9789147096893

Den svenska politiken

Den svenska politiken Struktur, processer och resultat Det politiska systemet gör det möjligt att fatta gemensamma beslut och skrida till gemensam handling i samhället. Till skillnad från andra system för kollektivt handlande verkar politiken genom att använda makt. För att kunna fånga maktutövningen i ett politiskt system krävs analytiska instrument i form av samhällsvetenskaplig teori.

Den svenska politiken ger en bred översikt över statsskicket och politiken. Med utgångspunkt i statsoch samhällsvetenskaplig forskning beskrivs och analyseras staten, EU, kommuner och landsting.

Särskilt behandlas det politiska systemets inbyggda kontrollmekanismer och den politiska processen. Formandet av den offentliga politiken illustreras med några centrala politikområden i nutida svensk politik. Både det formella ramverket och ”hur det verkligen går till” beskrivs. För att begripa dagens svenska politik behöver vi kunna göra jämförelser i både tid och rum, och därför anläggs ett historiskt perspektiv och görs utblickar mot andra länder.

BÄCK•LARSSON•ERLINGSSON

I denna tredje upplaga av boken har den inrikespolitiska utvecklingen aktualiserats med valen 2006 och 2010 och vad som hänt i politiken i valens efterföljd. På den europeiska nivån har framför allt den institutionella utvecklingen efter godkännandet av Lissabonfördraget aktualiserats.

Boken är avsedd för grundläggande utbildningar i statsvetenskap vid universitet och högskola, men kan med fördel användas även i andra ämnen och utbildningsformer.

Henry Bäck är professor emeritus i offentlig förvaltning vid Göteborgs universitet. Torbjörn Larsson är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Gissur Ó Erlingsson är fil. dr i statsvetenskap och forskarassistent vid Linköpings universitet. Författarna har lång erfarenhet av såväl forskning och undervisning som läroboksförfattande och har skrivit ett flertal böcker inom området.

Med boken följer eLabbet som hjälper dig att tillämpa bokens innehåll och fördjupa dina kunskaper. Här kan du öva på kunskapsfrågor, göra kunskapstester och ta del av fördjupnings- och bonusmaterial.

Aktivera ditt eLabb på www.liber.se/online.

HENRY BÄCK TORBJÖRN LARSSON GISSUR Ó ERLINGSSON

Den

svenska politiken Struktur, processer och resultat

Uppl 3 Best.nr 47-09689-3

Tryck.nr 47-09689-3-00

Uppl 3

Den svenska politiken - omslag.indd 1

11-06-15 08.38.37

Den svenska politiken

Den svenska politiken.indd 1

2011-06-08 10.06

Den svenska politiken.indd 2

2011-06-08 10.06

HENRY BÄCK TORBJÖRN LARSSON GISSUR Ó ERLINGSSON

Den

svenska politiken Struktur, processer och resultat

Uppl 3

Den svenska politiken.indd 3

2011-06-08 10.06

Innehåll Förord.............................................................................. 7 Tabell- och figurförteckning....................................... 9

Riksdagsmakt eller regeringsmakt?.......................114

4. Europeiska unionen.................115

1. Från Snorre till Easton............... 11

EU:s ansvarsområden ..............................................118

Sverige.......................................................................... 12

EU-samarbetets principer.......................................119

Den svenska staten.................................................... 14

EU:s institutioner och deras ­relationer............... 121

Makt och politik......................................................... 16

Europeiska rådet.......................................................122

Demokrati.....................................................................20

Ministerrådet.............................................................122

Legitimitet.................................................................... 24

Kommissionen...........................................................127

Odjuret och skönheten.............................................27

Utrikestjänsten.......................................................... 131

Det politiska systemet och bokens uppläggning.................................................................28

Europaparlamentet.................................................. 132

2. Från samhället till politiken.......32

Andra viktiga EU-institutioner...............................145

EU-domstolen........................................................... 141

Svenska folket............................................................. 33

EU:s historiska utveckling.......................................147

Val och folkomröstningar..........................................38

EU:s beslutsprocess ................................................ 157

Partierna.......................................................................49 Föreningslivet..............................................................57 Massmedia...................................................................63 Utifrån och in..............................................................66

3. Den svenska konstitutionen......68 Sveriges konstitutionella historia ..........................72 Statschefen..................................................................80

5. Statsförvaltningen................... 169 Politik och byråkrati................................................. 170 Den tudelade centrala stats­förvaltningen .........172 Regeringen och Regeringskansliet........................ 175 Statliga förvaltningsmyndigheter och hur de styrs ...............................................................189 Decentralisering och/eller ­centralisering............199

Riksdagen.....................................................................80

Den statliga förvaltningens tjänstemän och hur de rekryteras......................................................201

Bildandet av regeringar ............................................98

Kommittéväsendet................................................... 208

Den svenska politiken.indd 5

2011-06-08 10.06

6

i n n e h å ll

Den svenska statsförvaltningens ­särdrag i sammanfattning........................................................ 216

Skapandet av policies i svensk politik................. 282

6. Kommuner och landsting........ 218

Välfärdspolitiken och pensions­reformerna........ 284

Kommunstrukturen..................................................221 Relationerna mellan staten och ­kommunerna....227

Välfärd, tillväxt, jämlikhet....................................... 284 Kärnkraftsfrågan och nya aktörs­konstellationer......................................................................... 292

Kommunernas uppgifter.........................................230

Vägen fram till EU – och vad som hände sedan............................................................. 303

Kommunal politik......................................................233

Invandring och integration..................................... 318

Formell organisationsstruktur................................239

Män och kvinnor.......................................................327

Representation och deltagande............................245

Ändrade dimensioner i svensk politik..................338

Reformering av den lokala ­demokratin................249

9. Slutord: Ett land i ­förändring...340

7. Att kontrollera......................... 251

Allt är inte vad det synes vara.............................. 344

Revisionen................................................................. 254

Fler gåtor och paradoxer....................................... 346

Utvärdering och tillsyn............................................257

Partisystemet som paradoxlösare.........................353

Domstolarna och politikens ­juridisering.............262

Inflödet, genomflödet, utflödet och den demokratiska politikens ­legitimitet.......................357

Politik och juridik eller juridik och politik........... 263 Politikens makt över domstolarna.........................272

Referenser..................................................................361

Sverige – juridiseringens hemland?......................275

Register.......................................................................373

8. Politikens utflöde.................... 278

Om författarna......................................................... 382

Implementering av policies.................................... 280 Övergripande perspektiv på policyprocessen...281

Den svenska politiken.indd 6

2011-06-08 10.06

Förord Hösten 2004 började vi diskutera den här boken. Som lärare i statsvetenskap och offentlig förvaltning tyckte vi att det saknades en aktuell grundläggande lärobok i svensk politik, en bok som uppfyllde åtminstone några av de krav som vi ville ställa på en sådan bok. Vi enades på ett tidigt skede om att det var några idéer som borde genomsyra boken:

• Det

formella, och kanske samtidigt det normativa, kontra ”hur det verkligen går till”. Det finns formella beskrivningar av det politiska systemet, av dess strukturer, dess regler och om den politiska processen.

Dessa formella beskrivningar har också en normativ kraft. De grundas i eller åtminstone kopplas till föreställningar om värden som demokrati, effektivitet och rättvisa. Samtidigt vet vi att ett regelsystem sällan i praxis fungerar som det ser ut formellt. Det finns informella strukturer och regler. Aktörerna har sina alldeles egna drivkrafter och förmågor. Det är i samspelet mellan det formella regelsystemet och alla dessa informella (i meningen inte planerade, beslutade och dokumenterade) omständigheter som politiken av kött och blod formas. En ambition som vi har haft är att läsaren också ska få känna lukten av politikens kött och blod.

• Ett annat sätt att beskriva politiken är den samhällsve-

tenskapliga (och kanske speciellt den statsvetenskapliga) forskningen. En andra ambition har varit att på olika sätt smälta samman vad som kan utvinnas ur denna forskning med beskrivningen av vad som gäller enligt regelboken och ”politikens kött och blod”. Allt av den vetenskapliga klokskap som finns i vårt land har vi dock av naturliga skäl inte fått med – endast en begränsad del. För att en sådan koppling ska bli begriplig måste vi också diskutera några grundläg-

Den svenska politiken.indd 7

gande statsvetenskapliga begrepp. Bokens första kapitel innehåller en sådan diskussion. Här får läsaren möta begrepp som ”makt”, ”politik”, ”demokrati” och ”legitimitet”. Ett ytterligare centralt begrepp blir ”det politiska systemet” i tappning av den amerikanske statsvetaren David Easton från 1950-talet. Dagens statsvetare fnyser ibland lite åt David Easton, men vi menar att om hans systemmodell inte officiellt är vid forskningsfronten, fungerar den ändå fortfarande utmärkt som sorteringsinstrument och checklista för en beskrivning av politiken. Till saken hör också att de flesta läroböcker, som har som ambition att beskriva det svenska statsskicket, i realiteten genom sin uppläggning anknyter till den eastonska systemmodellen för analys av politik, även om detta inte alltid är klart uttalat.

• En tredje idé som vi har haft är att man bara kan för-

stå den svenska politiken av i dag om man kan göra jämförelser i tiden och i rummet. Dagens institutioner och politiska frågor är länkade i en obruten kedja till händelser i historien. För den som står mitt uppe i nuet och på en bestämd plats är det mycket som inte syns därför att det tas för givet. Andra tider och andra platser kan ställa detta till synes självklara i en annan belysning och leda till andra slutsatser. Av dessa skäl har vi så snart vi tyckt att vi har något att komma med i dessa avseenden försökt att skissa historien och jämföra med andra länder.

När vi för första gången startade våra datorer för att skriva denna bok var vi alltså vägledda av dessa önskemål: det formella och normativa, lukten av kött och blod, det vetenskapliga, tiden och rummet. När vi släcker skärmen för sista gången visar det sig att det var

2011-06-08 10.06

8

förord

en stor uppgift vi tog på oss. Berättelsen blev lång. En upptäckt som vi har gjort under denna långa resa är att den var lärorik, spännande och rolig. Om vi ska ha en målformulering för boken, så skulle det nog vara att också läsaren ska få denna upplevelse av lärande, spänning och underhållning.

Förmodligen kommer inte alla att hålla med oss. Vi har varit så länge i akademin och vi har varit så länge i (eller åtminstone i närheten av) den riktiga politiken att vi vet att det kommer att finnas olika uppfattningar. Vetenskapliga resonemang och forskningsresultat kan tolkas på olika sätt och trots bokens längd ryms inte allt. I beskrivningen av hur det formellt ser ut, hur det faktiskt går till, i historieskrivningen finns det en myriad av faktauppgifter. Det vore nästan övernaturligt om det inte gick att hitta sådana data i vår bok där vi kan beslås med att ha fel. I båda avseendena har vi gjort vårt bästa för att gardera oss, och flera kolleger har läst och kommen-

terat våra texter. Somt har vi tagit till oss, annat inte.

Särskild tacksamhet för kommentarer vill vi rikta till ­Rikard Bengtsson, Michael Haus, Marja Lemne, Tommy Möller, Peter Santesson-Wilson, Jacob Westberg, Shirin Ahlbäck Öberg, specialseminariet för politik och förvaltning (Oasen) vid Förvaltningshögskolan i Göteborg samt den nationella kommunforskningskonferensen i Alvesta hösten 2005. För ovärderligt stöd vill vi också tacka Evalena Larsson och Ingrid Sköldin. Naturligtvis har ingen av dessa något ansvar för den slutliga texten.

Det är något vi oreserverat tar på oss.

Nu återstår bara att önska läsekretsen god läsning.

Hoppas att ni lär er något. Hoppas att ni tycker att det är spännande. Hoppas att ni har roligt.

Upplands Väsby och Bryssel i augusti 2006 Henry Bäck och Torbjörn Larsson

Förord till andra upplagan Politiken tar aldrig slut. Sedan vi släppte våra pennor i augusti 2006 har det hänt saker både i den svenska och i den europeiska politiken. I denna andra upplaga av Den svenska politiken har vi täckt in dessa händelseförlopp. I Sverige vann de borgerliga en knapp valseger i 2006 års val och kunde bilda en fyrpartiregering. Socialdemokratin och dess gamla stödpartier fick återgå till den oppositionsroll de hade senast under mandatperioden 1991–1994. Politikens innehåll påverkades förstås också av maktskiftet, och den nya borgerliga regeringen kom att driva en politik som uppvisar både likheter och skillnader i jämförelse med den förra borgerliga regeringsperioden.

I den europeiska politiken som svensk politik numera är tätt sammanvävd med fortskred utvidgnings-

Den svenska politiken.indd 8

processen. Nära sammankopplad med utvidgningsprocessen är projektet att förändra Europeiska unionens institutioner. Försöken att åstadkomma en ”europeisk konstitution” hade i och med folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna 2005 havererat. Sedan bokens förra upplaga har processen så sakteliga kommit i gång igen, nu i form av det s.k. Lissabonfördraget från december 2007, och en ny ratificeringsprocess har startat – inte heller denna gång utan svårigheter. När vi skriver detta har de irländska väljarna just i en folkomröstning sagt nej till fördraget.

Upplands Väsby och Bryssel i juni 2008 Henry Bäck och Torbjörn Larsson

2011-06-08 10.06

förord

9

Förord till tredje upplagan Både i Sverige och i EU har de senaste åren varit en tid av konstitutionell förändring. Detta gäller i särskild utsträckning i EU där Lissabonfördraget har ratificerats.

Detta har medfört stora förändringar av de institutionella arrangemangen och beslutsprocesserna. I den här upplagan av Den svenska politiken redogör vi ingående för dessa förändringar.

Sverige har haft en partiell reform av regeringsformen: EU-medlemskapet har skrivits in i författningen, den kommunala självstyrelsen har förtydligats, möjligheterna för domstolarna att pröva lagars grundlagsenlighet har ökat. På lokal och regional nivå har bland annat ett principiellt ställningstagande för införandet av regionkommuner tagits.

Valet 2010 medförde ett alldeles nytt parlamentariskt läge: Den borgerliga regeringen återkom efter valet men nu som en minoritetsregering med de högerextrema Sverigedemokraterna i en vågmästarposition i riksdagen.

En annan viktig förändring i boken är att vi nu knyter en digital resurs till den. Ett interaktivt webbaserat studiestöd med kompletterande material kopplas till boken.

Skinnskatteberg, Gnesta och Bryssel i mars 2011 Henry Bäck, Gissur Erlingsson och Torbjörn Larsson

Tabell- och figurförteckning Tabeller Tabell 1.1 Tabell 1.2 Tabell 2.1 Tabell 2.2 Tabell 2.3 Tabell 2.4 Tabell 2.5 Tabell 2.6 Tabell 3.1 Tabell 3.2 Tabell 3.3 Tabell 3.4 Tabell 3.5 Tabell 3.6 Tabell 4.1 Tabell 4.2

Den svenska politiken.indd 9

Milstolpar i svensk politisk historia 15 Olika former av demokratisk legitimering 27 Kulturteorins kulturella orienteringar 34 Kulturella orienteringar i de nordiska länderna 34 Folkomröstningar. Omröstningsresultat i procent 42 Resultat av riksdagsval 1911–2010. Procent 47 Partiets arenor och mål 50 Olika typer av föreningar efter explicit funktion 58 Enkammarriksdagens talmän 100 Statministeromröstningar 1976–2006 101 Misstroendeförklaringar perioden 1980–2002 102 Andelen kvinnor av nyutnämnda statsråd sedan 1945 106 Svenska regeringar sedan 1971 109 Antalet riksdagsplatser fördelade efter parti 1971– 2010 110 Antal röster per medlemsstat vid beslut med kvali­ ficerad majoritet i ministerrådet 124 Europaparlamentets omröstningar om kommis­ sionens ordförande och om kommissionen som helhet 133

Tabell 4.3 Partigrupperingarna i Europaparlamentet 2009 135 Tabell 4.4 Fördelningen av platser med avseende på land och partigruppering i Europaparlamentet år 2009 136 Tabell 4.5 Valdeltagande i Europaparlamentsvalen 1979–2009 138 Tabell 4.6 Svenska val till Europaparlamentet, fördelade på år och parti 140 Tabell 4.7 Olika typer av mål avgjorda av domstolen under perioden 1999–2009 143 Tabell 4.8 Domslut fattade gällande fördragsbrott under 2009 144 Tabell 4.9 Antal ledamöter i ESK per land 146 Tabell 4.10 Antal ledamöter i Regionkommittén per land 147 Tabell 4.11 Relationen mellan formell och reell suveränitet 168 Tabell 5.1 Antalet statsråd och departement sedan 1840 176 Tabell 5.2 Antalet utredningar som var verksamma under 2010 211 Tabell 6.1 Fyra typer av subnationella offentliga organisationer 219 Tabell 6.2 Antal kommuner i olika storleksklasser 2010 (tusental invånare) 224 Tabell 6.3 Kommuner, landsting och regioner 225

2011-06-20 11.19

10

Ta b e l l- o c h f i g u r f ö r t e c k n i n g

Tabell 6.4 Driftkostnadernas fördelning 2009 231 Tabell 6.5 Antal partier i kommunfullmäktigeförsamling­ arna 2010 234 Tabell 6.6 Styrande koalitioner i kommunerna 2010 236 Tabell 6.7 Kommunstyrelseordförandenas partitillhörighet 2010 237 Tabell 6.8 Bakgrundsegenskaper för kommunstyrelse­ ordförande jämfört med borgmästare i sjutton europeiska länder 238 Tabell 6.9 Totalt och genomsnittligt antal politiker i kom­ munerna 1951–2007 249 Tabell 7.1 Domstolars beslutsmetod jämfört med parla­ ments 264 Tabell 7.2 Prövningen av kommunala beslut 268 Tabell 8.1 Inne–ute-dimensionen i den svenska kärnkrafts­ frågan 300 Tabell 8.2 Partiidentifikation och röstning i EU-medlem­ skapsfrågan. Procent 312

Figurer Figur 1.1 Det politiska systemet 30 Figur 2.1 Förtroendet för några olika samhällsinstitutioner 1986–2010 35 Figur 2.2 Valdeltagandet i riksdagsval 1921–2010 43 Figur 2.3 Rörlighet i riksdagsvalen 1911–2010 48 Figur 2.4 Högerns födelse 51 Figur 2.5 Partipluralism på vänsterkanten 52 Figur 3.1 Olika former av maktdelning 71 Figur 4.1 EU:s institutioner och relationer 121 Figur 4.2 Policyprocessen i EU 157 Figur 4.3 Rådets interna beslutsprocess 161 Figur 4.4 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet 163 Figur 5.1 Den centrala statsförvaltningen 173 Figur 5.2 Departementens principiella indelning 180

Den svenska politiken.indd 10

Figur 6.1 Sveriges indelning i kommuner 2011 222 Figur 6.2 Antal kommuner sedan 1930 223 Figur 6.3 Kommunernas utgifter i procent av BNP i några europeiska länder 232 Figur 6.4 Kommunstyrelseordförandens bedömning av sin egen makt relaterat till väljarkårens rörlighet (kvartiler) 235 Figur 6.5 Kommunstyrelseordförandens bedömning av sin egen makt relaterad till den styrande koalitionens respektive det egna partiets mandatandel (kvar­ tiler) 237 Figur 6.6 Exempel på politisk och administrativ organisa­ tion (Habo kommun) 240 Figur 6.7 Kommunerna fördelade efter procent av service­ tillhandahållande av privata aktörer 2008 242 Figur 6.8 Kommunerna fördelade efter procent av barn i friskolor och motsvarande 2009 243 Figur 6.9 Deltagandet i riksdags- och landstingsval 1921–1968 245 Figur 6.10 Deltagande i riksdags- och kommunalval 1970–2010 246 Figur 6.11 Genomsnittlig storlek av kommunfullmäktige i sexton europeiska länder 248 Figur 7.1 Styrningskedja 252 Figur 7.2 Olika institutionella arrangemang beroende på föreställningar om laglighet/lämplighet 263 Figur 8.1 Programteori i fallet utrikes föddas valdel­ tagande 279 Figur 8.2 Alternativ teori i fallet utrikes föddas valdel­ tagande 280 Figur 8.3 Index för utlandsföddas sysselsättningsgrad 324 Figur 9.1 Index (variationsvidd 3–20) för inställning till valdemokratin 356

2011-06-09 14.09

1. Från Snorre till Easton

I det här kapitlet diskuteras bokens centrala begrepp. Vi börjar med begreppet Sverige. Berättelsen tar sin början i tidig medeltid och vi får följa det svenska territoriets utveckling från en lös federation av mer eller mindre självständiga folkland via stormaktstidens Östersjöimperium till 1900-talets Sverige. Staten formeras och stabiliseras från 1500-talet. Under 1900-talet introduceras demo-

Den svenska politiken.indd 11

krati, parlamentarism och välfärdsstat. Efter den historiska återblicken behandlas de mer abstrakta begreppen demokrati, makt, politik och legitimitet. Dessa är hörnpelare i modern statsvetenskaplig forskning. Kapitlet avslutas med David Eastons modell av det politiska systemet. Denna modell används för att ordna innehållet i resten av boken.

2011-06-08 10.06

12

D e n sve n ska pol i t i ke n

Den isländske skalden Snorre Sturlasson (ca 1178– 1241) beskriver det svenska riket i Olav den heliges saga: Sveaväldet sönderfaller i många delar. En del är Väst­ra Götaland med Värmland och Markerna och allt som ligger intill (Dalsland), och det riket är så stort att under den biskop som styr där finns det elva hundra kyrkor. En annan landsdel är Östra Götaland, där det är ett annat biskopsdöme. Med det följer nu Gotland och Öland och det är allt tillsammantaget ett ännu mycket större biskopsstift. I det egentliga Svitjod finns en landsdel som heter Sudermannaland och som är ett biskopsdöme för sig. Sedan heter det Västmannaland eller Fjädrundaland och det är eget biskopsdöme. Tredje parten av egentliga Svitjod heter Tiundaland och den fjärde Attundaland. Den femte är Sjöland och det som ligger närmast därtill längs havet i öster. Tiundaland är det förnämsta och bäst bebyggda landet i egentliga Svitjod. Dit bugar hela riket, där är konungastolen och ärkebiskopsstolen och därav har Uppsala öd1 sitt namn. I varje landsdel är ett lagting med egen lag i många hänseenden. Över varje lagsaga är en lagman, som är den som råder mest hos bönderna, ty det ensamt skall vara lag som han låter uppläsa.

Visserligen är Snorre inte känd som en riktigt tillförlitlig historisk källa, men beskrivningen är ändå intressant.

Man skulle kunna säga att den handlar om Sverige, den svenska staten och svensk politik. Vi får upplysningar om det svenska territoriets utbredning. Vi får veta hur riket är indelat i mindre territorier, vilka fungerar som politiska enheter. Vi får upplysningar om den politisktinstitutionella ordningen i delterritorierna.

På sitt sätt drar Snorres beskrivning av svensk politik under tidig medeltid upp riktlinjerna för den här boken.

Vi börjar med att ta upp Snorres första tråd, och ser hur den svenska statsbildningen historiskt har utvecklats till dagens Sverige. Man kan säga att Sverige är det första centrala begreppet i boken, som på så sätt får en bestäm-

1 Uppsala öd (av fornsv. öðer ’rikedom’), benämning på en samling jordegendomar som tillhörde kronan i det medeltida Sverige. (Källa: Nationalencyklopedin.)

Den svenska politiken.indd 12

ning. Men vi vill också diskutera ett antal andra centrala statsvetenskapliga begrepp i början av boken. Politik, makt, demokrati och legitimitet är några sådana.

Kapitlet avslutas med en enkel modell eller referensram av ett politiskt system, som vi kommer att använda för att strukturera resten av boken.

Kapitel två placerar det svenska politiska systemet i en samhällelig kontext. Bokens huvuddel består av fem kapitel som, ur olika perspektiv, beskriver och analyserar strukturerna i det politiska systemet och de processer som sker i dessa strukturer. Här är vi nära Snorre: Vilka är nutidens kungar, jarlar, stormän, lagmän och biskopar? Hur är de organiserade och hur förhåller de sig till varandra? Vilka är vår tids motsvarigheter till ”landen”? Vad sker på ”alltinget”? Innan vi i ett sista kapitel försöker dra samman några av bokens många trådar ska vi i ett särskilt kapitel rikta ljuset mot politikens innehåll. Det var nog ganska begränsat på Snorres tid …

Sverige I de (inte nödvändigtvis sanna) berättelser som kon­ strue­rar den gemensamma historia som är en del av etnisk och nationell identitet är det inte ovanligt att någon enstaka händelse lyfts fram och betonas. I en drabbning 15 juni 1219 under Valdemars korståg till Estland föll den rödvita korsflaggan ”Dannebrogen” ned från himlen. Harald Hårfager enade Norge då han enligt traditionen besegrade alla fylkeskungar i sjöslaget i Hafrsfjorden år 872. Sveriges avgörande händelse är senare. Efter att ha organiserat det svenska upproret mot den danske unionskungen valdes Gustav Vasa 6 juni 1523 till svensk kung och vid midsommar gjorde han sitt intåg i Stockholm. Den bild som förmodligen en svensk får för sin inre syn är Carl Larssons Gustav Vasas intåg i Stockholm på Nationalmuseum.

Men rötterna till den svenska statsbildningen är äldre.

Vad Gustav Vasa åstadkom var bland annat ett brott mot denna äldre historia, där det svenska rikets historia var hoptvinnad med de båda andra skandinaviska ländernas. Alla svenska statsvetare av den äldre skolan har läst

2011-06-08 10.06

1 . F r å n s n orre t i ll easto n

Nils Andréns böcker. Så här skriver han i Från kungavälde till folkstyre (1965): Kungen valdes ursprungligen av svearna, från vilka det svenska enhetsverket utgått. Upplands rangställning baserades främst på Uppsalas betydelse som religiöst centrum. Den återspeglades i äldre Väst­ göta­lagens erkännande av svearnas rätt att taga och vräka kungar … Även om den gemensamme kungen blev en sammanhållande faktor av växande betydelse, var statsorganisationen under stora delar av medeltiden mycket primitiv och bräcklig. Till en början var Sverige närmast ett slags federal statsbildning, ett förbund av självstyrande land under samma kung. Riksenheten var svag. Landen åtnjöt vidsträckt självstyrelse …

Den bild som både Snorre och Andrén ger oss framhåller Uppland och Mälardalen som utgångspunkt för riksbildandet. Denna uppfattning har utmanats av den så kallade Västgötaskolan, som driver tesen att det i stället var Västergötland som var ”Svearikets vagga”. Uppfattningen har främst drivits av amatörhistoriker och västgötska hembygdsentusiaster, även om nedslag i historieforskningen inte heller har saknats. Kring år 2000 har idén fått ett starkt skönlitterärt genomslag genom Jan Guillous böcker om tempelriddaren Arn (bl.a. Guillou 2001).

Debatten om Västgötaskolan har varit hätsk. En av de argaste kritikerna, historielicentiaten Bo Strömberg (1998), gör kopplingar mellan Västgötaskolan, nazism och ockultism. Anhängarna påstås i olika debattinlägg lida av ”vaggomani”. I den debatt som förts i västgötsk lokalpress och på Internet har också anhängarna använt hårda ord: ”Sveaskolan företräds först och främst av karriäristerna inom den akademiska världen vid Uppsala universitet.” Striden har setts som en kamp mellan ett akademiskt och politiskt etablissemang och en folklig alternativ rörelse. Arkeologerna Anders Gustafsson och Håkan Karlsson (2002) skriver:

Den svenska politiken.indd 13

13

Ett skräckexempel … utgörs av diskussionen om den s.k. Västgötaskolan där ett brett, djupt och genuint folkligt intresse kom att bemötas (och till delar krossas) av etablissemanget på ett som vi anser upprörande sätt … relationen mellan etablissemang och intresserade medborgare drevs till en situation som speglade etablissemangets kontrolltvång, och de medel vissa akademiker är beredda att använda för att upprätthålla detsamma … utgör en ytterlighet där ointresse förvandlades till alarmberedskap och raseri.

Hur det nu än var med Uppland eller Västergötland, så går det inte att exakt fastställa när enandet ägde rum, och när svearnas stat började expandera. Det är dock klart att det har skett före år 1000. Under medeltidens två sista århundraden (1300- och 1400-talen) präglades den svenska statens historia av konflikter kring en ännu större statsbildning.

I olika konstellationer kom de tre skandinaviska kungadömena i personalunion från 1319, konsoliderades i Kalmarunionen som etablerades 1389 och bekräftades genom unionsmötet i Kalmar 1397. Det var denna union som bröts med Gustav Vasas maktövertagande 1523, vilket avbildats av Carl Larsson. Det underlättades av att högadeln försvagats genom unionskungens aktion mot den vid ”Stockholms blodbad”. Den tredje maktfaktorn vid sidan om unionskungen och adeln var den katolska kyrkan. Här kom reformationen Vasa väl till pass, och kyrkans makt bröts i och med riksdagen i Västerås 1527. Därmed blev kyrkan ett instrument i statsmaktens tjänst.

Man kan förstå att bilden av Vasa som riksgrundläggaren har varit tacksam att använda för senare generationers makthavare: Vasas maktövertagande har beskrivits som en befrielse från utländskt förtryck – både den danska kungamakten och den romerska kyrkan.

Sedan maktkampen mellan Vasas söner var avklarad blev 1600-talet en expansions- och konsolideringstid för den svenska statsmakten. Statsskicket reglerades. En central statlig förvaltning började byggas upp.

2011-06-08 10.06

14

D e n sve n ska pol i t i ke n

Krigståg både öster och söder om Östersjön utvidgade väldet. Finland, varav delar införlivats med riket redan på 1200-talet, vidgades. Baltikum och olika nordtyska besittningar tillkom. I två fredsslut, 1645 i Brömsebro och 1658 i Roskilde, erövrades viktiga delar av arvfiendens, den dansk-norska unionens, territorium. I Brömsebro tillerkändes Sverige Jämtland, Härjedalen, Gotland och Halland. Redan före fredsslutet hade Särna och Idre socknar2 i Norge 1644 ockuperats av, som det står i ”Uggleupplagan” av Nordisk Familjebok (1904–1926) ”… en flock dalkarlar under anförande af kapellanen i Älfdalen D. Buskovius”. I Roskildefreden tillkom Skåne, Blekinge och Bohuslän. Skåne genomgick en omild försvenskningspolitik som om det hänt i dag skulle ha kal­ lats ”etnisk rensning”. Det är nog ingen tillfällighet att Lunds universitets sigill består av ett liggande lejon med en bok i ena tassen och ett svärd i den andra.

Det stora nordiska kriget 1700–1721 innebar att riket blev mindre. Bland annat gick de baltiska provinserna och delar av Karelen med rikets viktigaste östra försvarspost Viborg förlorade till Ryssland. Nedmonteringen fullbordades genom finska kriget 1800–1809 när hela Finland blev ryskt. I och med att Finland blev en rysk lydstat med en viss autonomi fick Finland för första gången i sin historia ställning som en politisk enhet.

Under de nästan sex föregående århundradena hade Finland varit en integrerad del av Sverige.

Som belöning för Sveriges medverkan i anti-Napoleonkoalitionen tilldelades den svenske kungen den norska kronan. Kronprinsen, den blivande Karl XIV Johan, såg helt säkert detta som en kompensation för förlusten av Finland. I och med att Norge rycktes loss från det danska riket sattes en definitiv slutpunkt för Kalmarunionen. Under 1800-talet tilltog motståndet mot den svenske unionskungen i Norge och krisen kulminerade med att unionen fredligt upplöstes 1905.

Detta är faktiskt ett av de få fall i historien när en union mellan stater har upplösts under fredliga former, och 2 De båda socknarna omnämndes inte i något av fredssluten. Där­ emot anses de ha tillerkänts Sverige i 1751 års gränstraktat.

Den svenska politiken.indd 14

svenska experter på unionsupplösningen lär ha rådfrågats av tjecker och slovaker i samband med upplösningen av den tjeckoslovakiska staten 1992.

Det Sverige om vars politik boken handlar har alltså både en lång och en kort historia. I den långa historien har vi sett hur territoriet har vuxit från en federation av självstyrande land vid en oklar tidpunkt före det förs­ta tusenårsskiftet, via senmedeltidens skandinaviska union, Gustav Vasas maktövertagande, som i den nationella mytbildningen fått markera den svenska statens grundande, stormaktstidens välde från Viborg till Älvsborg och från Lappland till Bremen och den svensk-norska unionen till 1900-talets ganska långsträckta nord-sydliga formation. Det är detta 1900-tal, de hundra år som den svenska statsbildningen haft sin nuvarande form, som är den korta historien.

Den svenska staten Nils Herlitz (1964) beskriver den medeltida statens (kungadömets) huvuduppgift som att upprätthålla den yttre och inre ordningen: ”… att med alla de maktmedel som stodo till hans [kungens] förfogande, medverka vid den allmänna ’fridens’ upprätthållande.” Att organisera och ordna militärmakten samt att hävda centralmaktens överhöghet i riket blev de centrala funktionerna.

Successivt kom de självstyrande landen att samordnas alltmer under medeltiden. En regional och lokal förvaltningsorganisation började växa fram med fogdar och länsmän. Mot senmedeltiden växte riksdagsinstitutionen fram. Riksmöten inkallades när viktiga beslut behövde förankras i samhällets ledarskikt.

Gustav Vasas maktövertagande innebar en kraftig förstärkning av den centrala kungamakten i och med att den skandinaviska unionen fick sin dödsstöt och i brytningen med den romerska kyrkan. Kungakronan gick i arv i släkten Vasa. Därmed hade också forn- och medeltidens valkungadöme fått sin dödsstöt. Vasaregimen innebar också på andra sätt en centralisering. En central statsförvaltning började framträda som stöd för det allt-

2011-06-08 10.06

1 . F r å n s n orre t i ll easto n

mer centraliserade beslutsfattandet. För förankringen i mäktiga samhällsgrupper fanns riksrådet och särskilt inkallade riksdagar.

Stormaktstiden ställde nya krav på organisation, militära resurser och förvaltning av erövrade provinser.

Riksstyrelsen måste fungera trots att kungen befann sig på härjningståg på kontinenten i åratal. Nils Herlitz skriver: ”Statsskickets historia under 1600-talet kännetecknas på alla områden av fastare verksamhetsformer; det är organisationens tid framför andra.” Det är under denna tid som rikskanslern Axel Oxenstiernas reformer genomförs. De centrala statsorgan ur vilka Regeringskansliet, de centrala ämbetsverken och det moderna domstolsväsendet skulle komma att utvecklas skapades. Även ”representationens” former fick stadga i riksdagar bestående av ombud för de fyra stånden: adeln, prästerskapet, borgerskapet och bönderna.

Efter Karl XII:s död 1718 och stormaktsväldets påbörjade fall försvagades den centrala kungamakten. I historieböckerna talas det om ”frihetstiden”. Herlitz kal­ lar perioden för ”ständerväldets tid”. Riksdagarna kom

15

att finnas på plats mer regelmässigt i Stockholm. Partigrupperingar stred om makten. Kungamakten och riksrådets makt förföll. Frihetstiden avslutades med Gustav III:s lyckade statskupp 1772. Den kungliga diktaturen blev kortvarig. I och med mordet på kungen 1792 började den period som ledde fram till 1809 års regeringsform, som starkt präglades av tidens maktdelningslära.

Den styrande makten var kungens privilegium: ”Ko­ nung­en äger att allena styra riket”, medan lagstiftningsmakten delades mellan kung och riksdag. Riksdagen tilldelades beskattningsmakten (”Svenska folkets urgamla rätt att sig självt beskatta”) och kontrollfunktioner gentemot den styrande makten. Statsförvaltningen byggdes ut under 1800-talet och en rad nya myndigheter tillkom.

Mitten av 1800-talet betecknade nästa reformperiod.

De centrala myndigheterna ordnades med 1840 års departementalreform, och 1866 avskaffades fyrståndsriksdagen för att ersättas med en riksdag i två kammare.

Samtidigt ordnades den lokala självstyrelsen upp med kommunalförordningarna. Demokratin, i meningen

Tabell 1.1 Milstolpar i svensk politisk historia 1000-talet

Sverige enas.

1400-talet

Kalmarunionen: Union med Danmark och Norge.

1500-talet

Gustav Vasas maktövertagande. Brytning med unionen med Danmark och med den katolska kyrkan.

1600-talet

Oxenstiernas reformer av förvaltningen. Territoriell expansion. ”Stormaktstiden.”

1700-talet

Stormaktstiden bryts med Karl XII:s död. ”Frihetstiden”: riksdagen tar över makten från kungen. Kort period av kungligt envälde efter Gustav III:s statskupp och fram till mordet på kungen.

1800-talet

Ny regeringsform byggd på maktdelningsläran.

Mitten av 1800-talet

Författnings- och förvaltningsreformer: Departementalreform. Riksdagsreform (tvåkammarsystem).

Kommunalförordningar.

1900–1920-talen

Rösträttsreformer. Demokratisk allmän och lika rösträtt. Parlamentarismen slår igenom.

1930-talet

”Kohandeln”: Socialdemokratins maktövertagande. Välfärdsstatsbygget.

1950-talet

Pensionsstriden. Socialdemokratisk inbrytning i medelklassen (se kapitel 8).

1960–1970-talen

Välfärdsstatens höjdpunkt. Ny författning kodifierar folksuveränitet och parlamentarism (se kapitel 3).

Kommunsammanslagningar (se kapitel 6).

1980-talet

Kärnkraftsfrågan (se kapitel 8).

1990-talet

Sverige medlem av EU (se kapitel 4 och 8).

Den svenska politiken.indd 15

2011-06-08 10.06

16

D e n sve n ska pol i t i ke n

allmän rösträtt, fick sitt genombrott under 1900-talets två första årtionden. Hotade av att den allmänna välståndsökningen och penningvärdets försämring urholkat de ekonomiska rösträttsbegränsningarna tvangs Högern genomföra allmän rösträtt för män 1907–1909, dock kopplat samman med proportionell representation. Med det äldre majoritetsvalsystemet skulle den politiska högerns representation praktiskt taget ha utplånats av arbetarklassens rösträtt. Kvinnlig rösträtt och demokratiseringen av den kommunala rösträtten följde drygt ett årtionde senare. Nu stabiliserades också parlamentarismen, det vill säga kungens skyldighet att välja en regering som åtnjöt riksdagens förtroende.

Industrialiseringen och samhällets utveckling med åtföljande nya uppgifter för statsmakten hade nödvändiggjort en alltmer omfattande och komplex förvaltningsapparat. Socialdemokratins maktövertagande på 1930-talet markerade välfärdsstatens genombrott.

Statsmakten, den centrala och den lokala i kommunerna, åtog sig nya uppgifter. Denna välfärdsstat nådde sin höjdpunkt under 1960- och 1970-talen. I och med 1970-talets författningsreform kodifierades den demokratiska och parlamentariska praxis som utvecklats under århundradets första hälft. Ut for ”Konungen styr allena riket” och in kom ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket”.

Ett perspektiv på statsmaktens historia är att betrakta dess utveckling som en dragkamp mellan centralisering och decentralisering. I en sådan historietolkning är de självstyrande landen förenade i ett slags federal ”republik”, vilket Snorre beskriver som en viktig utgångspunkt, särskilt för dem som vill betona det decentralistiska draget i den svenska statsmakten. De självstyrande landen, valkungadömet, riksdagarnas makt, frihetstiden, det demokratiska genombrottet och den kommunala självstyrelsen blir viktiga stationer i en sådan berättelse. Vasas maktövertagande, Oxenstiernas förvaltningsbygge, stormaktstidens militärstat, Gustav III:s maktövertagande och det moderna Sverige under socialdemokratins dominans bildar en stomme för den alternativa centralistiska berättelsen. Olika författare

Den svenska politiken.indd 16

betonar den ena eller den andra berättelsen. En del fascineras av den ”urgermanska bondedemokratin” och betonar den decentralistiska berättelsens betydelse. En företrädare för denna skola kan vara statsvetaren Rune Premfors (2000), när han pekar på Vasas försök att ordna den centrala statsmakten som misslyckade: Gustav Vasas svenska stat var ”bottentung”. En annan statsvetare, Mats Dahlkvist (Dahlkvist & Strandberg 1999), vill se hela författningsutvecklingen som ett stärkande av den centrala statsmakten och den urgermanska bondedemokratin som en myt. Författare som likt samhällsdebattören Gunnar Wetterberg (2003) med viss beundran vill lyfta fram Oxenstierna som den svenska statsmaktens skapare torde närmast höra till den centralistiska skolan.

Makt och politik Vi ska längre fram i boken återvända till det historiska perspektiv som vi har skissat i inledningen. Många gånger ligger en nyckel till förståelsen av de samtida institutionerna och de processer som regleras av dem just i deras bakgrund och framväxt. Men för tillfället lämnar vi det historiska perspektivet. Vi ska i stället ägna oss åt att skaffa oss några analytiska redskap, som ska hjälpa oss att förstå den nutida svenska politiken, dess strukturer, processer och resultat. Makt, politik, demokrati och legitimitet är några av dessa nyckelbegrepp. Avslutningsvis knyter vi ihop dessa med begreppet ”det politiska systemet”, som också kommer att nyttjas för att ordna innehållet i resten av boken.

Människor lever tillsammans i samhällen, som är ett slags organisationer i den meningen att vårt beteende inte är rent slumpmässigt. Det finns olika slags mekanismer som samordnar mänskliga aktiviteter. Många menar att det finns tre övergripande mekanismer. I det ekonomiska livet är utbyte det centrala begreppet. När vi till exempel tar på oss rollen som anställd ger vi arbetsgivaren våra tjänster och får i utbyte ekonomisk ersättning som lön. Av lönen kan vi i vår roll som konsumenter ta pengar och lämna till varusäljaren, som i gengäld

2011-06-08 10.06

1 . F r å n s n orre t i ll easto n

ger oss varor som vi vill ha och så vidare. Det handlar hela tiden om utbytesrelationer, som avgör vad olika aktörer tar sig för. I andra samspel, till exempel i familjen, i en kamratgrupp eller i en förening, intar känslan av gemenskap en central roll. För att handla på ett sätt som kommer gruppen eller andra medlemmar av gruppen till godo är det inte nödvändigt att man själv omedelbart får något tillbaka som ersättning för sitt handlande.

Den tredje mekanismen är den som särskilt intresserar oss i den här boken. Det är makten. Makt handlar om hur människor kan förmås att göra vad de annars inte skulle ha gjort, och utan att drivas av vare sig kärlek och gemenskap med andra, eller av att få ett direkt ekonomiskt utbyte. Makten är den centrala mekanismen i politiken. Vi kan sammanfatta de tre olika samordningsmekanismerna, som den brittiske ekonomen Kenneth Boulding (1989) träffande kallar the stick, the deal och the kiss:

• I politiken gör A som B vill därför att B har makt över A (”käppen”).

• I ekonomin gör A som B vill därför att A får en direkt ersättning för sitt handlande av B (”avtalet”).

• I sociala sammanhang gör A som B vill därför att A känner gemenskap med B (”kyssen”).

Vi ska uppehålla oss ett ögonblick vid begreppet makt.

Det finns en utomordentligt omfattande samhällsvetenskaplig diskussion om vad som ska menas med detta begrepp. Sociologen Max Weber (1947) definierade makt som ”förmågan att kontrollera folk, också mot deras vilja”. Filosofen och nobelpristagaren Bertrand Russell (1938) definierade makt som ”produktionen av avsedda effekter”. Många definitioner av makt brukar kunna reduceras till en relation mellan två aktörer: A (den som utsätts för maktutövningen, maktobjektet) och B (den som utövar makt, maktsubjektet). Låt oss kalla denna typ av makt aktörsmakt eller relationell makt, eftersom den handlar om en relation mellan aktörer. Vad har B att välja på om B vill påverka A att göra det som B vill? Ett sätt att ordna diskussionen kan vara

Den svenska politiken.indd 17

17

att vi först skaffar oss en modell för hur A bestämmer sig för vad hon ska göra.

En mycket förenklad beslutsmodell är ”det rationella beslutet”. Föreställningen om det rationella beslutet utgår från att maktobjektet (A i vårt fall) har ett mål som han eller hon vill uppnå. Det kan i och för sig vara mer komplicerat, så att A har flera mål. De måste då på något sätt vägas ihop till en nytto- eller preferensfunktion. A tänks då sträva efter att bete sig på ett sådant sätt att hon uppnår en så hög nyttonivå som möjligt. När A står i en konkret beslutssituation gäller det att inventera vilka handlingsalternativ som står till buds. När hon väl fått detta klart för sig måste hon beräkna vilka konsekvenserna blir av att välja det ena, andra eller tredje alternativet. Beslutet blir sedan en enkel match. Det är bara att välja det alternativ som ger störst måluppfyllelse. Om vi delar upp processen i steg blir det: 1. Mål 2. Inventera handlingsalternativ 3. Beräkna alternativens konsekvenser 4. Fatta beslut Låt oss nu byta roll och iklä oss maktsubjektets (B:s) roll. Vad i dessa steg kan B påverka? En möjlighet kan vara att B försöker påverka det allra första steget – objektets mål. Det vore inte dumt om det vore möjligt att genom till exempel propaganda eller indoktrinering få A att vilja detsamma som B. Därmed har vi faktiskt identifierat ett första maktmedel, och ett som många anser vara det mest effektiva. Massmediaforskaren och statsvetaren Kent Asp (1996) skriver till exempel: Åsiktsbildning kan … sägas vara den mest utstuderade formen av maktutövning eftersom den ger möjlighet att driva igenom sin vilja på ett sådant sätt att man bestämmer över andra målrelaterade aktörers intressen och preferenser. Makt genom övertalning måste därför onekligen betraktas som den mest raffinerade och på sitt sätt mest effektiva formen av maktutövning.

2011-06-08 10.06

18

D e n sve n ska pol i t i ke n

En brist med övertalning är att man inte kan vara säker på att ett bestämt övertalningsförsök lyckas. Här är det bättre med vad Asp i samma artikel kallar ”sanktionsmakt”. Det handlar om beslutskalkylens steg 3, det vill säga handlingsalternativens konsekvenser. B kan göra ett handlingsalternativ mer lockande genom att förbättra dess konsekvenser för A. B kan utlova belöningar till A om A väljer det alternativ som B önskar. B kan också göra handlingsalternativ mindre lockande genom att bestraffa A om hon väljer något av de alternativ B inte vill ha. Sanktioner, det vill säga bestraffningar och belöningar, är en andra typ av maktutövning. Många menar att denna tredelning i propaganda, bestraffningar och belöningar i själva verket uttömmer möjligheterna att påverka. I titeln på en bok skriven av statsvetaren Evert Vedung med kolleger (Bemelmans-Videc m.fl. 1998) talas om Carrots, sticks and sermons som sätten att påverka.

Något ytterligare ska vi dock komplicera bilden. En första invändning som man kan göra är att den rationella beslutsmodellen, till och med i förhållandevis enkla vardagliga situationer, är väldigt orealistisk. Vad som vanligen saknas är information. För det första kan det vara så att man egentligen inte är klar över vilka mål man har. Vi bortser från denna möjlighet. Men det kan också vara så att man inte känner till 1) vilka handlingsalternativ som finns och 2) vilka konsekvenser handlingsalternativen får. Om vi alltså gör A:s beslutssituation lite mer realistisk och accepterar att hon inte vet allt, kan vi påverka A:s val genom att informera henne om att vissa handlingsalternativ finns och om vilka konsekvenser dessa får. Information framträder som en fjärde mekanism för maktutövning utöver propaganda, bestraffningar och belöningar. Till det yttre kan information likna propaganda, men sättet som de verkar på är ganska olika. Det kan därför vara klokt att skilja dem åt.

Den andra komplikationen är att inget av det som B gör för att påverka A är gratis. Propaganda och information kräver resurser. Man måste ha tillgång till kommunikationskanaler och när det gäller information också kunskap. Att det blir kostsamt att verka med hjälp av be-

Den svenska politiken.indd 18

löningar är lättförståeligt, och bestraffningar kräver att man har tillgång till tvångsresurser, till exempel polis, militär, domstolar, kronofogdar och fängelser. Om B i varje enskilt fall måste övertala, belöna eller bestraffa A, kommer B snart att ha slut på sina maktresurser. Man måste konstruera system där denna ständiga maktutövning inte behövs, utan fungerar ändå. Den amerikanske statsvetaren Karl Deutsch gör i sin bok The nerves of government (1963) en liknelse mellan tvångsmakt och guldmyntfoten. Förr stod det på svenska sedlar ”Riksbanken inlöser denna sedel i guld”. Det var enbart delvis sant. Riksbankens guldreserv skulle aldrig ha räckt till om alla hade kommit med sina sedlar och bett att få dem inlösta. På samma sätt är det med tvångsmakten. Ingen polismakt i världen räcker till för att tvinga en hel befolkning. Den klarar möjligen ett mindre antal lagbrytare.

Makten måste, för att kunna utövas på ett ekonomiskt effektivt sätt, institutionaliseras. Det måste skapas system och strukturer som gör att människor handlar på ett visst sätt. Sådana system kan kallas strukturell makt. Den strukturella makten är utomordentligt effektiv. Till en del liknar den propaganda och övertalning på det sättet att den formar människors medvetande. Men samtidigt skiljer den sig från propaganda och övertalning på så sätt att den i en viss mening exi­ sterar oberoende av aktörerna i en bestämd situation.

Strukturell makt blir därför annorlunda än aktörsmakt. Innebörden i påståenden om vem som har och vem som inte har makt blir mindre tydlig. Visserligen är strukturerna skapade av aktörerna, men i en bestämd situation är alla, både hög och låg, strukturernas slavar.

Att man får som man vill är en konsekvens av att ha och utöva makt. Men det kan också vara så att man får som man vill eftersom man har tur. Och det kan vara så att samhällets strukturer är sådana att vissa oftare har tur än andra. Den brittiske statsvetaren Keith Dowding (1996) lanserade begreppet ”systematisk tur” för detta fenomen. Vissa har systematisk tur, därför att de gynnas av strukturerna, utan att för den skull samtidigt ha relationsmakt. Marxister menar att kapitalistklassen har

2011-06-08 10.06

1 . F r å n s n orre t i ll easto n

systematisk tur. Feminister hävdar att män har systematisk tur.

Maktbegreppet är centralt i statskunskapen, och vi har definierat politik som det system av mänskliga aktiviteter som samordnas med hjälp av makt (snarare än genom ömsesidigt utbyte eller genom känslor av gemenskap och samhörighet). Innan vi lämnar frågan ska vi dock ta upp ytterligare ett tema. Det är diskussionen om community power som fördes under 1960och 1970-talen och som har satt djupa spår i den samtida statskunskapen. Egentligen börjar den diskussionen redan på 1950-talet med Floyd Hunters (1953) studie av maktstrukturen i Atlanta, Georgia. Hunters slutsats var att Atlanta styrdes av en elit av politiker, lokala tjänstemän och ledande affärsintressen. Robert Dahl (1961) vände sig med sin berömda bok Who governs?, som beskrev maktförhållandena i New Haven, Connecticut, mot denna beskrivning av politiken i lokalsamhället.

Dahl beskrev systemet som pluralistiskt. Olika grupper och organiserade intressen tävlade med varandra, och olika aktörer var betydelsefulla inom olika politikområden. Hunters resultat var, menade Dahl och pluralisterna, en konsekvens av hans metod, som gick ut på att olika bedömare fått rangordna vilka som var mäktiga. Hunter hade, menade kritikerna, inte observerat makt utan ”ryktesvis makt” (reputational power). Pluralisterna utgick från den relationella maktmodellen med aktörerna A och B. Om B utövar makt, måste B göra något, och detta något kan bara observeras genom en undersökning av faktiska beslutsprocesser.

I två berömda artiklar (”Two faces of power” 1962 och ”Decisions and nondecisions” 1963) kritiserade Peter Bachrach och Morton Baratz pluralisterna. Det var nog sant att maktutövning innebar att B tog sig för något observerbart, men om man som Dahl bara uppmärksammade de politiska beslutsarenorna, så bortsåg man från de frågor som aldrig kom upp där. Den som verkligen har makt i samhället, menade Bachrach och Baratz, har makt över politikens dagordning och kan organisera bort vissa frågor därifrån. De fattiga och maktlösa får aldrig med sina viktiga krav i diskussionen.

Den svenska politiken.indd 19

19

Man borde därför i stället undersöka de processer varigenom hinder uppställdes och varigenom vissa politiska krav organiserades bort från dagordningen. Bachrach och ­Baratz myntade termen ”maktens första ansikte” för den iakttagbara maktutövning som pluralisterna studerat, och termen ”maktens andra ansikte” för dagordningsmakten.

Det skulle inte dröja förrän ett tredje ansikte visade sig. I boken Power: A radical view (1974) riktade Steven Lukes kritik mot både pluralisterna och icke-beslutsskolan. Makt kan också utövas, menade Lukes, genom att människors världsbild och preferenser påverkas så att de accepterar sin position. Vissa krav och frågor kommer aldrig upp på dagordningen, men det görs inte heller några försök att utestänga dem från dagordningen. Det behövs inte, eftersom de maktlösa och underprivilegierade har lärt sig att de inte har rätt att ställa krav, och kanske till och med att de har det bra som det är, och att de inte behöver något mer. Detta maktens tredje ansikte har stora likheter med både den ”övertalningsmakt” och den ”strukturella makt” som bland annat har ”systematisk tur” som konsekvens.

Maktens tre ansikten har vart och ett tilltalande drag.

Dahls och pluralisternas första ansikte är tilltalande för att det pekar på begreppets empiriska forskningsbarhet, men också därför att det direkt anknyter till det relationella maktbegrepp som många ser som grundläggande: makt är något en aktör har och som när den används får andra att göra det makthavaren och -utövaren vill.

Samtidigt är argumentationen från de båda andra ansiktenas företrädare övertygande. Varför ska den som får sin vilja fram genom att göra något betraktas som mäktigare än den som får sin vilja fram utan att behöva göra något? Det som är problemet hos dessa båda ”ickebeslutsansatser” är samtidigt det som är pluralisternas styrka – nämligen svårigheten att observera och studera något som inte har hänt. Hur ska man kunna veta vad, av allt som inte har hänt, som borde ha hänt? Det framkom förslag på hur man skulle lösa just detta problem. Om något är ett problem i något slags objektiva termer – som till exempel miljöförstöringen – kunde

2011-06-08 10.06

20

D e n sve n ska pol i t i ke n

man med viss tyngd hävda att åtgärder borde ha vidtagits. Om man i ett system, till exempel i ett land eller i en stad, hade vidtagit åtgärder, men inte i ett annat land eller en annan stad, fanns också skäl att hävda att detta var sådant som borde ha hänt. En ganska ofta refererad bok som försökte använda båda infallsvinklarna var Matthew Crensons (1971) bok om luftföroreningspolitik i amerikanska städer. Luftföroreningar var verkligen ett problem, och den ena av de två städer som Crenson undersökte hade infört bestämmelser om utsläpp, men inte den andra.

Ett problem var också att de tre ansatserna i debatten kom att ställas emot varandra som alternativ. En viss frustration infann sig. Statsvetaren Jörgen Westerståhl (1970) konstaterade i forskningsprogrammet för det stora statsvetenskapliga kommunalforskningsprogrammet på 1960-talet att svårigheterna att … på ett tillfredsställande sätt operationalisera begreppet makt [ter sig] som stora eller oöverstigliga. Dessa svårigheter tycks i själva verket tyda på att de iakttagelser som legat till grund för konstruerandet av maktbegreppet, inte är av sådant slag att de låter sig sammanföras under ett begrepp. … Eventuellt kan man här gå ett steg längre och uppfatta maktbegreppet som ett övervägande ideologiskt begrepp, i första hand numera använt av dem som velat kritisera vissa beslutsfattare eller ett visst sy­stem för beslutsfattande.

I viss mån har denna knut lösts upp av en insikt om att de olika maktansatserna kompletterar varandra, och alla behövs om vi ska förstå politiken. Bland författare som drivit sådana ståndpunkter märks sociologen Stewart Clegg (1989), som med sitt begrepp circuits of power (maktens kretslopp) betraktar den första maktdimensionens spel, som han kallar episodisk makt, som något som utspelar sig inom ramen för institutioner och strukturer. Dessa institutioner och strukturer kan dock utmanas och ändras genom vad som utspelar sig i ”maktepisoderna”. En annan författare som haft betydelse är John Gaventa (1980), som med sin undersökning av fattiga arbetare i Appalachernas kolgruvedistrikt

Den svenska politiken.indd 20

visar på olika dynamiska förlopp: misslyckade maktförsök (i första dimensionen) kan leda till att man accepterar sin lott (tredje dimensionen) och några nya försök att påverka blir det inte. Men det kan också bli en god spiral: ett framgångsrikt försök att utöva makt leder till en ökande självmedvetenhet som kan gynna nya försök att utöva makt.

I den här boken vill vi beskriva den svenska politiken. Vem är det som agerar och med vilken framgång?

Det handlar alltså om maktens första dimension. Det är det som de flesta ser som ”politik”. Men vi ska också ägna stor uppmärksamhet åt strukturerna, det vill säga de uppfattningar och regler som sätter ramarna för det politiska spel som försiggår på de synliga arenorna. Vi ska också genom utblickar i tiden och i rummet – jäm­ förel­ser med andra länder –söka bidra till en förståelse av varför strukturerna i Sverige ser ut som de gör, och vad som kan leda till förändringar av strukturerna.

Demokrati Vi har beskrivit politik som ett system av mänsklig aktivitet som samordnas med hjälp av makt. Politik blir ett sätt att åstadkomma kollektiv handling. Men att många människor fås att handla organiserat betyder inte att det har gått demokratiskt till väga. Vi ska här diskutera demokrati, som är det andra centrala begreppet i boken.

Det ska då visa sig att demokratibegreppet är minst lika problematiskt som begreppen makt och politik.

I olika framställningar om demokrati brukar det pekas på två ting. Det ena är ordets (och begreppets) antika grekiska ursprung. I korthet betyder ordet folkstyre och tar sin startpunkt i antikens Athen där stadens manliga medborgare vid folkförsamlingen fattade gemensamma beslut. Det ska noteras att folkförsamlingen var exklusiv. Kvinnor, slavar och utlänningar fick inte vara med. För att bli medborgare i Athen måste ens föräldrar ha varit medborgare. Men också den ”direkta” athenska demokratin krävde att det fanns olika ämbeten. Det fanns en rad olika makthavare utöver folkförsamlingen.

Dessa utsågs inte genom val, utan genom lottdragning.

2011-06-08 10.06

1 . F r å n s n orre t i ll easto n

Det är uppenbart att om man betraktar den institutionella ordningen i det antika Athen så hade den föga gemensamt med de system som vi i dag kallar demokratiska.

Det andra som brukar framhållas är att demokratin är något bra. En författare konstaterar: Termen demokrati har i nutida debatt både en mycket central ställning och en utpräglat positiv värdeladdning som gör att var och en vill reservera den för vad han själv finner gott. (Eriksson 1984)

En tredje iakttagelse är att demokratibegreppet framstår som utomordentligt komplext så som statsvetare har hanterat det. Rune Premfors (2000) skriver om vad han kallar tre olika demokratisyner: Den tunna demokratin bygger på en individualistisk människosyn och staten har en begränsad roll. Den snabba demokratin bygger på motsättningen mellan eliten och folkmajoriteten, och dess uppgift är att avskaffa elitens privilegier till majoritetens fromma. Den starka demokratin strävar efter konsensus som uppnås genom interaktion och samtal. Premfors kollega Bo Lindensjö är än mer nyanserad. I ett bidrag till demokratiutredningen (1999) identifierar han åtta olika demokratisyner. Lundastatsvetaren Lennart Lundquist utarbetade i sin uppmärksammade bok Medborgardemokratin och eliterna (2001) ett analysschema för den politiska demokratin i form av en matris med vad han kallar ”komponentdimensionen” på den ena ledden och ”abstraktionsdimensionen” på den andra. Vi har i Lennart Lundquists bok kunnat räkna till ett trettiotal olika ”demokratier”, som då bestäms av sina värden i analysschemat.

Man förstår lätt att vi inte kan ge en fullständig bild av den statsvetenskapliga demokratidiskussionen. Vi nöjer oss med att ta upp några aspekter som vi tycker är särskilt viktiga.

21

Sinnelagsdemokrati – beslutsdemokrati – ekonomisk demokrati Distinktionen mellan sinnelagsdemokrati, beslutsdemokrati och ekonomisk demokrati har vi lånat av Lennart Lundquist, som menar att dessa tre ”demokratityper” är olika uttryck för begreppet ”folkmakt”, och att de förekommer i olika utsträckning i alla demokratidoktriner. Sinnelagsdemokrati3 är ett sätt att leva tillsammans som präglas av jämlikhet, frihet, förståelse, solidaritet, tillit och ömsesidig respekt. Beslutsdemokrati handlar om processen vid det gemensamma beslutsfattandet och innehållet i besluten. Beslutsdemokratin finns förstås i den politiska demokratin, men kan också finnas i företag (företagsdemokrati) eller i föreningar. Ekonomisk demokrati handlar om resursfördelningen bland medborgarna eller makten över ekonomin. Den svenska demokrati som vi i första hand uppehåller oss vid i den här boken är en politisk beslutsdemokrati.

Direkt demokrati – representativ demokrati Distinktionen mellan direkt och representativ demokrati handlar om demokratins institutionella arrangemang. Det klassiska (antika) demokratiidealet var som vi sett direktdemokratiskt. Medborgarna fattar i den direkta demokratin själva de politiska besluten. Den representativa demokratin är en tvåstegsprocess där medborgarna väljer representanter, vilka därefter uppträder som medborgarnas ombud och fattar beslut. Den moderna demokratin är i huvudsak en representativ demokrati, även om det finns marginella inslag av direkt demokrati. Folkomröstningar är ett sådant direktdemokratiskt inslag. Olika arrangemang som gör det möjligt för de direkt berörda av en verksamhet att utöva ett särskilt inflytande över den, som inte tar omvägen via de valda representanterna (brukardemokrati), betraktas som ett annat direktdemokratiskt inslag i den represen-

3 Benämningen är från den danske demokratiforskaren Alf Ross (1946). Lundquist själv föredrar termen ”demokrati som livsform”.

Den svenska politiken.indd 21

2011-06-08 10.06

22

D e n sve n ska pol i t i ke n

tativa demokratin. Många har menat att den nya tekniken öppnar möjligheter för elektronisk direktdemokrati.

Debattfora på nätet, folkomröstningar och opinionsundersökningar via Internet är några sådana varianter av vad som kallats e-democracy eller e-government. Mycket av diskussionen har dock handlat om kommunikation uppifrån och ned, och medborgarnas möjligheter att ta del av information och sköta sina myndighetskontakter elektroniskt. Detta är arrangemang som egentligen inte har så mycket med direkt demokrati att göra.

Bernard Manin (2002) diskuterar i sin bok Den representativa demokratins principer fyra karakteristiska drag hos den representativa demokratin: partiellt självständiga representanter, opinionsbildningsfrihet, regelbundet återkommande val och prövning genom diskussion. Partiellt självständiga representanter innebär att representanterna har en viss självständighet, samtidigt som de är beroende av väljarnas dom. Det har diskuterats hur stor denna självständighet ska vara. En repre­ sentant som har ett obundet mandat agerar på eget ansvar, vilket utkrävs i efterhand av väljarna. Den österrikiske ekonomen Joseph Schumpeter (1947) har kommit att betraktas som upphovsman till en extremt elitdemokratisk syn där medborgarna över huvud taget inte lägger sig i politiken mellan valen. I den motsatta polen finns ett bundet väljarmandat, där väljarna tänks kunna instruera sina ombud och till och med återkalla mandatet om de menar att ombudet inte uppfyllt sitt uppdrag. En tredje syn på representantrollen som vuxit fram är ”partiombudet”. Här blir representationen en tvåstegsprocess. Väljarna väljer mellan partier och partierna utser representanter. Representanten representerar i första hand partiet och är bunden av partilinjen. Opinionsbildning är i Manins analys ett sätt för folket att, i avsaknad av rätten att ge instruktioner till de valda, göra sina uppfattningar kända för representanterna. Genom regelbundet återkommande val skapas en drivkraft för de styrande att försöka förutse och tillmötesgå medborgarnas önskemål. Genom diskussion måste man försöka övertyga andra innan beslut fattas. Diskussion har setts både som ett sätt att jämka samman olika motstridiga

Den svenska politiken.indd 22

intressen (intresseaggregering) och som ett sätt att finna de bästa besluten (deliberativ demokrati).

Manin undersöker med dessa kriterier tre olika ­former av representativt styrelseskick. Dessa är ”parlamentsdemokratin”, ”partidemokratin” och ”publik­ de­mo­kratin”. Den svenska politiken menar vi huvud­ sakligen utspelar sig i en ”partidemokrati”: Valet är i stor utsträckning ett uttryck för klasstillhörighet och lojalitet mot vissa partier. Representantrollen uppfattas som en partiombudsroll. Partiledningen har ett handlingsutrymme, men delvis inskränkt av de ramar som dras upp av partiprogrammet. Partierna organiserar uttrycken för den allmänna opinionen, men det blir trots detta inte tyst eftersom det finns en opposition som har frihet att uttrycka sig. Diskussionen före beslut sker huvudsakligen inom partierna och i överläggningar mellan partierna.

Enhet eller motsättningar Samhället är en enhet, men det finns olika grupper i samhället vars intressen står i motsättning till varandra.

Demokratin måste fungera sammanhållande, samtidigt som den ger uttryck för och hanterar motsättningarna.

Men i olika demokratiska läror och system kan tonvikten läggas olika – på enheten eller motsättningarna. Jane Mansbridge (1980) menar att demokratin kan ta skada såväl av att motstridiga intressen undertrycks som av att underlåta att utveckla medborgarnas gemensamma intressen. I svensk politisk kultur finns en mycket stark strävan efter att betona det gemensamma. Svenska politiker uppträder sällan som uttryckliga förespråkare för det som lite nedsättande brukar kallas ”särintressen”. En svensk statsvetare som starkt argumenterat mot denna kultur av ”samarbetsdemokrati”, som han kallar det, är Leif Lewin (1998). I Lewins framställning blir samarbetsdemokratin ett sätt att legitimera de makthavandes ”särintresse” som ”allmänintresse”.

2011-06-08 10.06

1 . F r å n s n orre t i ll easto n

Om folket och styrelsen Vi ska återvända till ordet demokratis språkliga betydelse. Demos betyder ”folk” och kratia ”styrelse”. Men vad är det för folk som ska styra? Grundtanken är nog att ”folket” är de som är berörda. För att inrätta institutioner som ska organisera styrelsen har man gjort territoriella avgränsningar. De som bor inom fixa gränser är så berörda av de offentliga besluten att de ska få vara med och fatta dem. Ett problem är att alla inom gränserna inte är lika berörda, och att de som bor utanför gränserna också kan vara berörda. Låt oss ta ett exempel: Efter 2002 års val blev det intensiva koalitionsförhandlingar mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Ett Miljöpartikrav, som Socialdemokraterna gick med på, var att bilavgifter på prov skulle införas i Stockholms innerstad. Beslut fattades av riksdagen och försöket genomfördes under första halvåret 2006. Alla fordon som passerade tullgränserna fick sina registreringsskyltar fotograferade och en avgift påfördes fordonsägaren. Syftet var att åstadkomma bättre miljö och framkomlighet genom att begränsa bilåkningen i Stockholms innerstad. Det var ett demokratiskt beslut som fattades av hela svenska folket – eller snarare av detta folks representanter. Det första ”demosproblemet” var att alla inte var lika berörda av beslutet. Invånarna i Stockholm och dess förortskommuner var mer berörda.

I valrörelsen hade socialdemokraten Annika Billström, som kandiderade till posten som finansborgarråd i Stockholm, lovat att det inte skulle bli några bilavgifter i Stockholm. Hon tvingades svika detta löfte. Därmed kan man säga att Stockholms kommuns demos, som ju bland annat på detta löfte valde Billström, blev överkört av ett annat demos.

Det bestämdes också att Stockholms väljare efter försöket i en folkomröstning skulle få uttala sig om huruvida det skulle bli någon fortsättning med bilavgifter.

Problemet var bara att förortskommunernas medborgare kanske var berörda i större utsträckning. Det var ju de som mest bilpendlade över tullgränsen. Och de skulle inte bli tillfrågade. Däremot hade ett antal förortskommuner redan i anslutning till valet 2002 anordnat lokala

Den svenska politiken.indd 23

23

folkomröstningar i frågan, varvid svaret hade blivit ett rungande nej. Svårigheterna att bestämma vilket demos som ska ha avgörandet illustreras väl av detta exempel.

Vi har först hela Sveriges demos, som kunde tänkas ha intresse av att man prövar ett nytt system för miljöstyrning, eller kanske om man uttrycker det lite mer krasst, att Sverige skulle få en socialdemokratisk regering stödd av Miljöpartiet. Vi har Stockholms kommuns demos, som kunde tänkas ha både för- och nackdelar av försöket. Till nackdelarna hörde att de tvingades betala avgifterna, men också att deras vilja i kommunalvalet inte respekterades. Till fördelarna kunde förstås räknas en eventuellt bättre miljö och framkomlighet. Slutligen var det demos i förortskommunerna, som nog skulle drabbas särskilt mycket av avgifterna.

Vilket som är demos i demokratin är således inte självklart. Ett sätt att se på saken är att man har olika slags skydd för minoriteter i demokratin. Vissa rättigheter kan inte inskränkas genom majoritetens beslut. Ett sådant synsätt hade dock knappast löst bilavgiftsfrågan i Stockholm.

Minoritetsskydd och medborgerliga rättigheter som inte kan inskränkas brukar vara ett inslag i ett lands konstitution. Sveriges konstitution består av en uppsättning grundlagar. Vid sidan om rättighetsförklaringar, som reglerar statsmaktens förhållande till folket, innehåller konstitutionen bestämmelser som reglerar förhållandet mellan olika organ inom statsmakten. Detta rör alltså hur styrelsen (”kratia”) ska organiseras.

Den viktigaste skiljelinjen i analysen av nationella konstitutioner går mellan ”monistiska” statsskick och maktdelningssystem. I det monistiska statsskicket har all politisk makt samma legitimeringsgrund. I den demokratiska tappningen härleder alla politiska organ sin legitimitet till folkets val av folkrepresentanter i parlamentet. Principen brukar kallas ”folksuveränitetsprincipen”. Den svenska regeringsformens portalparagraf som stadgar ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket” är ett uttryck för detta.

I system med maktdelning har olika politiska organ olika uppgifter och olika legitimeringskällor. I den tra-

2011-06-08 10.06

24

D e n sve n ska pol i t i ke n

ditionella maktdelningsläran brukar man skilja mellan en lagstiftande (beslutande) makt, som brukar tillskrivas parlamentet, en verkställande makt (statschefen och regeringen) och en dömande makt (domstolsväsendet).

Maktdelningslärans idé är att de olika funktionernas fördelning ska göra att de olika organen balanserar varandra (checks and balances) så att inget politiskt organ ska kunna utveckla sig till en diktatorisk makthavare.

Den brittiska parlamentarismen brukar ibland, särskilt av anhängare av maktdelningsläran, beskrivas som en ”vald diktatur”. I demokratiska maktdelningssystem härleder både den lagstiftande och den verkställande makten sin legitimitet till folkval, men det är separata val som folket gör av president respektive parlament.

1809 års svenska regeringsform betraktas normalt som en maktdelningsförfattning, dock lite mer komplicerad än den enkla tredelningen. Den lagstiftande makten tillkom kung och riksdag tillsammans, medan den verkställande makten var kungens privilegium. Motsvarigheten till portalparagrafen i 1974 års regeringsform var i 1809 års regeringsform formuleringen ”Konungen äger att allena styra riket.” Det ska observeras att den verkställande och den lagstiftande makten hade olika källor för sin legitimitet. Riksdagen representerade folket, men kungen hade sin legitimitet från traditionen, och inte minst från Gud. Helt monistiska statsskick är sällsynta. Det finns vanligen en funktionell skillnad mellan parlamentet och regeringen, och sättet att utse regeringen gör att de har olika sammansättning. I parlamentariska statsskick utses regeringen av parlamentets majoritet, vare sig det är ett parti eller en koalition av partier. I den s.k. ”negativa parlamentarismen”, som tillämpas i bland annat den svenska staten, behöver en majoritet i parlamentet inte ställa sig bakom regeringen. Det räcker med att regeringen ”tolereras” av parlamentet. I vårt statsskick tar sig det uttryck i bestämmelserna för statsministerval.

För att en statsminister ska bli vald får en majoritet inte rösta emot honom eller henne. Om många ledamöter avstår från att delta (tolererar förslaget) kan en statsminister bli vald med en minoritet ja-röster.

Den svenska politiken.indd 24

I det helt monistiska statsskicket är exekutiven (den verkställande makten) en vald kommitté till parlamentet. Om parlamentet är organiserat med partier kommer exekutiven att vara proportionellt sammansatt av parlamentets partier. Sådana styressätt kallas ibland assembly government. Här finns ett beroende mellan det beslutande och det verkställande organet. Det verkställande organet (regeringen) är direkt valt av det beslutande organet (parlamentet). I den mån som det finns ett partisystem i parlamentet kommer det att avspeglas i regeringens sammansättning. System av mer eller mindre permanenta samlingsregeringar i flerpartisystem, som i Schweiz, eller system med ”stora koalitioner”, som det äldre österrikiska proporz-systemet, skulle kunna föras hit. Det är så här som frivilligorganisationers stadgar beskriver relationen mellan ”parlament” (kongress, stämma) och ”regering” (styrelse). Om kommunens styrelse (kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen) betraktas som kommunens regering, skulle man kunna hävda att också svenska kommuner är assembly governments.

Det finns också hemskare (odemokratiska) exempel, som Sovjetunionen och det revolutionära jakobinska styret i Frankrike. Liksom det i det presidentiella fallet fanns odemokratiska paralleller i monarkin, så finns det också odemokratiska paralleller till den permanenta samlingsregeringen. Liksom monarkin skilde sig från presidentsystemet på den avgörande punkten att monarken inte hade demokratisk legitimitet, så skiljer sig de odemokratiska parallellerna från den permanenta samlingsregeringen på så sätt att det egentligen inte finns ett partisystem i parallellsystemen.

Legitimitet När vi diskuterade maktbegreppet pekade vi på behovet av att ekonomisera med maktresurserna. Om makthavarna är tvungna att försäkra sig om samhällsmedlemmarnas lydnad genom att ständigt, i alla situationer, utöva makt, kommer de snart att ha gjort slut på sina maktresurser. Man kan hushålla med dessa resurser på olika sätt. Vi har sett maktens tredje dimension, mak-

2011-06-08 10.06

Den svenska politiken – struktur, processer och resultat ISBN 978-91-47-09689-3 © 2011 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktörer: Åsa Sterner och Carina Blohmé Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Illustrationer: Jonny Hallberg

Upplaga 3:1 Sättning: LundaText AB Teckensnitt: Brödtext, Minion. Rubriker: Charlotte Sans Std Tryck: Graphycems, Spanien 2011

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Den svenska politiken.indd 4

2011-06-09 14.04

Den svenska politiken

Den svenska politiken Struktur, processer och resultat Det politiska systemet gör det möjligt att fatta gemensamma beslut och skrida till gemensam handling i samhället. Till skillnad från andra system för kollektivt handlande verkar politiken genom att använda makt. För att kunna fånga maktutövningen i ett politiskt system krävs analytiska instrument i form av samhällsvetenskaplig teori.

Den svenska politiken ger en bred översikt över statsskicket och politiken. Med utgångspunkt i statsoch samhällsvetenskaplig forskning beskrivs och analyseras staten, EU, kommuner och landsting.

Särskilt behandlas det politiska systemets inbyggda kontrollmekanismer och den politiska processen. Formandet av den offentliga politiken illustreras med några centrala politikområden i nutida svensk politik. Både det formella ramverket och ”hur det verkligen går till” beskrivs. För att begripa dagens svenska politik behöver vi kunna göra jämförelser i både tid och rum, och därför anläggs ett historiskt perspektiv och görs utblickar mot andra länder.

BÄCK•LARSSON•ERLINGSSON

I denna tredje upplaga av boken har den inrikespolitiska utvecklingen aktualiserats med valen 2006 och 2010 och vad som hänt i politiken i valens efterföljd. På den europeiska nivån har framför allt den institutionella utvecklingen efter godkännandet av Lissabonfördraget aktualiserats.

Boken är avsedd för grundläggande utbildningar i statsvetenskap vid universitet och högskola, men kan med fördel användas även i andra ämnen och utbildningsformer.

Henry Bäck är professor emeritus i offentlig förvaltning vid Göteborgs universitet. Torbjörn Larsson är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Gissur Ó Erlingsson är fil. dr i statsvetenskap och forskarassistent vid Linköpings universitet. Författarna har lång erfarenhet av såväl forskning och undervisning som läroboksförfattande och har skrivit ett flertal böcker inom området.

Med boken följer eLabbet som hjälper dig att tillämpa bokens innehåll och fördjupa dina kunskaper. Här kan du öva på kunskapsfrågor, göra kunskapstester och ta del av fördjupnings- och bonusmaterial.

Aktivera ditt eLabb på www.liber.se/online.

HENRY BÄCK TORBJÖRN LARSSON GISSUR Ó ERLINGSSON

Den

svenska politiken Struktur, processer och resultat

Uppl 3 Best.nr 47-09689-3

Tryck.nr 47-09689-3-00

Uppl 3

Den svenska politiken - omslag.indd 1

11-06-15 08.38.37