Bybanen i Bergen – fra plan til gjennomføring Solveig Mathiesen
Bybanen i Bergen er et av Norges største samferdsels- og byutviklingsprosjekt. Bybanen har endret byen, folks hverdag og reisemåte. Bybanens byggetrinn 1-4 er gjennomført med høy kvalitet innenfor stramme fremdrifter og budsjett, uten store forsinkelser eller kostnads-overskridelser. Dette til tross for et komplekst prosjekt med flere eiere og svært mange interessenter. Hva har gjort dette mulig?
Jeg deler min erfaring fra flere roller i prosjektet gjennom 20 år, med fokus på prosjektets utvikling fra plan til gjennomføring. Stikkord for suksessen er klar målstyring, samarbeid og eierskap på tvers av fag, etater og politiske partier, samt kontinuitet i kompetansebygging og erfaringsutveksling.
Hvorfor bybane i Bergen?
Beslutningen om å satse på bybane i Bergen ble tatt ved tusenårsskiftet. Byen hadde store utfordringer med kapasitet og fremkommelighet for buss, spesielt i sørkorridoren og sentrum. Konseptet bybane ble valgt på grunn av systemets kapasitet og mulighet for tilpasning til en by av Bergens størrelse. Bybanens konsept er å være ryggrad i kollektivsystemet og en motor for fortetting og opprustning av byen.
Bybanenettet har vært under kontinuerlig planlegging og utbygging fra starten av 2000-talletBåde Bergen bystyre og fylkestinget i Vestland har hatt som mål at bybanenettet skal bygges ut mest mulig kontinuerlig, og har jobbet for finansiering av banen. Status for utbygging av nettet er illustrert på neste side.
“Bybanens konsept er å være ryggrad i kollektivsystemet og en motor for fortetting og opprustning av byen”
Figur 1. Illustrasjon av bybanens utstrekning: Bergen kommune
• Første byggetrinn til Nesttun, ca 10 km. Regulering, prosjektering og bygging tok ca 6 år, har vært i drift i siden sommeren 2010.
• Andre byggetrinn mellom Nesttun og Rådal, ca 3,5 km. Plan og byggeprosess tok ca 3 år, i drift siden sommeren 2013.
• Tredje byggetrinn mellom Rådal og Flesland, ca 6,5 km, inklusivt verksted og depot ved Flesland. Plan og byggeprosess ca 4 år, åpnet 2016/2017.
• Fjerde byggetrinn mellom sentrum og Fyllingsdalen ca 9 km. Plan og byggeprosess tok ca 7 år. Åpnet november 2022.
• Femte byggetrinn fra sentrum til Åsane har hatt en svært lang planprosess på grunn av utfordringer i det historiske sentrum og politisk uenighet om traseen. Planarbeid startet opp i 2012, har blitt satt på vent flere ganger. Reguleringsplanene vedtatt i 2023, men det arbeides med endring av disse i sentrum og Sandviken.
• Videre planlegging av bybanenettet til Laksevåg og Lyngbø pågår, og korridorer for fremtidige koblinger ligger i vedtatt Kollektivplan.
Mål og målstyring
Mål og prinsipper for Bybanen ble utarbeidet i planarbeidet for første byggetrinn fra Sentrum – Nesttun, og er lagt til grunn for alle utbyggingsetappene. Målsettingen er todelt, Bybanen skal både styrke bymiljøet og være et kollektivtilbud som gir en trygg og effektiv reise. Det er altså ikke et rent samferdselsprosjekt, som én etat eller faggruppe kan «eie», men målene signaliserer helt tydelig at tverrfaglig tenkning og samarbeid er nødvendig. Dette har hjulpet prosjektet til å åpne opp for omfattende dialog og felles drøftinger mellom fagområder og etater.
I tillegg representerer Bybanen et nytt kollektivkonsept i Norge, der det har vært helt nødvendig å søke etter erfaring med «Light Rail» fra andre byer i Europa. Gjennom studieturer og kontakt med fagmiljø i Frankrike og Tyskland har planleggere og politikere fått se hvordan lightrailsystemet fungerer i praksis. Det har gitt inspirasjon, felles forståelse og kunnskap som grunnlag for oppbygging av et fagmiljø med kompetanse på bane i Bergen.
Bergen kommune har ledet planprosessene, og når planene ble vedtatt gikk stafettpinnen til Vestland fylkeskommune, som har ansvar for å bygge og drifte banen. Utbyggingsprosjektet i fylket har vært organisert som et prosjekt i en egen etat. Dette har gitt god prosjektstyring og – kontroll, samtidig som oppbygging av kompetanse har blitt tilbakeført til nye byggetrinn. Kommunen har jobbet aktiv med å samordne areal- og transportpolitikken, med Bybanen som et byutviklingsverktøy. Kommuneplanens arealdel legger til rette for fortetting i knutepunktene, der banen er ryggraden i kollektivsystemet.
I arbeidet med reguleringsplanene har det vært viktig å finne balanse mellom de to hovedmålene, og håndtere målkonflikter. Det er utviklet enkle prinsipper som anerkjenner at ulike situasjoner trenger ulik prioritering. I bysentrum skal integrering i bymiljø vektlegges mest, det betyr lavere fart og bymessig utforming. I lokalsentrum skal bymiljø og framkommelighet for banen sidestilles, mens i åpnere bebyggelse skal banens prioritet og framkommelighet vektlegges mest. Dette kan virke som selvsagte prinsipper, som en kan tenke ikke var nødvendig å fastsette, men de har vist seg som gode verktøy i drøftinger mellom etater og fagmiljø. Eksempler på dette er løsningene med holdeplasser for banen i sentrum, der det er brukt minimalt med areal og plattformene er blitt en del av byrommene. En slik løsning var i utgangspunktet utenkelig for fagfolk med erfaring fra jernbane.
Figur 2. Bybanen på egen trase på Paradis, her kan banen kjøre i opptil 70 km/t. Foto: Atle Kårstad
Den ble mulig fordi fagfolk med ulike kompetanse og erfaring jobbet sammen med å finne løsninger i Bergen. Arbeidet med målstyring og felles prinsipper har bidratt til prosjektets raske fremdrift og høye kvalitet, og hjulpet oss til å ikke sette oss fast i faglige maktkamper.
Samarbeid og eierskap
Bybanen er et prosjekt i Miljøløftet og er gjennomført i samarbeid mellom Bergen kommune, Vestland fylkeskommune og Statens vegvesen. Partene har samarbeidet både på politisk og administrativt nivå. Dette har gitt kjennskap, involvering og eierskap til prosjektet lenge før prosjektering, bygging og drift.
Planlegging og bygging av bybane har vært et nybrottsarbeid. Verken Bergen kommune eller Vestland fylkeskommune hadde planlagt og bygget et så stort samferdselsprosjekt tidligere. Planleggingen av første byggetrinn ble satt i gang med et lite bybanekontor i Bergen kommune, og etter hvert fikk prosjektet prioritet hos alle partene. Det ble jobbet kontinuerlig for å finne gode måter å organisere samarbeidet på, og rollene ble tydeligere gjennom erfaringene fra hvert byggetrinn. Planlegging av banen har møtt på mange utfordringer underveis, men det har vært en vilje og en tro på prosjektet som har ført til en fleksibilitet og åpenhet for endringer i organiseringen. Prosjektet utviklet en kultur der kunnskap ble delt, vi fant ut av ting sammen, klarte å lytte til andre fagområder og delta i utvikling av løsninger der vi ikke selv hadde full kontroll. Dette gjaldt på tvers av etater, og ikke minst mellom offentlig ansatte og konsulentene. Disse prosessene førte til at mange fikk eierskap til prosjektet, og vi fant løsninger med kvaliteter som har gitt byen et stort løft.
Prosjektet har hatt en tøff fremdrift, både i plan-, prosjekterings- og byggefasen. Det hadde ikke vært mulig å følge denne fremdriften uten at prosjektet hadde en tydelig ledelse, tilstrekkelige ressurser og blitt prioritert. Det ble etablert korte beslutningslinjer, der prosjektledelsen har hatt tett kontakt med administrativ toppledelse. Politisk nivå har fått god informasjon underveis. Det er mange som har ønsket å gi enkeltpersoner æren for prosjektet, men min oppfatning er helt klart at prosjektet er gjennomført av et «vi», der alle har tatt ansvar.
Figur 3. Bybanens endeholdeplass ligger i Byparken i sentrum. Foto: Bergen kommune
Kontinuitet
I bybaneprosjektet har det arbeidet mange dedikerte fagfolk, som har delt sine erfaringer med nye medarbeidere. Det har vært gjennomført evalueringer som har gitt rom for å stoppe litt opp, og gjøre nødvendige endringer. Kontinuitet har vært viktig fra byggetrinn til byggetrinn, men også fra plan til prosjekt.
Deltagelsen fra folk med prosjekterings-, bygge- og driftserfaringer i reguleringsplanarbeidet har gitt trygghet for gjennomførbarhet og bidrag til kvalitet på løsninger. På samme måte har folk med erfaring fra planarbeidet deltatt i det videre arbeidet med prosjektering og bygging, det har hjulpet til å løfte blikket, og holde fast på målene for prosjektet, når det var fare for at detaljene og kompleksiteten i de tekniske løsningene kunne ta overhånd. Dette samarbeidet har gitt verdifull kompetanse «begge veier» i prosjektet, og kan med fordel utvikles videre. Det vil kreve tid og kontinuitet i videre planlegging.
Utfordringer og læring på veien videre
Når vi planlegger bybane gjennom tett by møter vi på utfordringer for hver meter vi legger traséen, banen kommer i konflikt med andre hensyn og behov. Informasjon og medvirkning trenger dedikerte ressurser i prosessen, noe som har vært utfordrende for prosjektet, og ikke høyt nok prioritert. Det har vært gjennomført omfattende prosesser med statlige etater, med interessegrupper, private aktører og grunneiere. Allikevel opplever deler av befolkningen at det ikke har vært tilstrekkelig medvirkning. Prosjektet har imidlertid svært god erfaring med prosessene med flere offentlige myndigheter som f.eks. kulturminnemyndighetene, der jevnlige møter og mye informasjon har gitt en felles forståelse og mulighet til å finne løsninger som kan aksepteres fra begge parter. Det har vært avgjørende at det er satt av tid til denne dialogen over flere år.
At mange har tatt eierskap i prosjektet er positivt, men gir også utfordringer. Prosjektet er blitt utvidet underveis og blant annet fått ansvar for å planlegge hovedrute for sykkel langs banen. Planlegging og bygging av Bybanen har hatt prioritet og fulgt fremdrift, og det har vært fristende å koble på andre prosjekter og oppgaver til noe som har så stor gjennomføringskraft. Det har vært fremsatt slike ønsker både fra politisk og administrativt hold. Faren er at prosjektet eser ut, får enda flere avhengigheter og en mindre tydelig målsetting. Et eksempel på dette er noen av sykkelløsningene der det ikke var enighet mellom partene om mål og prinsipper som anerkjenner at ulike situasjoner trenger ulik prioritering, og dermed ulik utforming. Det har gitt løsninger som vist i figur 4, der den nye gang- og sykkelbroen i Fløen er en stor kostbar konstruksjon som ikke er utformet som en integrert del av bylandskapet.
Utviding av prosjektet har gjort de to siste byggetrinnene vanskeligere å styre. Når planleggingen samtidig har hatt korte tidsfrister, har fremdriften til tider fått overstyre arbeidet for gode løsninger og involvering av andre etater. I evaluering av byggetrinn 4 oppsummerer Menon Economics1 det slik: Dersom mer tid hadde blitt satt av til modning av regulerings- og prosjekteringsarbeidet kunne potensielt bedre løsninger med høyere kvalitet som samtidig ikke var dyrere, ha vært identifisert.
¹Menon Economics har på oppdrag for Vestland fylkeskommune evaluert gjennomføringen av byggetrinn 4 for Bybanen i Bergen: https://prod01.elementscloud.no/publikum/Documents/ShowDocument/5428509b-983e-4fc6-af67-17eac8de8881/952449/1786457
Du kan ikke unngå å se eller høre om Bybanen hvis du reiser til Bergen, den har vært gjenstand for diskusjoner i mange år. Det gjelder spesielt banens videre ferd nordover gjennom sentrum. Det er ikke tvil om at engasjementet rundt banens trasé og nye forslag om løsninger har gitt prosjektet utfordringer med fremdrift. Det har ført til en utsettelse av videre bygging nordover og en nedbygging av Bybanens utbyggingsorganisasjon, og verdifull kompetanse og erfaring vil ikke følge prosjektet videre. Dette er en stor utfordring for videre utvikling av prosjektet og organisasjonen. Prosjektet må jobbe hardt for å beholde sin tverrfaglige tilnærming og åpne kultur for endringer, sammen med en klar målstyring.
Et stort flertall av byens befolkning ønsker at bybanenettet bygges ut til alle bydeler. Bybanen er en stor offentlig investering som har initiert store investeringer langs de bygde linjene. Den er en suksess ved at den både legger til rette for byutvikling og gir et forutsigbart kollektivtilbud. Bybanen har vunnet mange priser både for design, transportfunksjon og byutvikling, men den største prisen av alle er at bergenserne bruker den - med over 90 0002 reiser på dagens to linjer hver dag.
Om forfatteren:
Solveig Mathiesen, sivilarkitekt og Master i Urbanisme, har fulgt bybaneprosjektet fra første byggetrinn til i dag. Som ansatt i Norconsult ledet hun regulering og prosjektering av linjen i sentrum, som åpnet i 2010. Fra 2013-23 var hun Bergen kommunes prosjektleder for Bybanen, og ledet planarbeidet for byggetrinn 4 og 5.
Foto: Morten Wanvik
2 Reisetall fra Skyss: https://www.skyss.no/omskyss/nyheitsportal/aldri-f%C3%B8r-har-fleire-reist-kollektivt-enn-i-2023/
Figur 4. Gang- og sykkelbro i Fløen, som er etablert sammen med byggetrinn 4 for Bybanen. Foto: Bergen kommune