PNB - beredskapssenter levert på tid og budsjett
Magne Lilleland-Olsen
Politiets nasjonale beredskapssenter (PNB) på Taraldrud ble levert på tid, under kost og med høy kvalitet. Dette er et eksempel på et statlig byggeprosjekt som traff på tid, kost og kvalitet. Erfaringene gir derfor et godt grunnlag for å tenke nytt om hvordan slike prosjekter bør ledes.
Bakgrunn og mål
PNB ble etablert for å samle politiets nasjonale beredskapsressurser i et funksjonelt og sikkert anlegg. Prosjektet ble politisk besluttet i 2017, og byggingen startet året etter. Justis- og beredskapsdepartementet var prosjekteier, og gjennomføringen av forprosjektet ble ledet av Metier. Anlegget ble overtatt 1. september 2020. Politiet flyttet inn 15. oktober, og senteret var i operativ drift fra 15. desember samme år. Med dette ble en rekke absolutte krav fra Justis- og beredskapsdepartementet oppfylt: samlokalisering, døgnkontinuerlig drift, treningsfasiliteter med tilstrekkelig kapasitet, gode utrykningsmuligheter og flyoperative krav. At prosjektet ble levert på tid og under kostnadsrammen, gjør det til et svært interessant studieobjekt for prosjektgjennomføring i Norge. Tidsplanen var også særs ambisiøs grunnet prosjektets viktighet.
PNB var et av referanseprosjektene i veilederen for Verdistyrt prosjektutvikling (VPU).¹ Veilederen ble utviklet gjennom et samarbeid mellom Metier, Skanska Norge AS og Sykehuset i Vestfold. PNB viser hvordan prinsippene i Verdistyrt prosjektutvikling kan omsettes i praksis, og bygger videre på ambisjonene fra bransjeprogrammet BA2015. Mens BA2015 la grunnlaget for mer effektive og verdiskapende prosjekter i bygg- og anleggsnæringen, demonstrerer PNB hvordan dette faktisk kan realiseres i et komplekst, statlig byggeprosjekt.
Veilederen er videre basert på forskningsresultatene fra Concept-programmet, som er knyttet til Finansdepartementets kvalitetssikringsordning, og Oscar Value, som er finansiert av Norges forskningsråd og en rekke partnere i offentlig og privat sektor. Metoden bygger også på det internasjonalt anerkjente prosjektrammeverk PRINCE2®, samt prinsipper fra agil (smidig) prosjektgjennomføring.
Mandat og eierstyring
Justis- og beredskapsdepartementet satte tydelige rammer gjennom Eiers føringer.2 Dokumentet definerte prioriteringen mellom samfunns- og effektmål, fastsatte absolutte krav og la en fast kostnadsramme som styrte alle beslutninger. Følgeforskningen beskriver denne styringsformen som «en fokusert og bevisst prosjekteierstyring» og identifiserer den som prosjektets viktigste suksessfaktor.³
1 Metier (2021). Verdistyrt prosjektutvikling veileder 2.0 [PDF]. Hentet fra https://info.metier.no/hubfs/Verdistyrt%20prosjektutvikling%20veileder%202.0%202021.pdf?hsLang=no 2 Regjeringen. (2016). Politiets nasjonale beredskapssenter – Eiers føringer [PDF]. Hentet fra https://files.nettsteder.regjeringen.no/ wpuploads01/blogs.dir/179/files/2016/09/Politiets-beredskapssenter-Eiers-foeringer.pdf 3 Whist, E. & Hjelmbrekke, H.: «Følgeforskning – Forprosjekt Politiets nasjonale beredskapssenter», Concept/NTNU.
Dovre-rapporten oppsummerer prosjektet på en lignende måte: «Prosjektet er realisert med høy oppnåelse av overordnede mål og krav, under kostnadsmålet, med høy funksjonell kvalitet, og i tråd med tidsmålet»4. Eierstyringen i dette prosjektet ble en operativ praksis hvor korte beslutningsveier, synlige konsekvenser og kapasitet til å ta raske beslutninger var avgjørende.
Design-to-cost og organisering
Prosjektet valgte en design-to-cost tilnærming fra oppstart av forprosjektet. Design-to-cost betyr at man hele tiden tilpasser omfang og løsninger slik at de holder seg innenfor en fastsatt kostnadsramme. Dette innebar jevnlige usikkerhetsanalyser, oppdaterte estimater og aktiv bruk av en kutt- og plussliste som gjorde prioriteringene tydelige gjennom hele prosjektet. Når nye løsninger ble foreslått, måtte de erstatte noe annet eller dokumentere en klar merverdi for beredskapen til politiet. På den måten ble kostnadsstyringen en måte å prioritere på, og ikke bare rapportere. Et eksempel på en slik prioritering er hvordan brukerne prioriterte opp treningsanlegget, samtidig som de aksepterte å nedprioritere mer estetiske valg.
Samtidig ble prosjektet organisert som en «single-purpose» byggherre direkte under Justis- og beredskapsdepartementet. Organisasjonen var liten og fleksibel, men hadde tilgang til spisskompetanse etter behov. Denne strukturen ga korte beslutningsveier og mulighet for operative prioriteringer. Samlet var dette en sentral suksessfaktor for at sluttkostnaden endte under kostnadsrammen, samtidig som flere tiltak fra plusslisten kunne gjennomføres for å gi verdiøkning for politiet.
Kontraktstrategi med tidlig entreprenørinvolvering
Et annet vellykket valg var kontraktstrategien. Styringsgruppen besluttet å bruke en totalentreprise i samspill, med tidlig entreprenørinvolvering. I en slik modell tar entreprenøren ansvar for både prosjektering og bygging, i tett samarbeid med byggherren. Samspillet innebærer at partene utvikler løsninger sammen i forprosjektet, deler kunnskap og synliggjør kostnadskonsekvenser tidlig. På denne måten blir målpris og gjennomføringsplan fastsatt i fellesskap. Da vi gikk videre til bygging, kunne entreprenøren
Figur 1. Politiets beredskapssenter
bygge videre på samme grunnlag og med de samme nøkkelpersonene som hadde deltatt i utviklingen. Arbeidet ble derfor delt i to: fase 1 med utvikling og målprisutforming, og fase 2 med detaljprosjektering og selve byggingen. Etterevalueringen vurderer denne strategien som vellykket og godt tilpasset prosjektets karakter.
4 Dovre Group Consulting (31.01.2022): «Politiets nasjonale beredskapssenter – Etterevaluering av måloppnåelse, suksessfaktorer og forbedringsområder», sammendrag/konklusjoner.
Tre faktorer trekkes frem: entreprenørens tidlige deltakelse ga bedre prosjektering og forberedelser, nøkkelressurser ble videreført fra fase 1 til fase 2 og sikret kontinuitet, og kutt-/plusslisten ble speilet i kontrakten slik at kostnadskonsekvenser ble tydelige og håndterbare.5 Kort sagt ga modellen både beslutningskraft tidlig og en rask overgang fra utvikling til bygging.
Brukerinvolvering og overgangen til drift
Brukerne (politiet) ble trukket tett inn i utviklingen av de nye løsningene, og det ble satt av midler til målrettet komplettering etter innflytting. Dette var et grep som ble oppfattet som svært positivt av brukerne. Samtidig påpeker etterevalueringen at dokumentasjonen av beslutninger i medvirkningen var for svak.6 Kombinasjonen av tett medvirkning og utilstrekkelig beslutningslogg gjorde enkelte avklaringer krevende i sluttfasen. Dette viser hvor viktig det er å kombinere reell medvirkning med en sporbar beslutningshistorikk samt et mottaksprosjekt som eier overgangen til drift fra dag én.
Styringspraksis og resultater
Byggherren styrte etter inntjent verdi, med hyppige prognoser og usikkerhetsanalyser. Dette ga et godt beslutningsgrunnlag når tempo og prioriteringer måtte justeres underveis. Tiltak kunne besluttes tidlig og forankres i kutt-/plusslistene, og design-to-cost ble dermed en reell beslutningsmetode.
Etterevalueringen konkluderte med at «alle absolutte krav er oppfylt».⁷ Tidslinjen viser også en konsistent gjennomføring, fra signeringen av gjennomføringsavtalen for fase 2 den 25. januar 2018 til overtakelsen av anlegget 1. september 2020 og innflyttingen 15. oktober samme år.⁸ Samlet vurderer Dovre måloppnåelsen som høy, med leveranse under kostnadsmålet og i tråd med tidsmålet.⁹
Ferdigstillelse og prøvedrift
Det tydeligste forbedringsområdet i prosjektet er sluttfasen. Dovre anbefaler å «avsette nok tid til testing og ferdigstillelse», og konkluderer med at «noe mer tid i sluttfasen ville sannsynligvis redusert kvalitetsutfordringene».10 Erfaringen vår støtter denne konklusjonen. Komplekse tekniske systemer innen automasjon og energi krevde lengre innkjøring enn forutsatt, og restansene ble for mange ved overtakelse. Dette peker mot behovet for å strukturere sluttfasen som et eget delprosjekt med målbare kvalitetskriterier, ferdigstillelsesplaner per system og romslig prøvedrift.10
Tiltakene som ble gjennomført i prosjektet er i hovedsak overførbare til andre store og komplekse statlige byggeprosjekter. Det gjelder særlig kombinasjonen av tydelig og nær eierstyring, designto-cost med levende kutt-/plusslister, en kompakt byggherreorganisasjon og samspillsentreprise tilpasset prosjektets karakter. Forutsetningen er at sluttfasen gis bedre rammer og metodikk, og at insentivutformingen balanseres for å oppnå både kvalitet og kosteffektivitet.
5 Dovre Group Consulting (31.01.2022): Politiets nasjonale beredskapssenter – Etterevaluering, kapittel 3.1.4 «Kontraktsstrategi».
6 Dovre Group Consulting, kap. 3.2.2: utilstrekkelig dokumentasjon i brukermedvirkningen.
7 Dovre Group Consulting, tabell 2.2: oppnåelse av absolutte krav (alle oppfylt).
8 Dovre Group Consulting, s. 9: nøkkeldatoer (25.01.2018; 01.09.2020; 15.10.2020).
9 Dovre Group Consulting (31.01.2022): «Politiets nasjonale beredskapssenter –Etterevaluering av måloppnåelse, suksessfaktorer og forbedringsområder», sammendrag/konklusjoner.
10 Dovre Group Consulting, s. 6: anbefaling om mer tid til testing og ferdigstillelse; redusere kvalitetsutfordringer.
Insentivstrukturen og overføringsverdi
Kontraktsmodellen inkluderte målpris med bonus/malus. Modellen som ble valgt innebar at byggherre var ansvarlig for 80 prosent av avvik mellom selvkost og målpris, mens entreprenør var ansvarlig for 20 prosent. I etterkant vurderes insentivet som for svakt på entreprenørsiden: «…fordelingen burde vært nærmere 50/50.»12 I et annet prosjekt kan det vurderes en bedre balanse. Samspillsmodellen må fortsatt sikre åpenhet, men entreprenøren kan gis sterkere økonomiske insentiver til å jobbe kostnadseffektivt, særlig når prosjektet går fra utvikling til bygging.
Hva kan sektoren lære?
Erfaringene fra PNB viser at bedre prosjektgjennomføring i offentlig sektor ikke først og fremst handler om mer tid eller større budsjetter, men om tydeligere prioriteringer, gode arbeidsprosesser og presise roller. Når mandatet er klart, beslutningslinjene korte og styringsinformasjonen presis, er det mulig å levere raskt og sikkert selv i komplekse prosjekter. Neste steg er å standardisere de grepene som fungerte best, samtidig som sluttfasen profesjonaliseres ytterligere slik at teknisk kvalitet ved overtakelse i enda større grad møter krav.
Oppsummering
PNB viser at det er mulig å gjennomføre store og komplekse offentlige byggeprosjekter på tid og kost uten å gå på akkord med funksjonelle krav. Gjennom tydelig eierstyring, operativ design-tocost, en kompakt organisering og tidlig entreprenørinvolvering fikk vi det til i PNB. Samtidig viser erfaringene at sluttfasen burde hatt mer tid, og at insentivmodellen kunne vært skarpere. Det er slike justeringer som blir viktige for å styrke gjennomføringsevnen i store offentlige prosjekter. Derfor har erfaringene fra PNB høy overføringsverdi til andre offentlige byggeprosjekter, til beste for brukerne og samfunnet.
Som et av referanseprosjektene i arbeidet med Verdistyrt prosjektutvikling har PNB bidratt til å dokumentere hvordan bransjens ambisjoner om verdioptimalisering, rask gjennomføringstid og økt forutsigbarhet kan realiseres i praksis. Det gir en bekreftelse på hvilken verdi vi kan skape gjennom VPU-metodikken. Samtidig er det et solid utgangspunkt for Metier og resten av bransjen sitt videre arbeid med å utvikle verktøy, kompetanse og beste praksis for å styrke gjennomføringen av komplekse prosjekter.
Om forfatteren:
Magne Lilleland-Olsen er Business Director i Metier med ansvar for Verdistyrt Prosjektutvikling. Han jobber mest med prosjekter i tidligfase, blant annet konseptvalg, kvalitetssikring og metodeutvikling, og har lang erfaring med forbedringsprogrammer og kurs i prosjektledelse.
12 Dovre Group Consulting, kap. 3.2.3: bonus-/malus og anbefalt 50/50; tidlig produksjonsoppfølging.