9789144148953

EU:s politiska system J O N A S TA L L B E R G

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 7311 ISBN 978-91-44-14895-3 Upplaga 8:1 2001, 2021 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Sättning: Team Media Sweden AB Omslagslayout: Jens Martin Printed by Dimograf, Poland 2021

INNEHÅLL

Förkortningar 7 Förord till åttonde upplagan 9

1 Inledning: att förstå EU:s politiska system 11 EU – ett politiskt system 12 Institutionerna – kärnan i EU:s politiska system 13 Politik och makt – institutionernas vardag 16 Bokens uppläggning 17 Litteraturförslag 18 2 EU:s historiska utveckling 19 Från EKSG till EG 19 Från EG till EU 23 Östutvidgningen, euron och de institutionella reformerna 28 Integrationens drivkrafter 32 Litteraturförslag 35 3 EU:s politiska process 37 Politiska processens formella struktur 37 EU:s lagstiftningsprocedurer 42 Ordinarie lagstiftningsförfarandet 42 Informellt inflytande i EU:s politiska process 49 Litteraturförslag 52 

3

Innehåll

4 EU:s politikområden 53 Politik på europeisk och nationell nivå 53 Intern och extern politik 57 EU:s budget 67 Litteraturförslag 70 5 Europeiska kommissionen 73 Sammansättning och organisation 73 Funktioner och inflytande 80 Litteraturförslag 89 6 Europaparlamentet 91 Sammansättning och organisation 91 Funktioner och inflytande 100 Litteraturförslag 108 7 Ministerrådet 109 Sammansättning och organisation 109 Funktioner och inflytande 119 Litteraturförslag 125 8 Europeiska rådet 127 Sammansättning och organisation 127 Funktioner och inflytande 131 Litteraturförslag 137 9 Europeiska unionens domstol 139 Sammansättning och organisation 139 Funktioner och inflytande 144 Litteraturförslag 153

4

Innehåll

10 Andra EU-institutioner 155 Ekonomiska och sociala kommittén 155 Regionkommittén 158 Europeiska revisionsrätten 161 Europeiska ombudsmannen 163 Europeiska centralbanken 165 Europeiska investeringsbanken 168 Europeiska utrikestjänsten 170 EU-byråer och EU-centra 172 Litteraturförslag 175 11 Avslutning: ett politiskt system i förändring 177 Demokratin i EU 178 EU:s legitimitet 182 EU:s effektivitet 184 Tre modeller för EU:s framtid 187 Litteraturförslag 190 Internetlänkar 193

EU:s institutioner 193 EU-information i Sverige 193 Press med Europabevakning 194 Forskning med Europafokus 194 Person- och sakregister 195



5

FÖRKORTNINGAR

ALDE Alliansen liberaler och demokrater för Europa AVS Afrika, Västindien, Stilla havet BNI Bruttonationalinkomst CAP Gemensamma jordbrukspolitiken Coreper Ständiga representanternas kommitté DG Generaldirektorat EA Europeiska alliansen ECB Europeiska centralbanken ECR Europeiska konservativa och reformister EEAS Europeiska utrikestjänsten EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet Efta Europeiska frihandelssammanslutningen EG Europeiska gemenskaperna EGP Europeiska gröna partiet EIB Europeiska investeringsbanken Ekofin Rådet för ekonomiska och finansiella frågor EKSG Europeiska kol- och stålgemenskapen EMS Europeiska monetära systemet EMU Ekonomiska och monetära unionen EPP Europeiska folkpartiet EPS Europeiska politiska samarbetet ERM Europeiska växelkursmekanismen ESCB Europeiska centralbankssystemet ESK Ekonomiska och sociala kommittén EU Europeiska unionen 

7

Förkortningar

Euratom Europeiska atomenergigemenskapen Euro EU:s gemensamma valuta Europol EU:s polisiära samarbetsorgan FN Förenta nationerna GAC Allmänna rådet GATT Allmänna tull- och handelsavtalet Greens/EFA De gröna/Europeiska fria alliansen GUE/NGL Europeiska enade vänstern/Nordisk grön vänster Gusp Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken G7 Gruppen med de sju mest industrialiserade länderna ID Gruppen identitet och demokrati IGC Regeringskonferens IMF Internationella valutafonden Kusp Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik MEP Europaparlamentariker Nato Atlantpakten NGO Icke-statlig organisation OEEC Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och ­utveckling OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa PES Europeiska socialdemokratiska partiet S&D Gruppen Progressiva förbundet av socialdemokrater i Europaparlamentet QMV Kvalificerad majoritetsröstning WTO Världshandelsorganisationen

8

FÖRORD TILL ÅT TONDE UPPLAGAN

Denna bok kommer ut efter två händelserika år för EU. År 2019 hölls val till Europaparlamentet, med förskjutningar i de politiska maktförhållandena inom församlingen som följd. En ny EU-kommission tillträdde under ledning av Ursula von der Leyen. Nya ledare utnämndes till de tunga politiska posterna som ordförande i Europeiska rådet, ordförande i Europeiska centralbanken och EU:s höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. År 2020 inleddes med att Storbritannien efter svåra förhandlingar lämnade EU, som första medlemsland någonsin. Året fortsatte med att Coronapandemin drabbade Europa med full kraft, vilket inledningsvis bemöttes med ett splittrat europeiskt svar. Under sommaren kunde dock EU:s medlemsländer enas om ett omfattande gemensamt ekonomiskt återhämtningspaket.

I denna åttonde och reviderade upplaga av boken redogörs för hur EU:s politiska system fungerar efter östutvidgningen, Lissabonfördraget, eurokrisen och Storbritanniens utträde. Syftet med boken är att göra EU:s komplexa och föränderliga politiska maskineri begripligt. Fokus i boken är EU:s institutioner, och i vidare mening EU:s politiska system. Boken riktar sig till ett brett spektrum av läsare. Den främsta målgruppen är universitetsstuderande i ämnen där en grundläggande förståelse av EU är nödvändig. Samtidigt är boken tänkt att kunna fungera som kunskapskälla och referensverk för den intresserade allmänheten och den svenska statsförvaltningen.

För värdefulla kommentarer och uppmuntrande tillrop vill jag tacka de studenter och lärare som generöst delgivit mig sina reaktioner på de tidigare upplagorna. Ett varmt tack riktas även till den samhällsvetenskapliga redaktionen vid Studentlitteratur.

Stockholm i december 2020 Jonas Tallberg 

9

1. Inledning: att förstå EU:s politiska system

Europeiska unionen (EU) anses ofta vara svåröverskådlig och svårförståelig.

Det behöver den inte vara. För även om EU:s politiska system på många sätt är komplext, formas politik i EU i samspelet mellan institutioner med bestämda roller och befogenheter. Syftet i den här boken är att förklara hur detta politiska system fungerar. Att göra EU begripligt, kort och gott. Hur kommer ett beslut till i EU? Vad gör i själva verket EU:s olika institutioner?

Vad avgör vem som har makt och inflytande i EU:s politiska process? Eller, annorlunda uttryckt, vad står egentligen ”EU” för när media rapporterar att ”EU är nära en uppgörelse” eller att ”EU bestämmer om nya regler”? Sedan Sveriges inträde i EU 1995 är det frågor som i grunden handlar om svensk politik. EU är idag en del av Sverige, liksom Sverige är en del av EU. Sve­ riges regering, svenska Europaparlamentariker, svenska regionföre­trädare, svenska intressegrupper och svenska väljare medverkar i EU:s politiska process. Omvänt får de beslut som fattas i EU omedelbara konsekvenser i Sverige, på så skilda områden som handel, miljö och välfärd.

EU är ett ämne som väcker såväl fascination som frågor, och med åren har den litteratur som behandlar europeisk integration nått en ansenlig omfattning. I sin ambition att göra EU förståeligt koncentrerar sig den här boken på EU:s politiska system. Det är EU:s institutioner som står i centrum, medan samarbetets historiska utveckling, integrationsteorier, svensk Europa­politik och EU:s politikområden behandlas mindre utförligt och företrädesvis som en hjälp för att förstå hur EU:s politiska system funge­ rar idag. I boken används termen EU genomgående för att beteckna såväl Europeiska unionen idag som dess historiska föregångare. Det är endast vid hänvisning till specifika historiska perioder och fördrag, som andra tidsspecifika och etablerade termer används. 

11

1 Inledning: att förstå EU:s politiska system

EU – ett politiskt system Vad är egentligen EU för politisk skapelse? Denna till synes triviala fråga har orsakat mycket huvudbry bland statsvetare och jurister. Om EU en gång skapades som en i stora delar traditionell internationell organisation, har fördjupningen av integrationen under årens lopp förvandlat samarbets­ projektet till något utan omedelbar parallell i omvärlden. I själva verket beskrivs EU ofta som sui generis – något som är ensamt i sitt slag. Jacques Delors, Europeiska kommissionens kanske mest framträdande ordförande genom tiderna, beskrev en gång EU som ”un objet politique non-identifié” – ett oidentifierat politiskt objekt. Även om detta synsätt tenderar att överdriva EU:s unika status, stämmer det att EU idag varken är en typisk internationell organisation längre, eller har utvecklats till en stat i vanlig bemärkelse. Däremot innehåller EU drag av båda. Likt traditionella internationella organisationer är medlemsstaterna centrala i såväl förhandlingar som beslutsfattande och genomförande. Samtidigt skiljer sig EU från internationella organisationer i allmänhet genom de betydande övernationella inslagen i beslutsfattandet, bl.a. den oberoende ställningen för flera av dess institutioner. EU har vissa drag som påminner om en federal stat, särskilt uppdelningen av beslutsbefogenheter mellan en gemensam central nivå och nationell nivå. Samtidigt saknar EU flera av de element som vanligtvis förknippas med en stat, däribland monopol på legitimt våldsutövande och rätten att tilldela sig själv nya befogenheter.

Traditionellt sett har forskare i internationell politik tenderat att se EU som en något speciell internationell organisation, medan forskare i förvaltning eller komparativ politik har försökt förstå EU genom paralleller till nationell politik. Ett vanligt sätt att överbrygga dessa perspektiv är att betrakta EU som ett politiskt system. Detta synsätt har stora pedagogiska fördelar. Ett politiskt system kan sägas bestå av tre huvudsakliga delar: (1) politiska aktörer som försöker uppnå sina intressen genom det politiska systemet, (2) politiska institutioner för kollektivt beslutsfattande, och (3) politiska beslut med inverkan på fördelningen av resurser och värden bland aktörerna i systemet. Ofta liknas detta system vid en politisk produktionsprocess, där aktörernas intressen utgör politisk input, institutionerna är det politiska maskineriet, och besluten utgör politisk output.

I EU finns alla dessa tre delar. En myriad av politiska aktörer försöker 12

1 Inledning: att förstå EU:s politiska system

Politiska intressen

EU:s institutioner

Politiska beslut

Figur 1.1 EU – ett politiskt system.

idag förverkliga sina politiska intressen genom EU:s institutioner. Medborgare, företag, fackföreningar, intressegrupper, politiska partier, medlems­ regeringar m.fl. deltar direkt eller indirekt i EU:s politiska process. Alla uttrycker åsikter och intressen i syfte att påverka inriktningen av de beslut som fattas. Medlemsregeringarna må vara bäst placerade, men utgör bara en kanal av flera. Det politiska maskineriet är vid det här laget stabilt och väl utvecklat. I centrum för lagstiftningsprocessen står kommissionen, parlamentet och ministerrådet, till vilka skall läggas en rad andra EU-instit­ utioner och organ, inte minst domstolen och Europeiska rådet. Sammantaget har dessa institutioner betydande lagstiftande, verkställande och dömande befogenheter. Detta system producerar en stor mängd politiska beslut. EU:s samlade regelverk, ofta benämnt l’acquis communautaire med en fransk term, uppgår till mer än 85 000 vanliga textsidor. De beslut som fattas inom EU får märkbara konsekvenser inom medlemsstaterna, inte minst eftersom EU-regler gäller före nationell lag. Nästan alla politikområden är idag i någon form föremål för lagstiftning eller samordning inom EU.

Institutionerna – kärnan i EU:s politiska system Institutionerna – det politiska maskineriet – utgör kärnan i EU:s politiska system. Det är genom EU:s institutioner som intressen omvandlas till politik.

Inom dessa instrument för kollektivt beslutsfattande bryts politiska åsikter och intressen mot varandra, och ger på så vis upphov till politiska beslut med en viss inriktning. Utformningen av institutionerna styr vem som kommer till tals i EU:s politiska process. Maktbalansen mellan dem påverkar graden av inflytande för de politiska aktörer vars intressen de representerar eller kanaliserar. På så vis kan man säga att EU:s institutioner formar de politiska beslut som fattas inom EU. Det innebär också att inriktningen på de politiska besluten kan ändras om institutionernas uppbyggnad och maktpositioner förändras. 

13

1 Inledning: att förstå EU:s politiska system

EU:s institutioner är ovanliga i sin utformning, vilket är uttryck för en kompromiss mellan traditionella former av mellanstatligt samarbete och ambitionen hos grundarna att successivt utveckla EU till en federal statsordning. EU har ibland liknats vid humlan, som inte borde kunna flyga om man såg till dess fysiska uppbyggnad. På samma vis väcker ibland EU:s institutionella struktur frågor om funktionsdugligheten i detta politiska system.

Men liksom humlan flyger fungerar EU, om än inte alltid lätt och smidigt.

En av de bidragande orsakerna är sammanvävningen av formella och informella samverkansformer inom och mellan EU:s institutioner. Genom de fördrag som medlemsstaterna ingått har de tillsammans beslutat om hur institutionerna skall vara uppbyggda, vilka grundläggande funktioner dessa skall ha och hur dessa skall förhålla sig till varandra i EU:s politiska process.

Men inom dessa formella ramar fungerar informella nätverk, koalitioner och förhandlingar likt ett smörjmedel som får det politiska maskineriet att fungera bättre och smidigare.

I den här boken behandlas EU:s fem mest centrala politiska institutioner ingående, medan övriga institutioner introduceras mindre utförligt. De fem är Europeiska kommissionen (kommissionen), Europaparlamentet (parlamentet), Europeiska unionens råd (ministerrådet, rådet), Europeiska rådet samt Europeiska unionens domstol (EU-domstolen, domstolen).

Därtill behandlas i korthet ekonomiska och sociala kommittén (ESK), regionkommittén, Europeiska revisionsrätten (revisionsrätten), Europeiska ombudsmannen (ombudsmannen), Europeiska centralbanken (ECB), Europeiska investeringsbanken (EIB), Europeiska utrikestjänsten (EEAS) samt de särskilda EU-byråer och centra som inrättats av kommissionen och rådet. Ett flertal av dessa institutioner skapades redan vid bildandet av EU, medan andra tillkommit under årens lopp. I denna bok används begreppet institution för att beteckna alla dessa, även om endast sju benämns med denna term i EU:s formella terminologi (kommissionen, parlamentet, rådet, Europeiska rådet, domstolen, ECB och revisionsrätten) och övriga rubriceras organ. I centrum för framställningen står likaså dessa institutioners reella funktioner, inte enbart de formella befogenheter som slagits fast i fördragen.

Kommissionen, parlamentet och ministerrådet benämns ofta som EU:s institutionella triangel, eftersom de är de mest centrala institutionerna i EU:s lagstiftningsprocess. Kommissionens huvudsakliga funktioner är att 14

1 Inledning: att förstå EU:s politiska system

Kommissionen

Europaparlamentet

• Lägger fram förslag • Verkställer beslut • Övervakar regelefterlevnad

• Lagstiftar • Fastställer budget • Granskar verkställande makt

Europeiska rådet

Ministerrådet

EU-domstolen

• Konstitutionella överenskommelser • Samordnar politik

• Lagstiftar • Samordnar politik • Verkställer beslut

• Tolkar EU-rätt • Avgör rättsliga tvister

Ekonomiska och sociala kommittén • Ger råd

Revisionsrätten

Regionkommittén • Ger råd

Ombudsmannen • Granskar administrativa missförhållanden

• Granskar ekonomisk förvaltning

Europeiska centralbanken • Bedriver penningpolitik

EU-centra och EUbyråer • Reglerar och granskar

Europeiska investeringsbanken • Lånar ut medel till projekt

Europeiska utrikestjänsten • Samordnar utrikespolitik

Figur 1.2 EU:s institutioner.

lägga fram förslag till ny lagstiftning, verkställa fattade beslut och övervaka medlemsstaternas efterlevnad av EU-regler. Parlamentet har till uppgift att besluta om EU-lagstiftning, fastställa EU:s budget och granska EU:s verk­ ställande makt. Ministerrådet beslutar om EU-lagstiftning tillsammans med parlamentet, samordnar medlemsstaternas politik på vissa områden och utför vissa verkställande uppgifter. Europeiska rådet drar upp övergripande linjer för EU-samarbetets inriktning genom en avgörande roll i konstitutionella överenskommelser, samordning av medlemsstaternas politik på vissa områden samt kompromisser i särskilt svåra och konfliktfyllda frågor.

Domstolen är samarbetets juridiska garant, och har till uppgift att tolka fördragen och avgöra juridiska tvister med EU-rättslig innebörd mellan individer, företag, medlemsstater och institutioner.



15

1 Inledning: att förstå EU:s politiska system

Politik och makt – institutionernas vardag EU:s institutioner är en fråga om politik och makt. När intressen bryts mot varandra i samspelet mellan EU:s institutioner sker politik. När beslut fattas i samspelet mellan EU:s institutioner utövas makt. Detta kan tyckas självklart, men det förtjänar att betonas eftersom sakfrågorna i EU ibland kan framstå som tekniska och byråkratiska. Bland exempel på frågor som varit föremål för intensiva och långdragna förhandlingar återfinns definitionen av vad som får kallas för choklad och flygplatsernas fördelning av landningstillstånd mellan olika flygbolag, för att inte tala om viktningen av medlemsstaternas röster i rådet. Utan att överdriva kan man säga att alla frågor som behandlas i EU har en politisk dimension, inte bara de spektakulära. Konkurrerande intressekonstellationer ställs mot varandra, och de beslut som fattas får politiska, ekonomiska och sociala konsekvenser, som kan vara till fördel för en grupp i samhället men till nackdel för en annan.

Ibland framställs EU felaktigt som om det stod för en viss politisk inriktning. I Sverige har EU ibland associerats med högerpolitik, mot bakgrund av de borgerliga partiernas tidiga stöd för svenskt EU-medlemskap och socialdemokratins initiala skepsis. I många andra EU-länder har det varit precis tvärtom – där har EU förknippats med socialdemokratiska visioner, medan konservativa och nyliberala partier skytt samarbetet. EU:s politiska system står varken för högerpolitik eller vänsterpolitik per definition, utan utgör en beslutsnivå där olika politiska intressen strider om att nå inflytande, precis som på de nationella, regionala och lokala nivåerna. Det innebär att höger eller vänster kan dominera politiken under olika tidsperioder, beroende på partiernas ställning i medlemsstaterna och i Europaparlamentet. Under slutet av 1990-talet stod socialdemokratiska eller socialistiska partier starka i medlemsstaternas nationella politik, vilket gjorde ett klart avtryck på de politiska beslut som fattades på EU-nivån. På samma sätt fick de politiska högervindarna i många medlemsländer under början av 2000-talet genomslag i EU:s politik.

Ett ofta framfört argument för behovet av en beslutsnivå ovan den nationella är tanken att en växande skara frågor idag är gränsöverskridande till sin natur, och därför kräver gemensamma åtgärder. Framträdande exempel är klimatförändring, brottslighet och skattekonkurrens. För att effektivt kunna ta sig an sådana ekonomiska, ekologiska och sociala problem delegerar medlemsstaterna beslutsbefogenheter till de gemensamma EU16

1 Inledning: att förstå EU:s politiska system

institutionerna. Det innebär att medlemsstaterna ”poolar” sin suveränitet och offrar visst nationellt oberoende, för att på så vis gemensamt uppnå inflytande över de problem man försöker angripa. Ofta framhålls denna process som ett sätt att återupprätta eller rekonstruera politikens ställning inom politikområden som inte längre kan hanteras effektivt nationellt och där globala samarbetsformer är svåra att tänka sig. Med överförandet av beslutsbefogenheter till EU-nivån öppnas åter för konkurrerande politiska intressen att utforma de lösningar som man försöker formulera inom ramen för EU:s institutioner. Men det innebär samtidigt att ingen regering, vid delegeringen av befogenheter till EU-nivån, kan vara säker på att just dess politiska perspektiv kommer att få genomslag i de gemensamma besluten.

Sammantaget är politik institutionernas vardag – men vilken politik, det beror på vilka intressen och idéer som i varje enskild fråga kommer att dominera EU:s politiska arena.

Bokens uppläggning Framställningen i den här boken följer en enkel formel: att stegvis skapa förutsättningarna för en god förståelse av EU:s politiska system.

Grunden läggs i nästföljande tre kapitel. I tur och ordning ges en kort exposé över det europeiska integrationsprojektets historia, en introduktion till den politiska processen i dagens EU och en översikt över de politik­ områden som i någon form hanteras på EU-nivån. Dessa kapitel syftar till att klarlägga de historiska och politiska sammanhang inom vilka EU:s institutioner agerar.

Därefter presenteras EU:s fem mest centrala institutioner i ett kapitel vardera: kommissionen, parlamentet, ministerrådet, Europeiska rådet och domstolen. Kapitlens ordning syftar till att grovt återspegla institutionernas roller i EU:s politiska process, där kommissionen initierar lagförslag, parla­ mentet och rådet beslutar om ny lagstiftning och domstolen säkerställer efterlevnaden av EG-rätten. I ett sjätte kapitel introduceras övriga institutioner och organ inom EU. För varje institution belyses dess organisation och sammansättning, samt funktioner och inflytande.

Boken avslutas med ett kapitel om förändringstendenser i EU:s politiska system, där frågor om demokrati, legitimitet och effektivitet uppmärksammas särskilt. 

17

Jonas Tallberg är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

Han har även arbetet med EU-frågor vid Utrikesdepartementet och Europeiska kommissionen.

EU:s politiska system EU är en integrerad del av svenskt samhällsliv, precis som Sverige är en del av EU:s politiska system. Svenska ministrar, parlamentariker, tjänstemän, intressegrupper och väljare medverkar alla på olika sätt i EU:s politiska processer, samtidigt som de beslut som fattas i något av EU:s olika organ får politiska, ekonomiska och sociala konsekvenser i Sverige.

Trots detta är det få som känner till hur EU:s politiska system fungerar. Den här boken syftar till att göra EU:s politiska maskineri begripligt. Vad gör EU:s politiska institutioner? Vem har makt och inflytande i EU:s politiska process? Hur omsätts konkurrerande intressen i gemensam EU-politik?

Boken vänder sig främst till universitetsstuderande i ämnen med krav på en grundläggande förståelse av EU, men är även lämplig som referensverk för den svenska statsförvaltningen. Denna åttonde och reviderade upplaga redogör för hur EU fungerar efter Europaparlamentsvalet 2019 och Storbritanniens utträde 2020.

Åttonde upplagan

Art.nr 7311

studentlitteratur.se