TÉCNICO OPERATIVO Autora: NATHALIE GENDRE
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Tabla de Contenido Lista de Tablas ................................................................................................................................................... 3 Lista de ilustraciones .......................................................................................................................................... 3 UNIDAD TEMÁTICA II. LAS VÍAS DE ACCESO AL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS. ........................ 4
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................. 4 1
La Vía Administrativa: la Ruta Integral para la Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas 6
1.1
Definiciones básicas ............................................................................................................ 6
1.2 El acceso a la ruta integral: la estrategia de los Centros Regionales de Atención y las estrategias complementarias ........................................................................................................... 7 1.3
2
Las medidas previstas en la ley ......................................................................................... 12
1.3.1
La ruta de atención ................................................................................................................. 12
1.3.2
La ruta de asistencia............................................................................................................... 15
1.3.3
La ruta de reparación integral ................................................................................................. 20
1.3.4
La ruta de retornos y reubicaciones (art. 66 L. 1448/11 y art. 71-78 D. 4800/11) ................. 37
1.3.5
La ruta de prevención y protección (art. 31 y 32 L. 1448/11 y art. 193 – 221 D. 4800/11) ..... 38
Las Vías Judiciales de Reparación ............................................................. ¡Error! Marcador no definido.
2.1
Las vías judiciales en la Ley de Víctimas .............................. ¡Error! Marcador no definido.
2.1.1
Restitución de tierras .............................................................................................................. 44
2.1.2
Indemnización por vía judicial.................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.2
La reparación en la ley de Justicia y Paz .............................. ¡Error! Marcador no definido.
2.2.1
Generalidades ........................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.2.2
La ley 1592 de 2012 .................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
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Lista de Tablas
Tabla 1. Solicitudes de inclusión al RUV a 2012................................................................................ 14 Tabla 2. Entidades responsables de entregar la ayuda humanitaria. ................................................ 15 Tabla 3. Casos de reparación colectiva. ............................................................................................ 37 Tabla 4. Programas de protección. .................................................................................................... 39
Lista de ilustraciones
Ilustración 1. Modelo de Atención, Asistencia y Reparación Integral ................................................. 10 Ilustración 2. Restitución de tierras – Etapa Administrativa .................. ¡Error! Marcador no definido. Ilustración 3. Restitución de Tierras – Etapa Judicial............................ ¡Error! Marcador no definido.
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UNIDAD TEMÁTICA II. LAS VÍAS DE ACCESO AL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS. Con la participación de Daniel Marín López
INTRODUCCIÓN
El marco normativo de justicia transicional y la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en particular, prevén dos mecanismos para que las víctimas puedan efectivamente acceder a los derechos que se les garantiza dentro de la política pública de atención, asistencia y reparación; la vía administrativa y la vía judicial. En cuanto a la vía administrativa, el artículo 203 de la ley 1448 de 2011 prevé la elaboración de una “ruta única”1 de acceso a las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación contempladas en la ley, a través de las cuales las víctimas podrán ejercer sus derechos. En la práctica la ruta se divide en tres rutas principales, que son las rutas de atención, de asistencia y de reparación integral. Cada una de estas rutas se divide a su vez en varios componentes según las medidas establecidas en la ley. Además, la ley 1448 de 2011 abre vías judiciales que permiten a la víctima ejercer su derecho a la reparación integral, ya sea como métodos complementarios a la vía administrativa o como formas alternativas a ésta. Sobre la primera vía judicial, se estableció el proceso de restitución de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, con jurisdicción propia en el ordenamiento de la rama judicial colombiana. Sobre la segunda, se le otorgó facultades a un juez para que interceda en aquellos casos donde la víctima expresa su inconformidad frente al monto ofrecido dentro de la medida de la indemnización administrativa y, por tanto, decide que dicha indemnización se realice por vía judicial. El análisis de estas vías de acceso al goce efectivo de derechos es el objeto de la presente unidad temática. Luego de aclarar unas definiciones esenciales, la primera parte, empieza por presentar la estrategia práctica de acceso a la ruta integral. Posteriormente, se dedica al análisis de cada una de las medidas previstas en la ley dentro de las rutas de atención, asistencia y reparación integral. En este marco procede a un análisis detallado de la indemnización por vía judicial y de las fases administrativa y judicial del proceso de restitución de tierras. El 1
Si bien la ley la define en estos términos, en la actualidad se prefiere usar el término “ruta integral”. Ver GOBIERNO NACIONAL (2013), “Informe del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara”, Bogotá, D.C., p. 33.
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segundo capítulo mecanismos General de la Nación. se concentra en unos elementos esenciales dentro de los procesos judiciales que son los derechos procesales de las víctimas y el nuevo sistema de investigación penal de la Fiscalía. El objetivo general de esta unidad temática es propiciarle al funcionario las herramientas que le permitan orientar eficazmente a las víctimas sobre las vías de acceso administrativas y judiciales a sus derechos. Busca que el funcionario público conozca y maneje todos los componentes de la ruta integral y conozca las diferentes vías judiciales de acceso al goce efectivo de derechos. Además, son objetivos específicos de esta unidad temática: generar un buen entendimiento de la articulación entre la vía administrativa y las vías judiciales, y entre las vías judiciales de la ley de Víctimas y las de la ley de Justicia y Paz y dotar el participante de las herramientas esenciales para el entendimiento del nuevo sistema de investigación penal. Esta unidad temática es reforzada por un folleto adicional titulado “Orientación a las Víctimas del Conflicto sobre la Ruta Única para la Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas y las Vías Judiciales de Reparación”, el cual se concibe como una herramienta de trabajo y consulta para los funcionarios públicos.
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1 La Ruta Integral para la Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas Este parte empieza por establecer las definiciones básicas de los términos “atención”, “asistencia” y “reparación”. Continúa luego con una presentación de la estrategia de acceso a las medidas previstas en la Ley de Víctimas y un detalle, presentado por ruta, de cada una de las medidas de atención, asistencia y reparación integral previstas por la Ley de Víctimas. Antes de empezar, es esencial hacer tres aclaraciones importantes: Primera, es importante recalcar que cada componente comprende acciones específicas destinadas a atender el impacto diferenciado de las violaciones en algunas poblaciones definidas como vulnerables (eje transversal del enfoque diferencial). Así, para cada medida se está trabajando en la formulación de implementación de criterios que peritan garantizarles a las víctimas miembros de poblaciones vulnerables el pleno goce de sus derechos. Segunda, en aras de proveer al lector un panorama completo de las medidas previstas en la ley, se incluyen en esta presentación la ruta de prevención y protección y la ruta de retornos y reubicaciones que, en estricto sentido, no hacen parte de la ruta integral. Un análisis detallado de estas rutas sale del alcance definido para este módulo, así que la presentación que se hace es voluntariamente sumaria, destinada únicamente a brindar una información básica para la orientación general de las víctimas. Tercera, es muy importante tener en cuenta que las rutas no son un instrumento estático sino herramientas dinámicas sujetas a ajustes según las particularidades de cada territorio y los esfuerzos de las entidades para prestarles a las víctimas una atención cada vez mejor. Por esta razón los componentes aquí desarrollados pueden estar sujetos a cambios. 1.1
Definiciones básicas
(1)
Atención. Se entiende por “atención”: “la acción de dar información, orientación y acompañamiento jurídico y psicosocial a la víctima, con miras a facilitar el acceso y cualificar el ejercicio de los derechos a la verdad, justicia y reparación.” (art. 49 L. 1448/11)
(2)
Asistencia. Se entiende por “asistencia”: “el conjunto integrado de medidas, programas y recursos de orden político, económico, social, fiscal, entre otros, a cargo del Estado, orientado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas, brindarles condiciones para llevar una vida digna y
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garantizar su incorporación a la vida social, económica y política.” (art. 49 L. 1448/11) Estas medidas son adicionales a las acciones desarrolladas en el marco de la política social para la población vulnerable.
(3)
Reparación. Se entiende por “reparación”: “medidas que propendan por la restitución, indemnización, satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica.” (art. 69 L. 1448/11) En virtud del artículo 25 de la ley 1448 de 2011, los costos de las medidas de ayuda humanitaria y/o de asistencia en ningún caso pueden descontarse de las medidas de reparación.
Las medidas deben implementarse teniendo en cuenta los principios de gradualidad y progresividad.
1.2
El acceso a la ruta integral: la estrategia de los Centros Regionales de Atención y las estrategias complementarias
El artículo 168 de la ley 1448 de 20112 prevé que las víctimas accederán a todas las medidas acudiendo a unos Centros Regionales de Atención (CRA), los cuales “unificarán y reunirán toda la oferta institucional para la atención a las víctimas, de tal forma que las mismas solo tengan que acudir a estos Centros para ser informadas acerca de sus derechos y remitidas para acceder de manera efectiva e inmediata a las medidas de asistencia y reparación consagradas en la presente ley, así como para efectos del Registro Único de Víctimas.” Los CRA son una estrategia de articulación interinstitucional que tiene como objetivo cubrir todas las necesidades de las víctimas en un espacio permanente que reúna toda la oferta de atención, asistencia y reparación. La creación, el fortalecimiento, la implementación y la gestión de los CRA le incumben a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV - art. 168 núm. 11 L. 1448/11), la cual está, en estos momentos, desarrollando la estrategia de implementación de los CRA. En la actualidad está funcionando el primer CRA en Valledupar. Para el resto del territorio nacional, la oferta institucional está concentrada en Puntos de Atención y Orientación 2
Ver también artículos 121-130 D. 4800/11.
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(antiguas Unidades de Atención y Orientación Integral a Víctimas -UAO). Según informa la UARIV en una presentación relacionada con la implementación de los CRA, se estima que para el año 2015 estarán funcionando 41 CRA a nivel nacional3. Con la meta de agilizar los procesos y de poder atender un mayor número de víctimas en cada CRA, la UARIV ha introducido una nueva estrategia de acceso a sus servicios para las víctimas con la puesta en marcha de quioscos virtuales de atención, orientación y consulta. A través de este medio se pueden realizar trámites, contactar a un funcionario por video llamada, obtener información sobre la oferta institucional disponible y radicar documentos y solicitudes. El primer quiosco virtual entró en funcionamiento en el mes de julio de 2013 en el Punto de Atención y Orientación de Puente Aranda en Bogotá. Se prevé que en el futuro todos los CRA estén equipados con estos quioscos. De acuerdo con el artículo 122 del decreto 4800 de 2011 deben participar en los CRA las siguientes 17 entidades: (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16) (17)
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Alcaldías y Gobernaciones; Ministerio Público; Registraduría Nacional del Estado Civil; Min. de Defensa Nacional; Secretarías departamentales, municipales y distritales de salud y Min. Salud y Protección Social; Min. Educación Nacional y Secretarías de educación departamentales, municipales y distritales; Min. del Trabajo; Min. de Salud y Protección Salud; Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA); Fiscalía General de la Nación; Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas (UARIV); Unidad Administrativa Especial para la Gestión y Restitución de Tierras (UAEGRT); Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema; Min. de Agricultura y Desarrollo Rural; Min. de Vivienda, Ciudad y Territorio; Superintendencia de Notariado y Registro.
Presentación de la Dirección de Gestión Interinstitucional de la UARIV, Subdirección Coordinación Técnica del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, “Centros Regionales de Atención y Reparación Integral a las Víctimas”, Bogotá, D.C., 09 de mayo del 2013.
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Las demás entidades involucradas en la oferta pueden hacer presencia en los CRA (art. 122 D. 4800/11). En los CRA las víctimas encontrarán profesionales en la atención, la asistencia y la reparación integral a las víctimas llamados enlaces, quienes identificarán sus necesidades y capacidades y los remitirán a las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) ejecutoras de las medidas, dirigiéndolas hacia el(los) componente(s) de la ruta destinado(s) a cubrir sus necesidades específicas. Para ello, los enlaces usan el Modelo de Atención, Asistencia y Reparación Integral (MAARIV), el cual les permite identificar las necesidades de las víctimas; definir la oferta adaptada a estas necesidades y acompañar a las víctimas para que tengan acceso a todas las medidas de atención, asistencia y reparación integral4. Este modelo responde al concepto fundamental de integralidad de las medidas y de las rutas, en virtud del cual la víctima inicia su camino con las medidas de ayuda humanitaria y automáticamente es vinculada a los componentes de asistencia y de reparación, como lo muestra la siguiente ilustración.
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GOBIERNO NACIONAL (2013), “Informe del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara”, Bogotá, D.C., p. 5.
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Ilustración 1. Modelo de Atención, Asistencia y Reparación Integral
5
La información obtenida a través del MAARIV es consignada en un Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI) específico para cada persona u hogar. Este plan compila toda la información con relación a la víctima o el hogar. Los enlaces de asistencia, de reparación y psicosocial realizan un trabajo de grupo para la ejecución de este plan con cada víctima. Además, los PAARI son sistematizados para consolidar la información a nivel nacional y así permitirle a la UARIV analizar y adaptar la oferta a las necesidades registradas6. En materia de asistencia, una vez identificadas las carencias del hogar, los enlaces de asistencia emitirán solicitudes de prestación de servicios a las entidades del SNARIV responsables de ejecutar las medidas de asistencia que requiere el hogar. Después, en el marco del esquema de acompañamiento, se realizan encuentros individuales o familiares con la población víctima que ingresa a la ruta.
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Tabla adaptada de GOBIERNO NACIONAL (2013), “Informe del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara”, Bogotá, D.C., p. 35. 6 Ibid., p. 36.
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En materia de reparación, los enlaces de reparación contactarán a las víctimas cuando el esquema de acompañamiento dentro de la ruta de asistencia esté avanzado. Una vez establecido el contacto, la víctima recibirá un documento de reconocimiento y dignificación donde el Estado colombiano, representado por la directora de la UARIV, reconoce la calidad de víctima de la persona. Esta acta es fundamental porque busca restablecer la relación entre la víctima y el Estado, algo que no se había contemplado en esfuerzos previos que consideraban la reparación en su función meramente patrimonial7. A partir de ahí, el enlace de reparación construye junto con la víctima, y como parte integrante del PAARI, el Plan Individual de Reparación Integral (PIRI) tras haber realizado un diagnóstico de las necesidades y expectativas de las víctima en términos de reparación. Finalmente, se remitirá a la víctima a las entidades del SNARIV que estén llamadas a prestar un servicio en virtud de los componentes de la ruta de reparación integral (indemnización por vía administrativa, restitución de tierras, vivienda, empleo, créditos, medidas de rehabilitación y satisfacción). Además de los CRA, el decreto 4800 de 2011 prevé que las entidades del SNARIV deben contar con estrategias complementarias para garantizar la cobertura de sus servicios. Estas alternativas pueden ser esquemas móviles, enlaces municipales, enlaces con organizaciones de víctimas o atención telefónica (art. 130 D. 4800/11). Las estrategias complementarias tienen como finalidad llegar a las víctimas en las zonas donde el acceso al CRA es difícil. Es importante tener en cuenta que, a pesar de estarse desarrollando esta estrategia específica de acceso para las víctimas, en la realidad es bastante común que las víctimas se presenten directamente a una entidad del SNARIV de la que saben, está prestando el servicio que responde a su necesidad concreta y, por tanto, exigen de esta una solución pronta y eficaz. Por ejemplo, es posible que una víctima que requiere cubrir una necesidad en educación se presente directamente a la Secretaria de Educación de su municipio de residencia o a una institución educativa pública, sin acudir antes por un Punto de Atención y Orientación. En estos casos es probable que la víctima comparta con el funcionario que la recibe otras necesidades que se le presentan a ella o a miembros de su grupo familiar. Por esta razón se presenta en anexo a la presente unidad temática un manual de “Orientación a las Víctimas del Conflicto sobre la Ruta Integral para la Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas” que brinda información esencial sobre cada medida de atención, asistencia y reparación integral en aras de permitirle al funcionario de cualquier entidad dentro o fuera del SNARIV orientar eficazmente a la víctima sobre todas las medidas previstas en la ley, no únicamente las de su competencia directa.
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Por ejemplo el decreto 1290 de 2008, “Por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley”.
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1.3
1.3.1
Las medidas previstas en la ley
La ruta de atención
Para los efectos de este módulo se presentan como elementos de la ruta de atención tres componentes que son: (1) (2) (3)
Atención y orientación general. Registro. Ayuda Humanitaria.
1.3.1.1 Atención y orientación general
Las medidas de atención y orientación general buscan informar, acompañar y orientar a las víctimas para que puedan efectivamente ejercer sus derechos a la verdad, justicia y reparación. La ley 1448 de 2011 dispone que las víctimas tienen derecho a atención y orientación general en lo relativo a la política pública de atención, asistencia y reparación integral a víctimas, y las medidas específicas que ésta establece. El término general de “atención y orientación” considera tres aspectos que son: (1) información y orientación, (2) acompañamiento jurídico y (3) acompañamiento psicosocial. A este derecho no le corresponde necesariamente una medida o acción específica, y otorgarlo es una obligación de todas las entidades que conforman el SNARIV. Ahora bien, algunas entidades tienen unas responsabilidades específicas en relación con este tema: (1) (2) (3)
Información y orientación: el Ministerio Público. Acompañamiento jurídico: Defensoría del Pueblo. Acompañamiento psicosocial: la UARIV, el ICBF y el Ministerio de Salud.
1.3.1.2 Registro (art. 154-158 L. 1448/11, art. 16-55 D. 4800/11)
El registro es la herramienta que constituye la puerta de entrada a todo el sistema. Para poder acceder a las medidas previstas en la ley 1448 de 2011, la víctima
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tiene que estar incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV). Una excepción es la entrega de la ayuda humanitaria inmediata, para la cual es suficiente que la víctima haya rendido declaración de la ocurrencia de un hecho victimizante, sin que haya culminado el proceso de valoración y registro. Otra excepción es la atención en salud de emergencia. Todas las personas que individual- o colectivamente han sufrido un daño en el sentido del artículo 3 de la ley 1448 de 2011 o consideren puedan ser víctimas pueden rendir una declaración en la que deben brindar toda la información requerida en el Formato Único de Declaración (FUD) diseñado por la UARIV para este fin y contar de manera detallada las circunstancias de lugar, tiempo y modo de los hechos victimizantes. Esta declaración se debe presentar ante el Ministerio Público o la embajada o el consulado si la víctima se encuentra fuera de Colombia. En caso de hechos victimizantes masivos, la entidad territorial receptora se encargará de tomar la declaración en el momento de realizar el censo de las personas afectadas. La declaración de sujetos colectivos es presentada por: (1) las autoridades tradicionales; o (2) organizaciones y representantes legítimos del sujeto colectivo; o (3) miembros de la comunidad; o finalmente (4) el Ministerio Público de oficio. En estos casos la declaración también se puede realizar por oferta de la UARIV que se desplaza al territorio para recibirla en el marco del proceso de reparación colectiva (censo del colectivo de víctimas). La declaración es valorada por la Subdirección de Valoración y Registro de la UARIV, la cual dispone de 60 días hábiles para emitir una decisión de inclusión o no inclusión en el RUV según los criterios de valoración de las declaraciones establecidos por la UARIV y aprobados por el Comité Ejecutivo de Atención y Reparación a las Víctimas8. Una vez notificados de la decisión de la UARIV, la víctima y/o el Ministerio Público disponen de cinco días para interponer recurso de reposición o de apelación. Es fundamental tener en cuenta que la inclusión en el RUV no confiere la calidad de víctima (art. 156 L. 1448/11). Las personas que no están incluidas en el registro siguen beneficiándose del marco constitucional y legal vigente. Según muestra la tabla 1, al 31 de diciembre del 2012 la UARIV ha valorado 98’991 nuevas declaraciones de víctimas y 146’155 declaraciones que venían de procesos anteriores. 8
Para sujetos individuales: “Criterios de valoración de las solicitudes de inscripción de víctimas individuales en el RUV” (2011), para sujetos colectivos “Criterios de valoración de las solicitudes de inscripción de sujetos colectivos en el RUV” (2013).
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Del 1 de enero de 2012 al 30 de junio de 2013 la UARIV valoró un total de 269.563 declaraciones de hechos victimizantes, de las cuales valoró como Incluidas 216.069 y No Incluidas 53.504 declaraciones. A la misma fecha según la UARIV se encuentran en estado de valoración un total de 2.017 declaraciones. En conclusión se ha incluido al 80.2 por ciento, resultó no incluido el 19.8 por ciento y se encuentra en valoración el 0.7 por ciento de las declaraciones recibidas a 30 de junio de 2013.
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Tabla 1. Solicitudes de inclusión al RUV a 2012 .
Proceso
Ley 1448 de 2011 Sub total proceso actual Rezago – Extemporaneidad L. 387/97 D. 1290/08 L. 418/97 Recursos de vía gubernativa Acciones constitucionales Sub total procesos anteriores TOTAL
Solicitudes recibidas*
Solicitudes valoradas
213’299 213’299 22’737
98’991 98’991 21’016
Solicitudes valoradas con decisión de inclusión 84’748 84’748 18’132
Personas incluidas
265’543 14’228
115’226 2’331 6’871
51’852 2’331 4’922
159’758 4’343 6’819
711
711
2’874
302’508
146’155
77’948
234’840
515’807
245’146
162’696
536’228
301’388 301’388 61’046
*En cada declaración o solicitud, vista como una sola unidad, generalmente existe un grupo familiar cuyo promedio para las solicitudes recibidas durante el 2012 fue de 3.5 personas, por lo tanto, el número de personas incluidas sobrepasa el número de declaraciones recibidas.
1.3.1.3 Ayuda humanitaria (art. 154-158 L. 1448/11, art. 16-55 D. 4800/11)
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Tabla adaptada de: GOBIERNO NACIONAL (2013), “Informe del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara”, Bogotá, D.C., p. 78. Corte al 31 de diciembre de 2012. Fuente original: UARIV, Dirección de Registro y Gestión de la Información.
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La ayuda humanitaria es entregada según el hecho victimizante sufrido por la víctima. Así, si bien todas las víctimas tienen derecho a recibir ayuda inmediatamente después de la ocurrencia del hecho victimizante, las víctimas de desplazamiento forzado pueden, si cumplen con los requisitos establecidos, obtener adicionalmente una ayuda humanitaria de emergencia y una ayuda humanitaria de transición, mientras las víctimas de otros hecho victimizantes reciben una ayuda única de la UARIV. Las entidades responsables de entregar la ayuda humanitaria se resumen en la siguiente tabla:
Tabla 2. Entidades responsables de entregar la ayuda humanitaria.
Tipo de ayuda
Entidad responsable Población desplazada Atención inmediata Entidad territorial receptora del desplazamiento forzado Atención humanitaria de emergencia UARIV: alojamiento ICBF: alimentación Atención humanitaria de transición UARIV: alojamiento ICBF: alimentación Población víctima de otros hechos victimizantes Asistencia inmediata Entidad territorial, subsidiariamente la UARIV y el ICBF Ayuda única UARIV
En el año 2012 la UARIV recibió 86’0869 solicitudes de ayuda humanitaria de emergencia y 10’138 solicitudes de ayuda humanitaria por hechos victimizantes diferentes al desplazamiento forzado10. En la actualidad el sistema de valoración de necesidades y de entrega de la ayuda humanitaria está siendo adaptado a unos criterios nuevos establecidos por la ley 1448 de 2011. Por lo tanto se espera que en el año 2014 el funcionamiento de la ayuda humanitaria sufra algunos cambios.
1.3.2
10
La ruta de asistencia
GOBIERNO NACIONAL (2013), “Informe del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara”, Bogotá, D.C., p. 43.
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Existen seis tipos de medidas de asistencia: en educación, en salud, en orientación ocupacional y generación de ingresos, en asistencia funeraria, en identificación y en reunificación familiar.
1.3.2.1 Educación (Art. 51, Ley 1448/11; Art. 91-95 D. 4800/11)
Las víctimas tienen el derecho a recibir educación gratuita a nivel preescolar, básico y medio, así como educación especial en los establecimientos oficiales, siempre y cuando no cuenten con recursos para su pago. Además, esta medida comprende acciones que tiendan a promover la permanencia de la población víctima en el sistema educativo. Las entidades encargadas de otorgar este derecho son las Secretarías de Educación departamental o municipal, quienes se encargan de todos los trámites relativos a la búsqueda y la asignación de un cupo de educación. Si se trata de un niño, niña o adolescente bajo la custodia del ICBF, éste será responsable de garantizar el derecho a través de la Secretaría de Educación. Las Secretarías prestan sus servicios a través de las instituciones educativas.
1.3.2.2 Salud (Art. 52-58, Ley 1448/11; Art. 87-90 Decreto 4800/11)
En materia de salud, las víctimas tienen derecho a: (1) (2)
La cobertura en salud por el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Recibir atención gratuita en salud integral (física y/o psicológica).
Para la satisfacción de este derecho son puntos centrales las Secretarías de Salud departamental o distrital y de municipios certificados, que son las encargadas de proceder a la afiliación a una EPS a las víctimas que no están afiliadas. Igualmente, prestan el servicio a través de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) y de las Empresas Sociales del Estado (ESE). El cubrimiento de los costos de atención de las víctimas que no cuentan con recursos para pagar se hace a través del Fondo de Solidaridad y garantía (FOSYGA).
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En la actualidad el Ministerio de Salud está diseñando el Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas (PAPSIVI), el cual será un elemento clave tanto para este componente como para el componente de medidas de rehabilitación de la ruta de reparación integral (3.3.6.).
1.3.2.3 Orientación ocupacional y generación de ingresos (art. 130-131 L. 1448/11, art. 96 D. 4800/11)
La oferta institucional disponible en el marco de este componente se ha dado en primer lugar con el objetivo de permitir a la población víctima de desplazamiento forzado desarrollar e incrementar su potencial productivo y así poder alcanzar la estabilización socioeconómica11. Las medidas contempladas en la ruta de generación de ingresos se dividen en cuatro fases12: (1) (2) (3)
(4)
Orientación ocupacional. Educación o formación para el trabajo. Iniciativas según el perfil de la víctima. (3a) En contexto urbano: empleabilidad, apoyo a nuevos emprendimientos o fortalecimiento de negocios existentes. (3b) En contexto rural: empleabilidad, asistencia técnica y/o proyecto productivo agropecuario. Acompañamiento y seguimiento.
El Ministerio del Trabajo es el encargado de diseñar, coordinar y hacerles seguimiento a los programas y proyectos enfocados en la generación de empleo rural y urbano. En la implementación del componente, el SENA es la entidadclave, pues es la encargada de efectuar una caracterización y orientación ocupacional de la víctima, y posteriormente, le atribuye un cupo en uno de sus propios programas de formación o la remite, según las necesidades identificadas y la oferta disponibles, al DPS, al INCODER u a otras entidades públicas o privadas activas en este sector. Si de la caracterización llevada a cabo por el SENA resulta que el perfil de la víctima se orienta hacia educación, entonces ésta es remitida por el SENA a la Secretaría de Educación y recibe medidas de educación. 11
Ver también: documento CONPES 3616 de 2009, “Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento”. 12 Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, p. 20.
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Ya que este componente está relacionado con programas de emprendimiento también está ligado a la ruta de reparación en su componente de créditos y pasivos (ver 3.3.4.).
1.3.2.4
Identificación (art. 140 L. 1448/11, art. 178 D. 4800/11)
Las víctimas tienen derecho a que se les expida un documento de identidad (cédula de ciudadanía) y se les resuelva su situación militar. Si bien el hecho de que la víctima no disponga de un documento de identidad no es un obstáculo para acceder a las medidas previstas en la ley, sí facilita las gestiones y, en virtud del derecho a la identidad, es importante que toda persona disponga de un documento de identidad. Las medidas contempladas en la ruta de identificación comprenden: (1)
(2)
La expedición de documentos de identidad, a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil (especial, auxiliar o municipal según la oferta local). La determinación de la situación militar y la expedición de la libreta militar definitiva, a cargo de la Jefatura de Reclutamiento del Ejército Nacional, en el distrito militar correspondiente.
Esta última medida está ligada a la ruta de reparación en su componente de medidas de satisfacción, la cual contempla la exención del servicio militar obligatorio o el desacuartelamiento como una medida de reparación integral (ver 3.3.7.).
1.3.2.5 Asistencia funeraria (art. 50 L. 1448/11, at. 97-101 D. 4800/11)
Para garantizar su derecho a la inhumación digna de su familiar, las víctimas tienen derecho a solicitar asistencia para gastos funerarios siempre y cuando no cuenten con recursos para sufragarlos. Los beneficiarios de esta medida son los familiares de las víctimas que fallecieron a causa del hecho victimizante o que fueron desaparecidos y posteriormente se identificaron sus restos.
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Las medidas contempladas en la ruta de asistencia funeraria comprenden: (1) (2)
El pago de los gastos funerarios del difunto. El pago de los gastos relacionados con el traslado de los restos fúnebres del difunto del municipio donde falleció al municipio de su lugar habitual de residencia.
La entidad a quien presentar la solicitud es la entidad territorial (municipio o distrito). Ésta trabaja en coordinación con el FOSYGA13 y posiblemente la entidad territorial del lugar de ubicación de los restos fúnebres para garantizar la prestación de la medida. Los municipios del lugar de ocurrencia de los hechos y del lugar de residencia de la víctima asumen los gastos de asistencia funeraria y de traslado por partes iguales.
1.3.2.6 Reunificación familiar (art. 28 núm. 7 y art. 66 par. 1 L. 1448/11)
Las víctimas tienen derecho a solicitar la reunificación con miembros de su grupo familiar si se han visto separados en razón del hecho victimizante. Esto aplica solamente para miembros menores de edad que fueron separados del grupo familiar a causa del hecho victimizante. Las medidas contempladas en la ruta de reunificación comprenden todas las medidas que permitan lograr la reunificación del menor de edad con su familia. Se desarrolla en tres etapas14: (1) (2) (3)
Evaluación de la solicitud, información y emisión de un concepto. Preparación para la reintegración, establecimiento del pacto familiar, fase de adaptación y retorno del menor. Acompañamiento y seguimiento al menor de edad.
La entidad central para la ejecución de esta medida es el ICBF. Éste trabaja en conjunto con los Defensores de Familia como autoridad administrativa para el procedimiento de restablecimiento de derechos. 13
Para determinar si la víctima se ha beneficiado previamente de la indemnidad prevista en el decreto 3990 de 2007, “Por el cual se reglamenta la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes del Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, se establecen las condiciones de operación del aseguramiento de los riesgos derivados de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, eventos catastróficos y terroristas, las condiciones generales del seguro de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, Soat, y se dictan otras disposiciones”. Ver también art. 98 D. 4800/11. 14 Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, p. 24.
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1.3.3
La ruta de reparación integral
Las medidas de reparación integral tienen como objetivo la consecución del goce efectivo de derechos de la víctima que repare el daño ocurrido por el hecho victimizante en sus dimensiones individual y colectiva (art. 69 L. 1448/11). Existen ocho tipos de medidas de reparación integral: la indemnización por vía administrativa; la restitución de tierras; la restitución de vivienda; medidas respecto a créditos y pasivos; formación, generación de empleo y carrera administrativa; medidas de rehabilitación y medidas de satisfacción. Los derechos de los sujetos colectivos son el objeto de una ruta específica: la ruta de reparación colectiva.
1.3.3.1 Indemnización por vía administrativa (art. 132-134 L. 1448/11, art. 146-162 D. 4800/11)
La Ley de Víctimas prevé que la víctima tiene derecho a que el daño patrimonial ocasionado por el hecho victimizante sea resarcido a través del pago de una indemnización. La UARIV, a través de los enlaces de reparación, es la encargada de realizar los trámites para permitir, de la manera más expedita, el acceso a la indemnización por vía administrativa. Ella es quien determina los destinatarios de la medida15 y su orden de acceso a la indemnización según el principio de priorización. En ese sentido, la UARIV otorga la indemnizaciones de acuerdo a criterios prestablecidos tales como haberse acogido previamente a la indemnización contemplada en la ley 418 de 1997, el decreto 1290 de 2008 o el incidente dentro del proceso penal especial de Justicia y Paz (L. 975 de 2005) . Estos criterios se encuentran en la resolución 0223 de 2013 de la UARIV. Los montos que la UARIV puede reconocer por indemnización administrativa están establecidos en el artículo 149 del decreto 4800 de 2011 y se reconocen en salarios mínimos mensuales legales vigentes en el momento del pago. Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a la indemnización por vía administrativa. En estos casos la UARIV tiene la responsabilidad de constituir encargos fiduciarios (art. 105 L. 1448/11), salvo los casos de niños víctimas de desplazamiento forzado en donde la indemnización se dirige al núcleo familiar. 15
Art. 149 D. 4800/11.
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En el marco de la indemnización por vía administrativa la víctima cuenta con la posibilidad de acogerse voluntariamente a un Programa de Acompañamiento para la inversión adecuada de los recursos recibidos a título de indemnización, que permite la reconstrucción de su proyecto de vida por medio de programas ofrecidos por diferentes entidades estatales. Este programa vincula a la víctima a programas de los Ministerios de Agricultura, de Salud, del Trabajo, de Comercio, de Educación, de Vivienda, el SENA, la Registraduría, el ICETEX, el ICBF, el INCODER, el FONAVI, BanAgrario, BANCOLDEX y los Comités Territoriales de Justicia Transicional. Cabe resaltar que la Constitución Política de Colombia establece que el Estado es responsable subsidiario del daño ocasionado por los hechos victimizantes en el marco del conflicto armado interno. Por esta razón, según el artículo 9 de la ley 1448 de 2011, si la víctima considera que los montos de la indemnización por vía administrativa no reparan el daño patrimonial ocasionado por el hecho victimizante, puede interponer la acción de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, en virtud del principio de prohibición de doble reparación (art. 20 ley 1448 de 2011), en la tasación del daño el juez de lo contencioso administrativo deberá tener en cuenta las sumas entregadas como monto de reparación por vía administrativa. El procedimiento de este proceso es como cualquier otro de reparación directa y se rige por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo. La víctima que ha voluntariamente suscribió un contrato de transacción, en el cual “acepta y manifiesta que el pago realizado incluye todas las sumas que éste [el Estado] debe reconocerle por concepto de su victimización, con el objeto de precaver futuros procesos judiciales o terminar un litigio pendiente.” (art. 132 L. 1448/11) renuncia a la posibilidad de recurrir a las vías judiciales de reparación a través de la acción en reparación directa. En estos casos, la ley prevé que el monto de la indemnización será superior al valor que le entregaría a la víctima por este mismo concepto, según la tasación prevista en el artículo 149 del decreto 4800 de 2011. Si la víctima no firma un contrato de transacción las vías judiciales quedan abiertas (ver II.). El contrato de transacción es suscrito entre el Estado colombiano y la víctima, donde el primero se compromete a reconocer un monto superior a los consagrados por la ley y la segunda a evitar la iniciación de procesos judiciales en contra del Estado o se compromete a su terminación en caso de que esté cursando uno actualmente. Asimismo, es un procedimiento que no excluye las
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demás medidas contempladas en la ruta de reparación integral y, en esta medida, no restringe el acceso a la misma16. Este contrato de transacción también se estructura por las normas generales que lo regulan dentro el ordenamiento jurídico colombiano, en especial los artículos 2469 a 2487 del código civil, que lo caracteriza por: (1) ser consentido entre las dos partes, es decir que ambos voluntariamente lleguen a un acuerdo; (2) ser bilateral pues surte efectos para las dos partes y solo para ellas; (3) ser intuitu personae donde el contrato es suscrito solo en razón a las particularidades que reviste la persona con la que se celebra, en el presente caso la condición de víctima. La consagración de la figura jurídica del contrato de transacción dentro del marco de la Ley de Víctimas ha sido motivo de fuertes debates desde su promulgación 17 que se pueden sintetizar en los siguientes puntos. Por un lado, se ha criticado la suscripción de este contrato dentro del reconocimiento al derecho a la indemnización por vía administrativa a la víctima pues existe una desigualdad entre las partes. Esta crítica se basa en que el Estado como parte fuerte de la relación contractual está en posición de imponer sus condiciones frente a la transacción. Esta situación pone un manto de duda sobre la voluntariedad por parte de la víctima de suscribir el contrato, ya que el estado de vulnerabilidad en la que se encuentra la constriñe a que forme su voluntad libremente y, por tanto, termine sometiéndose a las cláusulas del contrato de transacción que se elabore para efectos de la entrega de la indemnización por vía administrativa 18. Por otro lado, se ha visto con preocupación que perdure la impunidad de los hechos victimizantes que, por su gravedad en términos de violaciones al Derecho Internacional Humanitario y a los Derechos Humanos, no puede ser resarcida integralmente en su plano patrimonial por los montos determinados dentro del componente de indemnización por vía administrativa 19. En especial este debate surgió puesto que el Estado estableció que debido al presupuesto limitado con el que se cuenta y al principio de sostenibilidad fiscal se deben determinar tanto las víctimas beneficiadas por la indemnización como los montos exactos de la misma. Igualmente, surgió por la idea de que es una de reparación justa considerando el carácter masivo de la problemática de las víctimas dentro del conflicto armado. Este debate fue saldado por la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad 16
En este sentido ver la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho, Corte Constitucional, Sentencia C-099/13, M.P. María Victoria Calle. 17 MORENO M. C. Y TACHA V. (2011), “La ley de víctimas: preguntas frecuentes.”, Bogotá, D.C., página no disponible. 18 En este sentido ver la intervención de la Defensoría del Pueblo, Corte Constitucional, Sentencia C-099/13, M.P. María Victoria Calle. 19 Estos montos están regulados por el artículo 149 del decreto 4800 de 2011.
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condicionada del artículo 132 de la Ley de Víctimas bajo el entendido que “en el caso de los daños causados por crímenes de lesa humanidad que sean atribuibles a agentes del Estado, no podrá entenderse que la indemnización administrativa se produce en el marco de un contrato de transacción, pudiéndose descontar de la reparación que se reconozca por vía judicial a cargo del Estado, los valores pagados por concepto de reparación administrativa.” 20
1.3.3.2 Ley 1592 de 2012: la indemnización por vía administrativa en la Ley de Justicia y Paz
Se presentan a continuación unas nociones sobre el procedimiento de acceso a la reparación en virtud de la ley de Justicia y Paz (ley 975 de 2005).
a. Generalidades sobre la reparación en la ley de Justicia y Paz La ley de Justicia y Paz dista de la concepción de la Ley de Víctimas en la medida que las medidas de reparación que dispone fueron pensadas en un marco de desarme, desmovilización y reinserción de excombatientes. En ese sentido, no partió de una política pública autónoma sino que la reparación integral de las víctimas se incluyó dentro del proceso penal especial creado para los miembros de los grupos paramilitares desmovilizados. La ley 975 de 2005 faculta a las víctimas para que participen durante todo el proceso penal de sus victimarios por más de que no se individualice al autor de su hecho victimizante (art. 5 L. 975/05, modificado por el art. 2 L. 1592/12). Para ello tienen que diligenciar un formulario para incluirse en el “Registro de Hechos Atribuibles a Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley” por parte de la Unidad de Justicia y de la Paz de la Fiscalía General de la Nación. El reconocimiento más tangible al derecho a la reparación integral de las víctimas en la ley 975 de 2005 se daba con la iniciación del incidente de reparación integral contemplado en su artículo 23. El inicio de este incidente se pedía durante el trámite de la audiencia de verificación de aceptación de cargos. Para iniciarlo se debía expresar la reparación pretendida y presentar pruebas siquiera sumarias del porqué de las pretensiones. A partir de ahí el Juez o la Sala de Justicia y Paz verificaban la condición de víctima de la persona según el artículo 50 de la ley . En caso de no verificarse la condición de víctimas o si se había recibido previamente 20
CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-099-2013, M.P. María Victoria Calle.
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indemnización por parte del Estado por los daños causados se rechazaba el inicio del incidente de reparación. Si se aceptaba, se daba trámite a una etapa de conciliación donde si se conciliaba el monto a pagar por parte del victimario se incluía directamente en la sentencia. Si no, se abría el debate probatorio y se emitía una decisión con respecto al incidente, que podía estar a favor o no de la víctima. Este incidente tenía como objetivo que el victimario reparara patrimonialmente a la víctima y además le otorgara medidas de reparación integral de alcance no patrimonial, como lo son actos de reparación simbólica o garantías de no repetición. De no estar individualizado el autor del hecho victimizante, las víctimas eran reparadas a cargo del Fondo para Reparación de las víctimas (hoy a cargo de la UARIV) según lo dispone el artículo 54 de la ley 975 de 2005.
b.Cambios instaurados por la ley 1592 de 2012 La ley 1592 de 2012 entró a regir el 3 de diciembre de 2012, modificando ciertas disposiciones de la ley de Justicia y Paz con el ánimo de armonizar dicha norma con el marco establecido por la Ley de Víctimas. Teniendo en cuenta que las medidas de reparación integral contempladas dentro de Justicia y Paz eran sustancialmente diferentes a las de la Ley de Víctimas y, además, que esta última creó toda una estructura institucional para la atención, asistencia y reparación a las víctimas, se consideró contraproducente que aquellas víctimas que se acogieran al marco de Justicia y Paz no contaran con los derechos reconocidos dentro de la ley 1448 de 2011. Así pues, la ley 1592 de 2012 modificó sustancialmente los capítulos VII y IX de la ley de Justicia y Paz que tenían que ver con el procedimiento del incidente de reparación integral y las medidas de reparación integral a las víctimas dentro del proceso de Justicia y Paz. Se cambió el nombre del incidente de reparación integral a “incidente de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas” (art. 23 L. 1592 de 2012). Hoy en día la UARIV, la UAEGRT y la Defensoría del Pueblo están incluidas dentro del trámite del incidente. Con este cambio la reparación simbólica a la víctima por parte del postulado/victimario ya no es una opción, sino que es obligatoria, ya que en caso de no hacerlo el victimario pierde los beneficios de la libertad a prueba (art. 29 L. 1592/12).
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Entre estas acciones simbólicas se destacan: (1) La declaración pública que restablezca la dignidad de la víctima y de las personas vinculadas con ella. (2) El reconocimiento público de responsabilidad, la declaración pública de arrepentimiento y el compromiso de no incurrir en conductas punibles. (3) La participación en los actos simbólicos de resarcimiento y dignificación de las víctimas a los que haya lugar de conformidad con los programas que sean ofrecidos, para tal efecto. (4) La colaboración eficaz para la localización de personas secuestradas o desaparecidas y la localización de los cadáveres de las víctimas, de los que tenga conocimiento. (5)
Llevar a cabo acciones de servicio social.
El incidente de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas se debe iniciar en la audiencia de aceptación de cargos. Antes de iniciarse, la Defensoría del Pueblo debe informar a la víctima sobre la ruta de reparación integral de la ley 1448 de 2011 (art. 23 par. 1 L. 1592 de 2012). Dentro del trámite del incidente se realizará una audiencia que se divide en tres partes: (1) La exposición de las peticiones por parte de la víctima, quien puede actuar por medio de un representante o un abogado de oficio. Será oída la oposición del postulado si la tuviere. En esta parte se deberá allegar prueba sumaria del porqué de lo pretendido.
(2) El examen de las peticiones por parte de la Sala de Justicia y Paz, que rechazará lo pedido si la persona no es víctima en los términos del artículo 50 de la ley 975 de 2005. De ser admitidas sus peticiones tras el examen, se pone esta decisión en conocimiento del postulado que puede estar de acuerdo o en desacuerdo. Si está de acuerdo, se procede a la incorporación de la versión de la víctima a la decisión que falla el incidente, identificando las afectaciones causadas sin tasarlas. Si no está de acuerdo, se practican las pruebas allegadas por el postulado en caso de haberlas, se oyen los fundamentos de las respectivas versiones y la Sala falla en el acto el incidente. En este fallo solamente se identifica si la víctima se ha visto afectada, pero al contrario de lo que hacia la
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sentencia después del incidente de reparación integral, no establecen cuantías de reparación. (3) Se remite a la UARIV y/o a la UAEGRT según sea el caso para que éstas incluyan a la víctima en los registros necesarios (RUV y/o Registro de Tierras) para acceder de manera preferente a los programas de reparación integral y de restitución de tierras. Como encargada de la gestión del Fondo de Reparaciones (art. 177 L. 1448/11), la UARIV es quien determina la cuantía de la reparación según las disposiciones aplicables del decreto 4800 de 2011 (art. 149 D. 4800/11) y, conjuntamente con la víctima, determina las demás medidas a las que puede acceder la víctima. Esta normatividad contempla que os sujetos colectivos pueden participar en los incidentes de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas, pero únicamente una vez la UARIV haya valorado su calidad de sujeto de reparación colectiva y se haya iniciado el Plan de Reparación Integral Colectiva. El cambio introducido por esta nueva ley es substancial, ya que ahora la reparación a las víctimas en los procesos de Justicia y Paz no es judicial sino administrativa, pues el juez solamente define la existencia de una afectación, pero no puede incluir en su fallo la cuantía de reparación que se estima compensa el sufrimiento ocasionado por estas afectaciones, sino que éste será se determina a partir de los montos establecidos en el artículo 149 del decreto 4800 de 2011. La meta del legislador a la hora de introducir esta remisión obligatoria hacia la Ley de Víctimas era agilizar los procesos en reparación en el marco de la ley de Justicia y Paz. La siguiente ilustración presenta el proceso en forma esquemática.
Audiencia de aceptación de 8 DÍAS
Petición del trámite del incidente
PIR
20 DÍAS
Inicio del trámite del incidente
Audiencia del incidente de identificación
Exposición de pretensiones por parte de la
Remisión de los expedientes a la UARIV y/o a la UAEGRT para tasación del monto de la
Oposición por parte del Examen de las pretensiones
Conocimiento al postulado Desacuerdo
Acuerdo
Práctica de Fundamentos de la
Fallo del Incidente
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1.3.3.3 Restitución de tierras (art. 72-122 L. 1448/11)
El derecho a la restitución de tierras está en cabeza de todas las víctimas que hayan sido despojadas de sus tierras o forzadas a abandonarlas y que fuesen propietarias, poseedoras legítimas o explotadoras económicas de un baldío al momento de ocurrencia del hecho. Es posible ejercer el derecho siempre y cuando la víctima haya sufrido despojo o abandono forzado tanto por vías de hecho como de derecho. Así, por ejemplo, la persona puede alegar una amenaza contra su vida o una compraventa simulada como causa del despojo. También es importante tener en cuenta que la víctima que pretenda la restitución de sus tierras, por virtud de la Ley de Víctimas, debió haber sufrido el hecho victimizante que consecuentemente produjo el despojo o el abandono forzado de sus tierras después del 1 de enero de 1991 (art. 75 L. 1448/11). En cuanto al procedimiento, la materialización del derecho a la restitución de tierras tiene dos etapas diferenciables: (1) Una etapa administrativa relacionada con los trámites ante la UAEGRT en donde la ley 1448 de 2011 ha dispuesto que aquella víctima que pretenda la restitución, debe incluirse en el Registro de Tierras presuntamente despojadas o abandonadas forzosamente (Registro de Tierras). El trámite de registro está regulado en el artículo 76 de la ley 1448 de 2011 y tiene como fin hacer un estudio previo acerca de la legitimidad de la petición de restitución de tierras por parte de la víctima y así evitar demandas temerosas. El trámite es un requisito de obligatorio cumplimiento (requisito de procedibilidad) para poder iniciar la acción de restitución de tierras ante la jurisdicción. Se pide que la víctima logre: a. Identificar el predio objeto de despojo o abandono forzado, en lo posible georeferenciarlo. b. Relacionar la persona víctima de despojo o abandono forzado. c. Establecer la relación jurídica entre la persona y el predio (propietario, poseedor o explotador de baldío).
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d. Relacionar el periodo de tiempo en el que hubo presencia armada en el territorio donde se ubica el predio. A partir del día en que se presenta la solicitud de registro por parte de la víctima allegando información acerca de estos puntos, la UAEGRT dispone de 20 días para emitir un Acto de Acometimiento que le informa a la víctima de la apertura formal del estudio de su solicitud de inclusión al Registro de Tierras. A partir de ahí se da trámite al estudio formal de la solicitud de inclusión en el Registro de Tierras por el lapso de 60 días prorrogables por otros 30 días para la valoración de la información presentada. Una vez finalizado este periodo, la UAEGRT decidirá mediante acto administrativo aprobar la solicitud e incluir el predio solicitado en el Registro de Tierras o reprobarla, situación en la cual la víctima cuenta con los recursos de reposición y apelación en vía gubernativa o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por vía judicial. De prosperar alguna de estos medios de control se procedería a dar inclusión en el Registro de Tierras. (2) Una etapa judicial que busca a través del fallo de un juez o magistrado especializado en restitución de tierras que se decrete la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente a la víctima. Este proceso se inicia con la presentación de la demanda de manera oral o escrita por parte de la víctima, su apoderado, o la UAEGRT, dependiendo de la voluntad de la víctima, donde se alleguen los fundamentos de hecho y de derecho que fundamentan su pretensión. A partir de ahí, el juez emite un auto admisorio de la demanda en el cual decide admitir, inadmitir o rechazar la demanda. En caso de rechazarla será imposible adelantar el proceso, a diferencia de la inadmisión que pide se subsane ciertas formalidades de presentación de la demanda. En caso de ser admitida, se abre un periodo de 15 días para que la contraparte, es decir los actuales propietarios, poseedores o explotadores de baldíos, se expresen acerca de las pretensiones de la víctima. Una vez surtido este momento, se abre el debate probatorio durante 30 días, al término del cual el juez está llamado a fallar. En este fallo el juez debe decretar si otorga o no la propiedad, posesión o explotación a la víctima, las compensaciones a los actuales propietarios, poseedores o explotadores si estos estuviesen en el predio de buena fe, y las demás consecuencias contempladas en el artículo 91 de la ley 1448 de 2011. El escrito del fallo hace
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las veces de título de propiedad o de posesión y debe dársele copia al cónyuge o compañero/a permanente. Sobre esta decisión no cabe el recurso de apelación sino solamente los de consulta o revisión. El primero procederá siempre y cuando no se decrete a favor de la víctima, donde el juez de circuito de Distrito Judicial revisará oficiosamente la sentencia del Juez de Restitución de Tierras. El segundo siempre y cuando se cumpla alguna de las causales del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil. A continuación se presenta el proceso de forma resumida en dos ilustraciones (etapa administrativa y etapa judicial).
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1.3.3.4 Restitución de vivienda (art. 123-127 L. 1448/11, art. 131-138 D. 4800/11)
En el caso que la víctima haya sufrido despojo, abandono, pérdida o menoscabo de su vivienda tendrá el derecho a que se le otorgue un subsidio prioritario para mejorar, construir o adquirir su vivienda. Para la materialización de este derecho es esencial la labor de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural o de Vivienda, Ciudad y Territorio que son los encargados de otorgar los subsidios dependiendo de si el predio es rural o urbano, respectivamente. Igualmente, es fundamental la disposición de los entes territoriales (gobernación, distrito y municipio) de integrar esta política a sus Planes de Ordenamiento Territorial pues de esto depende la oferta local disponible para la víctima dentro de este componente.
1.3.3.5 Créditos y pasivos (art. 128 y 129 l. 1448/11, art. 139-145 D. 4800/11)
Con el fin de apoyarlas en la recuperación de su capacidad productiva, las víctimas tienen derecho al acceso preferencial a las líneas de redescuento de Bancoldex y FINAGRO a través de cualquier entidad financiera. Asimismo, en caso que la víctima no cuente con garantía para soportar su crédito, el Fondo Nacional de Garantías o el Fondo Agropecuario de Garantías se la darán. Por otro lado, Datacrédito subsana la calificación crediticia de la víctima en caso de encontrarse en un nivel bajo. Finalmente, en caso que la víctima cuente con tierras y tenga un pasivo en impuestos como consecuencia del hecho victimizante, las entidades territoriales lo subsanan.
1.3.3.6 Formación, generación de empleo y carrera administrativa(art. 130 y 131 L. 1448/11, art. 163-169 D. 4800/11)
Este componente comprende dos derechos: (1)
El acceso prioritario a los programas de capacitación y educación técnica y a proyectos de ese tipo que involucren a población víctima del conflicto armado.
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(2)
La preferencia en caso de empate dentro del proceso de selección de personal dentro de la carrera administrativa.
En cuanto al acceso a educación técnica, el SENA está encargado de convalidar a la víctima dentro de sus programas, previa la caracterización de su perfil ocupacional. Frente a los beneficios en la carrera administrativa, cada entidad estatal dentro de sus procesos de selección está obligada a adoptar este criterio a favor de la víctima. Finalmente, se debe tener en cuenta que este componente está ligado con el de formación y generación de ingresos dentro de la ruta de asistencia.
1.3.3.7 Medidas de rehabilitación (art. 135-138 l. 1448/11, art. 163-16 D. 4800/11)
Toda víctima desde que pone en conocimiento a las autoridades la ocurrencia del hecho victimizante tiene derecho a que sean atendidos los daños a su salud física, mental y psicosocial.
Para la consecución de este fin se contemplan dos medidas: (1)
(2)
La implementación del Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a las Víctimas (PAPSIVI) que propende restablecer las condiciones de salud integral y psicosocial de la víctima al punto en que se encontraba antes de la ocurrencia del hecho victimizante21. La implementación del Programa de Rehabilitación Social y Comunitaria que busca recuperar el tejido social dentro de una comunidad que ha sido roto por la ocurrencia de hechos victimizantes.
Los entes territoriales de salud, previamente seleccionados por el Ministerio de Salud, serán los encargados del PAPSIVI en todas sus dimensiones. En el Programa de Rehabilitación Social y Comunitaria serán los Centros de Encuentro y Reconstrucción del Tejido Social que se dispongan en las zonas victimizadas.
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Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, p. 49.
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Es importante resaltar que el PAPSIVI está en proceso de creación por parte del Ministerio de Salud y que una vez sea puesto en marcha será el principal insumo de este componente.
1.3.3.8 Medidas de satisfacción (art. 139-148 L. 1448/11, art. 170-192 D. 4800/11)
Las medidas implementadas dentro del componente de satisfacción buscan mitigar el dolor recomponiendo la dignidad de la víctima. Este componente reconoce dos derechos en cabeza de la víctima: (1) (2)
La exención del servicio militar a la víctima o el desacuartelamiento si ésta ya se encuentra prestándolo. El establecimiento de medidas de reparación simbólica.
Respecto al primero, la UARIV en articulación con las Jefaturas de Reclutamiento de los distritos militares reconoce y tramita la exención del servicio militar o el desacuartelamiento de las víctimas. Frente al segundo, la UARIV coordina con el Centro Nacional de Memoria Histórica la implementación de medidas simbólicas tales como el Día de la Memoria y Solidaridad con las Víctimas, el Museo Nacional de la Memoria y el reconocimiento público por parte de los actores armados, entre otros. En todo caso, en virtud del principio de la reparación satisfactoria, la víctima concierta con la UARIV las formas de reparación simbólica que considera se deben implementar en su caso particular en virtud a sus necesidades y expectativas. Hay que tener en cuenta que el componente de exención del servicio militar está fuertemente ligado con el componente de identidad de la ruta de asistencia (ver 3.2.4.).
1.3.3.9 Reparación colectiva
Los sujetos colectivos que hayan sufrido un hecho victimizante del cual se haya derivado un daño colectivo tienen derecho a que se realice un Plan Integral de Reparación Colectiva (PIRC).
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Este Plan se divide en seis fases: (1)
(2)
(3)
(4)
(5) (6)
Identificación. En el caso de hacerse por oferta de la UARIV se identifican los colectivos que han sufrido mayor victimización. En caso de hacerse por demanda el colectivo deberá registrarse ante el Ministerio Público. Alistamiento. Es la determinación de mecanismos para garantizar la participación de los sujetos de reparación colectiva. Son dos mecanismos: la capacitación sobre reparación colectiva a funcionarios públicos y sujetos de reparación; y jornadas de sensibilización, divulgación y diálogo. Identificación de los daños colectivos. Se trata del establecimiento de la metodología para la identificación y diagnóstico de los hechos, daños, afectaciones, necesidades y expectativas de la reparación colectiva con los sujetos de reparación colectiva. Esta fase culmina con la formalización de un acta de caracterización del daño colectivo Diseño y formulación del Plan Integral de Reparación. Consiste en el diseño consensuado con el representante del sujeto colectivo de las medidas de reparación que contendrá el Plan Integral, y la vinculación de las instituciones del Estado que se consideren necesarias. Esta fase culmina con la aprobación por parte de la UARVI del Plan Integral de Reparación colectiva (PIRC). Implementación de las medidas contempladas en el PIRC. Evaluación y monitoreo. Es la medición y valoración periódica de la implementación y ejecución del Plan Integral de Reparación Colectiva.
El PIRC comprende todas las medidas nombradas anteriormente y se implementa de acuerdo a las necesidades del colectivo y en consenso con todos sus miembros. Igualmente, este componente está articulado con la ruta de retornos y reubicaciones de tal manera que el PIRC se implementa dentro de esta ruta. Como medida de rehabilitación dentro de la reparación colectiva la UARIV ha creado la estrategia “Entrelazando”, que fue aprobada por el Subcomité Técnico de Rehabilitación. Esta estrategia busca la rehabilitación comunitaria y la reconciliación social en las comunidades afectadas por la violencia. Se implementa a través de “tejedores comunitarios”. Se ha implementado en 10 comunidades y con 156 sujetos de reparación colectiva. En la siguiente tabla se resumen los casos que en este momento la UARIV está llevando a cabo en reparación colectiva:
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22
Tabla 3. Casos de reparación colectiva .
Fase Casos en acercamiento
Cantidad 9
Casos con diagnóstico del daño formulado
7
Casos con plan formulado
4
Casos en plan de retorno
3
Casos con plan aprobado por Comité Territorial de Justicia Transicional o UARIV
5
1.3.4
Listado Periodistas, Unión Patriótica, defensores y defensoras de derechos humanos, movimiento sindical, Organización Feminista Popular, San Francisco, Granada, Las Palmas, comunidad Awá de Tortugaña y Telembí Asociación Nacional de Mujeres Campesinas de Colombia – ANMUCIC-, Narrar para Vivir, San Carlos, Puerto López, Pueblo Bello, La Pola, La Palizua La Gabarra, Comunidades Negras de Buenaventura, Libertad, Universidad de Córdoba Comunidad Wayuú de Portete, Embera Katío del Alto Andágueda, Embera Chamí de Risaralda (Pueblo Rico y Mistrató) El Tigre, El Placer, Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare – ATCC-, El Salado, Kitek Kiwe de Toribío
La ruta de retornos y reubicaciones (art. 66 L. 1448/11 y art. 71-78 D. 4800/11)
Toda víctima que haya sufrido un hecho de desplazamiento y quiera voluntariamente retornar a su lugar de origen o reubicarse en otro lugar tiene derecho a acceder de forma individual o colectiva a la ruta de retornos y reubicaciones. Además de la voluntariedad, la ruta se desarrolla bajo los principios esenciales de seguridad y dignidad dentro de un Plan de Retorno o Reubicación. El principio de seguridad exige que la zona donde la víctima pretenda retornar o reubicarse cuente con condiciones de seguridad optimas, definidas por el Comité Territorial de Justicia Transicional con la participación de representantes de las personas que van a retornar y con base en los informes de la fuerza pública y del Ministerio Público23. El principio de dignidad exige que se garanticen ocho derechos universales para el exitoso retorno o la exitosa reubicación de la víctima. 22
Tabla adaptada de: GOBIERNO NACIONAL (2013), “Informe del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara”, Bogotá, D.C., p. 70. Fuente original: UARIV. 23 Esta definición corresponde a la práctica actual en materia de retornos y reubicaciones. Se espera que se publique próximamente un nuevo protocolo de retornos y reubicaciones que refleje esta práctica: UARIV, GRUPOS DE RETORNOS Y REUBICACIONES (2013), “Protocolo para el acompañamiento a retornos y reubicaciones en el marco de la reparación integral a víctimas del desplazamiento forzado”. Ver: art. 74 D. 4800/11, ACCIÓN SOCIAL (2009), “Protocolo para el acompañamiento a los procesos de retorno de población en situación de desplazamiento”.
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Se trata de garantías en mínimas en materia de salud, educación, identificación, vivienda, alimentación, reunificación familiar, orientación ocupacional y atención psicosocial24. Estos derechos son garantizados a través de la colaboración entre la UARIV y las diferentes entidades del SNARIV. El Plan de Retorno o Reubicación comprende medidas de atención como de asistencia y reparación, siendo una ruta específica para aquellas víctimas que han sufrido desplazamiento forzado. Todas las instituciones llamadas a intervenir en los diferentes componentes participan en esta ruta.
La ruta de retornos y reubicaciones tiene dos dimensiones: (1)
(2)
1.3.5
La dimensión colectiva, estrechamente vinculada al componente de reparación colectiva. En estos casos se inicia el Plan de Retorno o Reubicación con el sujeto colectivo en una segunda fase, después de que éste haya sido identificado y haya recibido atención y asistencia, para una vez establecidas implementar las medidas de reparación. La dimensión individual que comprende los mismos procedimientos de la colectiva pero dirigidas no a un sujeto colectivo sino a una persona individual. En este caso la coordinación para la implementación de las medidas está a cargo de un funcionario llamado “enlace de retornos y reubicaciones”.
La ruta de prevención y protección (art. 31 y 32 L. 1448/11 y art. 193 – 221 D. 4800/11)
1.3.5.1 Generalidades
El Estado tiene el deber general de garantizar los derechos humanos de los individuos que se encuentran en su territorio, lo cual implica darles protección, especialmente a las personas en situación de vulnerabilidad. En Colombia este deber se materializa entre otras cosas a través de la adopción de programas de protección específicamente dirigidos a ciertas personas: son sujetos de protección quienes se encuentran en una situación de riesgo por el hecho de participar en un proceso judicial o por el hecho de ejercer ciertas funciones o cargos. En la actualidad existen cuatro programas de protección que se resumen en la siguiente tabla: 24
Ibid.
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Tabla 4. Programas de protección.
Programa Programa de protección a testigos, víctimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía Programa de protección de víctimas y testigos que participan en los procesos judiciales establecidos en la Ley de Justicia y Paz Programa de protección en razón del riesgo
Entidad responsable Fiscalía General de la Nación
Base legal Decreto 2699 de 1991 Ley 938 de 2004
Fiscalía General de la Nación
Ley 975 de 2005 Decreto 1737 de 2010
Ministerio del Interior, Unidad Nacional de Protección
Programa de protección de personas en virtud del cargo
Ministerio del Interior, Unidad Nacional de Protección
Decreto 1740 de 2010 Decreto 4065 de 2011 Decreto 4912 de 2011 Decreto 1225 de 2012 Decreto 1740 de 2010 Decreto 4065 de 2011 Decreto 4912 de 2011 Decreto 1225 de 2012
La Ley de Víctimas y el decreto 4800 de 2011 prevén tres elementos fundamentales en materia de prevención y protección: (1)
El artículo 31 de la ley 1448 de 2011 reconoce el hecho que los procesos de reparación pueden significar un riesgo para las víctimas. Por esta razón postula que se deben adoptar medidas de prevención destinadas a mitigar este riesgo basándose en la información recogida por el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensoría del Pueblo.
(2)
Según el mismo artículo se deben adoptar medidas específicas de protección integral para víctimas, testigos y funcionarios públicos que intervienen en los procedimientos administrativos y judiciales de reparación, especialmente la restitución de tierras. Estas medidas se adoptarán después de una evaluación del nivel de riesgo de la víctima.
(3)
Las medidas de protección adoptadas en virtud de la Ley de Víctimas deberán articularse con los programas existentes. Por esta razón el artículo 32 de la ley prevé que los programas de protección existentes deberán revisarse con la inclusión de algunos criterios destinados a garantizar la integralidad de los procesos.
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1.3.5.2 La ruta de prevención y protección de la Ley de Víctimas
El acceso a la ruta de prevención y protección es un derecho de toda víctima, en especial líderes, dirigentes, representantes de organizaciones de víctimas y/o población desplazada, que se encuentre en riesgo extraordinario o extremo25 de que se vulneren sus derechos a la vida, a la integridad, a la libertad o a la seguridad personal para que gocen de esquemas de protección especiales de estos derechos. Asimismo, tienen derecho a que se les den medidas complementarias en atención psicosocial, ayuda humanitaria, salud y educación Las entidades territoriales, particularmente los gobiernos municipales y las Secretarías del Interior de los departamentos, son las llamadas a implementar esta ruta dentro de sus territorios con base en los esquemas establecidos por la Unidad Nacional de Protección (UNP). En casos de inminencia o falta de recursos, la UNP podrá implementar estos esquemas de seguridad directamente y, para las medidas complementarias, se podrá acceder a la UARIV.
2 ALGUNOS ELEMENTOS SOBRE LAS VÍAS JUDICIALES PARA EL ACCESO AL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS Las rutas y medidas que se han analizado en el capítulo anterior son procedimientos administrativos o que, en el caso de la restitución de tierras, combinan una fase administrativa con una fase judicial. Si bien estos caminos son las principales vías de acceso que las víctimas tienen para el goce efectivo de sus derechos, no se puede dejar de mencionar también las vías judiciales, las cuales si bien hoy en día no tienen mucha relevancia en términos del derecho a la 25
En términos del artículo 3 del decreto 4912 de 2012: el riesgo extraordinario: “Es aquel que las personas, como consecuencia directa del, ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa, respecto de su población y siempre que reúna las siguientes características: a. Que sea específico e individualizable. b. Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. c. Que sea presente, no remoto ni eventual. d. Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos. e. Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. f. Que sea claro y discernible. ' g. Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. h. Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.” El riesgo extremo es “aquél que se presenta al confluir todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente.”
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reparación, pues ésta es casi-exclusivamente administrativa, sí son importantes para los derechos de las víctimas a la justicia y a la verdad. Existen tres caminos judiciales abiertos a las víctimas para reclamar sus derechos: el procedimiento penal ordinario, el procedimiento contencioso-administrativo, y el procedimiento penal extraordinario de la ley de Justicia y Paz. Brindar al lector una información completa sobre estas tres vías sale del alcance previsto para este módulo y por esta razón el presente capítulo se satisface con presentar unos elementos fundamentales y actuales dentro de estos procesos. Para garantizar la participación efectiva de las víctimas en los procesos judiciales y también evitar su revictimización a raíz de su participación en estos procesos, las normas otorgan a las víctimas una serie de derechos procesales. Estos derechos procesales son de gran importancia no solamente porque protegen a las víctimas, sino también para los funcionarios públicos, en particular de la Fiscalía General de la Nación y del Ministerio Público, pues para ellos son sinónimos de unas obligaciones muy precisas. El primer aparte de este capítulo se dedica al estudio de estos derechos. El segundo aparte se concentra en la presentación del nuevo sistema de investigación penal de la Fiscalía y de su significado en el marco de la justicia transicional.
2.1
Los derechos de las víctimas en los procesos judiciales
Los artículos 35 a 46 de la Ley de Víctimas establecen una serie de derechos para las víctimas dentro de los procesos judiciales. Este pequeño código de derechos procesales es aplicable a todas las personas que son víctimas según el artículo 3° de la ley 1448 de 2011 , sin importar en que tipo de proceso judicial se encuentren o que éste tenga una relación con los procedimientos de la Ley de Víctimas. En virtud del artículo 6 de la ley de Justicia y Paz, este pequeño código de derechos de las víctimas es aplicable a las víctimas que se encuentran en un proceso penal especial de Justicia y Paz. Según el artículo 35 de la ley 1448 de 2011, las víctimas tienen derecho a la información de asesoría y apoyo en los siguientes términos: “La víctima y/o su representante deberán ser informados de todos los aspectos jurídicos, asistenciales, terapéuticos u otros relevantes relacionados con su caso, desde el inicio de la actuación.”
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Para este efecto, las autoridades que intervienen en las diligencias iniciales de procesos judiciales deben suministrar a la víctima la siguiente información (art. 35 L. 1448/11):
(1) Las entidades u organizaciones a las que puede dirigirse para obtener asesoría y apoyo. (2) Los servicios y garantías a que tiene derecho o que puede encontrar en las distintas entidades y organizaciones. (3) El lugar, la forma, las autoridades y requisitos necesarios para presentar una denuncia. (4) Las actuaciones subsiguientes a la denuncia y los derechos y mecanismos que como víctima puede utilizar en cada una de ellas. Las autoridades deben informar a las mujeres sobre derecho a no ser confrontadas con el agresor o sus agresores. (5) Las autoridades ante las cuales puede solicitar protección y los requisitos y condiciones mínimos que debe acreditar para acceder a los programas correspondientes. (6) Las entidades y/o autoridades que pueden brindarle orientación, asesoría jurídica o servicios de representación judicial gratuitos. (7) Las instituciones competentes y los derechos de los familiares de las víctimas en la búsqueda, exhumación e identificación en casos de desaparición forzada y de las medidas de prevención para la recuperación de las víctimas. (8) Los trámites y requisitos para hacer efectivos los derechos que le asisten como víctima.
Para algunos hechos victimizantes (delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, contra la libertad e integridad personal, la desaparición forzada y el secuestro) las garantías de información deben ser reforzadas y el personal que las brinda especializado en atención psicosocial. El decreto 4760 de 2007 reglamentario de la ley de Justicia y Paz trata de las funciones de información y de asesoría legal del Ministerio Público a las víctimas en el marco de los procesos de Justicia y Paz .
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En complemento a este derecho a la información el artículo 36 de la ley prevé que las víctimas deberán ser informadas sobre el inicio, desarrollo y la terminación de todas las fases del proceso en el que están participando, así como de los recursos judiciales a su disposición y de la posibilidad de presentar pruebas. La ley precisa que esta comunicación se debe hacer “por escrito, por medio electrónico o por cualquier medio idóneo para la víctima”. El funcionario tiene la obligación de dejar constancia o registro de todas las comunicaciones hechas en su despacho. Además, la comunicación debe efectuarse “en un término razonable, y de conformidad con el respectivo proceso”.
Otro elemento esencial es el derecho a la audición y presentación de pruebas, que la ley define en los siguientes términos: “La víctima tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser oída dentro de la actuación penal, a pedir pruebas y a suministrar los elementos probatorios que tenga en su poder. La autoridad competente podrá interrogar a la víctima en la medida estrictamente necesaria para el esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus derechos, en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando en todo caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan su revictimización.” (art. 37 L. 1448/11)
En casos que involucren violencia sexual, los principios de la prueba se definen con precisión en el artículo 38 de la ley y allí se establece la obligación de la Fiscalía General de la Nación, con el apoyo del Ministerio Público y de organismos internacionales y otros activos en la materia, de diseñar un protocolo de investigación para estos delitos que contemple medidas específicas.
También se prevén medidas especiales de protección y de garantía de los derechos de niños, niñas y adolescentes participantes en los procesos y la presencia de personal especializado en el manejo de situaciones traumáticas para evitar que la participación en el proceso judicial conduzca a una revictimización. A través de estas extensiones/precisiones de los derechos de las víctimas se subraya una vez más la importancia del enfoque diferencial en la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas.
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En virtud del artículo 43 de la ley es responsabilidad de la Defensoría del Pueblo prestar los servicios de orientación, asesoría y representación judicial a las víctimas a que se refiere la ley.
Finalmente, es importante mencionar que si se comprueba de forma sumaria que una víctima no dispone de los medios monetarios para garantizar su participación en los procesos judiciales, ésta se puede beneficiar de medidas de apoyo para facilitar su legítimo acceso al proceso penal (art. 44 L. 1448/11).
2.2
El nuevo sistema de investigación penal de la Fiscalía General de la Nación
Desde el año 2012, la Fiscalía General de la Nación (FGN o la Fiscalía) ha elaborado una política criminal marco que busca dar una giro a las prácticas actuales de investigación penal. Con el ánimo de optimizar los procedimientos de investigación, la Fiscalía expidió la directiva 001 del 4 de octubre de 2012, la cual autoriza la aplicación de criterios de priorización de situaciones y casos al ejercicio de la acción penal. Estos criterios permiten a los fiscales develar estructuras de poder criminal y su modus operandi, así como situaciones de violaciones sistemáticas a los derechos humanos y de comisión de delitos con fuerte impacto social. Esta directiva recoge las justificaciones prácticas y teóricas para adoptar este modelo en Colombia y presenta las directrices completas sobre los criterios de priorización que se aplicarán. Los fines expresos de esta nueva política investigativa son los siguientes: (1) Seguridad ciudadana: la posibilidad de asociar casos, a partir de la identificación de elementos comunes, permite combatir de manera más efectiva la criminalidad organizada. (2) Conocimiento del contexto del conflicto armado: la construcción de los escenarios delictivos en todas sus dimensiones es necesario para abordar procesos de justicia transicional. (3) Legitimidad y eficacia en la administración de justicia: la racionalización de los recursos de la Fiscalía General de la Nación permite que se administre justicia con eficacia y transparencia hacia la ciudadanía, lo que a su vez posibilita reducir la impunidad.
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(4) Atender las exigencias de la sociedad civil: los representantes de los distintos sectores de la sociedad han planteado la necesidad de estudiar la criminalidad en su contexto, para así desarticular de manera más efectiva a los grupos que vulneran gravemente los derechos humanos y que atentas contra defensores y defensoras. De manera general se busca asegurar que el proceso de justicia sea eficiente y rápido y a la vez garantice los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral. Para el cumplimiento de estos fines se propone sobrepasar la técnica investigativa imperante actualmente en donde a toda conducta delictiva sin importar sus particularidades se le da el mismo trato para efectos investigativos, ya que se pudo constatar que esta técnica puede provocar una parálisis del sistema, por la cantidad de casos disparejos que se deben estudiar a la vez, y un déficit en el reconocimiento de las víctimas de sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral, porque la investigación aislada de los hechos punibles no permite ver dinámicas delictivas que en muchos casos hubieren revelado la verdadera intención detrás de la comisión de un delito. 2.2.1
Contextos y criterios de priorización
El nuevo sistema de investigación penal parte de una visión sistémica y multidisciplinaria del delito y se estructura alrededor de la elaboración de un contexto. Según la directiva, un contexto es un “Marco de referencia contentivo de los aspectos esenciales, acerca de elementos de orden geográfico, político, económico, histórico y social, en el cual se han perpetrado delitos por parte de grupos criminales, incluidos aquellos en los que los servidores públicos y particulares colaboran con aquellos. Debe igualmente comprender una descripción de la estrategia de la organización delictiva, sus dinámicas regionales, aspectos logísticos esenciales, redes de comunicaciones y mantenimiento de las redes de apoyo, entre otros. No bastará con la descripción de la estructura criminal o una enunciación de sus víctimas, sino que deberá analizar su funcionamiento […]”. Se espera que la elaboración de contextos, como una historia del presente, persiga: “(i) conocer la verdad sobre lo sucedido; (ii) evitar su repetición; (iii) establecer la estructura de la organización delictiva; (iv) determinar el grado de responsabilidad de los integrantes del grupo y de sus colaboradores; (v) unificar actuaciones al interior de la Fiscalía con el fin de esclarecer patrones de conducta,
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cadenas de mando fácticas y de iure; y (vi) emplear esquemas de doble imputación penal entre otros.” En este sentido el contexto tiene el doble propósito de servir como insumo o pieza clave en el juzgamiento de los principales perpetradores de violaciones masivas a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario y de maximizar el acceso a la víctima a la verdad sobre el desarrollo de la actividad delictiva, garantizando de esta manera su no repetición. Existen tres categorías de criterios de priorización: (1) Los criterios subjetivos que toman en cuenta las calidades particulares de la víctima o del victimario. Son: Víctima:
i.
Relación del crimen con la pertenencia a un grupo étnico.
ii.
Relación del crimen con el género de la persona.
iii.
Relación del crimen con la minoría de edad.
iv. Relación del crimen con la actividad de la víctima como defensor o defensora de la comunidad. v.
Relación del crimen con actividades relacionadas al despojo de tierras.
vi. Relación del crimen con la condición de funcionario público que investigaban la comisión de crímenes internacionales. vii. El número de víctimas (este criterio se debe como indicativo más no como determinante de la gravedad del delito). Victimario: el nivel de control dentro de la organización (máximos responsables, colaboradores, facilitadores, autores materiales, etc…), teniendo en cuenta siempre el criterio complementario de la regionalización (por ejemplo, un mando medio puede ser muy poderoso en una microzona específica) (2) Los criterios objetivos que analizan el delito cometido, su gravedad y representatividad, esto en términos de afectación a los derechos fundamentales de la víctima y de la comunidad y de la modalidad de comisión del delito. Son: ii.
i.
Grado de afectación de los derechos de la víctima.
Modalidad de ejecución del delito.
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(3) Los criterios complementarios que permiten focalizar aún más la investigación, usando variables como la región, la factibilidad del caso de ser llevado a la justicia o el carácter didáctico de su investigación en términos de avance en los métodos investigativos, entre otros. Son: i. Factibilidad: información disponible sobre la conducta punible y la posibilidad de hallar información faltante. ii. Viabilidad: capacidad económica y logística para la obtención de las pruebas conducentes a acusar y condenar. iii. Sometimiento del caso a la justicia internacional: examen de si el caso está siendo conocido por un sistema internacional de derechos humanos o por la Corte Penal Internacional. iv. Riqueza didáctica: examen de si el caso permite sentar precedentes jurisprudenciales o sobre la forma de investigar. v.
Regionalización: enmarcar el estudio por región.
2.2. Implementación del sistema Para manejar este nuevo sistema de investigación penal se crearon dos órganos dentro de la Fiscalía General de la Nación: el Comité de Priorización de Situaciones y Casos (Comité de Priorización) y la Unidad Nacional de Análisis y Contextos (Unidad de Análisis). El Comité de Priorización es el órgano rector del sistema, encargado de recomendar la priorización de situaciones o casos determinados al Fiscal General de la Nación y de ordenar a las Unidades Nacionales, Direcciones Seccionales de Fiscalías y la Unidad de Fiscalías Delegada ante la Corte Suprema de Justicia la elaboración de diagnósticos y la presentación de planes estratégicos de priorización. La Unidad de Análisis es la encargada de elaborar los contextos y estudiar las variables macro del delito. Ella elabora los contextos a partir de un examen minucioso de la información contenida en las situaciones y casos que se investigan dentro de la FGN que han sido priorizados por el Comité de Priorización. Por ejemplo, analiza un bloque insurgente desde su prontuario criminal, sus miembros, la logística con la que cuenta, fuentes de financiación, formas comunes de operar delincuencialmente y propósitos.
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El nuevo sistema de investigación penal es de implementación gradual. Se compone de tres niveles bajo la coordinación del Comité de Priorización. El nivel 1 está compuesto por el Despacho de del Fiscal General, el Comité de Priorización y la Unidad de Análisis. En este nivel el sistema se implementa a través de resoluciones expedidas por el Fiscal General que contienen las directrices nacionales de priorización. El nivel 2 se compone de las Unidades Nacionales de Fiscalías y del Comité de Priorización. Las Unidades Nacionales tienen la obligación de realizar un plan de acción especificando las situaciones y casos priorizados por su unidad con metas y cronogramas precisos Los planes de acción son aprobados por el Comité antes de ser puestos en marcha. El nivel 3 reúne las Direcciones Seccionales de Fiscalías y el Comité de Priorización. En este nivel las Direcciones Seccionales establecen un diagnóstico a los patrones criminales que afectan las comunidades en su jurisdicción. La priorización se realiza a través de resoluciones expedidas por el Director Seccional. Además, a este nivel se implementa un sistema de gestión de Alerta y Clasificación Temprana de Denuncias, con la meta de dividir los tipos de noticias criminales que se reciben y adoptar criterios sobre el curso a tener. 2.3
La priorización de casos en el marco de la justicia transicional
El proceso de justicia transicional ha creado un marco judicial especial para la investigación y sanción de las graves violaciones a los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario cometidos por los actores armados dentro del conflicto armado interno. Para este fin la Fiscalía General de la Nación y la Judicatura diseñaron un aparto judicial especial, el cual se materializa ante todo en la creación de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz. Sin embargo, el proyecto llegó a tener una dimensión no esperada, con un número de desmovilizados y de hechos delictivos reportados por las víctimas y atribuidos a éstos altísimos. Por esta razón el proceso de Justicia y Paz no ha dado los resultados esperados. Se espera que con la nueva estrategia de priorización se puedan conseguir avances importantes en esta materia. La nueva estrategia de investigación ha sido adoptada en dos instrumentos de justicia transicional: el Acto Legislativo 01 de 2012 conocido como el Marco Jurídico para la Paz y la ley de Justicia y Paz a través de la modificación de su artículo 2° y de la adopción de su artículo 16A (como consecuencia de la adopción de la ley 1592 de 2012), que faculta la priorización de casos en el marco de la ley. Según el Plan de Acción de la Unidad de Fiscalías para la Justicia y la Paz, los principales objetivos específicos en lo que le corresponde son los siguientes:
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(1) “Adelantar investigaciones contra 16 postulados miembros representantes de los Grupos Armados Organizados al margen de la ley y máximos responsables de los crímenes de sistema, representados en delitos de lesa humanidad, de guerra y contra el D.I.H., perpetrados de manera directa o por los integrantes bajo su mando en cumplimiento de las políticas y directrices trazadas por aquellos. (2) Adelantar investigaciones respecto de los postulados por delitos de Desaparición Forzada, Desplazamiento Forzado, Secuestro, Reclutamiento Ilícito10, violencia basada en género y aquellos hechos que en las regiones ocasionaron mayor conmoción por la gravedad y barbarie en que fueron cometidos o por la representación social, política e institucional de las víctimas, tratándose de líderes sociales, políticos, periodistas, sindicalistas, defensores de derechos humanos y servidores públicos. En desarrollo de estas investigaciones se atenderá el enfoque diferencial acorde a los mandatos de la ley y la jurisprudencia.”
Para el cumplimiento de estos objetivos se conformaron 14 grupos de trabajo cada uno integrado por un Fiscal Delegado ante el Tribunal quien actúa como Coordinador, un Fiscal Especializado o Seccional, un Asistente de Fiscal II, personal administrativo y el grupo de policía judicial.