9789144130910

NING OCH MET K OD RS O F

SAMHÄLLSEKONOMISK NYTTOKOSTNADSANALYS LARS HULTKRANTZ

ELIN VIMEFALL

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden.

För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning.

Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 40283 ISBN 978-91-44-13091-0 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2020 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Jesper Sjöstrand/Metamorf Design Group Ombrytning inlaga: Helena Janson Formgivning Formgivning omslag: Jens Martin/Signalera Omslagsbild: Shutterstock Printed by Dimograf, Poland 2020

INNEHÅLL Förord 7 1 Inledning 9 2 Nyttokostnadsanalys 13 2.1 Jämförelsealternativ 15 2.2 Ex ante och ex post 15 2.3 En nyttokostnadsanalys i tio steg 16 2.4 Avslutning 29 Instuderingsfrågor 30 3 Vad vill vi uppnå: effektivitet, rättvisa eller hållbarhet? 31 3.1 Paretokriteriet 32 3.2 Rättvisa 33 3.3 Effektivitet eller rättvisa? 36 3.4 Hållbar utveckling 39 3.5 Ett användbart kriterium 42 3.6 Avslutning 43 Instuderingsfrågor 44 4 Nytta och kostnad 45 4.1 Betalningsvilja och konsumentöverskott 45 4.2 Alternativkostnad och producentöverskott 49 4.3 Samhällsekonomiskt överskott 51 4.4 Indirekta effekter 62 4.5 Avslutning 70 Instuderingsfrågor 71

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

3

Innehåll

5 Hur vet man om något har effekt? 73 5.1 Effektstudier 73 5.2 Statistisk och ekonomisk signifikans 83 5.3 Effekter på kort och lång sikt 85 5.4 Effektstorlekar – att låna värden 92 5.5 Avslutning 94 Instuderingsfrågor 95 6 Att värdera nytta 97 6.1 Nyttomått 97 6.2 Effekter som inte kan kvantifieras eller värderas 112 6.3 Avslutning 113 Instuderingsfrågor 114 7 Samhällsekonomisk analys utan att värdera nytta 115 7.1 Kostnadseffektanalys 116 7.2 Hälsoekonomisk utvärdering 119 7.3 Beslutsregler CEA 127 7.4 Från kostnadseffekt till nyttokostnad 130 7.5 Avslutning 130 Instuderingsfrågor 131 8 Hur värdera tidens gång? 133 8.1 Diskontering och nuvärdesberäkning 133 8.2 Beräkning av nuvärde 134 8.3 Skäl för diskontering 136 8.4 Kalkylränta för privata investeringar 139 8.5 Samhällelig kalkylränta 141 8.6 Vad blir kalkylräntan? 147 8.7 Avslutning 148 Instuderingsfrågor 149

4

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

Innehåll

9 Planering för det oväntade 151 9.1 Sannolikheter och svarta svanar 152 9.2 Optionsanalys 153 9.3 Planering för att förebygga och möta kriser 157 9.4 Avslutning 163 Instuderingsfrågor 164 10 Känslighetsanalys 165 10.1 Partiell känslighetsanalys 165 10.2 Bästa och sämsta tänkbara utfall 168 10.3 Probabilistisk analys 168 10.4 Avslutning 170 Instuderingsfrågor 170 11 Att läsa och använda nyttokostnadsanalys 171 11.1 Kvalitetsgranskning 171 11.2 Användbarhet 175 11.3 Andra principer för beslutsfattande 176 11.4 Avslutning 179 Instuderingsfrågor 179 Källor 181 Lästips 183 Register 185

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

5

Inledning

1

Dagligen möts vi av rubriker där medborgarna kräver att politiker och beslutsfattare ska satsa mer resurser inom olika områden. Det kan handla om mindre grupper i förskolan, kortare vårdtider eller snabbare tåg – listan kan göras oändlig! Allt detta ska finansieras med samhällets gemensamma resurser, och även om vi önskar att medlen skulle räcka till allt är det omöjligt. Någon måste prioritera. Ibland tas sådana beslut av enskilda tjänstepersoner, ibland är de resultat av en demokratisk beslutsprocess med många deltagare. Även i till synes enkla beslutssituationer, exempelvis beslutet om att bygga en cykelbana för att förbättra tillgänglighet och minska risker för cyklister, kan det finnas många beslutsalternativ. Kanske är det i själva verket bättre att göra något helt annat, till exempel sänka bilarnas hastighet, för att lösa problemet. Cykelbanan kan dessutom dras och utformas på olika sätt. Många olika konsekvenser måste bedömas och avvägas, till exempel hur fotgängare och personer med funktionsnedsättning berörs eller hur snöröjning med mera påverkas. En del av dessa konsekvenser kan kvantifieras och värderas, andra kan i bästa fall bedömas kvalitativt. För beslutsfattaren gäller det att skilja stort från smått och viktigt från oviktigt samt att bedöma risker.

Att fatta beslut är således komplicerat, och det kan sällan göras av en robot. Det kommer alltid behövas människor för att ta kloka beslut. Men

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

9

K A P I T EL 1 I n l e d n i n g

ingen är mer än en människa, och beslutsfattare behöver stöd av bra beslutsunderlag. Dessa ska vara välstrukturerade, sakliga och relevanta.

Beslutsalternativen och förutsättningarna ska vara väl beskrivna och alla konsekvenser av betydelse angivna. Underlaget ska vara tydligt och transparent så att beslutsfattaren förstår, vilket är särskilt viktigt när beslut tas i processer med många inblandade. Även de som hade velat ha ett annat utfall ska förstå på vilka grunder ett beslut togs.

Denna bok handlar om principer och metoder för utformning av beslutsunderlag baserat på samhällsekonomisk nyttokostnadsanalys, en metod där värdet av nyttan av en insats ställs mot de kostnader den ger upphov till. Detta är en metod som har en lång historia. Det finns därför en omfattande internationell forskning om metoden, dess innehåll och hur den används. En del av denna forskning handlar om att metoden kan ses som ett verktyg i demokratins tjänst. Det kan den av två skäl.

Det ena är att utgångspunkten för att mäta nyttor och kostnader är enskilda individers preferenser. Det andra är att ett systematiskt sammanställt beslutsunderlag begränsar möjligheten för särintressen att ensidigt påverka samhälleliga beslutsprocesser. Ytterligare en aspekt som lyfts fram under senare år är att den kan bidra till att undvika suboptimeringar som orsakas av att en åtgärd leder till oönskade konse­ kvenser i andra delar av samhället. Användningen av samhällsekonomisk nyttokostnadsanalys som metod innebär nämligen en systematik med kvantifiering av effekter som minskar risken att beslutsfattares kognitiva begränsningar påverkar bedömningen av förväntade effekter av en åtgärd.

För beslut som tas i politiska processer finns behov av system som skyddar mot att makt utövas godtyckligt. Här finns en likhet med marknader som för att fungera väl är beroende av att det finns en rule of law, det vill säga en fungerande rättsstat med skydd för äganderätt, opartiska domstolar och så vidare. Även kollektiva beslutssystem behöver rutiner och strukturer som motverkar att beslut tas på godtyckliga grunder.

Nyttokostnadsanalys kan bidra till detta genom att tillhandahålla ett strukturerat och allsidigt beslutsunderlag som sätter fokus på vad som i ett visst beslutsproblem är allmänintresset.

10

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

K A P I T EL 1 I n l e d n i n g

På EU-nivå ställs i dag krav på att alla politiska beslut ska föregås av regulatory impact analysis, det vill säga en konsekvensanalys som inkluderar stegen i en samhällsekonomisk nyttokostnadsanalys. Även på svensk nationell nivå förväntas statliga utredningar göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser av sina förslag, men många lever inte upp till detta. Det är exempelvis vanligt att utredarna nöjer sig med att beräkna hur de offentliga finanserna påverkas utan att överväga andra samhällsekonomiska konsekvenser. Däremot används nyttokostnadsanalys i dag regelmässigt inom viss del av svensk förvaltning, särskilt som underlag för beslut som rör miljö, transport och hälsa. Inom infrastruktur­planeringen har metodiken haft ett särskilt starkt fäste och vidareutvecklats successivt sedan 1970-talet, men i kommuner och regioner finns inte denna tradition. På senare tid har det dock även där vuxit fram en efterfrågan på ”evidens” och ”socioekonomisk analys” som underlag för prioriteringar inom skilda välfärdssektorer. Tillämpningsområden som är under utveckling är bland annat utbildning, sociala insatser och brottsförebyggande verksamhet. Även i det privata näringslivet och på finansmarknader finns tecken på liknande behov när investerare vill kunna bedöma inte bara avkastning och risk för sina placeringar utan även deras ”social impact”, kanske tydligast när det gäller sociala och gröna obligationer.

Den här boken är tänkt att både ge vägledning för utredaren som ska genomföra en samhällsekonomisk nyttokostnadsanalys och till beslutsfattaren som sedan ska använda resultatet. Den kan användas som kurslitteratur för studenter oavsett förkunskaper i nationalekonomi. Men egentligen vänder sig boken till alla medborgare. Direkt eller indirekt behöver vi alla som väljare ta ställning till frågor där politiska beslut ska fattas och där det finns – eller saknas – beslutsunderlag.

Eftersom boken både är avsedd för en bred läsekrets och för att ge användbar vägledning för praktikern börjar den med en översiktlig introduktion (kapitel 2) och avslutas med råd till mottagare av denna typ av beslutsunderlag (kapitel 11). Däremellan går den djupare in på olika aspekter på hur man genomför en nyttokostnadsanalys, både sådana som är viktiga att känna till för att veta metodikens förutsättningar och

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

11

K A P I T EL 1 I n l e d n i n g

begränsningar och sådana som kan behövas för att genomföra olika analyssteg (kapitel 3–10). Det gäller exempelvis om och hur man kan värdera nytta med monetära mått även när det inte finns marknadspriser eller vad man bör tänka på när man väljer kalkylränta eller analyserar svårbedömda risker. Den som vill hoppa över en del av detta rekommenderas att ändå läsa kapitel 11 som tipsar om vad den som ska använda en samhällsekonomisk nyttokostnadsanalys bör tänka på.

12

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

Nyttokostnadsanalys

2

When confronted with two courses of action I jot down on a piece of paper all the arguments in favor of each one, then on the opposite side I write the arguments against each one. Then by weighing the arguments pro and con and cancelling them out, one against the other, I take the course indicated by what remains.

Benjamin Franklin

Beslutsfattare ställs dagligen inför en rad olika frågor där de tvingas väga olika konsekvenser mot varandra. Ska skolan satsa pengar på ett antimobbningspro­ gram, eller bör man i stället använda pengarna för att hålla nere klasstorleken?

Ska kommunen investera i en ny park eller förbättra vägnätet? För att kunna ta välgrundade beslut om sådana frågor krävs strukturerade beslutsunderlag.

Just ett sådant underlag kan åstadkommas med en samhällsekonomisk nytto­ kostnadsanalys (på engelska cost-benefit analysis, CBA; fortsättningsvis bara nytto­kostnadsanalys). En nyttokostnadsanalys bygger på en rad steg där analy­ tikerna specificerar vilka effekter en tänkt insats kan komma att ha, vad värdet av dessa effekter är och vilken kostnad insatsen medför. Grundtanken bakom en nyttokostnadsanalys är att den samlade nyttan för alla som berörs av en föränd­ ring ska vägas mot de kostnader den ger upphov till.

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

13

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

Med nytta menas allt som påverkar individens välfärd. En (positiv) nyttoeffekt kan till exempel vara bättre hälsa, minskad risk eller kortare restid, medan motsatsen skulle leda till en negativ nyttoeffekt. En kostnad, däremot, mäts med värdet av de resurser insatsen tar i anspråk.

En nyttokostnadsanalys kan liknas vid en våg där nyttor läggs i en vågskål och kostnader i en annan. För att kunna jämföra eller ”väga” nyttor och kostnader mot varandra behöver de uttryckas i samma mått­ enhet, och detta görs monetärt, det vill säga i kronor och ören. Om nyttan av en viss insats värderad i kronor är större eller väger tyngre än dess kostnad värderad i kronor, sägs insatsen vara samhälls­ekonomiskt lönsam.

Att nyttan är större eller ”väger tyngre” än kostnaden gör dock inte per automatik att en insats bör genomföras eftersom beslutsfattare även tar hänsyn till aspekter som inte är inkluderade i analysen. En sådan aspekt är fördelningseffekter. En insats där kostnaden helt bärs av de som har det sämst medan nyttan tillfaller de allra rikaste kan visserligen vara samhällsekonomiskt lönsam men skulle ändå vara politiskt otänkbar.

En annan aspekt är osäkerhet. Det kan finnas osäkerheter om insatsens utfall, om dess värdering och om dess kostnad. Osäkerheten i underlaget för det beslut som ska fattas kan bero på att verkligheten i sig är osäker men också på att det finns en osäkerhet om huruvida de modeller som använts för att uppskatta utfallets och kostnadernas storlek är relevanta och tillförlitliga.

Figur 2.1 En samhälls­ ekonomisk våg.

14

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

2.1 Jämförelsealternativ Centralt i denna analys är förändringen, det vill säga en skillnad mellan två alternativ. Dessa kallas ibland för utredningsalternativet (UA) och jämförelsealternativet (JA). UA är det man vill utvärdera och JA är det man utvärderar mot. Man vill alltså veta om skillnaden i nytta mellan UA och JA är tillräckligt stor för att motivera skillnaden i kostnad. Dessa skillnader kan vara följden av att en investering görs. Det kan också vara resultatet av att man gör på ett visst sätt, som när en läkare ger en viss behandling, eller när politiker väljer att införa ett visst styr­ medel. Gemensamt för sådana analyser är att det inte är meningsfullt att utvärdera UA om man inte har en tydlig bild av JA. Ibland är det givet att JA är att saker och ting förblir som de är eller brukar vara. Men ofta är utgångspunkten att det finns ett visst problem som behöver lösas, exempelvis när en läkare möter en sjuk patient eller trafikplanerare ser att trafiken korkar igen i en flaskhals. Då är det särskilt viktigt att noggrant klargöra vad som är det relevanta JA.

2.2 Ex ante och ex post Beroende på syftet med analysen kan den göras ex post eller ex ante.

En analys som görs ex ante, det vill säga före förändringen, syftar till att svara på frågan om åtgärden bör genomföras eller inte. En analys som görs ex post, det vill säga efter förändringen, syftar i stället till att utvärdera en åtgärd som redan är utförd.

Båda dessa typer av analys behövs, och det finns viktiga samband mellan dem som ofta förbises. När man gör analysen ex ante finns det ofta många osäkerheter. Ex post kan man se hur det gick och därmed dra lärdomar som kan användas för att göra analysen ex ante bättre nästa gång. Omvänt är det svårare, ibland omöjligt, att göra en utvärdering ex post om man inte gjort en analys, eller åtminstone skapat förutsättningar för att göra en analys, ex ante. Ett skäl är att det är viktigt att på förhand identifiera vilka utfallsvariabler, det vill säga variabler som visar pro­jektets måluppfyllelse, som är relevanta vid utvärderingen så att man mäter dem under projektets gång. Det kan exempelvis vara nästan

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

15

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

ogörligt att i efterhand ta reda på hur mycket arbetstid som lagts ned i ett projekt som pågått en längre tid – det behöver ofta göras löpande under projekttiden.

Det är också viktigt att ta reda på var man står när man börjar, det vill säga att mäta de tänkta utfallsvariablerna vid baseline, för att sedan kunna se hur de förändrats efter att insatsen gjorts. Ett annat skäl är att resultatet av en utvärdering i efterhand framstår som mer trovärdigt om man redan på förhand specificerat jämförelsealternativ, utfallsvariabler och vad man förväntat sig uppnå. Om man inte tydligt definierat detta är det nämligen ofta enkelt att i efterhand formulera sig så att resultatet framstår som framgångsrikt.

Analys ex ante och ex post hänger också samman som två fundamentala delar i ett systematiskt förbättringsarbete. Ett sådant arbete är inte avgränsat till att utvärdera en specifik åtgärd eller ett särskilt projekt utan handlar om att successivt och systematiskt utveckla, pröva och lära av idéer om hur en komplex verksamhet där många personer är inblandade kan förbättras. Principen för ett sådant arbete brukar samman­ fattas med ramsan ”plan-do-check-act”. Lärande från en arbetsprocess eller verksamhet (do) uppstår genom en kombination av framåtblickande planering (plan) och bakåtblickande uppföljning (check) som sedan används för att dra slutsatser (act) innan planeringen av nästa omgång genomförs. Den bakåtblickande uppföljningen är viktig som grund för att dra slutsatser om vilka tidigare idéer som inte höll måttet och därför inte bör tas vidare eller som tvärtom är värda att prövas i en större skala. Den kan också bidra till att alstra nya förbättringsidéer. Även den framåtblickande planeringen är viktig, dels för att vissa mindre lyckade idéer kan sorteras bort redan i detta skede, dels för att ge nya idéer goda förutsättningar att verkligen lyckas.

2.3 En nyttokostnadsanalys i tio steg I följande avsnitt beskrivs nyttokostnadsanalysen som en process som följer tio olika steg. Även om den fortsatta beskrivningen bygger på tanken att en analys verkligen genomförs kan de beskrivna stegen även fungera som en checklista vid mindre beslut där en formell analys inte görs.

16

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

1 Gör en bakgrundsbeskrivning.

2 Beskriv insatsen och jämförelsealternativet.

3 Välj perspektiv.

4 Identifiera och estimera möjliga effekter.

5 Värdera effekterna.

6 Beräkna kostnaden för insatsen.

7 Beräkna nettonuvärdet.

8 Gör en känslighetsanalys.

9 Redogör för fördelningseffekter och etiska överväganden och risker.

10 Sammanfatta och presentera resultaten.

2.3.1 Gör

en bakgrundsbeskrivning

Innan själva analysen görs är det viktigt att beskriva bakgrunden till den föreslagna åtgärden, det vill säga vad det är för problem åtgärden är tänkt att lösa. Problembeskrivningen är av stor vikt för hur den resterande analysen ska utformas eftersom den pekar på vilka utfallsvariabler som blir av intresse och vilka perspektiv som behöver inkluderas. I en politiskt styrd verksamhet bör bakgrundsbeskrivningen kopplas till verksamhetens mål.

2.3.2 Beskriv

insatsen och jämförelsealternativet

Det andra steget i en nyttokostnadsanalys är att specificera vad det är som ska utvärderas (UA) och vilken fråga utredningen är tänkt att besvara. För att göra detta måste det även framgå vad jämförelsealternativet (JA) är, det vill säga vad som kommer att göras om den föreslagna åtgärden inte genomförs. Jämförelsealternativet kan exempelvis vara ett annat projekt, en annan storlek på insatsen eller helt enkelt att fortsätta som vanligt (status quo). Valet av JA får stor betydelse eftersom det kommer att påverka hur bra, eller dålig, den föreslagna åtgärden kommer att framstå. Det är därför av stor vikt att det ger en realistisk bild av vad det relevanta handlingsalternativet i verkligheten är. Om man redan bestämt att någon åtgärd måste sättas in är status quo inte längre ett relevant alternativ, utan åtgärden bör då i stället jämföras med någon av de andra föreslagna åtgärderna.

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

17

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

Som exempel kan man tänka sig att man noterat problem med låg måluppfyllelse i en specifik skola (man har alltså gjort en problem­ beskrivning relaterad till läroplanens och skolhuvudmannens mål).

För att åtgärda problemet föreslås att extra resurser, i form av en lärarassistent per klass, ska anställas (UA). Alternativet innebär att skolan fortsätter med samma bemanning som i dag, det vill säga att ingen åtgärd utförs (JA). Frågan analysen ska besvara är om den föreslagna åtgärden är samhällsekonomiskt lönsam eller ej (frågeställning), det vill säga om värdet av nyttan av att anställa de extra resurserna är större än den merkostnad det ger upphov till.

Det är även viktigt att notera att alternativet att inte sätta in en åtgärd sällan är ett statiskt tillstånd. I detta exempel finns det kanske risk att de lärare som nu finns lämnar skolan för att arbetsbördan blivit alltför tung, vilket leder till ökade kostnader för rekrytering och arbetsledning. Om det i stället skulle gälla beslut om att bygga en ny väg kan man behöva ta hänsyn till att nödvändiga underhållsåtgärder ändå måste utföras om en ny väg inte byggs.

2.3.3 Välj

perspektiv

I nästa steg väljs perspektiv för analysen. Med det menas vems kostnader och nyttor som ska inkluderas. En nyttokostnadsanalys har generellt sett ett samhällsperspektiv, men vilka som ska räknas in i samhället är ibland en komplicerad fråga, och svaret beror till stor del på vad det är för insats som ska utvärderas. Handlar det om en insats för att minska arbetslösheten i en viss kommun är det rimligt att inkludera kostnader och nyttor för kommunens invånare. Gäller det en stor satsning i infrastruktur kan ett nationellt perspektiv vara rimligt, men ibland behöver perspektivet vidgas ytterligare. Utreder man till exempel ombyggnader av större vägar behöver man kanske ta hänsyn till att trafikanter från andra länder kommer att dra nytta av dem. Ska man då räkna med nyttan för dem (t.ex. deras tidsvinster) trots att de inte är med och betalar bygg­kostnaderna?

Ett viktigt gränsöverskridande problem är koldioxidutsläpp som 18

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

påverkar det globala klimatet. Ska man i dessa beräkningar bara räkna med de skadekostnader som dessa utsläpp orsakar för vårt lands invånare, eller bör man använda ett globalt perspektiv? Ibland finns fler än ett svar på sådana frågor, och då kan det vara en bra idé att inkludera flera perspektiv i samma analys. Till exempel kan en insats i skolan ha påverkan på hela samhället, men de som ska fatta beslut om insatsen är kommunpolitiker som huvudsakligen är intresserade av effekter för den egna kommunen. Analysen kan då utgå från ett samhällsperspektiv men kompletteras med en kommunekonomisk analys, det vill säga en analys som visar hur kommunens ekonomi påverkas (kanske i form av dels direkta utgifter för åtgärden, dels i minskade framtida utgiftsbehov). Även individer som inte blir direkt påverkade av en åtgärd kan ha en upplevd nytta av den. Till exempel är det inte många som under sin livstid kommer att besöka Egyptens pyramider eller statyerna på Påskön, men dessa personer kan ändå vara villiga att betala för att bevara dem.

På samma sätt kan kommuninvånare som aldrig besöker ett visst natur­ reservat i kommunen ändå uppleva en nytta av att reservatet bevaras.

Det kan ha att göra med att man tycker att det är positivt att ha möjligheten att besöka dessa platser i framtiden eller att man vill att andra personer ska kunna besöka dem. Denna typ av nytta för icke-användare kallas för existensvärde och kan ibland behöva inkluderas i analysen.

En annan fråga att ta ställning till är om alla individer inom en viss geografisk avgränsning ska räknas. Denna fråga är mer komplicerad än vad den vid första anblicken verkar vara och handlar till stor del om etiska ställningstaganden. Om analysen utgår från ett nationellt perspek­tiv, ska då endast landets medborgare inkluderas, eller ska alla som befinner sig i landet tas med? Räknas bara de som finns här nu eller ska nyttor och kostnader för framtida generationer inkluderas? Och ska man verkligen ta hänsyn till alla individer: Ska man exempelvis ta hänsyn till nyttan för individer vars preferenser strider mot vad vi anser vara etiskt försvarbart? Ska brottslingens upplevda nytta av att begå brott räknas med vid utvärderingen av en brottsförebyggande insats, eller för att ta ett mer vardagligt exempel: ska restidsvinster för bilister som kör för fort räknas med i nyttan av en ny väg? Det finns inga generella

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

19

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

svar på sådana frågor. Oberoende av vilket perspektiv man väljer och vilka som inkluderas i analysen är det viktigt att det tydligt framgår vad som gäller. Därmed kan en potentiell besluts­fattare själv ta ställning till om avgränsningarna är lämpliga för det beslut som ska fattas.

2.3.4 Identifiera

och estimera möjliga effekter

När man specificerat vad det är som ska utvärderas och vilket perspektiv analysen ska ha är det dags att fundera på vilka effekter den kan tänkas leda till. Att utvärdera effekten av en insats är ett av de viktigaste och svåraste stegen i en nyttokostnadsanalys. Görs inte detta på ett tillfredsställande sätt spelar det ingen roll hur väl alla andra steg sedan genomförs – man kommer ändå inte kunna lita på resultatet. Även om en nyttokostnadsanalys syftar till att fånga alla konsekvenser av en åtgärd är detta ofta praktiskt omöjligt. I stället behöver man fundera på vilka de huvudsakliga effekterna är. Säg till exempel att ett program för föräldrar med barn som har utåtagerande beteende ska utvärderas. Den huvudsakliga utfallsvariabeln är rimligen just graden av utåtagerande beteende, men utöver detta kan man tänka sig att insatsen även har en positiv effekt för föräldrarna, syskon, lärare, klasskamrater med flera.

Att utvärdera effekten för alla dessa skulle vara både tids- och resurskrävande. I stället får man ofta fokusera på någon eller några effekter som kan tänkas vara viktigast. I detta fall skulle man till exempel kunna vilja fokusera på effekter för barn och föräldrar. Huruvida de övriga effekterna blir intressanta att utvärdera vidare avgörs av hur stora de kan tänkas vara och om de påverkar resultatet. Har man redan konstaterat att nyttan är större än kostnaden är det kanske onödigt att även försöka mäta och värdera andra mindre viktiga effekter som också kan tänkas ha en positiv påverkan på resultatet. Om de effekter som inte tagits med däremot kan tänkas ändra slutsatsen av analysen finns det anledning att undersöka dem närmare.

När relevanta effekter identifierats ska storleken på dessa estimeras.

Det är viktigt att enbart inkludera kausala effekter av insatsen. Med det menas den förändring som uppstår till följd av att en viss insats 20

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

K A P I T EL 2 N y tto ko st n a ds a n a lys

genomförs. Att estimera den kausala effekten är inte alltid lätt, och hur det kan göras behandlas därför mer ingående i kapitel 5.

2.3.5 Värdera

effekterna

Det som särskiljer nyttokostnadsanalys från andra analysmetoder är att alla effekter (eller så många som möjligt) värderas i monetära termer. Detta kan vara okomplicerat när det gäller effekter som påverkar produktion eller konsumtion av varor som handlas på en marknad och därigenom har ett marknadspris. Det är dock inte alltid säkert att marknadspriset representerar det korrekta samhällsekonomiska värdet av sådana effekter, vilket är något som diskuteras närmare i kapitel 3.

Men ofta blir det svårare när det handlar om effekter som inte har ett marknadspris. Här kan utredaren ställas inför komplexa utmaningar som att bestämma värdet av bättre hälsa, renare luft eller färre dödsfall i trafiken. I kapitel 6 redogörs för hur man kan gå till väga för att uppskatta sådana värden.

Ofta behöver man dock inte göra detta själv utan kan låna värden TR AFIK VERKETS VÄGLEDNING Trafikverket ger ut rapporten Analysmetod och samhällsekonomiska kalkyl­värden för transportsektorn (ASEK-rapporten) som anger vilka modeller som ska användas i deras samhällsekonomiska analyser. Rapporten anger även vilka kalkylvärden som ska användas för värdering inom transportsektorn. Exempel­ vis innehåller rapporten kalkylvärden för kortare restid, minskad olycksrisk, buller­nivåer och miljöpåverkan såväl som rekommendationer om vilken dis­ konteringsränta som ska användas och hur indirekta effekter ska hanteras.

Exempel värdering (2014 års prisnivå): Förhindrat dödsfall: 46,6 mnkr (varav riskvärdering 40,5 mnkr och skadekostnader 6,1 mnkr) Restid i bil för nationella/långväga resor: 116 kr/h Utsläpp av koldioxid: 1,14 kr/kg En större översyn av rekommendationerna sker vart fjärde år.

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

21

Lars Hultkrantz och Elin Vimefall är professor respektive lektor i nationalekonomi vid Örebro universitet. Lars har forskat kring nyttokostnadsanalys på många områden och medverkat vid utformning av riktlinjer i Sverige och Norge, medan Elins fokus ligger på tidiga insatser för barn.

SAMHÄLLSEKONOMISK NYTTOKOSTNADSANALYS Denna bok ger en introduktion till principerna för nyttokostnadsanalys och angränsande aspekter, som effektutvärdering, sammanställning av evidens, värdering av icke-marknadsprissatta nyttigheter, värdering av risk, planering för det oväntade och andra aspekter som krävs för att utarbeta bra beslutsunderlag. För första gången finns här en lärobok som är anpassad till svenska förhållanden och som ger en samlad introduktion till dessa områden.

Nyttokostnadsanalys används som underlag för beslut på lokal, regional, nationell och internationell nivå. På områden där man tidigare på sin höjd gjort kostnadsberäkningar ökar nu kraven på att även den samhällsekonomiska nyttan ska beräknas. Denna bok ger vägledning till såväl utredaren som tar fram underlag som beslutsfattaren som ska använda dem.

Samhällsekonomisk nyttokostnadsanalys kan användas som kurslitteratur för studenter oavsett förkunskaper i nationalekonomi.

Men egentligen vänder den sig till alla medborgare som behöver ta ställning till frågor där politiska beslut ska fattas och där det finns – eller saknas – konsekvensanalyser.

Art.nr 40283

studentlitteratur.se