Følgeforskning på statens prosjektmodell i 20 år
Gro Holst Volden og Morten Welde
Forskningsprogrammet Concept har drevet følgeforskning på prosjektene i statens prosjektmodell i mer enn 20 år. Direkte og indirekte har vi bidratt til å utvikle og forbedre praksis i prosjektene så vel som i selve ordningen. I dette kapittelet forteller vi kort om programmet og dets bidrag til god prosjektstyring.
Det investeres hvert år milliardbeløp i store investeringsprosjekter over statlige budsjetter. Eksemplene spenner fra veier og jernbaneanlegg, til signalbygg i kultursektor, forsvarsmateriell og store digitaliseringstiltak. Viktigheten av god styring fra finansierende parts side kan ikke undervurderes. I Norge er de største statlige prosjektene underlagt statens prosjektmodell (SPM) som forvaltes av Finansdepartementet1. Dette er et rammeverk som stiller krav til metodikk og kvalitet ved utredning av prosjektene, med mål om å sikre effektiv ressursbruk og unngå feilinvesteringer. Forskningsprogrammet Concept følger ordningen og prosjektene i den, med sikte på å bidra til god praksis i statlig prosjektstyring.²
Statens prosjektmodell
Etter en rekke negative erfaringer med kostnadsoverskridelser, forsinkelser og manglende gevinster av offentlige investeringsprosjekter på 1990-tallet, initierte regjeringen en bred gjennomgang av systemene for planlegging, gjennomføring og oppfølging av investeringsprosjekter i staten. Gjennomgangen konkluderte med at årsakene til problemene var å finne i tidligfasen. Prosjektene var dårlig utredet, med urealistiske kostnadsvurderinger og altfor lite fokus på samfunnsøkonomisk nytte og alternativvurderinger. Rapporten anbefalte å innføre krav om ekstern kvalitetssikring i beslutningsfasen av de største prosjektene.
Fra 2000 ble det innført krav om ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag (KS2) for store statlige investeringsprosjekter før endelig beslutning i Stortinget. I 2005 ble ordningen utvidet til å omfatte kvalitetssikring av konseptvalget før beslutning om forprosjekt (KS1). Med KS1 ble det innført krav om samfunnsøkonomisk analyse av minst tre alternative måter å løse problemet på, hvorav det ene skal være et realistisk forsvarlig nullalternativ.
1 Du kan lese mer om statens prosjektmodell her: https://www.ntnu.no/concept/ks-ordningen
2 Finansdepartementets gjennomføringsbrev og programmets årsrapporter finnes her: https://www.ntnu.no/concept/arsrapport
Figur 1. Statens prosjektmodell
Ordningen er forankret i et eget rundskriv3 som oppsummerer gjeldende krav til metodikk og kvalitet ved utredning. Rundskrivet gjelder for investeringsprosjekter med anslått samlet kostnadsramme over 1 milliard kroner (over 300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter). I tillegg til krav om ekstern kvalitetssikring omfatter dagens ordning blant annet krav om at det ansvarlige departement utsteder mandat for konseptfasen, og krav om fastsetting av styringsmål for kostnad og føring av endringslogg gjennom forprosjektfasen.
En unik mulighet for følgeforskning
Concept-programmet ble etablert i 2002 av Finansdepartementet for å drive følgeforskning på statens prosjektmodell. Vi samler data om prosjektene som er omfattet av kravene, gjør empiriske analyser på dataene og arbeider med videreutvikling av relevante teorier og metoder.
Det var historiske tilfeldigheter som gjorde at Concept ble etablert. Professor i prosjektledelse ved NTNU, Knut Samset, ønsket å initiere en forskningssatsing på prosjekters tidligfase. Samset hadde bakgrunn som rådgiver for ulike lands myndigheter, OECD og Verdensbanken og hadde skrevet en rekke bøker om prosjektplanlegging og -evaluering. Han fant sin match i avdelingsdirektør i Finansdepartementet Peder A. Berg, mannen bak statens prosjektmodell. Berg så behovet for et fagmiljø som kunne utvikle og dokumentere resultatene av den nylig etablerte ordningen. Kanskje var det ren flaks at de to fant hverandre og at personkjemien stemte. I hvertfall skulle det vise seg å være en suksessfaktor at Finansdepartementet og forskerne forstod og respekterte hverandre, og grunnlaget ble lagt for det som skulle bli et langsiktig samarbeid.
Vi forsker på mange ulike tema, fra kostnadsestimering, kontraktstrategier og gjennomføringsmodeller, til nytte, lønnsomhet og etterevaluering. Med andre ord, både spørsmål om «å gjøre prosjektet rett» og «å gjøre rett prosjekt». Vi bruker ulike metoder og datakilder, både kvalitative og kvantitative.
Forskerne etablerte tidlig databasen Trailbase som inneholder prosjektdokumentasjon om prosjektene som gjennomgår ekstern kvalitetssikring. Databasen inneholder ca. 300 prosjekter, og stadig mer informasjon om hvert prosjekt etter hvert som de gjennomgår ulike faser. Gode data er avgjørende for god forskning, og våre data er bredt tilgjengelig for forskere og studenter, også utenfor NTNU.
3 Rundskriv R-108/23 Statens prosjektmodell – Krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten.
Statens prosjektmodell sikrer at den samme dokumentasjonen er tilgjengelig for alle prosjekter i alle faser (ideelt sett med samme modenhet) og at dokumentene fra tidligfase er kvalitetssikret. Følgeforskning innebærer at forskerne er i nær dialog med aktørene og prosjektene som det forskes på, med mål om å bidra til å forbedre praksis. Concept deltar aktivt på arenaer hvor departementer, etater og kvalitetssikringsmiljøene utveksler erfaringer. Slik får vi en god forståelse av hva aktørene har behov for og innspill til relevante forskningstema. Vi legger vekt på forskningsmessig uavhengighet og har utviklet rutiner for å balansere tett aktørkontakt med faglig autonomi. Programmet har siden starten vært forankret ved NTNU, hvor et lite, slankt team koordinerer forskningen og involverer fagekspertise etter behov, der den måtte finnes. Vi har en tydelig strategi om å samarbeide med de beste forsknings- og utredningsmiljøene på relevante fagområder.
Det er da også stor bredde i forfatterskapet. Av de 79 publikasjonene i Concept-rapportserien så langt er 28 skrevet av forskere fra NTNU, 29 fra andre universiteter eller forskningsinstitusjoner, og 22 har blandede team med forskere fra både NTNU og andre institusjoner.
Concepts aktiviteter
Concept gjennomfører en rekke aktiviteter, som grovt kan inndeles i fire hovedkategorier:
Forskning
Forskningsaktiviteten er inndelt i tematiske delstudier. Vi kartlegger praksis blant prosjektene i statens prosjektmodell og sammenholder med anbefalinger fra teori og litteratur samt fra andre land eller sektorer utenfor ordningen. Noen studier er generiske mens andre ser spesifikt på en sektor. For eksempel gjør vi for tiden en serie av studier om nyttestyring i ulike sektorer og en annen om empiriske levetider for ulike typer infrastruktur. Noen tema følger vi med på over tid – for eksempel publiserer vi regelmessige statuskartlegginger for tids- og kostnadskontroll i prosjektene etter hvert som stadig flere avsluttes⁴.
Mens vi i starten gjennomførte mange metodisk orienterte studier, ikke minst med fokus på kostnads-usikkerhetsanalyser og andre sentrale metoder ved prosjektutredning og -planlegging, har forskningen over tid blitt mer empirisk. Og med stadig større datatilfang, har deler av forskningen også blitt mer kvantitativ.
Studiene publiseres som regel som Concept-rapporter eller arbeidstapporter. Alle publikasjonene er fritt tilgjengelige fra programmets nettside.⁵
4 Siste oppdaterte rapport om tids- og kostnadskontroll er: Welde og Engebø (2024): Kostnadsoverskridelser og forsinkelser i store statlige prosjekter – en oppdatering. Concept arbeidsrapport 2024-1
5 https://www.ntnu.no/concept/publikasjoner
Etterevaluering
Evaluering av ferdigstilte prosjekter har vært en viktig aktivitet de senere årene6. Vi evaluerer hvert år 2-4 prosjekter som er ferdigstilt og har vært noen år i driftsfase. Evalueringen skjer etter en standardisert evalueringsmodell som vurderer prosjektsuksess i et bredt perspektiv som dekker både operasjonell suksess (prosjektgjennomføringen), taktisk suksess (oppnåelse av effekt- og samfunnsmål) og strategisk suksess (virkninger utover måloppnåelsen, relevans, bærekraft og samfunnsøkonomisk effektivitet). Så langt har vi evaluert 45 prosjekter, se noen overordnede resultater i figur 2.
Evalueringsresultatene er lett tilgjengelig på nettsiden, og hensikten er at departementer og etater kan bruke læringen fra de gjennomførte prosjektene inn i planleggingen av nye.7
Figur 2. Evalueringsresultater i form av gjennomsnittlig score på en 1-6 skala, per sektor (45 prosjekter). Utvalget består av 9 bygg, 5 forsvarsprosjekter, 7 IKT-prosjekter, 8 jernbaneprosjekter og 16 vegprosjekter.
Formidling og nettverk
For at forskning skal ha en virkning ut over en rapport i hylla, må resultatene formidles til ulike målgrupper i flere kanaler. En viktig arena er Forum for statens prosjektmodell – et stort arrangement i Finansdepartementets regi hvert annet år med deltakelse fra departementer, etater og privat sektor8. For øvrig formidler vi resultatene gjennom gode sammendrag, oppsummeringer av funn og anbefalinger i form av temahefter og metaevalueringer, foredrag på ulike nettverkssamlinger, webinarer, nettside på norsk og engelsk, nyhetsbrev, kronikker og mediebidrag og LinkedIn-konto9 - og mer generelt gjennom den løpende kontakten vi har med aktørene i ulike sammenhenger.
6 Modellen og erfaringer med den er presentert i Concept-rapport nr. 52: Volden og Samset (2017). Statlige investeringstiltak under lupen. Erfaring med evalueringer av de 20 første KS-prosjektene. Concept-rapport nr. 52 ⁷ Om etterevaluering og resultatene her: https://www.ntnu.no/concept/etterevaluering-av-prosjekter ⁸ Informasjon om forumet og alle innleggene fra de to siste arrangementene finnes her: https://www.ntnu.no/concept/forum-for-statens-prosjektmodell 9 https://www.linkedin.com/company/ntnuconcept/
Kunnskapsutvikling og internasjonalisering
Selv om Concept først og fremst driver med anvendt forskning for en norsk målgruppe, bidrar vi også til den internasjonale litteraturen og kunnskapsutviklingen, særlig i retning eierperspektivet og tidligfase. Det skjer gjennom internasjonal publisering og konferansedeltakelse, annet internasjonalt samarbeid og ved at forskningsresultatene tas inn i undervisningen ved universitetene. Programmet har en egen internasjonal konferanse, Concept International Symposium on Project Governance, som arrangeres hvert annet år i samarbeid med Finansdepartementet. Det forrige ble holdt høsten 2024 med tittelen «Project Governance in Changing Times». Inviterte foredragsholdere og delegater fra både akademia og statsforvaltningen i 14 land møttes og delte erfaringer med prosjektstyring. Vi har et bredt internasjonalt nettverk og har ved flere anledninger hatt internasjonale bokprosjekter og andre typer samarbeid med forskere og forvaltning i andre land.
Vårt bidrag til bedre prosjektstyring gjennom 20 år
Concept-programmets publikasjoner har over tid blitt en anerkjent kilde til kunnskap om statlig prosjektstyring. Vi dokumenterer hva som fungerer godt og dårlig, og gir råd om hvordan praksis kan videreutvikles og forbedres. Vi opplever at det er et sterkt ønske fra aktørene om å lære og forbedre seg.
Det er verdt å merke seg at SPM er en overordnet prosjektmodell. Den stiller krav til dokumentasjon som skal fremlegges og at planene skal kvalitetssikres, men overlater valget av metoder og verktøy samt selve gjennomføringen og oppfølgingen av prosjektene, til departementer og etater. Dette har åpnet for utprøving av ulike metoder og modeller, som Concept og andre har dokumentert erfaringer med. Over tid ser vi en viss konvergens mot felles beste praksis på flere områder som KVU, samfunnsøkonomiske analyser, estimeringsmetodikk, kontraktstrategier og etterevalueringer.
Vår forskning har vist at mye fungerer godt i SPM. Ekstern kvalitetssikring sikrer kvalitet og realisme i vurderingene, og har over tid bidratt til økt kompetanse i etatene. Innføringen av KVU og KS1 har tvunget aktørene til å løfte blikket og vurdere behov og alternativer på mer seriøst vist. Samtidig har vi også dokumentert flere svakheter og forbedringspunkter, blant annet knyttet til kostnads- og omfangsøkning i tidligfase, dårlige null- og minimumsalternativer, svakheter ved departementenes eierstyring, og mangler ved oppfølging og realiseringen av nytten. På disse og andre områder kommer vi med råd til forbedring og forsøker å løfte frem eksempler på god praksis.
Selv om Concept ikke direkte er involvert i vurderinger og beslutninger om hva SPM skal stille krav om, så følger også Finansdepartementet forskningen med stor interesse. Over tid ser vi at de tar med seg funn og anbefalinger inn i selve ordningen og i dialogen med aktørene. Vi ser også mange indikasjoner på at vårt lille fagmiljø i Trondheim er anerkjent internasjonalt. I 2020 kartla og vurderte Association for Project Management nærmere 70 forskningssentra og miljøer innen prosjektfaget; der ble Concept-programmet fremhevet som et av fire med spesielt stor betydning for faget og for samfunnet10.
10 Msulwa, Bloomfield, Young og Lewis (2020). Project and programme research centres: Lessons for scholarship, policy and practice Association for Project Management and Project X.
Rapporten mente at suksessfaktorene var den langsiktige finansieringen, den gode balansen mellom direkte brukernytte og akademisk forskning, det sterke fokuset på formidling, og nærheten til praksisfeltet.
Det siste kan ikke undervurderes. Tilliten mellom akademikere og representanter for departementer og etater i Norge, er uvanlig i et internasjonalt perspektiv. I de fleste andre land snakker forskerne mest med andre forskere, og praktikerne har sine egne arenaer. Studier basert på solide empiriske data er sjeldne. I Norge er vi forskerne heldige; vi får god tilgang til data og møter ærlige intervjuobjekter som deler raust av sine erfaringer, og som har oppriktig interesse for å ta forskningsresultatene i bruk. Samtidig må vi forvalte tilliten godt ved å sikre at forskningen faktisk er anvendt og nyttig for praktikerne. Prosjektstyring er et anvendt fagfelt. Den teoretiseringen man har sett innen forskningen internasjonalt i senere år, bør ikke adopteres her. Concept har hatt et sterkt fokus på dette hele veien. Publisering i anerkjente vitenskapelige journaler og internasjonal anerkjennelse er et mål på forskningens kvalitet, men bør ikke være et mål i seg selv.
Veien videre
Etter over to tiår med følgeforskning står Concept-programmet godt rustet til å møte nye utfordringer i en stadig mer kompleks prosjektverden. Fremveksten av megaprosjekter, økt bruk av kunstig intelligens og behovet for bedre styring i usikre omgivelser stiller nye krav til både metodeutvikling og datatilgang. Concept vil fortsette å utvikle og dele kunnskap som er relevant for praksis, samtidig som vi styrker vår rolle som brobygger mellom akademia og forvaltning. Med en stadig voksende prosjektbase og et bredt nettverk av samarbeidspartnere, hvor Prosjekt Norge er en viktig partner for oss, ser vi store muligheter for å dokumentere og forbedre praksis på tvers av sektorer. Vår ambisjon er å bidra til at statlige investeringsprosjekter ikke bare blir gjennomført riktig – men også at de riktige prosjektene blir valgt.
Om forfatterne:
Gro Holst Volden er samfunnsøkonom med PhD i prosjektledelse. Hun leder forskningsprogrammet Concept ved NTNU, som følger store statlige investeringsprosjekter. Hun har deltatt i regjeringsoppnevnte utvalg og har bred erfaring fra forskning, forvaltning og styrer.
Morten Welde arbeider som seniorforsker ved forskningsprogrammet Concept ved NTNU. Morten har arbeidet mye med tema som kostnadskontroll i store prosjekter, bruk av samfunnsøkonomiske analyser og etterevaluering av prosjekter. Han er opptatt av prosjekters praktiske resultater og hvordan forskning kan bidra til mer effektiv ressursbruk.