller i tidsrumsligt avseende och att man i stället arbetar i team eller nätverk, ofta understödda av avancerad informations- och kommunikationsteknologi. Boudreau m.fl. (1998: 121) identifierar tre egenskaper hos den virtuella organisationen. För det första är den virtuella organisationen baserad på allianser eller partnerskap med andra företag: ”A virtual organization operates as a federated collection of enterprises tied together through contractual and other means”, skriver de (1998: 121). För det andra är virtuella organisationer relativt ”oberoende” av spatiala eller temporära barriärer eftersom geografiska områden länkas samman i arbetet. ”No organization”, skriver Boudreau m.fl. (1998: 122), ”operates completely independent of space or time, but virtual organizations are able to overcome vast spatial and temporal barriers by linking together geographically remote resources.” Slutligen är virtuella organisationer baserade på sin flexibilitet: ”A third characteristic of a virtual organization is its flexibility. Parts of virtual organization may be

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 95

08-12-17 15.11.54

formed, disbanded and reformed to respond to rapidly changing business needs. Flexibility is an important asset for transnational companies because opportunities in global markets are constantly shifting” (Boudreau m.fl., 1998: 123). Dessutom understryker Boudreau m.fl. (1998: 123) vikten av att kunna utnyttja informationsteknologi i det dagliga arbetet: ”Virtual organizations would simply not exist without the advanced information technologies that link their parts together.” Dessa tre egenskaper (eller fyra om man räknar med informationsteknologin som en distinkt karaktäristik) är återkommande i litteraturen om virtuella organisat ioner. Den bärande gemensamma idén är att virtuella organisationer är distribuerade över geografiska och organisatoriska domäner och att det är informationsteknologi som förmår integrera dessa olika delar av organisationen. Till dags dato har det varit mest vanligt förekommande med virtuella organisat ioner eller så kallade virtuella team inom produktutvecklingsverksamheter. Då svenskt näringsliv i allt större omfattning har fått utländska ägare eller partners, ofta till följd av ett behov av att fördela ekonomiska resurser över ett större antal företag, har det blivit vanligare med produktutvecklingsteam som är placerade i olika delar av världen. I exempelvis läkemedelsindustrin och bilindustrin har detta varit ett vanligt sätt att arbeta. Några andra vanliga exempel på virtuella företag är det italienska konfektionsföretaget Benetton som arbetar med att lägga ut mer eller mindre alla design- och produktionsprocesser på olika partnerföretag eller underleverantörer (Clegg, 1990), det amerikanska datorföretaget Dell (Fitzpatrick och Burke, 2000) som säljer sina produkter uteslutande på postorder, eller sportkonfektions företaget Nike som enligt Black och Edwards (2000: 572) var ”one of the first organizations that took advantage of advanced communication and logistic technology to create a global network of organizations to produce athletic shoes instead of keeping all the work inside the organization”. Även om litteraturen om virtuella organisationer är förhållandevis omfattande är den under inflytande av samma föreställningar som litteraturen om postbyråkratiska organisationer i stort, dvs. tilltron till att införandet av informationsteknologi och till att arbetet över organisationsgränser i sig skulle innebära att de byråkratiska princi-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 96

08-12-17 15.11.54

perna om hierarkisk organisation, specialisering och vertikal kontroll och kommunikation skulle överges. Förespråkare av virtuella organisationer som Kotorov (2001) har en stark tilltro till det nyskapande i virtuella organisationer och kan därför hävda att ”virtualization implies the vanishing of the formal and spatial boundaries of firms” (Kotorov, 2001: 55. Kursivering i originaltexten). En organisations formella gränser (inklusive juridiska och bokföringstekniska gränser) är knappast möjliga att avveckla, och organisationers spatiala gränser har alltid varit problematiska att fastställa. Det entusiastiska påannonserandet av den virtuella organisationsformen som något som radikalt avviker från den konventionella byråkratin är därmed behäftad med vissa problem som kräver en mer omfattande teoretisk referensram och mer detaljerade studier av denna sorts organisationer. Projektbaserade organisationer En annan vanligt förekommande organisationsform i dagens näringsliv är projektorganisationen, dvs. organiserandet av tidsbegränsade verksamheter i ett så kallat projekt. Projektledningslitteraturen har successivt kommit att utvecklas från 1990-talets början, och i dag finns det forskargrupper, konferenser och tidskrifter som ägnar sig åt att studera projektformen och dess tillämpning i förvaltning och näringsliv. Det har även utvecklats en mer kritisk projektledningsforskning vilket ger vid handen att detta forskningsfält har uppnått en viss mognad och numera omfattar en mängd kompletterande perspektiv. Den bärande tanken i projektledningslitteraturen är att användandet av tidsbegränsade organisationsformer är en tydlig tendens i dagens näringsliv samt att denna organisationsform kräver specifika egenskaper, kompetenser och erfarenheter för att kunna ledas och genomföras. Även om vissa branscher alltid har varit projektbaserade – byggindustrin är ett klassiskt exempel, men även produktutveckling har av nödvändighet varit organiserad i projektform – är det först på senare år som näringslivet fullt ut har insett vinsterna med att sätta ihop projektteam som är fokuserade på en viss uppgift under en begränsad tidsperiod. Inom projektledningslitteraturen finns det en utvecklad terminologi både av praktisk och av mer analytisk natur. Man betraktar, mer eller mindre explicit, företag som överordnade struk-

Utvärderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 97

08-12-17 15.11.54

turer inom vilka olika projekt underordnas. Ett företag är därmed att betrakta som en projektportfölj som ledningen kan styra och övervaka genom att utveckla kontrollprinciper för projektledarna. En viktig frågeställning utifrån detta perspektiv är i vilket avseende denna organisationsform avviker från den byråkratiska organisationsformen om vi tänker oss att projektledarna för de i företaget för tillfället ingående projekten har ungefär samma funktion som avdelningschefer har i en byråkrati. Förespråkarna för projektorganisationen menar i regel att projektformen är mer flexibel och organisk än en byråkratisk organisation och att projektledaren ges ett ännu tydligare mandat att leda verksamheten och fatta beslut utifrån fastställda målsättningar. Christine Räisänen och Anneli Linde (2004) sammanfattar detta förhållningssätt: The mission of a project is to solve novel problems in a creative way and to perform task-specific activities that the traditional bureaucratic form of organization may not be suited for … In this respect projects are loosely coupled to the established traditions and standard operating procedures within an organization, but are tightly coupled to their objectives and ends. (Räisänen och Linde, 2004: 102)

Utvärderingsexemplar

Mer kritiskt färgade projektledningsforskare ser i stället för flexibilitet och autonomi en återgång till tämligen rigida styr- och kontrollfunktioner, om än i en ny form. Damian Hodgson (2004), en av de främsta bidragsgivarna till en mer kritisk projektledningslitteratur, menar att man här kan tala om en ”återbyråkratisering” av vad som från början var tänkt att utgöra en flexibel och kreativ domän inom organisationen: Project management can be seen as an essentially bureaucratic system of control, based on principles of visibility, predictability and accountability, and operationalized through the adherence to formalized procedures and constant written reporting mechanisms. At the same time, however, project management draws upon the central rhetoric of empowerment, autonomy and self-reliance central to post-bureaucratic organizational discourse. (Hodgson, 2004: 88)

byra krati_inlaga.indd 98

08-12-17 15.11.55

Hodgson och Svetlana Cicmil (2007) har också tagit fasta på att projektledningsbegreppet (eller ännu hellre begreppet project management som inte på samma sätt betonar ledarskapet på bekostnad av andra processer) inte är utvecklat utifrån framväxande praktiker, utan att det i stället till viss del är betingat av det arbete som den amerikanska organisationen Project Management Institute (PMI) genomför för att etablera projektledning som en distinkt disciplin. PMI:s verksamhet är, oavsett vad dess företrädare vill göra gällande1, en kommersiell verksamhet och målsättningen att man ska etablera en standard där alla projektledare i näringslivet är certifierade av PMI är självfallet ett försök att monopolisera en kommersiellt mycket at traktiv tjänst. Hodgson och Cicmil (2007) menar att den så kallade PMBOK, A guide to the project management body of knowledge, som PMI publicerar och kontinuerligt uppdaterar har en starkt normerande roll som bidrar till att etablera en delad syn på vad projektledning och project management är eller bör vara. PMBOK är därmed ett dokument som bidrar till en standardisering av rutiner och praktiker i näringslivet. Dessutom, menar Hodgson och Cicmil, representerar knappast de principer för projektledning som PMBOK framställer ett brott med de rationella principer för företagsledning som Fredrick W. Taylor fastställde under slutet av 1800-talet. Snarare är de en uppdatering och modifikation av dessa principer: ”The technologies within PMBOK show a distinct tendency towards a Taylorist direct control, intensive surveillance and heightened visibility and accountability”, sammanfattar Hodgson and Cicmil (2007: 445). För att sammanfatta så framställs projektbegreppet som en alternativ form av organisering inom vilket komplexa produktutvecklingsverksamheter kan struktureras och genomföras. Projektbegreppet ställs därmed mot den traditionellt byråkratiska organisationsformen och framställs som en utveckling av nya principer för företagsledning. Vid en närmare analys visar det sig att projektledning ofta innebär en mindre grad av kreativitet och skaparförmåga och en högre grad av

Utvärderingsexemplar

1 Denna ståndpunkt grundar sig i erfarenheter från ett seminarium vid Chalmers tekniska högskola där representanter från PMI med emfas hävdade att organisationen inte har några kommersiella intressen utan primärt vill arbeta för att understödja näringslivets förmåga att organisera sin verksamhet i projektform. Detta påstående möttes av en viss skepsis från de vid seminariet närvarande akademiska forskarna.

byra krati_inlaga.indd 99

08-12-17 15.11.55

formella styr- och kontrollprinciper än vad projektformens förespråkare vill göra gällande. Projektformen, som initialt utvecklades för att omfatta verksamheter som inte kunde hanteras av den reguljära verksamheten, har i allt större omfattning kolonialiserats av konventionella ledningsmetoder och principer. Det är därmed inte självklart att hävda att det föreligger ett epistemologiskt och ideologiskt brott mellan den byråkratiska organisationsformen och projektledningsmodellen. Kontroll, transparens och tydliga rapporteringsmodeller förefaller vara bärande principer för såväl projektmodellen som den byråkratiska organisationsformen. Mångfalden av projekt är dock stor och det finns med all sannolikhet branscher och områden där det finns utomordentligt dynamiska och flexibla verksamheter organiserade i temporära organisationsformer som projekt. Nätverksorganisationer En tredje form av postbyråkratisk organisation är vad man med ett sammanfattande begrepp brukar kalla nätverksorganisationer (Castells, 1996). Nätverksorganisationer är till skillnad från den ideal typiska byråkratin primärt marknadsbaserade (Callon, 1998; Knorr Cetina och Bruegger, 2002; Fligstein och Dauter, 2007). De bygger på sociala och ekonomiska relationer mellan aktörer som gör transaktioner på en öppen marknad och är därmed horisontellt snarare än vertikalt eller hierarkiskt organiserade. Kallinikos (2006) menar att begreppet nätverk är alltför vagt definierat och alltför brett använt för att ha en distinkt vetenskaplig betydelse (för en genomgång av begreppets olika betydelser i olika vetenskapliga discipliner och traditioner, se Knox, Savage och Harvey, 2006), men menar samtidigt att begreppet är viktigt då dess alltmer centrala roll är indikativ för olika sociala förändringar:

Utvärderingsexemplar

Even if the term network is found to have no more than an evocative or associative value, it could be regarded as symptomatic of a number of important economic, institutional, and technological changes which it may help single out, and perhaps, study and describe. (Kallinikos, 2006: 14)

100

byra krati_inlaga.indd 100

08-12-17 15.11.55

Nätverksorganisationer studeras ofta utifrån specifika branscher eller industrier eller i termer av så kallade kluster (Porter, 1990), geografiskt baserade industrier som har en konkurrensfördel på basis av sin koncentration till en region. Under slutet av 1970-talet genomgick amerikansk tillverkningsindustri en kris till följd av ett sämre konkurrensläge i relation till framför allt japanska tillverkningsföretag. Såväl industriledare som forskare ägnade stor möda åt att fundera över vad som hade gått snett med den så kallat fordistiska massproduktions modell som hade varit så exceptionellt framgångsrik under efterkrigsperioden. En förklaring till att bland annat japansk tillverkningsindustri hade blivit så konkurrenskraftig var att de japanska företagen hade effektiviserat sin produktion genom att etablera en ny arbets organisation. I denna arbetsorganisation engagerades samtliga medarbetare i ett kontinuerligt förbättringsarbete som benämndes kaizen, ”ständiga förbättringar” (Imai, 1991; Styhre, 1998). Vidare effektiviserades logistiken i enlighet med en princip som kom att kallas justin-time i vilken kapitalbindningen kunde minskas radikalt då komponenter levererades till monteringen precis när de skulle användas (Cusumano, 1985; Kenney och Florida, 1993). Dessa förändringar av arbetsorganisation och materialflöden innebar att de japanska företagen utvecklade ett nära samarbete med sina underleverantörer. Förebilden var här Toyota, den extraordinärt framgångsrika och lönsamma japanska biltillverkaren (Liker, 2004), som har byggt upp ett omfattande nätverk av leverantörer i sin geografiska närhet i vad som kallas Toyota City, Toyotas största produktionsanläggning (Kenney och Florida, 1994; Dyer och Nobeoka, 2000). Under hela 1980-talet och under större delen av 1990-talet var japanska tillverkningsföretag föredömen för västerländskt näringsliv, och otaliga studieresor, konferenser och politiska satsningar på att implementera dessa japanska metoder i svensk industri genomfördes. En annan debatt som gav bränsle åt föreställningen om de stora massproducerande företagens alltmer hotade ställning och en eventuell övergång till nätverksmodeller initierades av de amerikanska forskarna Michel Piore och Charles Sabel som 1984 publicerade boken A second industrial divide i vilken de identifierade de mekanismer som förklarade att vissa regioner i Europa, som Veneto-regionen i

Utvärderingsexemplar

101

byra krati_inlaga.indd 101

08-12-17 15.11.55

nordöstra Italien, hade varit mycket framgångsrika och kunde uppvisa en god ekonomisk stabilitet och tillväxt. Piore och Sabel (1984) introducerar det omdiskuterade begreppet flexibel specialisering för att fånga denna nya produktionslogik. Företag som tillämpar flexibel specialisering är nischade inom specifika branschsegment och har en produktionsapparat som är omställningsbar och som därför kan tillverka i korta och kundanpassade serier. Regioner som tillämpar flexibel specialisering uppvisar enligt Piore och Sabel en nätverksliknande struktur och är mindre beroende av enskilda stora företag. Under hela 1980-talet framhölls begreppet flexibel specialisering som en modell som kanske skulle komma att ersätta den mer storskaliga produktionsapparat som hade utvecklats i många industrier under efterkrigstiden. Walter Powell and Stine Grodal (2005) argumenterar för att nätverksmodeller har kommit att bli allt vanligare att använda, framför allt i branscher som kännetecknas av en snabb teknikutveckling, exempelvis sådana som är inriktade på datorer, elektroniska komponenter som halvledare, läkemedel och bioteknik (Powell och Grodal, 2005: 58; se även Gulati, 1999; Gulati, Nohria och Zaheer, 2000; Hite och Hesterly, 2001): ”A national Research Council assessment of eleven US-based industries, purposefully diverse in character and technology but all resurgent in the 1990s, observes in every sector an increased reliance of external sources of R&D, notably universities, consortia, and government labs, and greater collaboration with domestic and foreign competitors, as well as customers in the development of new products and processes” (Powell och Grodal, 2005: 57). På ett liknande sätt argumenterar Alice Lam (2007: 994) för vikten av att företag utvecklar goda relationer med ledande forskare inom relevanta områden och kan erbjuda nya karriärvägar och nya kontaktytor för sina medarbetare. Samarbetet mellan universitet och företag är emellertid inte alltid helt oproblematiskt utan kräver en viss kompetens för att överbrygga de olika kunskapsområden som universitet respektive företag besitter (se Oliver, 2004). Det är enligt Lam (2007: 997) ett problem att förena ”[t]he divergent work norms and reward structures governing the two different knowledge production systems”. Lam betonar därmed vikten av vad hon kallar ”entreprenöriella professorer”,

Utvärderingsexemplar

102

byra krati_inlaga.indd 102

08-12-17 15.11.55

akademiska forskare som kan använda sin teoretiska och disciplinbundna kunskap till att hantera praktiska problem i företag: [B]oth cognitively and organizationally, these entrepreneurial professors play a critical role in bridging the interface between science and business. They contribute not only their deep scientific expertise to industrial projects, but more critically, their brokering role enables the firms to embed themselves within the wider scientific networks, including their local laboratory networks of researchers and doctoral students. (Lam, 2007: 1007)

Förutom innovationsarbetet och kunskapsintensivt arbete är vissa industrier och branscher till sin natur organiserade i nätverksform. Boland, Lyytinen och Yoo (2007: 633) skriver exempelvis att byggbranschen är representativ för denna organisationsform: Complex building projects serve as good models for the network forms of organizing that are increasingly found in today’s economy. AEC [Architecture, Engineering, and Construction] projects are dis tributed (designed and constructed by multiple, autonomous actors), heterogeneous (composed of communities with distinct skills, expertise and interests), and sociotechnical (requiring trust, values and norms, as well as IT capabilities and complex fabrication processes).

Utvärderingsexemplar

(Boland, Lyytinen och Yoo, 2007: 633)

Byggprojekt integrerar i regel en stor mängd så kallade entreprenörer varav några kan vara multinationella storföretag medan andra är få- eller enmansföretag. Vidare omfattar byggprojekt såväl abstrakt kunskap i design- och projekteringsfaser som handgripligt byggkunnande i produktionsfasen. Byggprojekt är arenor där en stor mängd kompetenser, professioner, företag och aktörer kollektivt samarbetar för att färdigställa en fastighet eller annan byggd miljö. En annan industri där nyproduktutveckling är alltmer baserad på nätverksmodeller är läkemedelsbranschen. Oliver Gassman och Gerrit Reepmeyer (2005: 235) menar att dagens multinationella läkemedelsföretag de facto fungerar som en form av ”kunskapsmäklare” [knowledge broker] i samarbetet mellan olika aktörer i läkemedelsutvecklingen: 103

byra krati_inlaga.indd 103

08-12-17 15.11.55

Today’s pharmaceutical R&D is no longer a stand-alone activity by single companies, but can rather be defined by a complex web of inter-firm agreements and alliances that link the complementary assets of one firm to another. Pharmaceutical companies form the nodes in large-scale scientific networks that include biotech firms as well as universities. (Gassman och Reepmeyer, 2005: 235)

Detta påstående stöds av den studie av amerikanska läkemedels- och bioteknikföretag som presenteras av Powell, Koput och Smith-Doerr (1996). De visar att det finns ett positivt samband mellan forskningsoch utvecklingsintensitet och graden av allianser och samarbeten mellan olika företag. Enligt Powell, Koput och Smith-Doerr (1996) är således en industris innovationsförmåga lokaliserad i själva nätverket av aktörer snarare än i de enskilda företagen: We argue that when knowledge is broadly distributed and brings a competitive advantage, the locus of innovation is found in a network of interorganizational relationships … To stay current in a rapidly moving field requires that an organization has a hand in the research process. Passive recipients of new knowledge are less likely to appreciate its value or to be able to respond rapidly. In industries in which know-how is critical, companies must be experts at both inhouse research and cooperative research with such external partners as university scientists, research hospitals, and skilled competitors.

Utvärderingsexemplar

(Powell, Koput och Smith-Doerr, 1996: 119)

Detta forskningsresultat ger starkt stöd för nätverksmodellen och understryker att innovationsarbete bygger på ett utbyte av idéer och forskningsresultat. Ronald Burt (1997) menar att nätverks organisationen representerar ett klart avsteg från den byråkratiska organisationsmodellen och betonar att detta skifte innebär en förändring i hur organisationer leds och utvecklas: The shift away from bureaucracy means that managers cannot rely as much on directives from the firm. They are more than ever the authors of their own work. Firms gain by being able to identify, and adapt more readily to, needed production changes and market shifts 104

byra krati_inlaga.indd 104

08-12-17 15.11.55

… There are new opportunities for managers, but there are also new costs. Coordination costs once borne by the corporate bureaucracy – each person responsible for coordination within a limited domain of responsibility – are now borne by individual managers who have responsibility for coordination across broader domains, with a corresponding increase in uncertainty, stress, and potentially disruptive conflict. In this environment, social capital is important. The shift away from bureaucracy is a shift to social capital as the medium for coordination within the organization. (Burt, 1997: 360)

Medan den byråkratiska organisationen leddes med direktiv och formell auktoritet, är nätverksmodellen baserad på vad Burt benämner socialt kapital (se även Coleman, 1988; Portes, 1998; Nahapiet och Ghosal, 1998; Adler och Kwon, 2002; Inkpen och Tsang, 2005; Maurer och Ebers, 2007), dvs. en uppsättning abstrakta och kollektiva resurser som ömsesidigt förtroende och förmåga att hantera otydligheter och bristfällig kommunikation som delas av alla som samarbetar inom nätverksorganisationen. Burt (1997: 360) hävdar till och med att ”a firm can be said to be a network organization to the extent that success in the firm depends on social capital”. Det andra perspektivet, studiet av nätverksorganisationer som är geografiskt lokaliserade i klusterformationer, omfattar också ett antal empiriska studier. Över hela världen finns det olika regioner som är specialiserade på olika produkter: kemisk industri i Bayern i södra Tyskland, filmindustri i Hollywood i Kalifornien och i Mumbai (f.d. Bombay) i Indien, diamanthandel i Amsterdam och Antwerpen, och bil- och fordonsindustri i Västsverige är några exempel på kluster. Redan under medeltiden utvecklades det så kallade industridistrikt i olika delar av Europa där lokala hantverkstraditioner och tillgång på råvaror och andra förutsättningar för en viss sorts produktion resulterade i konkurrensfördelar. I dag hävdas det alltjämt i den ekonomiska debatten att det är önskvärt att utveckla kluster. I Kista finns exempelvis ett utvecklat informationsteknologi-kluster och i Köpenhamn-MalmöLund-regionen talar man om Medical Valley utifrån förekomsten av ett antal läkemedelsföretag. Denna form av specialiserade regioner anses vara en viktig drivkraft i de regionala ekonomierna. Ett av de kanske

Utvärderingsexemplar

105

byra krati_inlaga.indd 105

08-12-17 15.11.55

mest välkända klusterna är IT- och datorindustrin i Silicon Valley i San Francisco Bay Area, ett område som i sin helhet omfattar sju miljoner invånare. Begreppet Silicon Valley myntades redan i början av 1970-talet då det först uppmärksammades att det hade utvecklats en mängd företag inom datorindustrin. Själva kärnan i Silicon Valley är emellertid området mellan San José (i dagsläget Kaliforniens snabbast växande stad, som dessutom till invånarantal räknat är större än San Francisco) i söder och Stanford University i Palo Alto några mil söder om San Francisco. Silicon Valley utvecklades runt Stanford University och framför allt runt teknologiföretaget Hewlett Packard, grundat av de två Stanfordingenjörerna William Hewlett och David Packard. Hewlett och Packard erhöll en viss grundfinansiering från Stanford, och det garage i Palo Alto där de startade sin verksamhet 1939 är i dag kulturminnesskyddat. I dagsläget ligger de flesta mer kända datorföretagen som Apple, Google, SUN, Yahoo och Facebook i Silicon Valley. Det är egentligen bara IBM och Microsoft (det förra med säte i Armonk, New York och det senare i Seattle) som inte har sina huvudkontor i Silicon Valley. AnnaLee Saxenians (1994) studie av Silicon Valley (och dess mindre framgångsrika motsvarighet i öst, den så kallade Route 128 i Massachusetts) visar på vad geografisk närhet samt en specifik branschkultur kan innebära för en framväxande industri. Hon menar att den informella och entreprenöriella kultur som har utvecklats i norra Kalifornien var en utmärkt grogrund för IT-företag. Denna kultur står i kontrast mot den mer formella ostkustkulturen i vilken man bland annat förväntades bära kostym på jobbet. Saxenian menar bland annat att en inte försumbar del av entreprenörerna i Silicon Valley hade sitt ursprung i mellanvästern och att de ogillade ostkustens mer formella affärskultur. Vidare hävdar Saxenian att det utvecklades en entreprenöriell kultur i Silicon Valley där det inte var förödande att misslyckas med sina första start-ups; medan en misslyckad företagsstart betraktades med skepsis på ostkusten var det inget hinder för förnyat förtroende i Silicon Valley. I takt med att några IT-företag blev framgångsrika och gjorde betydande vinster så dök ett antal riskkapitalister upp med egen erfarenhet från IT-branschen. På ostkusten var det i stället i första hand banker som kunde erbjuda kapital, och dessa banker kännetecknades av en ovilja att ta risker samt en brist

Utvärderingsexemplar

106

byra krati_inlaga.indd 106

08-12-17 15.11.56

på relevant branschkunskap vilket minskade tillgången på riskkapital. Saxenian menar också att gränserna mellan företagen var mer eller mindre öppna och att det inte var svårt att byta arbetsgivare: ”While the engineers and professionals of Silicon Valley were creating an industrial community that blurred the boundaries between firms, they were also eliminating the traditional boundaries between employers and employees and between corporate functions within the firm”, skriver Saxenian (1994: 50). Silicon Valley är med andra ord organiserat i den form av nätverksmodell som beskrivs inom bland annat läkemedels- och byggindustri. Saxenian (1994: 162) betonar här nätverksorganisationens betydelse: ”The contrasting experiences of Silicon Valley and Route 128 suggest that industrial systems built on regional networks are more flexible and technologically dynamic than those in which experimentation and learning are confined to individual firms.” Hon skriver också: Silicon Valley’s networked industrial system was built on two paradoxes. First, the success of the region’s specialized companies depended critically upon commonly accepted technical standards. Second, as supplier networks grew in richness and complexity, they reduced the favoured market access enjoyed by large firms and so tended to reward smaller firms disproportionally. (Saxenian, 1994: 143)

Utvärderingsexemplar

Även om Saxenian poängterar att Silicon Valley bygger på en specifik kultur i vilken man samarbetar over företagsgränser och inte försöker hemlighålla information då detta på sikt riskerar att skada företaget, så betyder det inte att Silicon Valley omfattar stora och hierarkiskt organiserade företag. Företaget Google har till exempel vuxit explosionsartat och är i dag det näst högst värderade IT-företaget efter Microsoft. I Silicon Valley längs Freeway 101 kan man se några av de stora datorföretagens huvudkontor (Yahoo, Intel, McAfee, Oracle osv.) inhysta i exklusiva kontorsbyggnader. Nätverksorganisationen i byggbranschen och läkemedelsindustrin omfattar också stora multinationella företag som är hierarkiskt och funktionellt organiserade. Nätverksmodellen är i sig därmed inte i konflikt med den byråkratiska organisationsformen utan är snarare ett sätt att knyta samman olika aktörer i dynamiska nätverk. 107

byra krati_inlaga.indd 107

08-12-17 15.11.56

Kritiken av begreppet postbyråkratiska organisationer Begreppet postbyråkratiska organisationer har också omfattats av en kritik av dess analytiska kvaliteter och empiriska underbyggnad. Kritiska författare menar att begreppet är alltför vagt för att vara meningsfullt eller att denna form av organisationer har studerats i alltför liten omfattning för att fungera som ett legitimt begrepp i organisationsteorilitteraturen. En form av kritik som artikuleras är att bara för att man arbetar i en arbetsorganisation som inte är konventionellt byråkratisk till sin natur så betyder detta inte att ens arbete är befriat från rutiner, standard operation procedures, och klart definierade och avgränsade roller. Brendan McSweeney (2006) betonar detta förhållande: Studies of call centers and other service settings have identified a focus on standardization, often reinforced by high-surveillance technology, such that operatives experience ’an assembly-line in the head’ (Taylor and Bain, 1998). Multiple studies of employees involved in ’emotional labour’ in a variety of settings such as leisure parks, flight attendants, receptionists, and social workers point to a growth in rule-driven and standardized verbal and visual displays of ’niceness’ (Hochschild, 1983). Here again, we find substantial evidence for re-bureaucratization. (McSweeney, 2006: 30)

Utvärderingsexemplar

Denna alltjämt fortsatta tilltro till specificerade handlingsmönster och väldefinierade rutiner är en form av ”återbyråkratisering” i McSwee neys (2006) förståelse. I studier av den brittiska hälsovårdsorganisationen, The National Health Services (NHS), en skattefinansierad vård av den typ som Sverige erbjuder, tycker sig Christine Farrell och Jonathan Morris (2003) på ett liknande sätt se en byråkratins återkomst, manifesterad i vad de benämner en ”neo-bureaucratic state”. De skriver: We have argued that far from witnessing the post-bureaucratic state we have seen the emergence of a neo-bureaucratic state. To use Rhodes’s (1997a) term, public administration has itself been ’hollowed-out’ with the locus of bureaucracy taken away from the

108

byra krati_inlaga.indd 108

08-12-17 15.11.56

middle layers and pushed to the top (the centre) and the bottom (the periphery) … Ideologically informed, this neo-bureaucratic state has not functioned as intended: it has arguably increased bureaucracy; its real impact on accountability is questionable; it has made modest inroads into organizational efficiency and increased ’consumers’ choice’. (Farrell och Morris, 2003: 149)

Snarare än att likna en pyramid med en tydlig mellanchefsnivå i organisationen så ser den ”återbyråkratiserade” vårdorganisationen ut som ett timglas, med en betydande topp och botten men med en allt mindre utvecklad mellanchefsnivå. Detta har tvärtemot intentionerna paradoxalt nog snarare ökat än minskat administrationen och byråkratin i NHS, menar Farrell och Morris (2003: 150). I en senare studie av Morris och Farrell (2007), av tio brittiska organisationer i den offentliga sektorn, presenteras ett liknande resultat: en byråkratisk struktur blandas med en postbyråkratisk retorik och praktik. Bland annat betonas marknadens roll alltmer, vilket i sin tur leder till minskad anställningstrygghet: ”Both job security and the demise of traditional careers are seen as major issues in UK public organizations and pay systems have become more individualized and … less ’secure’”, sammanfattar Morris och Farrell (2007: 1585). Till skillnad från Morris och Farrell (2007) så finner McCann, Morris och Hassard att de nya ”flexibla arbetsformerna” faktiskt har inneburit ekonomiska vinster för åtminstone mellancheferna i brittiska organisationer, men de påtalar också att dessa ekonomiska vinster har varit dyrköpta: ”In return of greater financial rewards (at least in the private sector), middle managers were resigned to increased surveillance, greater work intensification, higher levels of responsibilities, reduced security, and fewer opportunities for promotion” (2008: 365). De sociala, ekonomiska och kulturella effekterna av de nya postbyråkratiska organisationerna förefaller vara förhållandevis omfattande. Andra författare kritiserar begreppet postbyråkratiska organisationer från ett mer konceptuellt perspektiv (Reed, 2005). Christin De Cock och Steffen Böhm (2007) argumenterar för att det Martin

Utvärderingsexemplar

109

byra krati_inlaga.indd 109

08-12-17 15.11.56

Harris och Victoria Wegg-Prosser (2007: 291) benämner en ”anti-bureaucratic turn” inom organisationsteorin är en följd av en nyliberal orientering inom ekonomisk teori. Denna nyliberala teori understryker vikten av ”öppenhet”, ”transparens” och graden av ”marknads aktiviteter” som parametrar för att bedöma organisationers legitimitet och verksamhet: Within the realm of Organization and Management Studies (OMS), the rise of neo-liberalism coincided with an unforgiving assault on bureaucracy. What has been under the attack by a whole army of organization and management theorists and practitioners for more than two decades now is the alleged inertia and inefficiency of bureaucratic ways of organizing. They suggest that bureaucratic forms of managerial control are not fit to respond effectively to the increasing pressures exerted by globalization, the explosion of information, and the general speed of today’s ’hypercompetitive’ markets … To put it differently, instead of bureaucratic closure and tight hierarchical control, it is said that today’s management must embrace openness and flexible structure. (De Cock och Böhm, 2007: 816)

Utvärderingsexemplar

Enligt De Cock och Böhm är dessa utgångspunkter djupt ideologiskt grundade. Utifrån den slovenske samhällsteoretikern Slavoj Žižeks resonemang om ideologin som ett alltid närvarande element i den politiska och ekonomiska diskursen så menar De Cock och Böhm (2007) att det omfattande fördömandet av byråkratin är en effekt av ett mer grundläggande omorienterande av det politiska och ekonomiska tänkandet. Utgångspunkten i denna diskussion med avseende på byråkratiska organisationer, att byråkratin har en inneboende konflikt med marknadseffektivitet, bör därför i grunden ifrågasättas. Den antibyråkratiska vändningen i managementlitteraturen bör därför förstås i ett bredare samhälleligt perspektiv. Harris och Wegg-Prossers (2007) studie av hur BBC (British Broadcasting Company), det brittiska statsfinansierade tv-bolaget, omvandlades från att i den Thatcheristiska retoriken ha framställts som en ”stelbent planekonomisk koloss” till att vara en nätverksbaserad och distribuerad organisation

110

byra krati_inlaga.indd 110

08-12-17 15.11.56

är ett utmärkt exempel på hur begreppet byråkrati har kommit att bli ett slagträ i en ideologiskt genomsyrad politisk debatt. På en mer handgriplig nivå menar Paul Thompson och Mats Alvesson (2005) att begreppet postbyråkratiska organisationer gör anspråk på att integrera och sammanfatta i stort sett varje förändring som har skett inom organisationer och företag under den senaste 20-årsperioden. Dessa anspråk är emellertid inte empiriskt underbyggda utan förblir mer schematiska spekulationer om hur framtidens organisationer kan komma att gestalta sig: The scope of claims made about post-bureaucracy is, unfortunately, not matched by a similar depth or scope of empirical support. It is one thing to indicate that most organizations have undergone change programmes or processes or that there has been a general increase in the pace of change, quite another to demonstrate necessary or specific outcomes. Too often it is simply assumed that by definition bureaucracy cannot adapt or evolve. Far too much of the discussion is speculative and insufficiently specific. Reliance on new organizational forms and inverted ideal types leads to a failure to be clear enough about the content of bureaucracy and therefore what postbureaucracy should be evaluated against. (Thompson och Alvesson,

Utvärderingsexemplar

2005: 96)

Thompson och Alvesson påtalar också, liksom en stor mängd andra kommentatorer, att begreppet byråkrati dras med negativa konnotationer som gör det omöjligt att rehabilitera begreppet och fylla det med ett konstruktivt innehåll. Det är i detta konceptuella vakuum som begrepp med prefixet ”post” (postmodernism, postfeminism, postmarxism, postkolonial teori osv.) utvecklas och vinner gehör. En mängd författare är emellertid kritiska till begreppet postbyråkratiska organisationers såväl konceptuella värde som empiriska underbyggnad. För att hantera dikotomin byråkrati/postbyråkrati, som till synes vill göra en strikt åtskillnad mellan två ömsesidigt exkluderande kategorier, så ska vi diskutera en litteratur som pekar på en gradvis övergång och olika hybridformer av dessa två ytterligheter.

111

byra krati_inlaga.indd 111

08-12-17 15.11.56

Byråkratins hybridformer: soft, selective och mock bureaucracies Som vi kan erinra oss från kapitel två talade Alvin Gouldner om tre former av byråkratimönster (patterns of bureaucracy), nämligen the mock bureaucracy i vilken ingen brydde sig nämnvärt om att följa de formellt fattade besluten, the representative bureaucracy i vilken olika aktörer i den studerade fabriken samarbetar på formell basis för att hantera praktiska problem och the punishment-centered bureaucracy som utvecklade sanktioner mot vissa oönskade beteenden i organisationer. I Gouldners framställning är byråkratin redan från början en uppsättning handlingsmönster och ideologier, en hybrid bestående av inbördes inkompatibla strukturer. Denna inneboende flexibilitet och förmåga att anpassa sig till olika kontexter och situationsberoende förhållanden har ett flertal forskare tagit fasta på i sina studier av byråkratiska organisationsformer. John Jermier m.fl. (1991) studerade hur ett amerikanskt Police Department i en mindre stad i södra USA kunde inrymma en mängd olika tolkningar av hur kriminalitet kan bekämpas. Även om polismyndigheten har tydliga rutiner och ett väldefinierat samhällsuppdrag så menar Jermier m.fl. att det föreligger en stor heterogenitet i hur enskilda medarbetare ser på sin uppgift. Detta tolknings- och handlingsutrymme gör att Jermier m.fl. väljer att tala om polismyndigheten som en soft bureaucracy, en flexibel och anpassningsbar byråkratimodell som kan omfatta en mängd olika förhållningssätt och subkulturer:

Utvärderingsexemplar

The image of the soft bureaucracy, an organization with a rigid exterior appearance symbolizing what key stakeholders expect but with a loosely-coupled set of interior practices … or of an action-generating system, an organization churning independently of the problem it will later claim oriented its actions … captures the emphasis Organizational Symbolists place on informal organization and emergent subcultures. (Jermier m.fl., 1991: 189)

Jermier m.fl. menar att de flesta poliser inte tycker att den formella och officiella retorik som politiker och myndighetsföreträdare brukar använda, nämligen en retorik i vilken man betonar ”the ceremonial, 112

byra krati_inlaga.indd 112

08-12-17 15.11.56

command bureaucracy model of crime-fighting” (Jermier m.fl., 1991: 189), är meningsfull eller att den avspeglar det arbete som man faktiskt utför på daglig basis. I stället finns det en mängd lokala uttolkningar av hur arbetet bör och ska utföras. Även David Courpasson (2000) använder sig av begreppet soft bureaucracy, men i hans fall betecknar begreppet snarare att organisationer förblir centraliserade med avseende på beslutsfattande samtidigt som ansvaret för arbetet blir mer decentraliserat: ”[T]he concept of ’soft bureaucracy’ tries to express the emergence of a political centralization of organizations, in line with the development of decentralized ways of conducting their activities: jobs and responsibilities have become more decentralized, but political decisions more centralized. That is why we think that soft bureaucracies are an efficient way of governing decentralized organizations which need to establish a certain coherence”, menar Courpasson (2000: 155). I den klassiska byråkratimodellen är det ledningens ansvar att se till att det finns adekvata arbetsbeskrivningar och att dessa följs längre ner i hierarkin. I Courpassons soft bureaucracy förväntas medarbetarna ta ansvar för att detta arbete genomförs efter bästa förmåga, men de förblir förhållandevis frånkopplade strategiska beslut i organisationen. Colin Hales (2002) använder sig av begreppet bureaucracy-lite (som anspelar på alla de livsmedelsprodukter med ett lägre fettinnehåll som har blivit alltmer vanligt förekommande i dagligvaruhandeln) för att fånga de tendenser som han anser sig se i sina fallstudier av en hotellkedja i Zimbabwe, ett tillverkningsföretag i Malaysia samt två statliga organisationer i Storbritannien. Hales förståelse är att postbyråkratiska organisationer inte är miljöer i vilka man avskaffat en strikt arbetsfördelning, hierarkier och rutiner och regler (2002: 54). Detta är även kännetecknande för de organisationer som Hales studerar:

Utvärderingsexemplar

If they were no longer archetypical bureaucracies, neither were they anything radically new; they were, rather attenuated versions of the bureaucratic formula – ’bureaucracy-lite’, so to speak. Far from this representing some kind of radical departure from bureaucratic control, it would be argued that, with a reduced hierarchy, through which responsibilities were distributed and rules were transmitted 113

byra krati_inlaga.indd 113

08-12-17 15.11.57

and monitored, and with rules more sharply focused on outcomes, bureaucracy-lite is more consistent with the ethos of bureaucratic control than the more bloated versions (’bureaucracy-max’ so to speak) where rules and hierarchical layers have proliferated. (Hales, 2002: 62)

På basis av dessa studier menar Hales att det man kan observera inte är en organisationsform som avviker från den byråkratiska organisationsformen utan i stället varianter av denna idealtypiska form. Hales sammanfattar sin analys med att påtala att dödförklarandet av byråkratin bygger på ett felslut: Pronouncements of the immanent, inescapable and overdue demise of bureaucracy and its supercession by radically new, decentralized forms of organizations are not new. During the 1990s, however, these pronouncements became more voluble and insistent until they came to be treated, at least in popular management discourse, almost as axiomatic. Hierarchies were being ’flattened’ (in every sense) to make way for flexible, low-rise business units and empowered teams and the dead hand of regulations was being replaced by the subtle strokings of the internal market’s invisible hand, as blundering bureaucracies gave way to nimble networks. (Hales, 2002: 64)

Utvärderingsexemplar

Ett tredje begrepp besläktat med soft bureaucracy och bureaucracy-lite introduceras av Kärreman, Sveningsson och Alvesson (2002) i deras studie av ett konsultföretag och ett läkemedelsföretag. I dessa miljöer, som kännetecknas av en hög grad av specialiserad kunskap, finns det en hög grad av osäkerhet [ambiguity], vilket gör det svårt att kontrollera verksamheten. Komplexa arbetsuppgifter, komplexa miljöer och komplexa organisatoriska arrangemang pekar mot att mer informell eller organisk organisationsstruktur skulle kunna vara att föredra. Så är dock inte fallet, utan byråkratiska processer får en ny funktion i att förankra en alltmer flyktig och föränderlig miljö i handgripliga rutiner och standarder.

114

byra krati_inlaga.indd 114

08-12-17 15.11.57

The ambiguity intensity that is endemic to production processes at Beta and Pharma [de två studerade företagen] is not interpreted as incompatible with the context of standardization, hierarchy, and other bureaucratic procedures appear to be valid responses to some of the problems at hand for management. It could be argued that bureaucracy provides a sense of closure, control, and predictability in organizations and work relations, and thus makes them more manageable. In this sense, bureaucracy operates as an ambiguity-coping strategy: as a way of resolving the ambiguity and creating a minimal sense of clarity and certainty. We may thus talk of ’soft bureaucracy’ or, perhaps more to the point, ’selective bureaucratization’. (Kärreman, Sveningsson och Alvesson, 2002: 87–88)

De två företagen är inte intresserade av att tillämpa en strikt byråkratisk modell utan i stället plockas de delar ut som anses vara användbara inom ramen för föreliggande verksamheter. Kärreman, Sveningsson och Alvesson (2002) talar således om en ”selective bureaucracy” – byråkratimodellen som ett smörgåsbord av praktiker och mekanismer som kan användas för att uppnå vissa specifika mål. Begreppet byråkrati låter sig i de studier som refererats ovan inte brytas ner i klart åtskiljbara och ömsesidigt uteslutande kategorier. I stället kan man se detta begrepp som något som tenderar att bli alltmer uppblandat med en mängd olika ideologier och praktiker som traditionellt sett är oförenliga med den byråkratiska idealtypen. De poliser som Jermier m.fl. (1991) studerar ger exempelvis uttryck för egna uppfattningar om vad deras uppdrag är, och detta är inte förenligt med de principer som Weber fastställde. I en soft eller selective bureaucracy finns det emellertid utrymme för dessa personliga eller professionella uppfattningar, vilket understryker att byråkratibegreppet är mer dynamiskt än dess kritiker vill medge.

Utvärderingsexemplar

115

byra krati_inlaga.indd 115

08-12-17 15.11.57

Sammanfattning Då begreppet byråkrati successivt har kommit att associeras med en mängd brister och en oförmåga att tillhandahålla de tjänster och produkter som efterfrågas, har begreppet postbyråkrati kommit att användas alltmer i den akademiska debatten. Det bör påpekas att detta begrepp ännu inte i någon större omfattning har använts i näringslivet eller av konsulter. Begreppet postbyråkratiska organisationer innefattar en stor mängd inbördes heterogena organisationsformer och arrangemang. I detta kapitel har framför allt tre olika former av organisationer diskuterats: virtuella organisationer eller virtuella team, projektbaserade organisationer samt nätverksbaserade organisationer. Dessa hanterar på ett eller flera sätt några av de problem som byråkratins kritiker tycker sig ha identifierat: den virtuella organisationen arbetar över tids- och rumsgränser och över organisatoriska gränser; den projektbaserade organisationen fokuserar kortsiktiga projektmål och arbetar i en tvärfunktionell organisationsform; nätverksorganisationen arbetar med att kontinuerligt utnyttja kompetens och erfarenhet i andra organisationer. Begreppet postbyråkratiska organisationer har emellertid inte undgått kritik. Kritiker av begreppet hävdar att det är dåligt empiriskt underbyggt eller att det helt enkelt representerar en teoretisk modell som inte tillför något till vad som redan har skrivits om byråkratier. Det finns också författare som förespråkar att man ska studera de hybridformer som soft bureaucracies, selective bureaucracies eller mock bureaucracies som har observerats i ett antal studier. Det vi ser i dessa fall är inte en övergång till en postbyråkratisk form utan snarare en modifikation av de ”byråkratimönster” som Alvin Gouldner kunde se i sina studier av gipsfabriken i mellanvästern på 1950-talet. Debatten om byråkratins övergång i nya organisationsformer eller om dessa organisations former är modifikationer av den idealtypiska byråkratimodellen lär fortsätta i framtiden.

Utvärderingsexemplar

116

byra krati_inlaga.indd 116

08-12-17 15.11.57

Kapitel 5 Begreppet byråkrati och dess framtid

Introduktion I detta slutkapitel kommer vi att spekulera i vilken roll den byråkratiska organisationsformen skulle kunna ha i framtiden och diskutera inom vilka branscher och verksamheter som den även fortsättningsvis kommer att spela en roll. En stor mängd teknologiska, kulturella och institutionella förändringar av samhället innebär att det utvecklas nya krav och förväntningar på såväl den egna arbetsorganisationen som näringslivets och den statliga och kommunala förvaltningens organisation. Även om byråkratin har dödförklarats ett antal gånger under historiens lopp finns det anledning att tro att denna organisationsform knappast har spelat ut sin roll.

Utvärderingsexemplar

Det framväxande kunskapssamhället I den samhällsvetenskapliga litteraturen har det sedan åtminstone 1970-talets början diskuterats om de sociala och ekonomiska förändringar som har kunnat bevittnas representerar en övergång från ett industrisamhälle till vad som har kallats ett ”kunskapssamhälle” och en ”kunskapsekonomi”. I början av 1970-talet skrev bland annat den franske sociologen Alain Touraine om övergången från ett industriellt till ett ”postindustriellt” samhälle. I detta postindustriella samhälle är det inte längre de klassiska produktionsfaktorerna jord, arbete och 117

byra krati_inlaga.indd 117

08-12-17 15.11.57

kapital som spelar en avgörande roll utan snarare tillgången till och kontrollen över kunskap – ”knowledge is a production factor”, menar Touraine (1971: 12). I Touraines postindustriella samhälle har de dominerande klasserna tillgång till information, vilket för Touraine är den enskilt viktigaste underliggande resursen i begreppet kunskap. Begrepp som klassklamp och konflikter mellan klasser kommer därför att få en allt mindre betydelse, spår Touraine; information är som begrepp betraktat flyktigt och abstrakt och det är svårare att bestämma vem som kontrollerar och tar del av flödet av information. Relationen mellan sociala klasser kommer därmed att successivt förändras. Vidare menar Touraine att själva arbetet kommer att bli mer abstrakt och framför allt betraktas som något som utförs inom ramen för ”[a] system of communications and social relations” (Touraine, 1971: 61). I kunskapssamhället blir det allt viktigare att kunna kommunicera och interagera med andra individer. Touraines spekulationer om ett framtida postindustriellt kunskaps samhälle har fått många efterföljare. Ett av de mest kända bidragen är Daniel Bells The coming of the post-industrial society (1973) som förfäktade liknande idéer i en amerikansk kontext. Man kan generellt sett säga att sedan 1970-talets början så har dessa idéer om en ny typ av samhälle blivit alltmer väletablerade och diskuterade. En mängd samhällsvetare och historiker har pekat på att efterkrigstidens snabbt växande ekonomier började stagnera under början av 1970-talet, och under detta decennium inträffade bland annat två oljekriser, vilket ytterligare förstärkte bilden av att den fordistiska massproduktionsekonomin hade nått en brytpunkt. 1970-talets ekonomi kännetecknades av en mängd oroande tendenser som stagf lation och utflyttandet av en hel del produktion till nyligen industrialiserade länder. Under 1980-talet avreglerades finansmarknaderna i bland annat Sverige och det fanns en god tillgång till kapital, vilket gav ekonomin ett uppsving. Under 1990-talet utvecklades en mängd informationsteknologier (persondatorn blev varje människas egendom, Internet och e-post etablerades, och avancerade bredbandstjänster blev allmänt tillgängliga) vilka i dag betraktas som nödvändiga förutsättningar för den nya ”viktlösa ekonomin” i vilken ”idéer” snarare än materiella objekt ofta är kärnan i de produkter och tjänster som erbjuds (Bauman, 2000: 151).

Utvärderingsexemplar

118

byra krati_inlaga.indd 118

08-12-17 15.11.57

Begreppet kunskap har som sagt varit centralt i föreställningen om hur ett framtida samhälle kan komma att gestalta sig. I det följande kommer olika argument för detta begrepp att diskuteras i termer av dess empiriska underbyggnad. Walter Powell och Kaisa Snellman (2004) använder begreppet ”knowledge economy” för att beteckna denna samtida ekonomiska regim: We define the knowledge economy as production and services based on knowledge-intensive activities that contribute to an accelerated pace of technological and scientific advances as well as equally rapid obsolescence. The key components of a knowledge economy include a greater reliance on intellectual capabilities than on physical inputs or natural resources, combined with efforts to integrate improvements in every stage of the production process, from the R&D lab to the factory floor to the interface with the customer. (Powell och Snellman, 2004: 201)

För att underbygga denna argumentation så använder sig Powell och Snellman av statistik som visar tillväxten av antalet registrerade patent i USA, vilken enligt Powell och Snellman (2004: 202) ”[s]uggest a recent marked acceleration in the production of new knowledge”. Under 20-årsperioden mellan 1963 och 1983 finns det ingen tydlig trend eller tendens att patenten skulle ha vuxit i omfattning, men efter 1987 går det att observera en tillväxt från cirka 80 000 till 170 000 patent årligen. Under perioden 1976–1998 utvecklades antalet patent åttafaldigt (Powell och Snellman, 2004: 204) vilket ger vid handen att det föreligger en stark tillväxt av formaliserad och juridiskt skyddad kunskap. Vidare använder sig Powell och Snellman av arbetsmarknadsstatistik för att underbygga sin tes om kunskapsekonomin. Vad de benämner ”non-academic science and engineering (S&E) jobs”, dvs. arbeten inom vetenskapen utanför universitetsvärlden, växte mer än fyra gånger så mycket som den totala amerikanska arbetsmarknaden mellan 1980 och 2000. Denna kategori växte med 159 procent under perioden 1980–2000, vilket motsvarar en årlig tillväxt på 4,9 procent; motsvarande siffra för hela den amerikanska ekonomin är 1,1 procent (Powell och Snellman, 2004: 205).

Utvärderingsexemplar

119

byra krati_inlaga.indd 119

08-12-17 15.11.57

Liknande siffror anförs av Stephen Barley och Gideon Kunda (2006: 55–56). De motbevisar den vanligt förekommande föreställningen att minskningen inom verkstadsindustri och produktion har motsvarats av en tillväxt av arbeten inom serviceyrkena. Antalet arbeten inom servicenäringarna var som störst 1970 och motsvarande 18 procent av arbetskraften och har därefter gått ner till 17 procent. Inte heller mängden lågkvalificerade arbeten motsvarar denna nedgång i tillverkningsindustrin. Denna kategori motsvarar bara cirka 16 procent av arbetskraften och har vuxit med bara 4 procent sedan 1960. Inte heller har andelen chefer eller säljare ökat sedan 1950: endast 1,5 respektive 4 procent fler tillhör dessa arbetskategorier i dag jämfört med 1950. Det är i stället professionella och tekniskt utbildade yrkeskategorier som har vuxit under efterkrigsperioden, menar Barley och Kunda (2006). Tillväxten har här varit 10 procent, från 8 till 18 procent, och redan 1991 var detta den största yrkeskategorin i den amerikanska ekonomin. USA är därmed ingen ”service-ekonomi” menar Barley och Kunda utan i stället en ekonomi som kännetecknas av ett högt kunskapsinnehåll och en hög grad av specialisering. Professionella kunskapsarbetare är en av de viktigaste aktörerna i dagens samhälle. Det är också viktigt att notera den enorma ökningen av universitetsutbildade för att förstå denna framväxande kunskapsekonomi: ”In 1900, there were about three tertiary education students [dvs. högskole- eller universitetsstuderande] per 10,000 worldwide. By 1950, this number had increased eight-fold to 25. By 2000, it had increased another sixfold to 166”, skriver David John Frank och John Meyer (2007: 289). Vissa samhällsvetenskapliga författare som Richard Lanham (2006) och Thomas Davenport och John Beck (2001) talar inte om en kunskapsekonomi eller ett kunskapssamhälle utan om en attention economy, en ekonomi baserad på en kombination av information som produktionsfaktor och konsumenternas uppmärksamhet, deras attention. Lanham skriver:

Utvärderingsexemplar

[I]nformation is not in short supply in the new information economy. We’re drowning in it. What we lack is the human attention needed

120

byra krati_inlaga.indd 120

08-12-17 15.11.57

to make sense of it all. It will be easier to find our place in the new regime if we think of it as an economy of attention. Attention is the commodity in short supply. (Lanham, 2006: xi)

I dagens kapitalistiska ekonomier genereras värde, enligt Lanham, genom att konsumenternas uppmärksamhet fångas. I en tillvaro som kännetecknas av ett alltmer omfattande flöde av information och symboler är det svårt för den enskilda individen att bibehålla sin förmåga att vara uppmärksam. Företag och organisationer är därmed verksamma inom en arena där det finns ett begränsat ”utbud” av uppmärksamhet, vilket ställer krav på kreativitet och vad Lanham (2006) benämner style, en slags estetisk kompetens som påkallar uppmärksamhet: The devices that regulate attention are stylistic devices. Attracting attention is what style is about. If attention is now at the center of the economy rather than stuff, then so is style. It moves from the periphery to the center. Style and substance trade places. (Lanham,

Utvärderingsexemplar

2006: xi–xii)

Andra författare har tagit denna idé om uppmärksamhetens betydelse ännu längre. Jonathan Beller (2006), en amerikansk filmteoretiker, återvänder till en marxistisk förklaringsmodell när han diskuterar vad han benämner ”the cinematic mode of production”. Beller menar liksom Lanham (2006) att det i den samtida ekonomin finns en tydlig koppling mellan ekonomiskt värde, uppmärksamhet och visualitet. Denna nya visualitet är grundad i nya teknologier för produktionen av bilder och symboler som genomströmmar det samtida samhället. Beller (2006) skriver: [I]t is today possible to mark clearly, at the outset … that the industrialization of vision has shifted gears. With the rise of Internet grows the recognition of the value-productive dimensions of sensual labor in the visual register. Perception is increasingly bound to production. (Beller, 2006: 3)

121

byra krati_inlaga.indd 121

08-12-17 15.11.58

Perception eller visualitet är enligt Beller (2006) i dag intimt sammankopplade; seendet och uppmärksamheten blir en central mekanism i ekonomin och samhället. Beller talar här om vad han kallar the attention theory of value (Beller, 2006: 79) och the production value of attention (Beller, 2006: 108) – uppmärksamheten är värdeskapande. Detta värdeskapande kallar Beller cinematografiskt, dvs. grundat i en specifik form av visualitet som tar sin utgångspunkt i filmen, denna innovation från slutet av 1800-talet som för första gången förmår kombinera bild, ljud och rörelse i ett enskilt medium. För Beller är filmen den underliggande teknologin för en lång rad medier såsom dataspel, Internet och television. Filmen är baserad på cirkulationen av bilder (images) och representerar således en dematerialiserad form av produktion: ”[A]s cinema is a dematerialized form of circulation, the image is a dematerialized form of the commodity, the commodity without its material content”, skriver Beller (2006: 76). Denna alltmer tydliga dominans av cinematografiska produkter och tjänster leder till stora förändringar i samhället, enligt Beller:

Utvärderingsexemplar

[T]he cinematic organization of society has led to the restructuring of perception, consciousness and therefore of production. Furthermore, this production vis-à-vis the cinematization of society has become increasingly dematerialized, increasingly sensual and abstract, to the point it occupies the activities of perception and thought itself. (Beller, 2006: 295)

Beller menar alltså att produktionen och konsumtionen i dagens samhälle tenderar att bli alltmer abstrakt och baserad på cirkulationen av bilder och symboler som till sin natur är cinematografiska. I en sådan ekonomi är konsumenternas och kundernas uppmärksamhet av central betydelse. Vidare innebär denna gradvisa övergång från en kapitalistisk produktion grundad i materiella resurser till en som kännetecknas av abstraktioner och cirkulationen av bilder och symboler att den linjära skrivna texten blir alltmer marginaliserad och att olika former av vad Vilém Flusser (2002) kallar surface codes blir vanligare i kommunikation. En skriven text bygger på att en text gradvis dechiffreras genom att texten läses från början till slutet (Flusser, 122

byra krati_inlaga.indd 122

08-12-17 15.11.58

2002; Bowker, 2005: 102). Textens betydelse och mening kan förstås av läsaren först när den har läst klart och dess olika komponenter kan relateras till varandra. En bild, som bygger på surface codes, koder som inte är linjära, på varandra följande, utan i stället ges direkt i sin helhet, avslöjar sitt budskap omgående; den visar vad en bild avbildar utan omsvep. Detta innebär dock inte att en bild av nödvändighet direkt skapar en mening eller ett innehåll för dess betraktare. I stället kan det vara så att en bild förblir obegriplig. I the attention economy och i den cinematiska produktionen som Beller (2006) talar om är det bilder och inte text som är den främsta meningsbärande enheten. Det finns en mängd rapporter som visar att bok- och tidningsläsandet går ner samtidigt som dataspelsförsäljningen och Internet-användningen ökar. Man kan konstatera att den skrivna texten har en mindre central roll i dag än för kanske bara 10–20 år sedan. Å andra sidan har yngre generationer en stor kompetens i att läsa och förstå bilder och andra medier som bygger på surface codes. Lanham (2006), Davenport och Beck (2001) och Beller (2006) argumenterar för att det samtida och, framför allt, det framtida samhället är ett samhälle där en kombination av visualitet, uppmärksamhet och bilder och symboler är en av de underliggande drivkrafterna i ekonomin. Denna visuellt orienterade och mediacentrerade vision om samhället utgör en kompletterande bild av hur samhället kan komma att utvecklas. Utifrån ovanstående studier och resonemang är det rimligt att anta att det framtida samhället i minst lika stor omfattning kommer att vara beroende av avancerad kunskap inom alltmer specialiserade vetenskapliga discipliner. Detta samhälle kommer sannolikt också att vara baserat på en integration av en mängd olika medier såsom informationsteknologi och olika visuella medier. Produktionen av varor och tjänster kommer vidare att i än större omfattning bygga på bilder, symboler, upplevelser osv. som inte är av materiell utan av immateriell natur. Som alltid är det svårt att förutsäga samhälleliga förlopp, men det är rimligt att tänka sig att denna form av integrerade sociala system beroende av ett omfattande kommunikationsflöde kommer att ha ett upplevt behov av välfungerande organisationsformer som kan hantera dessa ”tightly-coupled networks” av organisationer.

Utvärderingsexemplar

123

byra krati_inlaga.indd 123

08-12-17 15.11.58

Management fashion: en kort översikt En annan faktor som kan påverka den byråkratiska organisationsformens ställning och betydelse i framtiden är hur de allmänna manage ment-trenderna utvecklas i framtiden. Utgångspunkten är att management-idéer liksom en stor mängd andra samhällsföreteelser är betingade av trender som i sin tur är invecklade sociala processer under inflytande av makthavare, bedömare, och kommentatorers åsikter och omdömen (Huczynski, 1993; Kieser, 1997; Abrahamson och Fairchild, 1999; Jones och Thwaites, 2000; Benders och van Veen, 2001; Jackson, 2001; Ogbonna och Harris, 2002; Collins, 2003). Det mest allmänt kända och diskuterade populärkulturella modefenomenet är antagligen klädmode, vilket kännetecknas av vid periodicitet då höst, vinter, vår och sommarkollektioner uppvisas och bedöms av fackpress och allmänhet (Barthes, 1983). Denna bransch och detta fenomen har på senare år blivit föremål för mer systematiska akademiska studier, och Stockholms universitet har exempelvis numera en institution med tillhörande professur i modevetenskap. Begreppen management fads and management buzzwords brukar användas för att beskriva moden inom management- och organisationsteori. Dessa två begrepp har båda starkt negativa konnota tioner och indikerar att begrepp av denna typ är av mer förgänglig och dagsländeartad karaktär. David Collins använder sig av Concise Oxford Dictionary för att definiera ett buzzword som ”[a] slogan; or as a fashionable piece of jargon” (Collins, 2000: 10) och fad som ”a craze or a peculiar notion” (Collins, 2000: 14). Gibson och Tesone (2001: 122–123) använder sig av följande definition av management fads: ”We consider management fads to be widely accepted, innovative interventions into the organization’s practices designed to improve some aspect of performance. Fads either evolve into new management practices or are abandoned as failures.” För att exemplifiera kan man säga att ett buzzword är ett begrepp som chefer, ledare och medarbetare använder sig av i tid och otid för att beskriva ett fenomen eller förhållande. Ett management fad är å andra sidan en uppsättning metoder, tekniker eller beteenden som på ett eller annat sätt anses påverka hur arbetet är organiserat och genomfört. För Collins är den kontinuerliga produktionen av buzzwords och fads inte slumpmässig

Utvärderingsexemplar

124

byra krati_inlaga.indd 124

08-12-17 15.11.58

utan i stället något som produceras inom vad Nigel Thrift (2005: 6) har kallat ”the cultural circuit of capitalism”, dvs. inom och av ”business schools, management consultants, management gurus and the media”. Collins (2000) betonar dessa institutioner: Management fads and buzzwords do not fall like rain. They do not occur naturally. They are created and disseminated by groups of people working within the apparatus, which has grown to become an industry in itself. (Collins, 2000: 4)

Collins understryker att det finns många som har mycket att vinna på att det produceras nya begrepp och modeller utifrån vilka organisationer och företag kan organiseras: forskare gör karriär på att publicera vetenskapliga papers som i viss mån innehåller nya begrepp och modeller, konsulter erhåller sitt levebröd på basis av sin förmåga att formulera problem och föreslå lösningar på dessa problem och är därmed i behov av att kontinuerligt utveckla den portfölj av tjänster som de erbjuder, media producerar nyheter och i detta arbete är alltid nya begrepp och metoder intressanta att rapportera om. Sammantaget innebär detta att det finns en marknad för begrepp, en offentlighet i vilken föreställningar om hur organisationer och företag bör, ska eller kan ledas och utvecklas artikuleras och diskuteras. Det är här viktigt att vi uppehåller oss ett ögonblick vid vad ett modefenomen innebär och vilken status det har i samhället. Den rådande synen tenderar att vara att mode är ett samhällsfenomen av efemär natur, att moden är nyckfulla och tillfälliga och därmed om inte direkt skadliga så i alla fall inte värda att ta på något större allvar. Utan att åberopa psykoanalytiska eller social-psykologiska teorier och förklaringar är det möjligt att försöka framhålla en något mer positiv och konstruktiv syn på modefenomen och deras förmåga att skapa intresse och engagemang. Vi kan här referera till René ten Bos (2000) för en mer konstruktiv och bejakande syn på modefenomen:

Utvärderingsexemplar

I am not uncritical about management fashion. My criticism of it, however, is not launched in the name of rationality or science. My problem with fashion is not that it tends to be ambivalent, confusing, irrational or even idiotic. Exactly these characteristics, I am going to 125

byra krati_inlaga.indd 125

08-12-17 15.11.58

suggest, provide fashion with a rather unexpected liberatory potential that allows managers to critically reflect on and experiment with their professional identities. (ten Bos, 2000: 11)

Ten Bos (2000) skriver därefter in en mängd positiva och konstruktiva möjligheter i mode-begreppet: ”[I] will use ’fashion’ as a metaphor which stands for anything that is volatile, plural, aesthetic, stylish, superficial, real, experimenting, emotional, embellishing, playful, loving, uncontrollable, ugly, disenchanting, creative and so on” (ten Bos, 2000: xiii). För ten Bos är modebegreppet något som sammanfattar och integrerar en mängd lekfulla och kreativa element i den mänskliga tillvaron. Samhällsvetenskapliga och beteendevetenskapliga tänkare och författare som historikern Johan Huizinga (1949), psykologen D.W. Winnicott (1971) och samhällsteoretikern Roger Caillois (1958/2001) har alla på olika sätt betonat behovet av lek och spel för såväl den enskilda människan som för utvecklandet av en mer avancerad och högtstående kultur. Man skulle kunna hävda att ten Bos (2000) gör sig till del av denna tanketradition. Mode är cykliskt, föränderligt och har en inneboende destruktivitet i det faktum att föregående mode av nödvändighet blir ”so last season” och därmed att betrakta som av nödvändighet varandes antikverat och föråldrat. Ten Bos (2000) menar här att modefenomen har en förmåga att förnya organisationer och tankesätt och att de därför är en källa till kontinuerlig mänsklig och samhällelig utveckling. Samtidigt kan man hävda att denna evigt pågående kreativa förstörelse som modefenomenet är ett uttryck för är signifikant för den kapitalistiska ekonomins inneboende dynamik. ”Allt som är fast förflyktigas” heter det i en berömd sentens i Karl Marx och Freidrich Engels kommunistiska manifest författat 1848. Denna insikt har varit central inom en mängd teorier om ekonomisk och social utveckling som formulerats sedan dess. Kapitalismen som ekonomiskt system kännetecknas av förändring och förnyelse; dess logik är baserad på ackumulerandet av kapital som i sin tur omsätts till nya varor och tjänster (Schumpeter, 1942). Oavsett vilken inställning man har till management-trender och moden så är dessa att betrakta som vad sociologen Émile Durkheim (1895/1938) talade som ett fait social, ett socialt faktum, som orga-

Utvärderingsexemplar

126

byra krati_inlaga.indd 126

08-12-17 15.11.58

nisationer måste förhålla sig till. ”When fashion swings, organizations must change their forms if they are to be considered normal and up to date”, skriver Nils Brunsson och Johan Olsen (1993: 8). Studier av management-trender och moden tangerar här den teoribildning som brukar benämnas institutionell teori. Institutionell teori har som utgångspunkt att organisationer inte är att betrakta som oberoende sociala konfigurationer med förmåga att fatta egna beslut om hur de ska agera, utan att organisationer i stället är starkt beroende av att kunna uppvisa ett handlingsmönster som är legitimt och sanktionerat i organisationens miljö. Detta perspektiv sammanfattas kärnfullt av John Meyer och Brian Rowan (1977: 340): ”[O]rganizations are driven to incorporate the practices and procedures defined by prevailing rationalized concepts of organizational work and institutionalized in society.” Inom institutionell teori talar man därför om olika former av isomorfismer, en form av likriktning (från grekiskans iso) av organisationens struktur och praktiker (från grekiskans morphe, form). Genom att inkorporera legitima normer och värderingar från organisationens omvärld löser organisationen en mängd problem som den annars måste hantera på annat sätt. Meyer och Rowan förklarar:

Utvärderingsexemplar

Isomorphisms with environmental institutions have some crucial contingencies for organizations: (a) they incorporate elements which are legitimated externally, rather than in terms of efficiency; (b) they employ external or ceremonial assessment criteria to define the value of structural elements; and (c) dependence on externally fixed institutions reduces turbulence and maintains stability. As a result … institutional isomorphism promotes the success and survival of organizations. (Meyer och Rowan, 1977: 348–349)

I det perspektiv på organisationer som institutionell teori företräder ger en tydlig koppling till institutionaliserade praktiker och föreställningar organisationen möjlighet att skapa stabilitet i sin miljö. Institutionell teori är emellertid ingen funktionalistisk teori som gör gällande att denna orientering mot i omgivningen legitima föreställningar av nödvändighet är det för organisationen mest rationella handlingsalternativet på kort sikt. Emellanåt måste organisationer införa me127

byra krati_inlaga.indd 127

08-12-17 15.11.58

toder eller praktiker som är direkt kontraproduktiva för föreliggande verksamhet, men då de är föreskrivna av institutionella förhållanden måste de anammas: Categorical rules conflict with the logic of efficiency. Organizations often face the dilemma that activities celebrating institutionalized rules, although they count as virtuous ceremonial expenditures, are pure costs from the point of view of efficiency. (Meyer och Rowan, 1977: 355)

Ett exempel på denna konflikt mellan institutionellt sanktionerade handlingar och organisatorisk effektivitet kan vara att organisationer eller myndigheter måste utannonsera tjänster fast de har kandidater i organisationen som är både kvalificerade och intresserade av tjänsten. Detta medför ett merarbete för organisationen, men det finns samtidigt en förväntan om att organisationer ska försöka rekrytera utifrån för att undvika att organisationen upplevs som nepotistisk och oförmögen att vara öppen för omvärlden. Universitetsinstitutioner som inte har externrekryterat professorer under en lång tidsperiod betraktas exempelvis med misstänksamhet då detta upplevs som en ovilja att förhålla sig till det institutionaliserade ideal som föreskriver den akademiska rörlighet som grundades redan under medeltiden. Institutionell teori kan sägas vara ett överordnat teoretiskt ramverk som förklarar varför management-trender och moden får det genomslag de har. Eftersom organisationer är och förblir öppna system med ett kontinuerligt behov av att skapa legitimitet och acceptans för sin verksamhet finns det också en benägenhet att framställa organisationen som ”up-to-date” och medveten om den senaste utvecklingen inom management-området. I ett institutionellt perspektiv är det således en överlevnadsstrategi för organisationer och företag att uppvisa en kännedom om hur man kan organisera sin verksamhet. I Meyer och Rowans (1977) framställning är isomorfismer ett sätt att minimera risker och underminera kritik om att organisationen inte följer de normer och värderingar som är rådande i samhället eller i en bransch. I detta perspektiv är management-trender och moden inte bara föremål för kreativitet och skapande utan också en viktig indikation på organisationens långsiktiga överlevnadsförmåga.

Utvärderingsexemplar

128

byra krati_inlaga.indd 128

08-12-17 15.11.58

Begreppet byråkrati har varit ett av de mest omoderna begreppen i management-litteraturen under lång tid. Det institutionella värdet av att kunna åberopa en byråkratisk organisationsform är försumbar om inte negativ. Som du Gay (2005) påtalar så är det inte lätt för beslutsfattare och makthavare att använda ”the B word” även om detta begrepp har en utomordentligt stor betydelse för det samtida samhället och dess organisering: [C]ontemporary public administrators find it very difficult to give voice to the values of Weberian public bureaucracy without appearing to be old-fashioned, anachronistic, and irrelevant. It would seem then that the more one learns to appreciate the value of bureaucracy, the more difficult it is to give them a positive public airing. (Du Gay, 2005: 2)

Thompson och Alvesson (2005) är inne på samma tematik: Bureaucracy is a term so loaded with negative meaning for most people that it is mainly used as a negative rhetorical resource and it is difficult to make an explicit ideological case for bureaucracy.

Utvärderingsexemplar

(Thompson och Alvesson, 2005: 105)

Byråkratibegreppet har under decennier blivit så nerlastat av enskilda anekdoter och föreställningar om denna organisationsforms inneboende fel och brister att det i dag förefaller vara omöjligt att rehabilitera begreppet och på nytt göra det till någonting konstruktivt. Vi kan dock återvända till historien för att hitta tidsperioder då begreppet byråkrati och dess associerade praktiker fortfarande hade vissa positiva konnotationer. Begreppet ”byråkratisering”, i dag använt som en mer svepande formulering för att beteckna något som blir alltmer administrativt tungrott, har historiskt sett haft en positiv betydelse av att ”införa byråkratiska principer”. Vi kan här med fördel använda oss av Arthur Stinchcombes (1959) beskrivning av denna process: Bureaucratization of administration may be defined as a relatively permanent structuring of communications channels between continuously functioning officials. This permanent structuring of channels of legitimate communications, channels defined by the permanent 129

byra krati_inlaga.indd 129

08-12-17 15.11.59

official status of the originator of the communication and of its receiver, permits the development of routine methods of processing information upward and authoritative communication downward. That is, it permits administration on the basis of files and the economic employment of clerical workers. (Stinchcombe, 1959: 176)

Denna process har, enligt vissa kommentatorer, varit utomordentligt viktig för framväxten av ett modernt samhälle: The term ’bureaucratization’ serves to designate this pattern of social change, which can be traced to the royal households of medieval Europe, to the eventual employment of university-trained jurists as administrators, to the civilian transformation of military controllers on the Continent, and to the civil-service reforms in England and the United States in the nineteenth century. These several changes were related to other social trends, especially the development of the universities, the money economy, the legal system, and representative institutions. (Bendix, 1971: 133)

Utvärderingsexemplar

I Bendix (1971) framställning är i stort sett hela det framväxande civila samhället och alla dess institutioner en produkt av en aktiv byråkratiseringsprocess. Även i mer modern tid hade begreppet en mer konstruktiv och positiv betydelse. Martin Albrow (1970) skriver exempelvis: In the 1920s it was quite normal to speak of a bureaucratization of the firm, meaning the introduction of systematic administration and the growth of the number of purely administrative employees … If the firm itself is viewed as a bureaucracy then we can conceive of the bureaucratization of society in terms of an increase in the number of and size of its organizations. (Albrow, 1970: 104–105)

Att byråkratisera är under denna tidsperiod att jämställa med alla de organisationsförändringsprojekt som i dag genomförs under etiketter som outsourcing, total quality management eller mer allmänt som verksamhetsutveckling. Skillnaden är kanske i första hand att be-

130

byra krati_inlaga.indd 130

08-12-17 15.11.59

greppet byråkratisering möjligen en gång för alla har förbrukats som konstruktivt managementkoncept. Hur som helst så lär vi av historien att begrepp tenderar att återanvändas och att det som en gång varit modernt tenderar till att återkomma, om än i modifierad form. Detta innebär sannolikt att det sista kapitlet inom byråkratiforskningen ännu inte är skrivet. Kanske kan diverse samhälleliga förändringar, tekniska genombrott och preferenser och önskemål hos kunder och arbetstagare möjliggöra en byråkratins återkomst och gradvisa rehabilitering som managementbegrepp, idé och föreställning.

Framtidens organisationer: några spekulationer och funderingar Det torde vara allmänt känt att om man ska sia om framtiden så ska man uttrycka sig i vaga och schematiska termer och undvika utsagor av den typen som en av skivbolaget Deccas chefer vid namn Dick Rowe gjorde när han nekade The Beatles ett skivkontrakt i början av deras karriär med den famösa motiveringen att ”guitar bands are on the way out”. Ett annat vanligt förekommande exempel på denna sorts felaktiga prediktering är IBM:s vd Thomas Watson Sr. som gravt underskattade efterfrågan hos den framtida marknaden av datorer och talade om att det rimligen skulle kunna säljas ”en handfull datorer”. Trendanalytiker och bedömare har lärt sig undvika att göra sig till föremål för denna sorts felutsägelser och anammar i stället ett språkbruk där det i regel går att läsa in en mängd olika fenomen. Som samhällsvetenskaplig forskare lär man sig tidigt att en god teori har en förmåga att inte bara förklara ett fenomen utan också att förutse händelser. I August Comtes positivism, den utan tvekan dominerande vetenskapliga ideologin under det förra seklet, är teori det som möjliggör prediktioner. Teorins prediktioner möjliggör i sin tur handlande: ”From science comes prevision; from prevision comes action”, skriver Comte (1975: 88). Det är dock inte riskfritt att försöka göra sig till talesman för det som kan komma att bli en diffus och svåröverblickbar framtid. Eller som Donald Rumsfeld, före detta amerikansk försvarsminister, formulerar det (citerad av O’Doherty, 2007: 192): ”I would not say that the future is necessarily less predictable than the past. I think the past was not predictable when it started.” Detta inne-

Utvärderingsexemplar

131

byra krati_inlaga.indd 131

08-12-17 15.11.59

bär emellertid inte att man med lätthet kan göra förutsägelser inom det organisationsteoretiska området. I en genomgång av 135 artiklar skrivna mellan 1992 och 2005 och som behandlar utvecklandet av nya organisationsformer så hittade exempelvis Palmer, Benveniste och Dunford (2007) ingen gemensam teoretisk eller praktisk grund till varför nya organisationsformer uppstår. Inom organisationsteorin verkar det vara svårt att göra denna sorts förutsägelser. En tendens i den samtida organisationsteorin är att i än högre grad värdera flexibilitet och temporära organisationer samtidigt som graden av specialisering har fortsatt. Behovet av flexibilitet och rörlighet ska nog inte underskattas som viktiga egenskaper i framtida organisationsformer. Yannis Gabriel (2005) skriver exempelvis: The flexible organization … has emerged as the antidote to Weberian bureaucracy, a concept of organization that does away with rigid hierarchies, procedures, products and boundaries, in favour of constant and continuous reinvention, redefinition and mobility. Success, for such organizations, is not a terminus, a state of perfect stable equilibrium, but a process of irregularity, innovation and disorder, where temporary triumphs occur at the edge of the abyss and can never be regularized into blissful routine. (Gabriel, 2005: 13)

Utvärderingsexemplar

Medan den idealtypiska byråkratin anpassar sig till nya förhållanden genom att införa nya rutiner och standard operation procedures och policies (Eisenstadt, 1959), befinner sig de nya, mer flexibla organisationsformerna i en ständig rörlighet, i en kontinuerlig anpassning till omvärlden. Om denna flexibilitet ska kunna upprätthållas så finns det ett behov av fler nya styr- och kontrollsystem än de manualer och rapporter som den konventionella byråkratin tenderar att använda sig av. Det finns en tämligen omfattande litteratur om management control i kunskapsintensiva organisationer. En vanlig skiljelinje är här mellan kontroll som är av instrumentell karaktär, dvs. som på ett ganska handgripligt och teknokratiskt sätt styr medarbetarnas aktiviteter och beteende, och olika former av ideologisk eller kulturell kontroll, dvs. de ideologier, normer och värderingar som indirekt påverkar medarbetarna i deras arbete. I den förra kategorin av 132

byra krati_inlaga.indd 132

08-12-17 15.11.59

former av kontroll kan räknas (1) direkt kontroll som avser övervakning av individer i deras arbete, (2) teknisk kontroll som är kontroll genom de teknologier och artefakter som används i verksamheten – ett löpande band är exempelvis en metod för att säkerställa att en viss produktionstakt upprätthålls – och vad Mihaela Kelemen (2001: 2) kallar (3) ”byråkratisk kontroll”, dvs. ”the internalization of rational rules and routines by organizational selves”. Den ideologiska formen av kontroll bygger på vad Kelemen (2001: 2) kallar disciplin: ”Discipline is a form of post-bureaucratic control which draws significantly on all these previous forms of control and yet it is, to a certain extent, different in that it appears not to control but to offer a high degree of individual autonomy at work.” Kärreman och Alvesson (2004) gör en skillnad liknande den Kelemen (2001) gör mellan teknokratisk och vad de kallar socio-ideologisk kontroll. De skriver: ”[W]e will use the label socio-ideological control for attempts to control worker beliefs and technocratic control for attempts to directly control worker behavior … In the technocratic type, management works primarily with plans, arrangements, and systems focusing behavior and/or measurable outputs” (Kärreman och Alvesson, 2004: 152). Den teknokratiska kontrollen fastställer produktionsoch försäljningsmål och följer upp i detalj hur enskilda arbetsgrupper eller individer presterar gentemot dessa mål. Den socio-ideologiska kontrollen opererar i stället genom att etablera konstruktiva självbilder och föreställningar om vad det innebär att vara en professionell medarbetare i organisationen i fråga. Då den förra formen av kontroll har vissa mindre positiva effekter såsom att studier av exempelvis ackordsarbete visar att medarbetarna tenderar att underprestera då de betraktar ackordssystemet som orättvist eller felkonstruerat (Roy, 1952; Burawoy, 1979), kompletteras dessa former av teknologisk eller direkt kontroll av mer ideologisk natur. I framför allt kunskapsintensivt arbete där output är svårt att mäta och det i någon mån är medarbetarna som ”kontrollerar produktionsmedlen” (se exempelvis Florida, 2002: 37) – även om dessas autonomi och förhandlingsposition inte bör överskattas – är det förenat med svårigheter att mäta effektiviteten och styra verksamheten alltför detaljerat. McGivern and

Utvärderingsexemplar

133

byra krati_inlaga.indd 133

08-12-17 15.11.59

Ferlie (2007) visar exempelvis att en ny form av audit, en systematisk granskning av läkarnas arbete i det brittiska National Health Services, betraktades som en meningslös ritual (mock ritual): [M]ost consultants experienced CA [consultant appraisal, den studerade granskningsprocessen] as mock ritual. Interviewees commonly used language of box-ticking and targets to describe CA, particularly the appraisal form. CA serves to make professional practice more accountable as the basis of revalidation. Yet most consultants played tick-box games to create the impression of accountability, while continuing to practice in a traditional professional way, less visible to those outside the medical profession. Legitimacy provided through the impression of audit was more important than professional devel opment. This makes more sense politically and psychodynamically than it does rationally in terms of benefiting patient care. (McGivern och Ferlie, 2007: 1380)

McGivern and Ferlie visar att teknologisk kontroll av vård och omsorg tenderar att vara oförenlig med de normer och värderingar som råder i denna form av organisationer. Som komplement till denna form av kontroll används därför olika former av socio-ideologisk kontroll. Tendensen är att företag och organisationer i allt större omfattning tenderar att förlita sig på denna form av mer sofistikerade former av kontroll. Robertson och Swan (2004: 128) fann i en studie att ”90% of the firms relied on either cultural or professional forms of control, rather than bureaucratic forms of control”. Denna diskussion och dessa forskningsresultat ger vid handen att konventionella former av kontroll, dvs. ”byråkratisk kontroll”, blir allt mindre använda. I stället förväntas medarbetare i företag och organisationer betrakta sig själva som professionella medarbetare som tar ansvar för att få intäkter och utgifter att gå ihop. Individer förvandlas i detta system till vad som brukar kallas enterprising selves (Du Gay, 1996; Doolin, 2002), små självständiga ekonomiska enheter inom ramen för den överordnade organisationen. Iedema fångar denna tendens mot ett mer entreprenörsdrivet näringsliv:

Utvärderingsexemplar

134

byra krati_inlaga.indd 134

08-12-17 15.11.59

Whereas in Fordist and neo-Fordist organizations, employees fitted into clearly marked institutional hierarchies and were in charge of clearly circumscribed (proceduralized) and specialized tasks … postbureaucratic organizations tend to demand that they be multi-skilled, broad-banded, and linguistically articulate and assertive. Rather than management determining the sequence and manner in which tasks are to be carried out, employees are now encouraged to participate in the conceptualization of tasks and of the work process as a whole. (Iedema, 2003: 200)

Vi kan här tänka oss att framtida organisationsformer kommer att vilja bibehålla sin flexibilitet och komma bort från en strikt hierarkisk organisation styrd av olika former av direkt eller teknologisk övervakning. Detta innebär att nya former av enterprising ideologies kommer att etableras som den huvudsakliga formen av socio-ideologisk kontroll. Vad kommer att hända med andra byråkratiska principer som den hierarkiska strukturen och graden av specialisering? Även om det talas om ”platta organisationer” och flexibilitet så finns det en stark tendens till att det mer strategiska beslutsfattandet i organisationer koncentreras till företagets topp, till dess styrelse och andra exekutiva funktioner. 1970-talets visioner om demokratisering lämnade inte några bestående förändringar i hur beslutsfattandet i företag genomförs. Framtida organisationer kommer sannolikt alltjämt att ha en tämligen hierarkisk karaktär, även om det möjligen kommer att finnas en och annan visionär entreprenör som kommer att försöka hålla fast vid ett mer informellt beslutsfattande. När företag växer tenderar de emellertid att bli allt mer hierarkiska. Graden av specialisering och organisationen av företagets humankapital är en annan fråga där den byråkratiska organisationsformen kan visa sig föredömlig och livskraftig. Dagens samhälle kännetecknas av en alltmer uttalad och omfattande specialisering, och en av den byråkratiska organisationsformens stora förtjänster är dess förmåga att dela upp denna specialiserade kompetens i funktioner och avdelningar. Under senare år har det ofta talats om ett behov av att kunna arbeta tvärfunktionellt i exempelvis innovations- och produktutvecklingsarbete, och ofta har detta tvärfunktionella arbete

Utvärderingsexemplar

135

byra krati_inlaga.indd 135

08-12-17 15.11.59

betraktats som krävande. Det är rimligt att tänka sig att framtida organisationer kommer att vara minst lika beroende av att kunna organisera olika former av expertis inom olika avdelningar. Det är sannolikt behäftat med stora risker och kostnader att blanda olika kunskapsområden, och det finns dessutom en risk att kompetens aldrig utvecklas fullt ut om det inte ges utrymme till specialisering inom ett kunskapsområde. Däremot kommer det troligen att finnas en efterfrågan på metoder och modeller för hur man kan arbeta tvärfunktionellt i mer avancerade projekt. Kellogg, Orlikowski och Yates (2006) talar exempelvis om att etablera vad de kallar (med ett begrepp hämtat från vetenskapshistorikern Peter Galison, 1997) en trading zone, där representanter för olika funktioner, avdelningar och kunskapsområden kan samarbeta. En trading zone är en slags temporär arena där gemensamma projekt kan genomföras. En annan fråga av relevans då man spekulerar om den byråkratiska organisationsformens möjligheter och dess framtid är att fundera över om det finns marknadsaktiviteter som på ett effektivt sätt kan ersätta arbetet i de stora hierarkierna. I en liberal ekonomisk doktrin – vars mer militanta och renodlade form vi mötte i Ludwig von Mises (1944/1969) byråkratikritik – är marknadsbaserade ekonomiska transaktioner och utbyten att föredra, då effektiva marknader skapar ett optimum mellan utbud och efterfrågan på produkter. Marknader anses i denna teoribildning helt enkelt representera en mer renodlad relation, reglerad av kontrakt och avtal, mellan olika aktörer. Under 1980- och 1990-talen iscensattes en enorm mängd politiska aktiviteter för att avreglera finansmarknader och statliga monopol utifrån dessa antaganden om marknadernas inneboende effektivitet. I praktiken finns det emellertid en stor mängd faktorer och förhållanden som gör att dessa effektiva marknader blir svåra att skapa. Man kan tänka sig att marknader med låga inträdesbarriärer – utbudet av taxibilar i en större stad av Stockholms storlek är ett exempel på en sådan marknad – där det är förhållandevis lätt för kunden att bedöma pris och erbjudande, kan fungera i enlighet med denna doktrin. Men så fort det rör sig om högre inträdesbarriärer där det kanske inte finns lika stort utbud (Williamson, 1975, talar här om ”small number markets”, dvs. marknader med få aktörer – i flygplansindustrin finns det exempelvis bara ett fåtal

Utvärderingsexemplar

136

byra krati_inlaga.indd 136

08-12-17 15.12.00

aktörer som amerikanska Boeing, europeiska Airbus och kanadensiska Bombardier) blir det mer problematiskt att etablera en effektiv marknad. Om man följer ett resonemang baserat på transaktionskostnadsteori (Williams, 1975) så tenderar mindre effektiva marknader att producera hierarkier – aktiviteterna ombesörjs ”in-house” i stället för att införskaffas från en marknad, då detta helt enkelt är mer effektivt (dvs. medför lägre transaktionskostnader). Denna växelverkan mellan marknad och hierarki, mellan ”in-housing” och ”outsourcing”, mellan ”make or buy” är ett omfattande och återkommande ledningsproblem. I ett transaktionskostnadsresonemang är den byråkratiska organisationsformen (dvs. det hierarkiskt strukturerade och funktionellt organiserade företaget eller förvaltningen) hotad först då det föreligger så pass effektiva marknader att det helt enkelt inte går att motivera att en effektiv produktion inom ramen för en hierarki bibehålls. Det finns emellertid begränsade förhoppningar om att detta utopiska tillstånd ska uppnås; marknader kännetecknas av politiska konflikter, starka egenintressen, monopol- och oligopol-situationer, en snedfördelad tillgång till råvaror osv., vilket sammantaget innebär att alla verksamheter knappast låter sig bli marknadsbaserade i enlighet med de teoretiska utgångspunkterna. Ändå finns det exempel på branscher eller regioner där koncentrationen av företag är så stor att det finns en möjlighet att agera på frilansbasis. Barley och Kundas (2004, 2006) studie av frilansarbetande datorprogrammerare och andra IT-experter i Silicon Valley i San Francisco Bay Area visar att i detta IT-kluster är utbudet av och efterfrågan på denna form av specialiserade tjänster så stort att det föreligger möjligheter att vara anställd på korttidsbasis. Barley och Kunda (2004) visar dock att dessa frilansande IT-experter, trots att de valt att vara verksamma på en öppen marknad, lätt hamnade i en situation där de ansåg sig bundna av löften och förväntningar från uppdragsgivare:

Utvärderingsexemplar

Although they [de frilansande IT-experterna] were no longer impris oned in an ’iron cage of bureaucracy’, they found themselves suspended in webs of dependency that were no less constraining. Thus, free agency and self-reliance did not mean freedom from social constraints or absence of reliance on others; it simply meant that the contractors’ social dependencies had changed context. (Barley och Kunda, 2004: 291) 137

byra krati_inlaga.indd 137

08-12-17 15.12.00

Paradoxalt nog upplevdes tillvaron som frilans inte fullt så privilegierad som man skulle kunna tro. Trots att Silicon Valleys IT-industri är ett av de mest berömda klusterna i den globala ekonomin finns det här en mängd stora, hierarkiskt organiserade företag. IT-branschen är inte en cottage industry, en industri som bedrivs i varje stuga och lägenhet i Silicon Valley, utan är i stället inordnad i förhållandevis stora företags strukturer. Det är kanske representativt att ett företag som Google har vuxit i antal anställda med en rasande takt under början av 2000-talet. Den byråkratiska organisationsformen är uppenbarligen livskraftig och användbar även i de mest tekniskt avancerade branscherna. Framtidens organisationer kommer antagligen att ha en mängd olika egenskaper och former, men vad den ovanstående diskussionen pekar mot är att behovet av att kunna strukturera verksamheter hierarkiskt och funktionellt sannolikt kommer att bestå. Det är möjligt att ledningen, styrningen och kontrollen av dessa organisationer i mindre omfattning kommer att utgå från att medarbetarna inte är intresserade av att bidra till att skapa ett värde för företaget och i större omfattning kommer att arbeta med att skapa meningsfulla och konstruktiva föreställningar om arbetet och dess innehåll. För vissa forskare innebär detta en mer sofistikerad manipulation av medarbetarnas självbild medan det för andra, mindre kritiska forskare, innebär en ökande humanisering av näringslivet i vilken medarbetaren ges en roll och ett ansvar för sina arbetsuppgifter. Hur medarbetarna själva upplever denna socio-ideologiska kontroll är föremål för empiriska studier. I värsta fall kommer vi att bevittna den patriarkala bruksmentalitetens återkomst (likt den observerad av Fleming, 2005) och i bästa fall kan vi se ett mer konstruktivt ”bemyndigande” av medarbetarna i organisationer. Oavsett vad framtida organisationsformer kommer att bestå i är det rimligt att utgå från att föreställningen om byråkratins försvinnande är en idé som knappast är förenlig med vare sig empiriska fakta eller de behov av fungerande och effektiva administrativa processer som ett modernt samhälle är baserat på. Så länge den byråkratiska organisationsformen anses stå i konflikt med det marknadsideal som liberala ekonomiska teorier anser vara basen för effektiva ekonomiska aktiviteter kommer detta begrepp möjligen att framställas i förklenande ordalag. Denna utgångspunkt och de ideologiska föreställningar som den bygger på kräver emellertid en

Utvärderingsexemplar

138

byra krati_inlaga.indd 138

08-12-17 15.12.00

granskning. Tanken att den byråkratiska organisationsmodellen som sådan är dysfunktionell är ett påstående som tarvar empiriska bevis och inte bara esoteriska ekonomiska resonemang där marknadsaktiviteter per definition är effektiva transaktioner. ”Much of the analysis of the information society reifies the market by ignoring the crucial role of legal institutions in capitalist society. More importantly, given the dependence of the new economy on intellectual property rights, without strong state authority the economy of the information society would be unworkable”, skriver exempelvis May (2002: 17).

Tusen små byråkratier The putative ’demise of bureaucracy’, as well as the phoenix-like emergence of the ’post-bureaucratic or network organization’ out of its ashes, is a crucial, indeed an axiomatic, component of this discourse of endings. It anticipates, if not predicts, the disintegration, or more accurately implosion, of Weber’s ’iron cage’ of bureaucratic domination and control under the multi-layered and disjunctive pressures exerted by globalization, entrepreneurialism and informational ism. (Courpasson och Reed, 2004: 5–6)

Utvärderingsexemplar

Courpasson och Reed tror inte på föreställningar om ”historiens slut” eller övergången till en ny sorts samhälle. I stället är historien alltid närvarande i samhällets organisation. Ett flertal tyska städer var från början romerska tältläger under militära operationer. På samma sätt är dagens organisatoriska praktiker betingade av beslut och aktiviteter i det förgångna. Dubbel bokföring utvecklades i Venedig under senmedeltiden; universitetsorganisationen har sina rötter i 1100- och 1200-talens framväxande universitet i Bologna, Padua, Paris, Oxford och Cambridge; lednings- och styrprinciper utvecklades inom de militära organisationer som kom att påverka europeisk historia under århundraden i de eviga pågående väpnade konflikter som de mer eller mindre direkt bidrog till att generera. Den moderna företagsekonomin med alla dess modeller, principer och praktiker vill ofta framstå som absolut modern men är i själva verket sedimenterad i en kanske tusenårig merkantil indoeuropeisk historia (De Landa, 1997). För att citera den 139

byra krati_inlaga.indd 139

08-12-17 15.12.00

franske historiken Fernand Braudel så kan man tala om la longue durée, de långa skeendena i historien. Företaget som institution och dess ledning som praktik är inte en produkt av de senaste decenniernas utveckling och samlade vetande, utan är mer rättvisande lika mycket en effekt av det moderna tänkandet, med rötter i medeltiden och 1600-talets vetenskapliga revolution. Företagsekonomins longue durée börjar inte med Taylors tidssstudier eller med Hawthorne-experimenten eller med General Motors divisionalisering av verksamheten under 1920och 1930-talen utan långt tidigare. Det är därför viktigt att betrakta byråkratins framväxt och tillämpande, dess formalisering i teoretiska termer och dess kritik, som en mer djupgående social och kulturell process än vad som ofta antyds. I Webers ekonomiska sociologi är byråkratin ett borgerskapets instrument för att välta över ända den alltmer ineffektiva högreståndsbaserade administration som utgjorde ett hinder för ekonomisk tillväxt. Byråkratin har i sig inte någon inneboende egenskap eller målsättning; den är i stället en uppsättning principer för att upprätthålla fungerande relationer mellan en mängd olika aktörer. I framtiden kommer vi kanske att få se tusen olika varianter av byråkratier användas i olika sammanhang och i olika miljöer. Det är en modell som kan sammanfattas i ett antal principer men som alltjämt har en förmåga att anpassa sig till olika förhållanden och olika behov. I stället för att tro att vi nu har nått ett tillstånd av mänsklig förfining och samhällelig balans och att vi därför kan kosta på oss ett förkastande av den byråkratiska organisationsformen, kan det vara värt att försöka se dess värde, funktion och betydelse i ett samtida och ett framtida samhälle.

Utvärderingsexemplar

Sammanfattning ”L’avenir dure longtemps”, menade den franske filosofen Louis Althusser. ”Framtiden varar länge” – en truism som likväl förtjänar en viss eftertanke. Att spekulera om vad som kan komma att inträffa är en mänsklig drift, som en vilja att föregripa kommande händelser eller att forma sin egen framtid. I detta kapitel har några möjliga framtidsscenarion skisserats. Den framtida ekonomin kommer att kännetecknas av ett ökat kunskapsinnehåll, och de tjänster eller produkter som erbjuds 140

byra krati_inlaga.indd 140

08-12-17 15.12.00

kommer sannolikt att integrera olika teknologier och/eller tjänster. I en framtida attention economy, där uppmärksamheten i sig är värdeskapande, ställs det nya krav på förmågan att hitta sätt att fånga potentiella kundgruppers uppmärksamhet. Frågan är bara i vilken form av organisation som denna verksamhet kommer att bedrivas. En gissning är att mer kapitalkrävande verksamheter såsom nyproduktutveckling i läkemedels-, tillverknings- och byggnadsindustri kommer att bedrivas inom ramen för en mängd olika former av byråkratiska organisationer medan mindre kapitalintensiv verksamhet kan organiseras i nätverksform eller utifrån en marknad i vilken en kategori av professionella frilansarbetare utför tjänster. Vad vi sannolikt också kommer att se är en ökad form av hybrider i vilka byråkratiska organisationer blir mer flexibla och rörliga och i vilka byråkratiska principer inkorporeras i så kallade postbyråkratiska organisationsformer. I fallet projektledning finns det anledning att tro att tämligen strikta handläggningsrutiner av byråkratisk natur har etablerats som en standard. Åtminstone när det gäller klinisk läkemedelsutveckling är detta utan tvekan fallet. Projekt utgör här små ”mikrobyråkratier” där ansvars områden och rapportvägar är klart och tydligt fastställda. Vidare är det rimligt att tänka sig att framtidens organisationer i allt större omfattning förlitar sig på olika former av socio-ideologisk kontroll och att medarbetarna alltmer betraktas som självständiga ekonomiska entiteter inom ramen för organisationer och att de därför görs ansvariga för att bära sin egen ekonomi och uppvisa en ekonomisk vinst utifrån sin verksamhet. Eftersom en stor mängd organisatoriska och managementmässiga förhållanden är betingade av det som har benämnts management fashion är det svårt att förutsäga när och var dessa olika förändringar kan komma till stånd. Det är därför mycket möjligt att förändringar kommer att uppnås i cykliska mönster och att vissa organisatoriska innovationer blir kortlivade medan andra blir mer beständiga. Det är exempelvis inte så vanligt att i dag tala om business process reengineering medan idén om olika metoder för kvalitetskontroll, först utvecklad i japansk tillverkningsindustri, har blivit grundligen institutionaliserad i näringsliv och förvaltning. Vissa managementmoden kommer och går medan andra består, om än i modifierad form eller under andra bevekelsegrunder än de som initialt åberopades.

Utvärderingsexemplar

141

byra krati_inlaga.indd 141

08-12-17 15.12.00

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 142

08-12-17 15.12.00

Bibliografi

Abrahamson, Eric & Fairchild, Gregory, (1999), Management fashion: Lifecycles, triggers, and learning processes, Administrative Science Quarterly, 44: 708–740. Adler, Paul S. & Kwon, Soek-Woo, (2002), Social capital: Prospects for a new concept, Academy of Management Review, 27(1): 17–40. Albrow, Martin, (1970), Bureaucracy, London: Pall Mall Press. Arendt, Hannah, (1996), Den banala ondskan: Eichmann i Jerusalem, översättning Barbro Lundberg & Ingemar Lundberg, Göteborg: Daidalos. Balzac, Honoré de, (1837/2000), Bureaucracy, översättning Katharine Prescott Wormley, Cirencester: The Echo Library. Barley, Stephen S. & Kunda; Gideon, (2004), Gurus, warm bodies and hired guns: Itinerant experts in the knowledge economy, Princeton: Princeton University Press. Barley, Stephen R. & Kunda, Gideon, (2006), Contracting: A new form of professional practice, Academy of Management Perspectives, 20(1): 45–66. Barnes, Barry, Bloor, David & Henry, John, (1996), Scientific knowledge: A sociological analysis, London: Athlone. Barry, Andrew & Thrift, Nigel, (2007), Gabriel Tarde, imitation, invention and economy, Economy and Society, 36(4): 509–525. Barthes, Roland, (1983), The fashion system, London: Jonathan Cape. Bauman, Zygmunt, (1989), Auschwitz och det moderna samhället, översättning Gustaf Grimdal & Rickard Grimdal, Göteborg: Daidalos. Bauman, Zygmunt, (2000), Liquid modernity, Cambridge: Polity Press. Bauman, Zygmunt, (2005), Liquid Life, Cambridge: Polity Press. Bell, Daniel, (1973), The coming of the post-industrial society, New York: Basic Books.

Utvärderingsexemplar

143

byra krati_inlaga.indd 143

08-12-17 15.12.00

Beller, Jonathan, (2006), The cinematic mode of production: Attention economy and the society of the spectacle, Duke Hanover: Dartmouth College Press. Benders, Jos & van Veen, Kees, (2001), What’s in a fashion? Interpretative viability and management fashion, Organization, 8(1): 33–53. Bendix, Reinhard, (1956), Work and authority in industry, New York: Wiley. Bendix, Reinhard, (1971), Bureaucracy, i Bendix, Reinhard & Guenther Roth, (red.), (1971) Scholarship and partisanship: Essays on Max Weber, Berkeley, Los Angeles & London: University of California Press, s. 129–155. Bennis, Warren G., (1966), Changing organizations: Essays on the development and evolution of human organization, New York: McGraw-Hill. Bennis, Warren G. (1970), Post-bureaucratic leadership, i Bennis, Warren G., (red.), American Bureaucracy, New Brunswick: Transaction Publishers, s. 165–188. Berle, Adolf A. & Means, Gardiner C., (1934/1991), The Modern Corporation & Private Property, New Brunswick: Transaction Publishers. Black, Janice A. & Edwards, Sandra, (2000), Emergence of virtual or network organizations: Fad or feature, Journal of Organization Change Management, 13(6): 567–576. Blau, Peter M., (1963), The dynamics of bureaucracy: A study of interpersonal relations in two government agencies, 2a uppl., Chicago: The University of Chicago Press. Blau, Peter M. & Scott, W. Richard, (1963), Formal organizations: A compara tive approach, London: Routledge & Kegan Paul. Bloch, Marc, (1962), Feudal society, Vol II: Social classes and political organization, översättning L.A. Manyon, London: Routledge & Kegan Paul. Boland, Richard J., Lyytinen, Kalle & Yoo, Youngjin, (2007), Wakes of innovation in project networks: The case of digital 3-D representation in architecture, engineering, and construction, Organization Science, 18(4): 631–647. Bos, René ten, (2000), Fashion and utopia in management thinking, Amsterdam & Philadelphia: John Benjamins. Boudreau, Marie-Claude, Loch, Karen D., Robey, Daniel & Straud, Dietmar, (1998), Going global: Using information technology to advance the competitiveness of the virtual transnational organization, Academy of Management Executive, 12(4): 120–128. Bourdieu, Pierre, (2005), The economic structures of society, Cambridge: Polity Press. Bowker, Geoffrey, (2005), Memory practices of the sciences, Cambridge & London: The MIT Press.

Utvärderingsexemplar

144

byra krati_inlaga.indd 144

08-12-17 15.12.01

Braudel, Fernand, (1992), The wheels of commerce: Civilization & capitalism 15th–18th century, Vol.2, Berkeley & Los Angeles: The University of California Press. Braverman, Harry, (1974), Arbete och monopolkapital, Stockholm: Rabén & Sjögren. Briscoe, Forrest, (2007), From iron cage to iron shield? How bureaucracy enables temporal flexibility for professional service workers, Organization Science, 18(2): 297–314. Brunsson, Nils & Olsen, Johan P., (1993), The reforming organization, London: Routledge. Bryman, Alan, (1992), Charisma and leadership in organizations, London, Newbury, New Delhi: Sage. Bukowski, Charles, (1971/2004), Postverket, översättning Einar Heckscher, Göteborg: Lindelöws. Burawoy, Michael, (1979), Manufacturing consent: Changes in the labour process under monopoly capitalism, Chicago & London: The University of Chicago Press. Burns, Alfred, (1989), The power of the written word: the role of literacy in the history of Western civilization, New York: Peter Lang. Burt, Ronald S., (1997), The contingent value of social capital, Administrative Science Quarterly, 42: 339–365. Caillois, Roger, (1958/2001), Man, play and games, översättning Meyer Barash, Urbana & Chicago: University of Illinois Press. Callon, Michel, (red.), (1998), The laws of the markets, Oxford: Blackwell. Casey, Catherine, (2002), Critical analysis of organizations. Theory, practice and revitalization, London, Thousand Oaks & New Delhi: Sage. Castells, Manuel, (1996), The Information Age: Economy, Society and Culture, Vol. 1: The Rise of the Network Society, Oxford: Blackwell. Certeau, Michel de, (1997), Culture in the plural, Minneapolis: The University of Minnesota Press. Chandler, Alfred D., (1977), The Visible hand: The Managerial Revolution in American Business, Cambridge: Harvard University Press. Clawson, Dan, (1980), Bureaucracy and the labor process: The transformation of the U.S. industry, 1860–1920, New York & London: Monthly Review Press. Clegg, Stewart R., (1990), Modern organizations: organization studies in the postmodern world, London: Sage. Cole, Stephen, (2004), Merton’s contribution to the sociology of science, Social Studies of Science, 34(6): 829–844.

Utvärderingsexemplar

145

byra krati_inlaga.indd 145

08-12-17 15.12.01

Coleman, James S., (1988), Social capital in the creation of human capital, American Journal of Sociology, 94: 95–121. Collins, David, (2000), Management fads and buzzwords: Critical-practical perspectives, London & New York: Routledge. Collins, David, (2003), The branding of management knowledge: Rethinking man agement ”fads”, Journal of Organization Change Management, 16(32): 186–204. Comte, Auguste, (1975), Auguste Comte and positivism: Essential writings, red. Gertrud Lenzer, New York: Harper Torchbooks. Conger, Jay A. & Kanungo, Rabindra N., (1987), Toward a behavioral theory of charismatic leadership in organizational settings, Academy of Management Review, 12(4): 637– 647. Cooke, Bill, (2003), The denial of slavery in management studies, Journal of Management Studies, 40(8): 1895–1918. Courpasson, David, (2000), Managerial strategies of domination. Power in soft bureaucracies, Organization studies, 21(1): 141–161. Courpasson, David & Reed, Michael, (2004), Introduction: Bureaucracy in the age of enterprise, Organization, 11(1): 5–12. Craig, Tim, (1995), Achieving innovation through bureaucracy: Lessons from the Japanese brewing industry, California Management Review, 38(1): 8–36. Crozier, Michel, (1964), The bureaucratic phenomenon, Chicago & London: The University of Chicago Press. Cusumano, Michael A., (1985), The japanese automobile industry: Technology and management at Toyota and Nissan, Cambridge: Harvard University Press. Czarniawska, Barbara, (2004), On space, time, and action nets, Organization, 11(6): 773–791. Davenport, Thomas & Beck, John C., (2001), The Attention Economy. Cam bridge: Harvard Business School Press. De Cock, Christian & Böhm, Steffen, (2007), Liberalist fantasies: Žižek and the impossibility of the open society, Organization, 14(6): 815–836. De Landa, Manuel, (1997), A thousand years of nonlinear history, New York: Zone Books. Dodgson, Mark, Gann, David & Salter, Ammon, (2005), Think, play, do: technol ogy, innovation, and organization, Oxford & New York: Oxford University Press. Doolin, Bill, (2002), Enterprising discourse, professional identity and the organizational control of hospital clinicians, Organization Studies, 23(3): 369–390.

Utvärderingsexemplar

146

byra krati_inlaga.indd 146

08-12-17 15.12.01

Du Gay, Paul, (1996), Consumption and identity at work, Thousand Oaks, London & New Delhi: Sage. Du Gay, Paul, (2000), In praise of bureaucracy, London: Sage. Du Gay, Paul, (red.), (2005), The values of bureaucracy, Oxford & New York: Oxford University Press. Durkheim, Émile, (1895/1938), The Rules of Sociological Method, Glencoe: Free Press. Dyer, Jeffrey H., & Nobeoka, Kentabo, (2000), Creating and managing high-performance knowledge sharing networks: The Toyota case, Strategic Man agement Journal, 21: 345–367. Eisenstadt, Shmuel N., (1959), Bureucracy, bureaucratization, and debureaucratization, Administrative Science Quarterly, 4(3): 302–321. Englund, Peter, (1996), Det stora huset i världens mitt, i Brev från nollpunkten, Stockholm: Atlantis, s. 91–139. Farrell, Christine & Morris, Jonathan, (2003), The neo-bureaucratic state: Professionals, managers and professional managers in schools, general practices and social work, Organization, 10(1): 129–156. Fayol, Henri, (1950), Industriell och allmän administration, översättning Curt Dahlgren, Stockholm: Ljus. Ferguson, Kathy E., (1984), The feminist case against bureaucracy, Philadelphia: Temple University Press. Fitzpatrick, William M. & Burke, Donald R., (2000), Form, functions, and financial performance realities for the virtual organization, S.A.M. Advanced Management Journal, 65(3): 13–21. Fleming, Peter, (2005), ”The kindergarten cop”: paternalism and resistance in a high-commitment workplace, Journal of Management Studies, 42(6): 1469–1489. Fligstein, Neil & Dauter, Luke, (2007), The sociology of markets, Annual Review of Sociology, 33: 105–128. Florida, Richard, (2002), The rise of the creative class, New York: Basic Books. Flusser, Vilém, (2002), Writings, red. Andreas Ströhl, översättning Erik Eisel, Minneapolis & London: The University of Minnesota Press. Flynn, Francis J. & Staw, Barry M., (2003), Lend me your wallets: The effect of charismatic leadership on external support for an organization, Strategic Management Journal, 25: 309–330. Frank, David John & Meyer, John W., (2007), University expansion and the knowl edge society, Theory and Society, 36: 287–311. Fuchs, Stephan, (1992), The professional quest for truth: A social theory of science and knowledge, Albany: State University of New York Press.

Utvärderingsexemplar

147

byra krati_inlaga.indd 147

08-12-17 15.12.01

Gabriel, Yannis, (2005), Glass cages ands glass palaces: Images of organization in image-conscious times, Organization, 12(1): 9–27. Galison, Peter, (1997), Image and logic: A material culture of microphysics, Chicago & London: The University of Chicago Press. Gassmann, Oliver & Reepmeyer, Gerrit, (2005), Organizing pharmaceutical innovation. From science-based knowledge creators to drug-oriented knowl edge brokers, Creativity and Innovation Management, 14(3): 233–245. Gibson, Jane Whitney & Tesone, Dana V. (2001), Management fads: Emergence, evolution, and implications for managers, Academy of Management Executive, 15(4): 122–33. Giddens, Anthony & Pierson, Christopher, (1998), Conversations with Anthony Giddens: Making sense of modernity, Cambridge: Polity Press. Goodsell, Charles T., (2004), The case for bureaucracy: A public administration polemic, 4e uppl., Washington: CQ Books. Goodsell, Charles T., (2005), The bureau as unit of governance, i Du Gay, Paul (red.), The values of bureaucracy, Oxford & New York: Oxford University Press, s. 17–40. Goody, Jack, (1986), The logic of writing and the organization of society, Cambridge: Cambridge University Press. Gouldner, Alvin W., (1954), Patterns of industrial democracy, Glencoe: The Free Press. Guillén, Mauro F., (1994), Models of management: Work, authority, and organization in a comparative perspective, Chicago & London: The University of Chicago Press. Gulati, Ranjay, (1999), Network location and learning: The influence of network resources and firm capabilities on alliance formation, Strategic Management Journal, 20: 397–420. Gulati, Ranjay, Nohria, Nitin & Zaheer, Akbar, (2000), Strategic networks, Strategic Management Journal, 21: 203–215. Gunning, Tom, (1995), Tracing the individual body: Photography, detectives, and early cinema, i Carney, Leo & Schwartz, Vanessa R., (red.), Cinema and the invention of modern life, Berkeley: University of California Press, s. 15–45. Hacking, Ian, (1990), The taming of chance, Cambridge: Cambridge University Press. Hales, Collin, (2002), ”Bureaucracy-lite” and continuities in managerial work, Briti sh Journal of Management, 13: 51–66. Hall, Richard H., (1963), The concept of bureaucracy: An empirical assessment, American Journal of Sociology, 69: 51–66.

Utvärderingsexemplar

148

byra krati_inlaga.indd 148

08-12-17 15.12.01

Harris, Martin & Wegg-Prosser, Victoria, (2007), Post-bureaucracy and the politics of forgetting: The management of change at the BBC, 1991–2002, Journal of Organization Change Managament, 20(3): 290–303. Hayek, Friedrich A., (1944), The Road to Serfdom, Chicago: University of Chicago Press. Hendry, John, (2006), Educating managers for post-bureaucracy: The role of the humanities, Management Learning, 37(3): 267–281. Hite, Julie M. & Hesterly, William S., (2001), The evolution of firm networks: From emergence to early growth of the firm, Strategic Management Journal, 22: 275–286. Hochschild, Arlie R., (1983), The managed heart, Berkeley: University of California Press. Hodgson, Damian E., (2004), Project work: The legacy of bureaucratic conrol in the post-bureaucratic organization, Organization, 11(1): 81–100. Hodgson, Damian & Cicmil, Svetlana, (2007), The politics of standards in modern management: Making ”the project” a reality, Journal of Management Studies, 44(3): 431–450. Hoggett, Paul, (2005), A service to the public: The containment of ethical and moral conflict by public bureaucracies, i Du Gay, Paul, (red.), The values of bureaucracy, Oxford & New York: Oxford University Press, s. 167–190. Howe, David, (1992), Child abuse and the bureaucratization of social work, The Sociological Review, 40(3): 491–509. Huczynski, Andrzej A., (1993), Explaining the succession of management fads, The International Journal of Human Resource Management, 4(2): 443–463. Huizinga, Johan, (1949), Homo Ludens: A study of the play-element in culture, London: Routledge & Kegan Paul. Höpfl, Harro M., (2006), Post-bureaucracy and Weber’s ”modern” bureaucrat, Journal of Organization Change Management, 19(1): 8–21. Iedema, Rick, (2003), Discourses of post-bureaucractic organization, Amsterdam & Philadephia: John Benjamins. Imai, Masaaki, (1991), Kaizen: Att med kontinuerliga, stegvisa förbättringar höja produktiviteten och öka konkurrenskraften, översättning Karl G. Fredriksson, Uppsala: Konsultförlaget. Inkpen, Andrew C. & Tsang, Eric W.K., (2005), Social capital, networks, and knowledge transfer, Academy of Management Review, 30(1): 146–165. Jackson, Brad, (2001), Management gurus and management fashions: A dramatistic inquiry, London & New York: Routledge. Jacoby, Sanford M., (1985), Employing bureaucracy: Managers, unions, and the transformation of work in American industry, 1900–1945, New York: Columbia University Press.

Utvärderingsexemplar

149

byra krati_inlaga.indd 149

08-12-17 15.12.01

Jermier, John M., Slocum, John W. Jr., Fry, Louis W. & Gaines, Jeannie, (1991), Organizational subcultures in a soft bureaucracy: Resistance behind the myth and façade of an official culture, Organization Science, 2(2): 170–194. Jones, Matthew & Thwaites, Richard, (2000), Dedicated followers of fashion: BPR and the public sector, i Knights, David & Willmott, Hugh, (red.), The reengineering revolution? Critical studies of corporate change, London, Thousand Oaks & New Delhi: Sage. Kallinikos, Jannis, (2003), Work, human agency and organizational forms: An anatomy of fragmentation, Organization Studies, 24(4): 595–618. Kallinikos, Jannis, (2004), The social foundations of the bureaucratic order, Organization, 11(1): 13–36. Kallinikos, Jannis, (2006), The consequences of information: Informational implications of technological change, Cheltenham: Edward Elgar. Kelemen, Mihaela, (2001), Discipline at work: Distal and proximal views, Studies in Cultures, Organizations and Societies, 7: 1–23. Kellogg, Katherine C., Orlikowski, Wanda J. & Yates, JoAnne, (2006), Life in the trading zone: Structuring coordination across boundaries in postbureaucractic organizations, Organization Science, 17(1): 22–44. Kenney, Martin & Florida, Richard, (1993), Beyond Mass Production, Oxford: Oxford University Press. Kenney, Martin & Florida, Richard, (1994), The organization and geography of Japanese R&D: Results from a survey of Japanese electronics and biotechnology firms, Research Policy, 23: 305–323. Kidder, Tracy, (1980), The soul of a new machine, New York & Boston: Little, Brown and Company. Kieser, Alfred, (1997), Rhetoric and myth in management fashion, Organization, 4(1): 49–74. Knorr Cetina, Karin & Bruegger, Urs, (2002), Traders’ engagement with markets: A postsocial relationship, Theory, Culture and Society, 19(5/6): 161–185. Knox, Hannah, Savage, Mike & Harvey, Penny, (2006), Social networks and the study of relations: networks as metod, metaphor and form, Economy & Society, 35: 113–140. Kornberger, Martin, Rhodes, Carl & ten Bos, René, (2006), The order of hierarchy: Rhizomatics of organizing, i Fuglsang, Martin & Sørensen, Bent Meyer, (red.), Deleuze and the social, Edinburgh: Edinburgh University Press, s. 58–74. Kotorov, Rodoslav P., (2001), Virtual organization: Conceptual analysis of the limits of its decentralization, Knowledge and Process Management, 8(1): 55–62.

Utvärderingsexemplar

150

byra krati_inlaga.indd 150

08-12-17 15.12.01

Kuzmetsky, George, (1993), The growth and internationalization of creative and innovative management, i Kuhn, Robert Lawrence (red.), Generating creativity and innovation in large bureaucracies, Westport & London: Quorum Books, s. 3–18. Kärreman, Dan, Sveningsson, Stefan & Alvesson, Mats, (2002), The return of the machine bureaucracy? Management control in the work setting of professionals, International Studies of Management & Organization, 32(2): 70–92. Lam, Alice, (2007), Knowledge networks and careers. Academic scientists in indus try-university links, Journal of Management Studies, 44(6): 993–1016. Lanham, Richard, (2006), The economics of attention: Style and substance in the age of information, Chicago & London: University of Chicago Press. Le Goff, Jacques, (1985/1993), Intellectuals in the middle ages, Oxford & Cambridge: Blackwell. Le Goff, Jacques, (1986/1988), Your money or your life: Economy and religion in the Middle Ages, New York: Zone Books. Leppert, Richard, (1993), The sight of sound: Music, representation, and the history of the body, Berkeley, Los Angeles & London: The University of California Press. Leroi-Gourhan, André, (1983/1989), The hunters of prehistory, översättning Claire Jacobson, New York: Atheneum. Liker, Jeffrey K., (2004), The Toyota way: 14 management principles from the world’s greatest manufacturer, Cambridge: Harvard Business School Press. Løvendahl, Bente R., (1995), Organizing the Lillehammer olympic winter games, Scandinavian Journal of Management, 11(4): 347–362. Maier, Corinne, (2005) Hej lättja! Om konsten och vikten av att göra minsta möjliga på jobbet, Stockholm: Schibsted. Mann, Susan Archer & Huffman, Douglas J., (2005), The decentering of second wave feminism and the rise of the third wave, Science & Society, 69(1): 56–91. Maravelias, Christian, (2003), Post-bureaucracy: Control through professional freedom, Journal of Organization Change Management, 16(5): 547–566. Martin, Joan, Knopoff, Kathleen & Beckman, Christine, (1998), An alternative to bureaucratic impersonality and emotional labor: Bounded emotionality at The Body Shop, Administrative Science Quarterly, 43: 429–469. Maurer, Indre & Ebers, Mark, (2007)¸ Dynamics of social capital and their performance implications: Lessons from biotechnology start-ups, Administra tive Science Quarterly, 52: 262–292.

Utvärderingsexemplar

151

byra krati_inlaga.indd 151

08-12-17 15.12.02

May, Christopher, (2002), The information society: A sceptical view, Cam bridge: Polity Press. McCann, Leo, Morris, Jonathan & Hassad, John, (2008), Normalized intensity: The new labour process of middle management, Journal of Management Studies, 45(2): 343–371. McCloskey, Deirdre N., (2006), The bourgeois virtues: Ethics for an age of commerce, Chicago & London: The University of Chicago Press. McGivern, Gerry & Ferlie, Ewan, (2007), Playing tick-box games: Interrelating defences in professional appraisal, Human Relations, 60(9): 1361–1385. McLuhan, Marshall, (1997), Media research: Technology, art and communication, Amsterdam: G+B Arts. McSweeney, Brendan, (2006), Are we living in a post-bureaucratic epoch?, Journal of Organization Change Management, 19(1): 22–37. Merton, Robert K., (1957) Bureaucratic structure and personality, i Social Theory and Social Structure, Glencoe: Free Press. Merton, Robert K., (1973), The sociology of science: Theoretical and empirical investigations, red. Norman W. Storer, Chicago: The University of Chicago Press. Meyer, John W. & Rowan, Brian, (1977), Institutionalizing organizations: Formal structure as myth and ceremony, American Journal of Sociology, 83(2): 340–363. Michels, Robert, (1962), Political parties: A sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy, New York: Free Press. Mills, Charles Wright (1959), The Sociological Imagination, Oxford: Oxford University Press. Mises, Ludwig von, (1944/1969), Bureaucracy, 2a uppl., New Rochelle: Arlington House. Morris, Jonathan & Farrell, Catherine, (2007), The ”post-bureuacratic” public sector organization: New Organizational forms and HRM in ten UK public sector organizations, International Journal of Human Resource Man agement, 18(9): 1575–1588. Nahapiet, Janine & Ghosal, Sumantra, (1998), Social capital, intellectual capital, and the organizational advantage, Academy of Management Review, 23(2): 242–266. Newman, Janet, (2005), Bending bureaucracy: Leadership and multi-level governance, i Du Gay, Paul, (red.), The values of bureaucracy, Oxford & New York: Oxford University Press, s. 191–210. O’Doherty, Damian P., (2007), Heidegger’s unfunny and the academic text: Organization analysis on the blink, i Westwood, Robert & Rhodes, Carl, (red.), Humour, work and organization, London & New York: Routledge, s. 180–203.

Utvärderingsexemplar

152

byra krati_inlaga.indd 152

08-12-17 15.12.02

Ogbonna, Emmanuel & Harris, Lloyd C., (2002), The performance implications of management fads and fashions: An empirical Study, Journal of Strategic Marketing, 10: 47–68. Oliver, Amalya L., (2004), On the duality of competition and collaboration: Network-based knowledge relations in the biotechnology industry, Scandinavian Journal of Management, 20: 151–171. Palmer, Ian, Benveniste, Jodie & Dunford, Richard, (2007), New organizational forms: Towards a generative principle, Organization Studies, 28(12): 1829–1847. Perrow, Charles, (2002), Organizing America: Wealth, power, and the origins of corporate capitalism, Princeton & London: Princeton University Press. Piore, Michael J. & Sabel, Charles F., (1984), The second industrial divide – possibilities for prosperity, New York: Basic Books. Pitsis, Tyrone S., Clegg, Stewart R., Marosszeky, Marton & Rura-Polley, Thekla, (2003), Constructing the Olympic dream: A future perfect strategy of project management, Organization Science, 14(5): 574–590. Polanyi, Karl, (1944), The great transformation, New York: Rinehart. Pollard, Sidney, (1965), The genesis of modern management: A study of the industrial revolution in Great Britain, London: Edward Arnold. Porter, Michael E., (1990), The competitive advantage of nations, New York: Free Press. Porter, Theodore M., (1995), Trust in numbers: The pursuit of objectivity in science and public life, Princeton: Princeton University Press. Portes, Alejandro, (1998), Social capital: Its origin and applications in modern sociology, Annual Review of Sociology, 23: 1–27. Powell, Walter W. & Grodal, Stine, (2005), Networks of innovation, i Fagerberg, Jan, Mowery, David C. & Nelson, Richard R., (red.) The Oxford handbook of innovation, Oxford & New York: Oxford University Press, s. 56–85. Powell, Walter W., Koput, Kenneth W. & Smith-Doerr, Laurel, (1996), Interorganizational collaboration and the locus of innovation: Networks of learning in biotechnology, Administrative Science Quarterly, 41: 116–145. Powell, Walter W. & Snellman, Kaisa, (2004), The knowledge economy, Annual Review of Sociology, 30: 199–220. Power, Michael K., (1994), The audit society, i Hopwood, Anthony G. & Miller, Peter (red.), Accounting as social and institutional practice, Cambridge: Cambridge University Press. Power, Michael K., (2003), Auditing and the production of legitimacy, Accounting, Organization and Society, 28: 379–394.

Utvärderingsexemplar

153

byra krati_inlaga.indd 153

08-12-17 15.12.02

Reed, Michael I., (1992), The sociology of organization: Themes, perspectives, and prospects, New York: Harvester Wheatsheaf. Reed, Michael I., (2005), Reflections on the realist turn in organization and man agement studies, Journal of Management Studies, 42(8): 1621–1644. Reis, Dayr A. & Betton, John H., (1990), Bureaucracy and innovation: An old theme revisited, Industrial Management, 32(6): 21–25. Robertson, Maxine & Swan, Jacky, (2004), Going public: the emergence and ef fects of soft bureaucracy within a knowledge-intensive firm, Organization, 11(1): 123–148. Rousseau, Jean-Jacques, (1994), Om samhällsfördraget eller Statsrättens grunder, översättning av Sven Åke Heed och Jan Stolpe, Stockholm: Natur & Kultur. Roy, Donald, (1952), Quote restriction and goldbricking in a machine shop, American Journal of Sociology, 57(5): 427–442. Räisänen, Christine & Linde, Anneli, (2004), Technologizing discourse to standardize projects in multi-project organizations: Hegemony by consensus, Organization, 11(1): 101–121. Salter, Brian & Salter, Charlotte, (2007), Bioethics and the global moral economy: the cultural politics of human embryonic stem cell science, Science, Technology and Human Values, 32(5): 554–581. Saxenian, AnnaLee (1994) Regional advantage: Culture and competition in Silicon valley and Route 128, Cambridge & London: Harvard University Press. Schivelbusch, Wolfgang (1986), The railway journey: The industrialization and perception of time and space in the 19th century, Leamington Spa: Berg. Schroeder, Ralph, (1992), Max Weber and the sociology of culture, London, Newbury Park & New Delhi: Sage. Schumpeter, Joseph A., (1942), Capitalism, Socialism, and Democracy, New York: Harper & Row. Scott, Richard W. (2004), Reflections on a half-century of organizational sociology, Annual Review of Sociology, 30: 1–21. Sennett, Richard, (1998), The corrosion of character: The personal consequences of work in the new capitalism, New York & London: W.W. Norton & Company. Sharma, Anurag, (1999), Central dilemmas of managing innovation in large firms, California Management Review, 41(3): 146–164. Shenhav, Yehouda, (1995), From chaos to systems: The engineering foundations of organization theory, 1879–1932, Administrative Science Quarterly, 40: 447–585.

Utvärderingsexemplar

154

byra krati_inlaga.indd 154

08-12-17 15.12.02

Shenhav, Yehouda, (1999), Manufacturing rationality. The engineering foundation of the managerial revolution, Oxford & New York: Oxford University Press. Simmel, Georg (1978), The Philosophy of Money, London: Routledge and Kegan Paul. Simmel, Georg (1997), Simmel on Culture, Frisby, David & Featherstone, Mike, (red.), London, Thousand Oaks & New Delhi: Sage. Simon, Herbert A., (1957), Models of Man, New York: Wiley. Sköldberg, Kaj, (2002), The poetic logic of administration: Styles and changes of style in the art of organizing, London & New York: Routledge. Starbuck, William H., (2003), The origins of organization theory, i Tsoukas, Haridimos & Knudsen, Christian, (red.), The Oxford handbook of organization theory: Meta-theoretical perspectives, Oxford & New York: Oxford University Press. Stinchcombe, Arthur L., (1959), Bureaucratic and craft administration of production. A comparative study, Administrative Science Quarterly, 4(2): 168–188. Stinchcombe, Arthur L., (1995), Sugar island slavery in the age of enlightenment: The political economy of the Caribbean world, Princeton & London: Princeton University Press. Styhre, Alexander, (1998), The Pleasure of Management Ideas: The Discursive Formation on Kaizen, Doktorsavhandling, Företagsekonomiska institutionen, Lunds universitet. Lund: Lund University Press. Styhre, Alexander, (2007), The innovative bureaucracy: Bureaucracy in an age of fluidity, London & New York: Routledge. Swedberg, Richard, (1998), Max Weber and the idea of economic sociology, Princeton: Princeton University Press. Sørensen, Jesper B., (2007), Bureaucacy and entrepreneurship: Workplace effects on entrepreneurship entry, Administrative Science Quarterly, 52: 387–412. Taylor, Frederick W., (1911), The Principles of Scientific Management, New York: Harper & Brothers publishers. Thompson, Paul & Alvesson, Mats, (2005), Bureuacracy at work: Misunderstandings and mixed blessings, i Du Gay, Paul, (red.), The values of bureaucracy, Oxford & New York: Oxford University Press, s. 89–113. Thompson, Victor A., (1965), Bureaucracy and innovation, Administrative Science Quarterly, 10(1): 1–20. Thompson, Victor A., (1969), Bureaucracy and innovation, The University Press of Alabama.

Utvärderingsexemplar

155

byra krati_inlaga.indd 155

08-12-17 15.12.02

Thrift, Nigel, (2005), Knowing capitalism, London, Thousand Oaks & New Delhi: Sage. Touraine, Alain, (1971), The post-industrial society. Tomorrow’s social history: Classes, conflicts and culture in the programmed society, översättning Leonard F.X. Mayhew, New York: Random House. Van Delinder, Jean, (2005), Taylorism, managerial control strategies, and the ballets of Balanchine and Stravinsky, American Behavioral Scientist, 48(11): 1439–1452. Veblen, Thorstein, (1904), The Theory of Business Enterprise, New York: Schreiber. Wagner-Tsukamoto, Sigmund, (2007), An institutional economic reconstruction of scientific management: On the lost theoretical logic of taylorism, Academy of Management Review, 32(1): 105–117. Warner, Malcolm, (2007), Kafka, Weber and organization theory, Human Relations, 60(7): 1019–1038. Weber, Max, (1948), Bureaucracy, i From Max Weber: Essays in sociology, red. H.H. Gerth & C. Wright Mills, London: Routledge and Kegan Paul, s. 196–244. Weber, Max, (1949), The Methodology of the Social Sciences, New York: Free Press. Weber, Max, (1958), The rational and social foundations of music, Carbondale: The Southern Illinois University Press. Weber, Max, (1978), Economy and society: An outline of interpretative sociology, Berkeley, Los Angeles & London: University of California Press. Weber, Max, (1992), The Protestant ethic and the spirit of capitalism, London & New York: Routledge. Weber, Max, (1999), Essays in economic sociology, red. Richard Swedberg, Princeton: Princeton University Press. Weber, Max, (2005), Max Weber: Readings and commentary on modernity, red. Stephen Kalberg, Oxford & Malden: Blackwell. Werth, Barry, (1994), The one billion molecule: One company’s quest for the perfect drug, New York: Simon & Schuster. Williamson, Oliver E., (1975), Markets and Hierarchies: analysis and antitrust implications: A study in the economics of internal organization, New York: Free Press. Winnicott, Donald W., (1971), Playing and reality, London: Tavistock. Yates, JoAnne, (1989), Control through communication, Baltimore & London: The Johns Hopkins University Press.

Utvärderingsexemplar

156

byra krati_inlaga.indd 156

08-12-17 15.12.02

Apple 106 attention economy 120, 123, 141 audit 92, 93, 134 Auschwitz 81 Austrian School of Economics 57 B Bach, J.S. 45 Balanchine, G. 38, 39 Balzac, H. de 19, 20 Bedaux, C.E. 37, 38 Beethoven, L. van 46 Belgiska Kongo 82 Benetton 96 bomullsplantage 33 bounded emotionality 70 bounded rationality 70 Branson, R. 49 bryggerier 84, 85, 86 Bush, G.W. 49 byggindustrin 97 byråkratfobi 20 byråkratisering 15, 57, 62, 64, 73, 74, 76, 83, 129, 130, 131 C

Céline, L.-F. 11 Chaplin, C. 40 Chopin, F. 46 D Dell 96 Den mänskliga komedin 19 Descartes, R. 31 Diocletian 18 disciplin 30, 34, 48, 50, 55, 63, 72, 85, 86, 94, 99, 100, 103, 123, 133 Don Quijote 11 Durkheim, E. 29, 30, 70, 126 E Eichmann, A. 82 emotional management 66 entreprenör 15, 49, 56, 76, 77, 102, 103, 106, 134, 135 F Facebook 106 Fayol, H. 41 feministisk teori 68, 69 flexibel specialisering 102 förmän 10, 33, 34, 73 fransk byråkrati 19, 67

Utvärderingsexemplar

157

byra krati_inlaga.indd 157

08-12-17 15.12.03

Galilei, G. 31 Google 106, 107, 138 granskningsprocessen 134 H Hayek, F. 12 Hegel, G.F.W. 71 Hewlett och Packard 106 Homo Hierarchicus 68 Human Relations 35, 67 I IBM 106, 131 Ingenjörsprofession 35 innovation 22, 43, 76, 77, 79, 84, 85, 86, 103, 104, 122, 132, 135, 141 institutionell teori 62, 127, 128 isomorfism 127, 128 J järnvägen 32, 33 just-in-time-logistik 101 K Kafka, F. 11 kaizen 101 Kamprad, I. 49 kapitalism 46, 47, 50, 126 karisma 48, 49, 50 Kennedy, J.F. 49 King, M.L. 49 kluster 101, 105, 106, 137, 138 kommunikation 41, 42, 43, 68, 95, 97, 105, 122, 123 koreografi 38, 39 kunskapsarbetare 120 kunskapsekonomi 117, 119, 120 kunskapsmäklare 103 kunskapssamhälle 117, 118, 120 L labour process theory 36 Leopold II av Belgien 82 Liszt, F. 46 M målrationalitet 45 management buzzwords 124

management control 132 management fads 124, 125 Marx, K. 29, 30, 35, 52, 70, 71, 72, 73, 74, 78, 86, 111, 121, 126 mellanchef 34, 109 Michels, R. 41, 42 Microsoft 106, 107 Mills, C. Wright 12 mock bureaucracy 112 modernitet 21, 31, 32, 33, 50 musikvetenskap 46 N National Health Services 108, 134 nätverksorganisation 75, 100, 101, 104, 105, 107, 116 nepotism 22, 73 Nike 96 O oligarki 42 P patent 119 perception 32, 121, 122 planekonomi 90, 110 postmodernitet 78, 89, 111 Project Management Institute 99 projektledning 97, 98, 99, 100, 141 protestantism 47, 50 punishment-centered bureaucracy 112 R representative bureaucracy 112 Rousseau, J.-J. 22 Rumsfeld, D. 131 S Sagan, F. 11 science and technology studies 62 scientific management 34, 36, 38, 47, 48, 72 selective bureaucracy 115 self-reinforcing equilibrium 68 Silicon Valley 106, 107, 137, 138 Simmel, G. 29, 53

Utvärderingsexemplar

158

byra krati_inlaga.indd 158

08-12-17 15.12.03

Skandia 93, 94 skriftspråk 18, 19 slaveri 33 small number markets 136 socialt kapital 105 sociology of science 62 soft bureaucracy 112, 113, 114, 115 solidaritet 29 Stravinsky, I. 38, 39 SUN 106 surface codes 122, 123 T Tarde, G. 29 Taylor, F.W. 36, 37, 38, 39, 40, 47, 72, 99, 108, 140 taylorism 37, 38, 40, 72

Tönnies, F. 29 Toyota 101 trading zone 136 transaktionskostnader 137 V värderationalitet 45 Veblen, T. 40 Vergilius 54 virtuella organisationer 21, 95, 96, 97, 116 Watson, T. Sr. 131 Wilde, O. 53 Y Yahoo 106, 107

Utvärderingsexemplar

159

byra krati_inlaga.indd 159

08-12-17 15.12.04

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 160

08-12-17 15.12.04

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 161

08-12-17 15.12.04

Utv채rderingsexemplar

byra krati_inlaga.indd 162

08-12-17 15.12.04