Helgelandsmodellen – mer kunnskap og mer veg for pengene
Bård Nyland
Det er 15 år siden Vegvesenets prosjektledelse på E6 Helgeland utviklet en helt ny og banebrytende kontraktsform for vegbygging i Norge. Vegutviklingskontrakten, også kalt Helgelandsmodellen. I dag er gjennomføringen av mange store samferdselsprosjekt i Norge inspirert av Helgelandsmodellen.
På store deler av E6 fra Trøndelag grense i sør, til Saltfjellet i nord, skapte Helgelandsmodellen en svært rask og kostnadseffektiv utbygging. Planen var å utbedre gamle 80-soner, nå kunne det plutselig bygges 90-soner med høy standard. Den gang var det høyst uvanlig å be entreprenørene om å drifte en veg og bygge den ut i en og samme kontrakt. Men det unike var at bransjen for første gang ble tatt med på råd gjennom tidlig involvering av entreprenørene. Nå fikk de som skulle bygge og drifte vegen, reelle muligheter til å påvirke løsninger i en stor kommende utlysning. For første gang ble også kommunikasjonen mellom partene aktivt brukt som nøkkel til suksess. Både før inngåelse av kontrakt og gjennom hele byggeperioden, hadde oppdragsgiver, entreprenør, prosjekterende miljø og de ansvarlige for drift og vedlikehold, en løpende dialog. Kunnskap ble delt, risiko og usikkerhet ble redusert og oppdragsgivers bestilling ble mer presis. Dette ga mer veg for pengene, høyere kvalitet på leveransen og svært stort utbytte for de som deltok.
«Vi har aldri lært mer om vegbygging, enn det vi gjorde igjennom den konkurransepregede dialogen i Vegvesenets utviklingskontrakter på E6 Helgeland»
Hans-Petter Hansen, prosjekteringsleder i Aas Jacobsen.
I november/desember 2025 åpner den siste delstrekningen i gigantprosjektet E6 Helgeland. Da har Vegvesenet gjennom to store vegutviklingskontrakter og noen mindre entrepriser levert 157 kilometer ny E6 siden 2009. Det meste med 8,5 meters bredde og fartsgrense 90 km/t.
Bakgrunn
På starten av 2000 tallet var store deler av E6 gjennom Helgeland smal og svingete med lav standard. Den manglet ofte gul midtlinje og ulykkestallene var høye. I Nasjonal Transportplan (NTP) for 2010-2019, ble det foreslått å bruke 700 millioner 2009-kroner til utbygging av 27 kilometer ny E6 mellom Brenna-Kapskarmo og Lien i Grane kommune, sør på Helgeland. Den skulle bygges etter datidens standard for 80 km/t. For resten av E6 på Helgeland, ble det foreslått en utbedring med utgangspunkt i eksisterende veg. Forslaget åpnet også for noen mindre omlegginger og at svinger på noen strekninger kunne rettes ut. Totalt var det aktuelt å bruke 1,7-2 milliarder kroner i statlige midler til opprusting av E6 på Helgeland over de neste 10 årene. Men dette ville bare dekke halvparten av utbedringsbehovet. I 2020 ville det da fortsatt gjenstå et stort utbyggingsbehov. I tillegg var det høyst usikkert når det kunne bevilges penger til en slik utbygging.
NTP sa videre at dersom de fire vertskommunene til E6 på Helgeland tillot brukerfinansiering, altså bompenger, kunne utbedringen av E6 på Helgeland fremskyndes. I praksis ville det si at store deler av E6 mellom Saltfjellet og Trøndelag grense kunne utbedres for 3,8 milliarder 2008-kroner.
nord, 15, september 2015. Fv: Tom Kato Karlsen, Statssekretær samferdselsdepartementet (FrP), Torbjørn Naimak, Vegsjef i Nordland, Albert Hæhre, konserndirektør Hæhre.
Foto: Statens vegvesen.
Med faglig støtte fra Statens vegvesen ble politikerne i Rana, Hemnes, Vefsn og Grane enige om å bruke bompenger våren 2010. På denne tiden søkte Statens vegvesen også å få ned kostnaden og heve kvaliteten på drifta av riks- og europavegnettet. Etter hvert oppstod ideen om å se utbygging og drift i sammenheng over lengre strekninger for å nå disse målene. Og i statsbudsjettet 2011 la Stortinget følgende føringer for det videre arbeidet:
«Det er ønskjeleg å leggje til rette for å sjå utbygging, vedlikehaldstiltak og drift for ei lengre, samanhengande strekning under eitt for å kunne optimalisere tiltaka. Statens vegvesen greier ut ei omfattande entrepriseform på ein om lag 26 mil lang strekning på E6 Helgeland for ein kontraktsperiode på 10 – 15 år.»
Året før hadde Vegvesenet lansert at dette kunne løses gjennom en helt ny kontraktstype som ennå ikke var prøvd ut i Norge, Vegutviklingskontrakten.
Helgelandsmodellen
Vegutviklingskontraktene på E6 Helgeland bygger på ideen om at en entreprenør får i oppdrag å planlegge, utbedre og bygge ny veg over en lengere strekning, samtidig som entreprenøren påtar seg ansvaret for å drifte vegen, både før, under og etter byggeperioden. Å se utbygging og drift i sammenheng ble godt mottatt av politikere lokalt og nasjonalt. Lokalt næringsliv og NorgesLastebileier Forbund (NLF) og NOH Næringsliv var også positive.
4. Grunnstabilisering og områdestabilisering for Forsmo bru. Foto: Statens vegvesen.
Bruker det beste fra OPS-ene
Vegvesenet hadde erfaring med noen av de samme mekanismene fra tre gjennomførte OPS1-prosjekt: E39 Klett-Bårdshaug (Trøndelag), E39 Lyngdal-Flekkefjord og E18 Grimstad-Kristiansand. Her ble det bygget lengere strekninger med krav om å drifte vegen i 25 år etter åpning. I disse OPSene er vegen finansiert og bygget av leverandøren (ofte kalt OPS-selskapet). Etter åpning betaler staten leie i 25 år for å få bruke vegen, frem til anlegget er nedbetalt og staten overtar eierskapet. Etter disse OPS-prosjektene ble rapporten, «Erfaring av OPS i vegsektoren», utarbeidet av Dovre internasjonal AS og Transportøkonomisk institutt. Med dette som utgangspunkt ble vegutviklings-kontraktene utviklet. Den avviker fra OPS kontraktene ved at utbygger betaler entreprenøren løpende for faktisk utført arbeid og produksjon, samt at entreprenør får et økonomisk sluttoppgjør når ny veg er ferdig og tas i bruk. I utviklingskontraktene skulle entreprenør drifte vegen i totalt 15 år medregnet byggetiden på fire til fem år.
1 Offentlig Privat Samarbeid
I Helgelandsmodellen er det heller ikke er et OPS-selskap mellom Vegvesenet prosjektledelse og utførende hovedentreprenør. Direkte kontrakt med den som utfører arbeidet ble valgt, fordi dette gir bedre kontroll med det leverte produktet. Det fjerner også et sterkt kostnadsdrivende ledd med ekstern finansiering.
Det var også et uttalt mål å stimulere entreprenørene til å bygge kvalitet, noe de må for å kunne drifte vegen til lav kostnad i lang tid. Det store spørsmålet var bare om bygg og anleggsbransjen kunne tenke seg å inngå slike kontrakter?
Tidlig involvering av bransjen
Høsten 2010 gjennomførte prosjektgruppa i Vegvesenet bransjemøter i flere omganger uten å få særlig konkrete innspill fra deltakerne. Men da entreprenørene fikk tilbud om å delta i separate dialogmøter med bare dem og Vegvesenet, ble det fart i sakene. Prosjektgruppa fikk mange innspill og klare råd til hvordan en slik vegutviklingskontrakt kunne gjennomføres. Resultat ble landets første reelle tidlig-involvering av anleggsbransjen. Her fikk entreprenørene for første gang en direkte mulighet til å påvirke konkrete løsningsvalg i en stor kommende vegutbygging de selv kunne konkurrere om.
Temaer som ble diskutert var:
• Kontraktsbestemmelser
• Kontraheringsform (beskriver prosessen frem til avtale inngås)
• Størrelsen på kontrakter
• Varighet på kontrakter
• Hvilke typer arbeid kunne inngå i en slik kontrakt
• Hvor detaljert arbeidene burde eller måtte beskrives
• Risikofordeling
• Håndtering av etterslep på vegnettet
• Innspill til andre forhold som kan gi en bedre kontrakt
• Bruk av opsjoner
• Kopling og styring av funksjonskontrakten (brøyting og strøing av veg etc.) mot øvrig drift og vedlikehold av vegnettet (mindre reparasjoner og nødvendige utbedringstiltak på veg, bruer og tunneler) gjennom hele kontraktstiden.
• Hvor mye av reguleringsplanarbeidet kunne overføres til entreprenør?
Kontraktstrategi
Med bakgrunn i tilbakemeldingene fra bransjen og evalueringsrapporten «Erfaring av OPS i vegsektoren» ble det laget en kontraktstrategi for utbygging av E6 Helgeland. I kort form var den slik:
• Vi ser hele strekninger som et objekt eller pakke.
• Vi kombinere prosjektering, utbygging og drift/vedlikehold over en lengre strekning, som tidligere ville gitt mellom 10 og 20 ulike kontrakter.
• Vi utvikler en vegutviklingskontrakt med basis i NS 8407
• Vi setter kontraktsperiode på 15 år med utbygging i løpet av de fire-fem første årene.
Valg av rammer for konkurransen:
• Basert på vedtatte reguleringsplaner.
- Disse ble sammen med planmyndigheten i kommunene formet slik at de ga rom for endringer i byggeperioden. Blant annet ble det regulert breie korridorer for å gi muligheter for optimalisering av veglinja, konstruksjoner, deponier, massetak og riggområder.
• Anskaffelsen skulle gjennomføres med konkurransepreget dialog og prekvalifisering:
• Vedtatte reguleringsplaner og konkurransegrunnlag med vedlegg/addendum (dvs. forhold framkommet i dialogen med tilbyder).
Konkurransepreget dialog er vanlig å bruke når utbygger er usikker på hva som skal bygges eller hvilke metoder som bør benyttes for å gjennomføre prosjektet. På E6 Helgeland ble konkurranseformen valgt fordi det er svært mange alternative måter å bygge et veganlegg på. Målet var å utfordre tilbyderne til å komme opp med de beste og mest innovative løsningene bransjen hadde å tilby.
• Formålet med dialogen er å finne de beste løsninger for ny veg, på bakgrunn av utbyggers krav og behov.
• Alle aspekter ved kontrakten kan drøftes under dialogen, herunder tekniske, tidsmessige og økonomiske forhold.
• Deltakerne behandles likt, men løsninger som diskuteres med den enkelte er taushetsbelagt og deles ikke med de andre tilbyderne.
• Når utbygger har funnet løsningene som oppfyller behovet, erklæres dialogen for avsluttet.
• Endelig tilbud skal være basert på løsningsforslagene som er drøftet i dialogfasen.
Konkurransekriterier og vekting av tilbud
I Helgelandsmodellen vinner den tilbyder kontraktene som har det beste forhold mellom pris og kvalitet. Kvalitetskriteriene ble fastsatt før den konkurransepregede dialogen og var kjent for alle tilbyderne i lang tid før første tilbud ble gitt. Kvaliteten (K) på tilbudene ble vurdert etter følgende forhold.
K1: Organisering og styring av kontrakt – organisering, kompetanse, nøkkelpersonell, sikring av kvalitet, HMS/SHA, ytre miljø, etc.
K2: Sensitive områder – håndtering av kvikkleire og dårlig grunnforhold.
K3: Tekniske løsninger – valg av brutyper, vegens oppbygging, utforming og plassering i terreng, samt materialvalg som kan påvirke levetid og kostnader til drift og vedlikehold i vegens levetid.
K4: Trafikkavvikling – sikker, tygg og minst mulig heft for trafikanter og næringsliv.
Kvaliteten på de ulike tilbudene ble det vurdert etter hvilken merverdi løsningene ga Vegvesenet og brukerne av vegen. Merverdien fra tilbudt kvalitet ble så trukket i fra prisen på det faktiske tilbudet. Dette ga en konkurransesum for den enkelte tilbyder. Tilbyderen med lavest konkurransesum ble tilbudt kontrakt. For E6 Helgeland sør kunne tilbyderne oppnå maksimalt 270 millioner i merverdi for høy kvalitet.
Konkurransesum = Tilbudssum - merverdien fra K1-K2-K3-K4.
Konkurransesummen ble kun benyttet for å skille tilbudene og kåre en vinner. Entreprenør fikk betalt i henhold til den prisen de hadde satt på sitt faktiske tilbud. Altså tilbudsprisen.
Balansert anskaffelse
Tradisjonelt var det vanlig at utbygger brukte år på å forberede og planlegge et byggeprosjekt før utlysningen, uten å involvere bransjen. Etter utlysning hadde bransjen seks til ti uker på å forstå og sette seg inn i prosjektet, før de måtte gi tilbud på oppdraget. Kontraktene var ofte detaljprosjektert, gjerne enhetspriskontrakter etter NS 8405/8406. Kontraktene ble tildelt entreprenør med lavest pris.
Kontraktsformen ga mange konflikter fordi entreprenørens kunnskaper om det som skulle bygges alltid var mye mindre enn utbyggers kunnskaper. Denne ubalansen førte til at entreprenørene priset seg for lavt. De fremmet i stedet mange endrings- og tilleggskrav i byggeprosessen, krav som ofte måtte løses i rettssystemet.
I den nye kontraktsformen kunne utbygger og entreprenør utnytte hverandres kompetanse gjennom tidlig involvering. Samtidig baserte anskaffelsen seg på entreprenørenes egne løsningsvalg. Det ble opprett løpende dialog mellom utbygger, entreprenør, prosjekterende miljø og de ansvarlige for drift og vedlikehold, både før inngått kontrakt og under byggingen. Slik ble bestillingen bedre, usikkerheten mindre og kvaliteten på det nye veganlegget hevet.
Kontraktsformen bidro til kontinuerlig forbedring av sluttproduktet, til gunst både for utbygger og entreprenør. Til eksempel fikk Hæhre bygge ny 90 sone parallelt med gammel E6 i store deler av Dunderlandsdalen nord for Mo i Rana. Dermed kunne trafikken gå tilnærmet normalt i hele byggeperioden. Først etter åpning av ny veg ble den gamle E6 traseen fjernet og revegetert. Ifølge Hæhre, ble deres produksjon 30 prosent mer effektiv med denne løsningen. De fikk også tilgang på mer kortreist stein, som kunne brukes rett i veglinja uten lang, tidkrevende og kostbar transport. I tillegg kunne de benytte større og mer effektive maskiner. Balansen mellom partene i kontraktsforholdet ga en felles forståelse av hva som skulle bygges og leveres. Dette medførte at det ikke var noen ubehandlede konfliktsaker etter at bygge- og anleggsperioden var over. Økt fartsgrense til 90 km/t flere steder på Helgeland er et direkte resultat av kontraktsformen. Kontraktsformen inspirerte også bransjen til å bygge veg på en mer industrialisert måte. En entreprenør valgte å bygge to identiske bruer på samme strekning. Når første bru var prosjektert, ble tegninger og modeller gjenbrukt på bru nummer to. Material og deler ble billigere å kjøpe i dobbel mengde. Bru nummer to, med kjente tegninger og kjente utfordringer, gikk også raskere å bygge.
Mer veg for pengene
For Vegvesenet var kontraktsformen helt ny og uprøvd. Dette ga mange utfordringer. Både nord og sør på Helgeland la markedet inn priser som lå over Vegvesenets kostnadsberegninger og styringsramme. Underveis i prosessen ble også standarden på ny veg vedtatt hevet, fra 80 km/t til en moderne og brei 90 sone. Noe som naturlig nok ga prisvekst.
For E6 Helgeland nord økte kostanden med ca. 400 millioner kroner (2019 kr). For E6 Helgeland sør ga standardhevingen til 90 km/t en kostnadsøkning på 130 millioner kroner (2016 kr). Dette medførte at de to opsjonsparsellene, Trøndelag grense-Majahaugen og Flyum-Lille Majavatn ble avbestilt og senere bygget i en totalentreprise.
Vegutviklingskontraktene ga likevel Helgeland en svært rask, effektiv og økonomisk gunstig utbygging av 110 km ny E6. I snitt ble det bygd 68 meter fullverdig E6 hver eneste dag, fra oppstarten 2015, til åpningen av E6 Helgeland sør i 2020. Det tilsvarer over 2 kilometer ny E6 hver måned, eller nesten 25 kilometer i året.
Prisen pr meter ny E6 ble også svært lav. Totalkostnadene for bygging av vegutviklingskontraktene på E6 Helgeland er beregnet til å utgjøre ca. kr 71 645 pr. meter. Det anses som lavt for en veg med 8,5 meter bredde og fartsgrense 90 km/t.
I tillegg ble parsellene Kappskarmo-Svenningelv-Lien, til sammen 20 kilometer, ble også holdt utenfor vegutviklingskontraktene. Dels fordi deler av dem alt var vedtatt bygget som helt ny E6 i en ny trasse, og dels for å unngå at vegutviklingskontraktene ble for store. Dette var et klart råd fra bransjen. I tillegg åpnet oppdelingen en mulighet for å sammenlikne priser, kvalitet og framdrift i de ulike kontraktskonseptene.
Erfaringer, læring og veien videre
Vår påstand er at vegutviklingskontraktene og helgelandsmodellen har vært en ubetinget suksess. Vegutviklingskontrakter har vist seg å være et kraftfullt verktøy for å kombinere kvalitet, effektivitet og økonomisk kontroll. Modellen har bidratt til en mer industriell tilnærming til vegbygging, der samspill mellom aktørene har vært avgjørende for resultatet.
Utbyggingen av E6 Helgeland har gitt Statens vegvesen og anleggsbransjen verdifulle erfaringer med tidlig involvering og balanserte anskaffelser. Læringseffekten har vært betydelig, både for utbygger, rådgivere og entreprenørene. Prosessen har skapt en ny forståelse for hvordan komplekse infrastrukturprosjekter kan gjennomføres med færre konflikter og bedre ressursutnyttelse.
Erfaringene fra Helgeland har også dannet grunnlag for utvikling av andre kontraktsformer i bransjen. Blant annet forbedringer i vegvesenets utforming og gjennomføring av totalentrepriser og enhetsentrepriser i andre vegprosjekt. Helgelandsmodellen viser at det er mulig å bygge både mer og bedre veg for pengene i fremtidige samferdselsprosjekter i Norge. Perspektivet fremover bør være å videreføre og forbedre modellen, med særlig vekt på tidlig involvering, insentivbasert kvalitet og helhetlig tenkning rundt drift og vedlikehold.
Om forfatteren:
Bård Nyland har vært prosjektleder for E6 Helgeland siden oppstarten for dette prosjektet våren 2010. Han er utdannet fra Trondheim Ingeniørhøyskole med tilleggsutdanning i økonomi fra BI. Bård Nyland har hatt flere roller i Statens vegvesen som planlegger, byggeleder og anleggsleder. Han hadde også rollen som produksjonsleder i Vegvesenets utførende anleggsenhet, fram til denne delen av Vegvesenet ble skilt ut og gjenoppstod som Mesta AS i 2003. I perioden 2003 til 2010 var han distriktssjef i Mesta AS.