Styring av investeringer i megaklassen
Thuy N. Le
Forsvaret skal kjøpe inn og gjennomføre prosjekter for mer enn 1600 milliarder de neste 12 årene. Planen innebærer at Norge skal nå NATO-målet om å bruke 2 % av BNP på forsvar innen 2026, og det legges opp til en ytterligere økning i årene som kommer.
Forsvaret skal i gang med en rekke anskaffelser som omtales som Megaprosjekter i litteraturen. For å utvikle ny kunnskap på styring av megaprosjekt, usikkerhet, og porteføljestyring har Forsvarsmateriell valgt å øke sin samhandling med akademia. Thuy Ngoc Le startet opp sin ph.d. -arbeid i 2024 i samarbeidet med institutt for bygg og miljøteknikk hos NTNU, et samarbeid med mål om å skape den ønskede kunnskap innenfor disse temaene. Denne artikkelen beskriver bakgrunn og motivasjon for doktorgradsarbeidet.
Lang planleggingshorisont vs. Stort investeringsbehov
Forsvarsplanleggingsprosesser har ofte lange planleggingshorisonter, der beslutninger kan ha langvarige konsekvenser både nasjonalt og globalt. I forsvarssammenheng måles ofte avkastningen på investeringen i form av kapasitetene investeringene vil gi. I de senere årene har verdens militærutgifter økt for åttende år på rad i 2022, opp 3,7 % til et rekordhøyt nivå på 2240 milliarder dollar. Økningen skyldes tre faktorer: Russlands invasjon av Ukraina; økningen i militærutgifter fra Sentral- og Vest-Europa som en reaksjon på invasjonen og utgiftsøkninger i stormakter i Asia. Megaprosjekter brukes i økende grad som den foretrukne leveringsmodellen for varer og tjenester på tvers av en rekke virksomheter, også hos forsvarssektoren. Store forsvarsprosjekter er preget av at de er unike, ofte har de høy usikkerhet og er svært komplekse. Disse iboende karakteristikaene forverres av prosjektenes gjensidige avhengighet, ressursbegrensninger, teknologisk endring og det menneskelige ambisjonsnivå.
Høyere kostnader og forsinkelser
I de senere år har rammeverket for forsvarsanskaffelser i USA og Storbritannia blitt kritisert for å ikke være i stand til å håndtere den komplekse og usikre tendensen vi ser i forsvarssektoren. En av utfordringene innen forsvarsanskaffelser er de høye kostnadene for militært utstyr og tjenester. Den årlige vurderingsrapporten fra United States Government Accountability Office (GAO) identifiserte kostnadsoverskridelser som betydelige utfordringer innen forsvarsanskaffelser. Rapportene viste at USAs forsvarsdepartement (DOD) har opplevd kostnadsoverskridelser i flere viktige programmer, slik som hangarskip Ford-klassen (dvs. CVN-80 og 81 og CVN 78 og 79, og jagere i Zumwalt-klassen. I tillegg fant GAO at store forsvarsansanskaffelses programmer fortsatt sliter med flere års forsinkelser. I Norge oppgir Riksrevisjonen1 i sin rapport av forsvarsektoren i 2024 at selv om investeringsprosjektene i Forsvarssektoren stort sett holder seg innenfor budsjett, resulterer de ofte i redusert omfang eller ytelse.
¹ Riksrevisjonens undersøkelse av: Forsvarsdepartementets etterlevelse av krav til levetidskostnader for F-35 og Oppfølging av Dokument 3:11 (2018−2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne.
Riksrevisjonen konkluderer også med at det tar for lang tid fra operativt behov blir identifisert til Forsvaret mottar og får effekt av materialet (Riksrevisjonen, 2024). Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) sier at forsvarssektoren, slik som andre sektorer, opplever utfordringer både med å måle og oppnå effekt av sine investeringer. Sektoren er mindre effektiv til å sette klare ambisjonsnivåer der formuleringer og krav som «økt», «redusert» og «forbedret evne» ofte er brukt i de evaluerte prosjektene. Disse immaterielle ambisjonene gjør det vanskeligere å verifisere at målet er oppnådd og koble resultatene til investeringen.
Hvordan styre slike
Megaprosjekt – definisjon og forskningsutfordringer
Flyvbjerg2 beskriver megaprosjekter som stor-skala, komplekse satsinger som ofte koster med enn 1 milliard USD, har lang tidsvarighet over mange år, involverer flere offentlige og private interessenter, transformerer og påvirker mange mennesker. Esposito & Terlizzi3 peker på definerende elementer som kompleksitet, usikkerhet og konflikt. Megaprosjekter er i multimillion- størrelser og typisk initiert av staten, der utførende arbeid leveres av private selskaper. De innehar karakteristikk som er preget av usikkerhet, kompleksitet, politisk følsomhet og involvering av mange partnere4. Flyvbjerg2 hevder at disse prosjektene endrer strukturen i samfunnet i motsetning til konvensjonelle prosjekter som følger de gitte karakteristikkene, som passer i de eksisterende strukturene og ikke forsøker å modifisere dem.
² Flyvbjerg, B. (2014). What You Should Know About Megaprojects and Why: An Overview. Project Management Journal, 45(2), 6–19
³ Espositi, G. & Terlizzi, A. (2023). Governing wickedness in megaprojects: discursive and institutional perspectives. Oxford-Policy and Society, 42 (2), 131-147.
⁴ Van Marrewijk, A., Clegg, S.R, Pitsis, T. S., & Veenswijk, M. (2008). Managing public–private megaprojects: Paradoxes, complexity, and project design. International Journal of Project Management, 26 (6), 591-600
Megaprosjektutvikling kan ikke sees på som en rasjonell og rett-frem prosess, ofte er de ikke-lineær, og en konfliktfylt prosess som er formet av de kollektive handlingene fra flere interessentgrupper; eksempelvis prosjektledere, beslutningstakere og innbyggere. Megaprosjekter er derfor, ikke kun forstørrede utgaver av mindre prosjekter. De er en helt annen type av prosjekt når det gjelder ambisjonsnivå, ledetid, kompleksitet og involvering av interessenter. Dette har også en effekt på eierstyring, Stefano et al5 skriver at forskjell i tilnærming til eierstyring er påvirket av interessent-kompleksitet, og ikke nødvendigvis prosjektkompleksiteten.
Forskningen på megaprosjekt de siste 20 årene viser at det er relativt sjeldent at disse prosjektene leverer som avtalt på tid og kostnad. Slike komplekse prosjekter finner vi også i det norske forsvarets materiellanskaffelser, dette finner vi igjen i tabellen nedenfor som anskaffelse av «Type 4»: «Weapons systems» med «High Cost» og «Long Term».
Migone et al.6 hevder at det finnes veldig få sammenlignbare studier av de lengst varende av type 3 og type 4 prosjekter, og at disse derfor ofte blir ukorrekt antatt skal inneholde de samme driverne og dynamikkene slik som de kortvarige og konvensjonelle anskaffelsene. Den norske satsningen på kampflyprogrammet er et eksempel på et av flere norske megaprosjekt, som gjennomføres i Forsvarets regi. Forsvarsmateriell7, skriver at denne anskaffelsen er den største forsvarsanskaffelsen Norge har gjort noen gang. I tillegg til å anskaffe 52 kampfly, skal det i programmet også anskaffes og tilrettelegge for alle tilhørende våpen, støttesystemer, initiell utdanning, drift av våpensystemet og gjennomføre to nasjonale våpenutviklingsprosjekter. Det som bidrar til å gjøre hele anskaffelsen svært kompleks og sentral for hele forsvaret er hvordan en slik anskaffelse styres som et totalprosjekt med hele forsvarssektoren involvert. Det er også interessant å følge og analysere et slikt megaprosjekt ut fra et prosjekt- og porteføljestyrings-perspektiv: hvilke usikkerheter må håndteres, hvilken gjennomføringsmodell er optimal, og hvordan sikrer vi at gevinster oppnås?
⁵ Stefano, G., Denicol, J., Broyd, T. & Davies, A. (2023). What are the strategies to manage megaproject supply chains? A systematic literature review and research agenda. International Journal of Project Management. 41 (3) 102457.
⁶ Migone, A., Howlett, A., & Howlett, M. (2023). The politics of military megaprojects: discursive struggles in Canada and Australian naval shipbuilding strategies. Oxford-Policy and Society, 42 (2), 226-244
⁷ Forsvarsmateriell. (2023, 04. oktober) Offisielt om kampflyprogrammet. Forsvarsmateriell.
Store Programmer
Flyvbjerg² hevder at megaprosjekter også refereres til som «store programmer» og mener derimot at generelle retningslinjer for å kategorisere prosjekter basert på størrelse og kostnad har svakheter.
Dette skyldes at megaprosjekter som oftest må håndteres på en annen måte enn tradisjonelle prosjekter, siden de i praksis består av mange prosjekter som sammen må koordineres og styres for at målet skal oppnås.Bildet over illustrerer dette ved at anskaffelsen av nye ubåter også fører til at det må lages en ny ubåtbase, nye fasiliteter for operasjon og vedlikehold, at nye våpensystemer blir innført, at nye logistikk-løsninger må på plass, at det er behov for utvikling av ny kompetanse og nye stridsteknikker, bare for å nevne noe.
Usikkerheter: Fellestrekk og kjennetegn
Yuttapongsontorn et al.8 hevder at det til tider er storskala prosjekter finansiert av det offentlige som kun lar seg gjennomføres som en mellomstor eller som et megaprosjekt. I likhet med flere forskere mener forskeren at disse prosjektene har en tendens til å ikke bare ha en teknologisk dimensjon, men også innovasjon. Når politikere og regjeringer forplikter skattebetalers penger må leveransen etterleve fordeler for alle medlemmene av samfunnet; derfor er det nødvendig at flere interessentgrupper blir adressert. Flere interessenter medfører at storskala politiske prosjekter blir komplekse, og at de igjen blir mer utsatt for å mislykkes8.
8 Yuttapongsontorn N., Desouza K. C., & Braganza, A. (2008). Complexities of large-scale technology project failure: A forensic analysis of the seattle popular monorail authority. Public Performance & Management Review, 31(3), 443–478.
Forsvarsanskaffelser med høy grad av kompleksitet medfører ofte ekstreme, årlige budsjetter, ulike typer interesser med ulike krav og behov som skal ivaretas og prioriteres opp mot hverandre, i tillegg er det prosjekter som strekker seg over mange år. Bakke & Johansen9 påpeker også at en stor utfordring ved de fleste megaprosjektene er at disse er nyanskaffelser, med høy representasjon av unike mål.
Organisasjonene som gjennomfører dem, har mindre mulighet å kunne ha direkte erfaringslæring fra andre prosjekter. De største prosjektene varer så lenge at en prosjektleder ikke rekker mer enn et megaprosjekt i løpet av en karriere. Migone et al.6 viser til at tydelig og stabil politikk er viktig i type 4 anskaffelser. Regjeringer har forskjellige valg når det kommer til å akseptere eller utligne de politiske risikoene assosiert med å implementere store plattformer. I forskningslitteraturen blir det pekt på at store prosjekter med høye kostnadsrammer ofte er politisk initiert. Disse oppdragene har en høy detaljeringsgrad på hva som skal anskaffes og at dette ikke nødvendigvis er heldig for effekten på den endelige anskaffelsen2. Boateng et al.10 hevder at megaprosjekter har unik risiko grunnet sin kompleksitet, stort behov for ressurser over lang tid, og er utsatt for overlappende og sammenhengende drivere av risiko. Johansen et al.11 viser i sine studier at nøkkelpersonell i ledelse ofte blir utskiftet gjennom prosjektets livssyklus når ett prosjekt strekker seg over mer enn 20 år.
Usikkerhet og portefølje
Martinsuo et al.12 skriver at prosjektportefølje og dets usikkerheter må sees i sammenheng med prosjektenes kompleksitet. Gjensidig prosjektuavhengigheter forårsaker usikkerhet og krever ulik ledelsespraksis. Forskeren mener at usikkerhet har implikasjoner på porteføljestyring av prosjekter og effektene av usikkerhet kan ligge utenfor prosjektledernes påvirkning.
9 Bakke, C. & Johansen, A. (2024) Megalarge projects with significant problems? Which attributes define a megaproject? (under utarbeidelse) CREON konferanse 2024, NTNU
10 Boateng, P., Chen, Z., & Ogunlana, S. O. (2015). An Analytical Network Process model for risks prioritisation in megaprojects. International Journal of Project Management, 33(8), 1795– 1811.
11 Johansen, A., Landmark, A. D., Olshausen, F., van der Kooij, R., & Skappel, S. (2016). Time Elasticity—Who and what Determines the Correct Project Duration? Procedia Computer Science, 100, 586–593.
12 Martinsuo, M. Korhonen, T., & Laine, T. (2014). Identifying, framing and managing uncertainties in project portfolios. International Journal of Project Management, 32 (5), 732-746.
Portefølje og fleksibilitet
Böhle et al.13 påpeker at det generelt er et åpent spørsmål om hvordan prosjektaktørene håndterer usikkerhet i praksis. Martinsuo et al.12 hevder at den utvalgte prosjekt-porteføljen utvikles over tid grunnet en serie med eksterne og interne årsaker. Dette betyr at usikkerhet eksisterer og vil ha betydning gjennom portefølje utplasseringen. Böhle et al.13 refererer også til et problem med kontinuerlig endring i situasjonsbildet ved gjennomføring av prosjekter, som både hindres og bremses av en for streng orientering til detaljerte spesifikasjoner i tidlig planlegging. Den tradisjonelle prosjekttilnærmingen legger vekt på å sikre samsvar med de begrensingene som var satt innen tid, budsjett og omfang. Perminova et al.14 mener at dette fører til at mange prosjektorganisasjoner blir mindre fleksible, ute av stand til å akkumulere kunnskap og at mange organisasjoner derfor ikke akkumulerer den erfaringen som er nødvendig for å håndtere komplekse prosjekter. Bakke & Johansen9 påpeker viktigheten av å identifisere disse komplekse megaprosjektene, slik at de får den nødvendige oppmerksomheten og ressurstildeling. I tillegg kreves det en annen type håndtering enn for konvensjonelle prosjekter. Skal Forsvaret lykkes med sine store anskaffelser trengs det økt kunnskap.
Hva kjennetegner Forsvarsmateriell sine komplekse prosjekter?
Usikkerheter i prosjekter er ikke til å unngå. Böhle et al.13 skriver at eliminering av usikkerheter kan sammenlignes med å streve i kampen mot Hydra; for hvert hode vi kutter av, er det to nye som vokser ut igjen. Nytteverdi for beslutningstaking i slike komplekse prosjekter kan være å gjenkjenne repeterende usikkerheter (Known – known, Known – Unknown) slik at både ledelsen og prosjektteamet kan være både forberedt, men også å vite hvilke forventede muligheter og risiko som venter ved å iverksette slike prosjekter.
Figur 5. Fra Known – uknown matrix, Puiszis, 202215
13 Böhle, F., Heidling, E., & Schoper, Y. (2016). A new orientation to deal with uncertainty in projects. International Journal of Project Management, 34 (7), 1384-1392.
14 Perminova, O., Gustafsson, M., & Wikström, K. (2008). Defining uncertainty in projects – a new perspective. International Journal of Project Management, 26 (1), 73-79.
15 Puiszis, S., (2022) Known – uknown matrix. Steven Puizis. Lest 23.april 2024.
Hvilke usikkerheter og fellestrekk er gjennomgående i Forsvarsmateriell sine komplekse prosjekter og programmer?
Høy detaljeringsgrad og rigide planer har blitt identifisert som begrenset beslutningsfrihet i henhold til Böhle et al.13. Dvir og Lechler16 refererer til Eisenhower sin historiske utsagn «planer har ingen betydning, men å planlegge betyr alt». De påpeker at å planlegge eller å utarbeide en plan ikke er engangsoppgave, og minner om viktigheten av selve planleggingsprosessen.
Forsvarsmateriell sin portefølje henger sammen med Forsvarsdepartementet sin langtidsplan, og de gjennomføringsoppdrag som blir gitt med nettopp resultatparametere: tid, kost og ytelse. For å utforske teorien til Dvir og Lechler16 ytterligere tar de Eisenhower sitt utsagn ett skritt lengre, og spør seg om: Er det virkelig sant at planer ikke har betydning, men å endre planene er alt?
Ny kunnskap på hvordan endringer i enten mål eller planer påvirker prosjektsuksessen, er et av delmålene i forskningsarbeidet:
• Hvordan håndteres komplekse prosjekters usikkerheter i et porteføljeperspektiv (internt i prosjektet og eksternt)?
• Hva slags eierstyring (governance) trenger forsvaret for å effektivt styre sin portefølje av prosjekter og megaprosjekter?
Forskningen i doktorgradsarbeidet vil måtte begrenses til noen sentrale temaer. Når en ser på temaet usikkerhet i megaprosjektene til forsvaret vil dette måtte avgrenses til fasene konsept, forprosjekt og gjennomføringsfasen, og de konsekvensene prosjektet møter i disse fasene som en eventuell effekt fra foregående faser. Porteføljehåndtering vil bli avgrenset til det omfanget som Forsvarsmateriell leverer i henhold til resultatmål. Ytterligere avgrensning er at hovedfokus vil være på prosjektenes resultatparametere tid og kost. Temaet usikkerhet vil derfor ikke inkludere HMS, personellsikkerhet, teknisk sikkerhet for bruk eller risikohåndtering av informasjonssikkerhet. Porteføljehåndtering eksternt er avgrenset til følgende roller som aktører i porteføljen: prosjektansvarlig/ Forsvarsmateriell, oppdragsgiver/ Forsvarsdepartementet og prosjekteier/ Forsvaret. Fleksibel styring er avgrenset til justeringene i Gjennomføringsoppdrag som en konsekvens av endringer for komplekse prosjekter, og vil ikke gå i dybden på hele Forsvarsmateriells portefølje.
16 Dvir, D. & Lechler, T. (2004). Plans are nothing, changing plans is everything: the impact of changes on project success. Research Policy. 33 (1), 1-15.
Forventede resultater
Det finnes ikke dokumenterte studier som tar for seg komplekse prosjekter og håndtering av usikkerhet i Forsvarsmateriell sin portefølje. Fremtidig forskning bør derfor bidra til å utvikle ny kunnskap som kan bli relevant for beslutningstaking i fremtidige investeringer, prosjektgjennomføring, porteføljestyring og -ledelse som Forsvarsmateriell og Forsvarssektoren møter i arbeidet med sine kommende anskaffelser.
Forskningsprosjektet vil bidra til bedre forståelse og kunnskap både for oppdragsgiver som er Forsvarsdepartementet, men også for Forsvarsmateriell sine prosjektledere for en bedre samlet forståelse av sine utfordringer, og for å få best mulig forvaltning av investeringene. I tillegg vil dette bidra til økt kunnskap for prosjekteieren, Forsvaret, som både er en aktør i tidligfasen, under prosjektanskaffelsen, men også skal være den som tar imot materiellet for bruk og drift.
Funnene fra Thuys doktorgradsarbeid kan gi kunnskapsbidrag til andre prosjekteiere og bestillere av megaprosjekter innen ikke-forsvarsrelaterte sektorer som energi, romfart og transport.
Om forfatteren:
Thuy N. Le er seniorrådgiver hos Forsvarsmateriell, der hun er rådgiver og foreleser i Prinsix (Forsvarets Prosjektlederutdanning). Hun er i stipendiatstilling hos NTNU Trondheim. Hun har erfaring fra både privat og offentlig sektor, og er utdannet siviløkonom.