F35 – det store kampflykjøpet
Tord Aslaksen
Anskaffelsen av F-35 kampfly er Norges største forsvarsprosjekt noensinne. På under to tiår ble 52 fly, baser, våpen og utrustning levert innenfor rammene. Resultatet er både økt forsvarsevne og nye arbeidsplasser – et sjeldent eksempel på en vellykket offentlig megainvestering.
Fra F-16 til F-35
Da diskusjonen om nye kampfly startet på slutten av 1990-tallet, var F-16 allerede en aldrende kapasitet. Norge trengte en erstatter som kunne fylle oppdrag i mange tiår fremover. Flere alternativer ble vurdert: en forlenget levetid for F-16, en kombinasjon av gamle og nye fly, eller en full erstatning. Etter grundige utredninger landet man på det siste.
I 2008 stod valget mellom svenske JAS Gripen og amerikanske F-35. Begge oppfylte mange av kravene, men evalueringene viste at F-35 hadde best operative egenskaper og det mest troverdige kostnadsgrunnlaget. Stortinget ga derfor grønt lys til å starte forhandlingene om anskaffelse.
Kostnadskontroll og politisk forankring
F-35 ble raskt et politisk prestisjeprosjekt. Prosessen fikk stor oppmerksomhet fordi kostnadene var enorme og beslutningene krevde forutsigbarhet. Allerede i 2012 ble det etablert en praksis med årlige usikkerhetsanalyser. Disse analyserte forventede kostnader og mulige avvik, og ble lagt frem for Stortinget hvert år. Dermed beholdt både politikere og embetsverk kontrollen, og kunne justere kursen underveis.
Den samlede kostnaden for programmet er beregnet til om lag 100,6 milliarder kroner (2024verdi). Når man tar med valutakursendringer er dette beløpet høyere enn kostnadsrammen, men selve gjennomføringen har holdt seg bemerkelsesverdig nær de opprinnelige rammene. Besparelser en oppnådde gjennom gode kontrakter og optimalisering av leveranser utgjorde over tolv milliarder kroner, og ser man bort fra valutakursendringen ligger kostnadene langt under kostnadsrammen som ble gitt fra stortinget i 2012. Den eneste reelle økningen skyldtes en svakere norsk krone overfor amerikanske dollar.
At Stortinget ikke ga en samlet bevilgning på forhånd, men godkjente flyene i puljer, bidro også til å sikre åpenhet og forankring. Særlig da de siste seks flyene skulle bestilles i 2019, ble beslutningen gransket nøye. Når man likevel klarte å holde kursen, skyldes det en kombinasjon av politisk vilje, nøktern prosjektledelse og metodisk oppfølging.
Organisering og kultur
Et særtrekk ved F-35-programmet var at det ble organisert som et eget program på tvers av hele forsvarssektoren. Forsvarsdepartementet hadde overordnet ansvar, men etatene, Forsvaret, forskningsmiljøene og Forsvarsbygg var alle tett involvert. Programledelsen var relativt liten, men hentet støtte fra et bredt nettverk av fagpersoner.
Kontinuitet i ledelsen og en samarbeidskultur ble avgjørende. Slike prosjekter varer over flere regjeringsperioder, og uten stabilitet i nøkkelroller kan retningen lett forsvinne. Her ble man enige om en arbeidsform der lojalitet til oppdraget gikk foran etatsgrenser.
I tillegg har en hatt mange av de samme aktørene involvert over en lengre periode, noe som også bidro til kontinuitet og tillitsbygging mellom de involverte. Dette inkluderer ekstern kvalitetssikrer i form av Holte Consulting, som gjennom sin tidlige involvering var med og la et solid grunnlag for fremtidig kostnads- og usikkerhetsstyring i programmet.
Leverandørvalg og kontraktsstrategi
Prosessen frem mot valget var grundig. En stor ekspertgruppe utarbeidet nesten tusen operative og tekniske krav. Tyskland, som representerte Eurofighter, trakk seg, og valget stod til slutt mellom Gripen og F-35. Evalueringen viste at begge var gode, men F-35 ble vurdert som bedre i de mest krevende operative scenarioene.
Flyene er anskaffet gjennom et myndighetssamarbeid, hvor amerikanske myndigheter står som kontraktspart opp mot industrien på vegne av partnerlandene. Det betyr at det er USA gjennom det flernasjonale programkontoret som har forpliktet seg til å levere, samtidig som partnerlandene er involvert i både utvikling, leveranse og videreutvikling.
Fra beslutning til fly
De første fire F-35 ble bestilt i 2011, før helheten i anskaffelsen var godkjent, for å utdanne norske flygere i USA. Byggingen av det første flyet startet i 2013, med første leveranse i 2015. Disse er siden brukt på Luke Air Force Base i Arizona, sammen med fly fra USA og flere andre partnernasjoner.
Fra 2017 kom de første operative flyene til Norge, stasjonert på Ørland. Etter hvert ble Evenes bygget opp som base i nord, og i takt med utfasingen av F-16 ble også Bodø gradvis utfaset som kampflybase. I 2019 ble F-35 erklært å ha initiell operativ evne, og fra 2022 tok de over beredskapen i Nord-Norge. Det siste flyet ble levert i 2025.
Utfordringer underveis
Et kampflyprogram handler om langt mer enn selve flyene. Nye baser, simulatorer, våpen, reservedeler og IKT-systemer måtte utvikles og tas i bruk. Forsvarsbygg måtte reise en enorm bygningsmasse på kort tid, inkludert et eget simulatorsenter.
Personelloverføringen var krevende. Flygere måtte omskoleres, teknikere måtte læres opp i helt nye systemer, og det tok mange år å bygge opp nok kompetanse. Mangel på flyteknikere var en flaskehals, slik det også har vært for mange av Norges partnerland.
Internasjonale hendelser som Covid-pandemien, ulykker og forsinkelser i programmet bidro til å gjøre innfasingen mer krevende enn planlagt. Likevel ble ikke tidslinjen endret i særlig grad.
Trening og teknologi
Overgangen fra F-16 til F-35 ble ofte sammenlignet med å gå fra en Nokia-telefon til en smarttelefon. Flyet er mer avansert enn noe Norge tidligere har operert, med sensorer, våpensystemer og kommunikasjonsløsninger som krever helt nye ferdigheter.
Det ble tidlig klart at simulatortrening ble et kjerneelement for å trene flygerne på F-35. På F-16 trente flygerne instrumentflyging, nødprosedyrer og enkle oppdrag i de to simulatorene Norge hadde, som da sto for ca 10% av flygertreningen. F-35 simulatorene er betydelig mer realistiske, og er samtidig helt nødvendige for å gi flygerne trening på en rekke av flyets hemmelige egenskaper. Norge valgte derfor å anskaffe 8 fullverdige simulatorer samlet i et simulatorsenter på Ørland, noe som gir oss en mulighet til å legge ca 40% av all flygertrening i simulatoren. Dette gir oss en evne til å trene effektivt i sikre og trygge omgivelser, og er en forutsetning for å bli operative innenfor hele ambisjonsnivået til kampfly.
Selv om det ikke var et uttalt hensyn i anskaffelsen, så vil økt simulatorbruk etter hvert også kunne ha en miljøgevinst ved at trening som i dag gjøres i lufta i stedet kan gjøres i simulator. Dette forutsetter imidlertid en ytterligere modning av strukturen og våpensystemet, da simulatortrening så langt bare har kommet i tillegg til, og ikke i stedet for faktiske flytimer.
Våpen og fremtidig utvikling
Norge valgte å legge store deler av våpenanskaffelsen sent i prosjektløpet. På den måten kunne man kjøpe de mest moderne våpnene tilpasset F-35 i stedet for å binde seg til eldre systemer. Et godt eksempel er Joint Strike Missile, utviklet av Kongsberg, som nå eksporteres til flere allierte, og det nye luft-til-luft missilet AMRAAM D som bare helt nylig er blitt gjort tilgjengelig for eksport.
F-35 er bygget på en idé om kontinuerlig oppdatering. I stedet for å være et ferdig system ved levering, oppgraderes flyene jevnlig i takt med at nye generasjoner programvare og utstyr blir tilgjengelige. Det gjør at flyet hele tiden skal være kapabelt mot fremtidige trusler. Men det gir også en permanent utfordring: oppgraderingsløpet har vist seg både mer krevende og utsatt for forsinkelser enn man først trodde.
Målet er å nå full operativ evne innen utgangen av 2026. I praksis representerer denne milepælen et øyeblikksbilde – utviklingen vil fortsette så lenge flyene er i bruk.
Ringvirkninger i samfunnet
Et prosjekt av denne størrelsen påvirker langt mer enn Forsvaret. Baser som Ørland og Evenes har ført til behov for nye boliger, barnehager, skoler og servicefunksjoner i lokalsamfunnet. Det har skapt arbeidsplasser ikke bare for dem som jobber direkte med flyene, men også i kommunene rundt.
Industrisamarbeidet har hatt enda større betydning. Norske bedrifter har fått kontrakter på produksjon av flydeler til hele det internasjonale programmet. Samtidig har utviklingen av Joint Strike Missile gitt Kongsberg en eksportvare av stor strategisk betydning.
I tillegg har Nammo utviklet en egen kanonammunisjon for F-35 som også vil gi inntekter i lengre tid fremover. På den måten har kampflykjøpet også bidratt til å bygge norsk industriell kompetanse og arbeidsplasser i tiår fremover.
Hva lærte vi?
Når man ser tilbake, peker flere forhold seg ut som avgjørende for at F-35-programmet kan regnes som en suksess.
• Tidlig avklaring og forankring. Beslutninger ble tatt på riktig nivå og i riktig tempo, uten å binde seg for raskt til volum eller tid.
• Robust organisasjon. Programmet ble bemannet med dyktige fagfolk på tvers av etater, med tydelig ledelse og mandat.
• Politisk forankring. Gjennom årlige proposisjoner beholdt Stortinget kontrollen, og anskaffelsen fikk tverrpolitisk legitimitet.
• Kostnadsstyring. De årlige usikkerhetsanalysene ga oversikt over påløpte kostnader, fremtidige forpliktelser og usikkerhet, og ble et verktøy for å håndtere risiko.
• Industrielt samarbeid. Tidlig involvering av norsk industri sikret at prosjektet ikke bare leverte militær kapasitet, men også arbeidsplasser og teknologiutvikling.
Disse læringspunktene har relevans langt utover forsvarssektoren. Store offentlige anskaffelser innen helse, transport eller energi kan dra nytte av samme disiplinerte metode.
En ny generasjon forsvarsevne
I dag er F-35 ryggraden i det norske luftforsvaret. Flyene gir Norge evne til å løse oppdrag både nasjonalt og sammen med allierte, fra overvåkning av nordområdene til deltakelse i internasjonale operasjoner. Samtidig er de et symbol på hva som er mulig når staten tar på seg et komplekst prosjekt – og lykkes.
F-35-anskaffelsen viser at også gigantiske investeringer kan gjennomføres med kontroll og legitimitet, dersom de bygges på tidlig forankring, metodisk oppfølging og et helhetlig blikk på både militære og samfunnsmessige behov.
Om forfatteren:
Oberst Tord Aslaksen, Sjef FMA Luftkapasiteter F-35 Kampflyavdelingen. Tord fikk vingen i 1993, og fløy F-16 til 2009. Jobbet deretter 5 år med anskaffelser av F-35, etterfulgt av tre år i Forsvarsstaben. Flyger og skvadronsjef på 717 skvadron fra 2017 til 2020, og deretter Luftvingsjef i Redningshelikoptertjenesten frem til mai 2022 da han begynte i nåværende stilling.