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TERRITORIO Y CONFLICTO

UNIDAD TEMÁTICA III LA SEGURIDAD EN MATERIA DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Autor: LUIS ANDRÉS FAJARDO ARTURO

Tabla Contenido

UNIDAD TEMÁTICA III ....................................................................................................................................... 3 LA SEGURIDAD EN MATERIA DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS..................................................................... 3

Importancia .......................................................................................................................... 3

Objetivo General .................................................................................................................. 4

Objetivos específicos ........................................................................................................... 4

Antes de abordar el tema. .................................................................................................... 4

Estructura Conceptual ......................................................................................................... 5

Desarrollo de Contenidos..................................................................................................... 5

6.1

Antecedentes de la protección del territorio ......................................................................... 5

6.1.1 Fase I (2003 – 2005): La Protección de los Derechos Patrimoniales ............................................... 6 6.1.2 Fase II (2005 – 2008) ........................................................................................................................ 8 6.1.3 Fase III ............................................................................................................................................ 10

6.2 Restitución de tierras y seguridad: recíprocas condiciones ..................................................... 12 6.3 Medidas de seguridad personal ............................................................................................... 14 6.4 Medidas de seguridad territorial .............................................................................................. 17 6.4.1 Micro focalización............................................................................................................................ 17 6.4.2 Comités Operativos Locales De Restitución Y Formalización De Tierras Despojadas Y Abandonadas Forzosamente -COLR ....................................................................................................... 18 6.4.3 Centro Integrado De Inteligencia Para La Restitución De Tierras – CI2RT. ................................... 19 6.4.4 Determinación de zonas a proteger. .............................................................................................. 22

6.5 Percepción institucional de la seguridad y la restitución. ......................................................... 23 6.5.1 Garantías de no repetición .............................................................................................................. 27 7.

Conclusiones............................................................................................................................................ 30

Bibliografía ........................................................................................................................................................ 32

UNIDAD TEMÁTICA III LA SEGURIDAD EN MATERIA DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS.

1. Importancia

Como se explicó en el capítulo anterior, una de las características fundamentales del proceso de justicia transicional en Colombia, es que éste se adelanta en medio de un conflicto armado lo cual se constituye en el reto fundamental que se establece para quienes ejecutan la política nacional en materia de restitución de tierras, y por tanto se pretende lograr que dicha restitución se adelante en medio de las medidas de seguridad necesarias para poder estabilizar los derechos de propiedad de los reclamantes y así evitar, que se cometan reivindicaciones.

Al mismo tiempo, la coexistencia del conflicto con las políticas de restitución implican el riesgo, que el proceso se convierta en un círculo vicioso, en el entendido en el cual, si el desplazamiento forzado se sigue dando en Colombia, ninguna norma de restitución no poder cumplir con las finalidades de garantizarle a las colombianos y los colombianos y goce efectivo de sus derechos.

En ese sentido, la seguridad se convierte en una condición sine qua non para que las acciones de restitución puedan lograr sus objetivos en materia de goce efectivo de derechos y superación de la situación de vulnerabilidad. Para ello, es necesario adelantar todas las investigaciones para determinar los riesgos de un territorio a restituir, con el fin de adelantar las acciones necesarias para poder garantizar la seguridad o, de ser el caso, suspender las medidas de restitución hasta tanto no se haya controlado los factores de riesgo en el área.

Así pues, la relación entre seguridad y restitución es una relación simbiótica, de condición y efecto, por lo cual es indispensable conocer cuáles son los antecedentes y las acciones actuales relacionadas con la seguridad así como la visión del gobierno en la materia.

2. Objetivo General

El objetivo de la presente unidad es dar a conocer al estudiante la relación que existe entre seguridad y restitución, a fin de generar una comprensión global de las acciones que adelanta el gobierno en materia de reparación y restitución de víctimas del conflicto.

3. Objetivos específicos

Para llevar a cabo el objetivo general de esta unidad, la misma se estructura a través de los siguientes objetivos específicos:



Identificar las acciones adelantadas por el gobierno de forma previa a la ley 1448 de 2011, con el fin de entender el rol que cumple la situación de seguridad, y como se llegó a establecer el sistema de procedimientos que en la materia existen actualmente.



Determinar los procedimientos y componentes en materia de seguridad y protección, tanto a nivel de personas como territorios que se adelantan en cumplimiento de la política nacional de restitución de tierras.



Comprender la visión gubernamental respecto de la forma en que se desarrolla el trabajo relativo a la seguridad del proceso de restitución, así como las expectativas que existen en la materia.

4. Antes de abordar el tema. Es indispensable que el estudiante tenga un conocimiento claro sobre las unidades temáticas uno y dos de este módulo, a fin de que pueda determinar la importancia de la seguridad y la protección, bajo el entendido de que la restitución

actúa dentro de un proceso de justicia transicional respecto de un conflicto armado en el que los actores aún están en hostilidades. Se recomienda la lectura de noticias relativas a temas de seguridad a fin de participar activamente en el debate respecto a la forma en la que se llevan a cabo las medidas de protección de los reclamantes.

5. Estructura Conceptual

6. Desarrollo de Contenidos. 6.1 Antecedentes de la protección del territorio

Como se explicó en un inicio, la ley 1448 surge como resultado del avance en materia de política pública y normatividad en cuanto a la atención integral a las personas víctimas del desplazamiento forzado en Colombia. En esa materia, fue la agencia para la Acción Social y la cooperación internacional de la presidencia de

la República quien lideró el sistema nacional de atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado en Colombia y por lo tanto, fue Acción Social quien recogió la experiencia que luego sería útil para diseñar la ley 1448 de 2011.

En este sentido, resulta sumamente interesante conocer los antecedentes que en materia de protección y seguridad a los derechos patrimoniales de las víctimas de desplazamiento forzado en Colombia se dieron y tuvieron en cuenta para el diseño del sistema creado por la ley 1448.

En ese sentido, Acción Social en su informe 2010 titulado: La experiencia colombiana en la salvaguarda de los derechos patrimoniales de las personas desplazadas internamente en contextos de violencia. Explica el proceso como la suma de tres fases escalonadas, de las cuales nos encontraríamos en la última etapa:

6.1.1 Fase I (2003 – 2005): La Protección de los Derechos Patrimoniales

Para el año 2003 el país presentaba una alta afectación por desplazamiento, sin que la institucionalidad con competencias en proteger los bienes abandonados se ocupara de esta labor. Las instituciones encargadas de llevar la información de los predios abandonados, el registro y el catastro de las tierras contaban con datos desactualizados, debido al rezago tecnológico y a la desarticulación de los sistemas de información.

Adicionalmente recaudar los datos relativos a derechos de la población sobre la tierra, en escenarios de violencia, presentaba dificultades tales como: ausencia de información institucional sobre poseedores, tenedores, ocupantes y derechos de grupos indígenas y afrocolombianos3; falta de títulos legales sobre la tierra y desconocimiento de las normas por parte de la población y de los funcionarios.

ACCIÓN SOCIAL, en su momento la Red de Solidaridad Social, da inicio a esta fase con el apoyo del Fondo Posconflicto del Banco Mundial y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. En las siguientes fases se vincularon otros cooperantes: Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el

Desarrollo, Comisión Económica Europea, Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y USAID.

La anterior situación planteó, entre otros, los siguientes retos para dar inicio a la ejecución del Proyecto:



Movilizar la institucionalidad con competencias en la materia, para que asumiera sus responsabilidades.



Diseñar y validar: herramientas y procedimientos institucionales y comunitarios para viabilizar la protección de los derechos sobre la tierra.



Generar metodologías para facilitar el acercamiento a las comunidades en función de la aplicación de las medidas de protección.



Intervenir en territorios en medio del conflicto.

Los resultados del proyecto fueron:



Red interinstitucional de protección de tierras: Para coordinar acciones y articular esfuerzos, se constituyó una red de apoyo institucional nacional y territorial.



Definición del objeto de la protección: se desarrolló conceptualmente el objeto de la protección, como el proceso que permite la identificación y salvaguarda de los derechos y relaciones con la tierra abandonada a causa del conflicto.



Diseño de metodologías y herramientas y publicación de la Caja de Herramientas: La protección es un instrumento que se inscribe en los registros oficiales de propiedad inmueble, prohibiendo cualquier acto de enajenación o transferencia que pueda realizarse en contra de la voluntad de los titulares.

Rutas de Protección: Para el desplazamiento masivo y el selectivo o individual, se diseñaron las siguientes rutas:  

Ruta de protección individual: orientada a proteger los derechos ejercidos sobre un predio, por parte de una persona o un núcleo familiar, abandonado a causa del conflicto, en cuyo trámite participan distintas instituciones. Ruta de protección colectiva: orientada a salvaguardar todos los derechos ejercidos por la población sobre predios ubicados en zonas o áreas

delimitadas, que se encuentren en riesgo o situación de desplazamiento, su trámite está bajo la responsabilidad de los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada.

Estudios complementarios orientados, entre otros, a generar un enfoque diferencial étnico y de género, establecer el impacto de las obligaciones financieras, de impuesto predial y servicios públicos de la población desplazada. Entre estos, se encuentran:        

Desarrollo de modelos de gestión para fortalecer los CTAIPD en las funciones del decreto 2007/01 y normas relacionadas con la protección de tierras. Estudio de caso sobre resistencia pacífica para la protección de territorios. Diseño metodológico para el diagnóstico y medición del tejido social. Diseño metodológico para la capacitación en resolución de conflictos sobre la tierra. Diseño de una metodología participativa para la recolección de información y protección de bienes muebles. Estudio exploratorio de alternativas para el saneamiento de obligaciones financieras, fiscales y de servicios públicos. Diseño metodológico para hacer efectiva la permuta y enajenación de bienes inmuebles. Alcances efectos, para poseedores, tenedores y ocupantes, de la noción prueba suficiente, dentro del contexto del decreto 2007 de 2001 y la ley 387 de 1997.

6.1.2 Fase II (2005 – 2008)

La segunda fase, se desarrolló entre los años 2005 y 2008, y consistió en la ampliación de la aplicación de las medidas de Protección - Consolidación del Proyecto:

Al respecto el informe de Acción Social indica:

Como resultado de la labor adelantada durante la Fase I, se presentó por parte de las comunidades un incremento significativo en la demanda de protección de sus

derechos, en consecuencia, las instituciones requirieron mayor asesoría en el uso de las herramientas para aplicar las medidas y el Ministerio Público empezó a exigir la efectiva protección de los derechos, a través de las rutas diseñadas y validadas por el Proyecto en las regiones. Los principales retos que se enfrentaron en esta fase fueron los siguientes:



Consolidación de la Red Interinstitucional de Protección de Tierras, a través de la transferencia de herramientas, metodologías e instrumentos diseñados por el Proyecto.

 

Implementación masiva de las Rutas de Protección Individual y Colectiva. Diseño y validación en terreno, de la ruta de protección de los derechos territoriales étnicos. Identificación de las particularidades de los derechos patrimoniales de mujeres, niños, niñas y adolescentes huérfanos para su efectiva protección. Diseño y puesta en marcha en el INCODER, del Registro Único de Predios Abandonados –RUP-, el cual contiene el inventario de los derechos, titulares y predios protegidos. Incremento de la asesoría y el acompañamiento a la población desplazada, a las comunidades afectadas y a organizaciones de la sociedad civil.



Los resultados de esta segunda fase se traducen en el Fortalecimiento institucional, según Acción Social: en materia de transferencia de las herramientas diseñadas, con las instituciones y organismos con competencias se adelantaron actividades de capacitación y eventos de asesoría con énfasis en:

i) ii) iii)

Fundamentos legales y reglamentarios; Rutas de protección; Manejo de instrumentos de captura de datos y sistemas de información, obteniendo los resultados presentados en la siguiente tabla.

Fortalecimiento Institucional. Consolidado Nacional Instituciones e Instancias Participantes Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada Cooperantes

Hombres

Mujeres

Total Asistentes

2,133

2,095

4,228

113

208

2,951

3,011

5,962

Ministerio Público

684

616

1,3

Otras Instituciones

548

611

1,159

6,411

6,446

12,857

Entidades Vinculadas directamente con la Protección

Total

6.1.3 Fase III

Según lo establecido antes de la Ley 1448, la fase III se debía desarrollar entre el año 2008 y 2012, y consiste justamente en La Restitución de las Tierras. En Colombia, el actual debate sobre la reparación de la población desplazada y otras víctimas de la violencia, se encuentra atravesado por interrogantes de muy diversa índole; que abarcan desde la necesidad de profundizar y perfeccionar conceptos como el de despojo, así como establecer su magnitud y definir el impacto que este fenómeno tiene en la reconfiguración, reordenamiento y gobernabilidad de los territorios donde con más fuerza ha operado la expropiación de los derechos. El proceso de reparación reviste una mayor complejidad debido a la dificultad para obtener la información sobre el despojo, fruto de la escasa denuncia de delitos contra el patrimonio, y al temor que todavía persiste en las víctimas dado el reciente aumento de las amenazas y asesinatos a líderes, asociados a procesos de reclamaciones de tierras y a las dificultades que encuentra la población para probar el despojo. Los instrumentos desarrollados por el Proyecto incorporan la identificación de las personas y los predios abandonados o despojados, un relato de los hechos que generaron el desplazamiento y las pruebas que soportaban el tipo de derechos sobre el predio. Esta información es registrada en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados –RUPTA- y sirve como línea de base para los procesos de reparación-restitución.

Como en las fases anteriores, la tercera plantea los siguientes retos: 

Desarrollar metodologías y herramientas que faciliten la restitución de las tierras a los desplazados



Incidir en la formulación de políticas públicas para la restitución de las tierras de la población víctima de la violencia.



Propender por la adopción y puesta en marcha de la Ruta de Protección de los territorios étnicos, diseñada por el Proyecto durante la segunda fase, así como el registro de las afectaciones en el RUPTA.



Promover la titulación de los derechos sobre la tierra y los territorios colectivos de las comunidades afectadas por el fenómeno de desplazamiento.

Inicialmente se operó mediante experiencias piloto, orientadas a definir las rutas idóneas de restitución, para su abordaje metodológicamente se adelantaron las siguientes etapas: i. Documentación de caso; ii. Formulación de una estrategia o ruta de restitución y/o reparación; iii. Validación de la estrategia; iv. Sistematización de la experiencia. Avances en la formulación de propuestas de política pública El Proyecto apoyó a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación -CNRRen la formulación del Programa de Restitución de Bienes -PRB- en el marco del Comité Técnico Especializado. Se apoyó al Ministerio del Interior y de Justicia en la elaboración de un proyecto de ley denominado “Acción de Restitución”, que dota a las víctimas y la justicia de mecanismos para la recuperación de las tierras despojadas, en cumplimiento del acuerdo emanado del documento para política de tierras para la población desplazada y otras víctimas de la violencia, entregado a la Corte Constitucional. Durante el desarrollo de los programas piloto fue saliendo a flote la principal problemática que tendría un proceso de restitución realizado de forma aislado por algunas instituciones del país. Los problemas de seguridad que pronto dieron como resultado el homicidio de líderes de población desplazada que reclamaban

tierras, (tan sólo hasta mayo del 2010 ya había sido asesinado cerca más de 40 y dos líderes de población desplazada reclamante de tierras).1

6.2 Restitución de tierras y seguridad: recíprocas condiciones

La restitución de tierras es una estrategia de intervención en el conflicto armado, puesto que como antes se explicó el modelo de justicia transicional colombiano implica el adelanto de medidas de reparación y específicamente restitución de que a aún durante el conflicto armado. En ese contexto, para la restitución de tierra es necesaria la seguridad como condición indispensable para poder cumplir con sus objetivos, puesto que si la misma se realiza en territorios con condiciones de seguridad inestables, las víctimas quedan expuestas a ser nuevamente objeto del delito. Por lo tanto, es indispensable establecer condiciones de seguridad válidas en el territorio antes de adelantar cualquier medida de restitución. Por otra parte, la restitución también es en sí misma una estrategia de seguridad. Desde esta perspectiva, la estrategia consiste en desarrollar una alianza para la seguridad tanto de la población despojada, como de las tierras que se encuentran destinadas a su reposición para - de esa manera - consolidar el control territorial cimentado en la lealtad de la población. “Al reparar los daños en la territorialidad de las comunidades rurales, la consolidación cuenta con el apoyo de la población víctima de situaciones de conflicto armado y que por tanto está más interesada en la seguridad”2. Así la restitución se puede ver como la profundización del control territorial por parte del Estado y el pago de una deuda de seguridad para con las víctimas del desplazamiento forzado en el país. El bien jurídico a proteger es la reparación de los derechos de las víctimas afectadas por el despojo y los agresores potenciales a quienes es necesario contrarrestar pues estos son los tenedores de las tierras despojadas “que están dispuestos a usar violencia contra los reclamantes, los funcionarios o los jueces para impedir la restitución”3 y es ahí donde se torna necesario implementar una 1

Acción Social .Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada - ACCION SOCIAL La experiencia colombiana en la salvaguarda de los derechos patrimoniales de las personas desplazadas internamente en contextos de violencia. RESUMEN EJECUTIVO, Pág. 16 2 Reyes Posada, Alejandro. Seguridad para la restitución de tierras despojadas. [En línea] (11 de noviembre de 2012) Disponible en: <http://alejandroreyesposada.wordpress.com/2012/11/11/seguridad-para-la-restitucionde-tierras-despojadas/> [citado el 9 de mayo de 2013]. 3 Ibídem

estrategia de seguridad para lograr la restitución de las tierras que han sido despojadas a sus dueños, es decir las víctimas. Por otra parte la restitución administrativa y judicial de las tierras traslada el conflicto que surge del despojo al campo institucional, éste conserva un potencial bastante violento, el cual aumenta o disminuye según sea el esquema del proceso de restitución y según como se coordine con la estrategia de seguridad implementada. El proyecto de la restitución de tierras se encuentra plasmado en la ley 14 48 y su reglamentación, “su operación depende de la capacidad administrativa de la Unidad de Restitución y de la eficiencia del sistema judicial especializado en restitución. La restitución sólo aplica en los lugares donde la violencia haya causado las transferencias forzadas de la tierra, lo que excluye la operación normal del mercado de tierras”4. Siendo esto así, se hace posible afirmar que tal restitución es una intervención por parte del Estado en contra de los autores del despojo y a favor de las víctimas. Teniendo en cuenta todo lo mencionado se puede afirmar que la aplicación de la fuerza pública es indispensable para generar control del territorio, y en especial debe realizarse en aquellos casos en los que bien sean los despojadores, testaferros o tenedores, estén dispuestos a usar violencia, en vez de medios institucionales, para lograr la conservación de tierras despojadas para así impedir la restitución de las mismas. Un cuestionamiento que se ha dado al respecto tiene que ver con que el acceso al proceso es per se de libre acceso, lo que da paso a que verdaderos y falsos despojados que buscan la restitución de tierra. Según Alejandro Posada la oferta institucional armoniza la acreditación de los derechos despojados para de esa manera proteger los derechos legítimos de propiedad y someter las reclamaciones hechas a ciertas pruebas de consistencia con filtros de información en tres niveles así: 1. Identificación de despojados y su relación con los predios; 2. Presencia de actos generalizados de violencia; y

Ibídem

3. Testimonio de vecinos en acciones de cartografía social para comprobar la titularidad de los derechos despojados. Entre mayor y más eficiente sea el papel que cumple el Estado en el sistema de seguridad para proteger las zonas de restitución, menor será el uso eficiente de violencia entre las partes por lograr impedir la obstaculización de tal restitución. “La restitución solo será exitosa si logran confluir tres factores: seguridad, judicialización a despojadores y presencia de todas las instituciones y del sector privado en las zonas restituidas”5. En países que han superado el conflicto armado la restitución de tierras ha tenido lugar en escenarios de post conflicto, caracterizados por la desmovilización y dejación de armas de los grupos que generaron la victimización. En Colombia, todavía hay grupos armados ilegales responsables de haber despojado a la población. Por ello, el reto fundamental del Gobierno para garantizar una restitución segura consiste en atacar los factores que han generado el despojo y abandono forzado de las tierras por parte de la población. Eso incluye asegurar los territorios que siguen teniendo algún tipo de interés para los grupos armados al margen de la ley. Esto puede ser porque son zonas de cultivo (Nariño, Cauca, Guaviare, Antioquia, Putumayo, Córdoba), rutas de narcotráfico (Urabá, Sucre, Nariño, Chocó, Norte de Santander) y/o corredores estratégicos para otros fines. En esas zonas la incidencia de minas antipersonales es alta y representa una dificultad a la hora de garantizar la restitución material. 6.3 Medidas de seguridad personal

Las víctimas del desplazamiento forzado, necesitan que el Estado les brinde seguridad y protección, con el fin de que puedan retornar a sus predios del cual fueron despojados, al respecto es importante resaltar lo referido por Luis Jorge Garay Salamanca y Fernando Vargas Valencia pág. 37 y 38.

“(…) La Comisión de seguimiento a la Política Pública sobre desplazamiento forzado en Colombia ha advertido que el enfoque de la seguridad es uno de los aspectos más importantes del proceso de restitución y paradójicamente, uno de los más incompletos en lo relacionado con el registro de predios despojados o forzados a dejar en abandono. Incompleto porque si bien se 5

PNC, La restitución de tierras contra el despojo y el abandono[En línea](febrero de 2012)Disponible en : http://www.policia.gov.co/pnc9/files/pnc-9.pdf [citado el 10 de mayo de 2013]

plantea una estrategia para garantizar la protección territorial, esta se basaría en una noción parcial de seguridad que, en razón a la institución responsable, dependería de un esquema preponderantemente militar o reduciría la seguridad solamente a la presencia de la fuerza pública”.

No obstante, el Estado cuenta con programas, con el fin de proteger a los ciudadanos que por sus actividades, participación en procesos judiciales, funciones o cargos, se puedan encontrar en situación de riesgo, frente a lo cual la Comisión Colombiana de Juristas págs. 7 y 8 refirió:

“Estos programas tienen como objetivo general establecer el nivel de riesgo en el que se encuentran los destinatarios y tomar las medidas de protección que se consideren proporcionales y pertinentes en relación con el nivel de riesgo identificado. Los destinatarios de estos programas pueden clasificarse en tres categorías:

i. ii.

iii.

Víctimas y testigos de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Personas que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias. Servidores públicos que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia del cargo y las labores que desempeñan.

La primera categoría de destinatarios, a saber las víctimas y testigos de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, pueden acceder a dos programas de la Fiscalía General de la Nación, dependiendo de la naturaleza del proceso penal del que hagan parte. Por un lado se encuentra el “Programa de protección a testigos, victimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía”, que está dirigido a aquellas personas que participen en procesos penales de carácter ordinario. Por eso se encuentra el “Programa de protección de víctimas y testigos que participan en los procesos judiciales establecidos en la Ley 975 de 2005”, más conocida como Ley de “Justicia y Paz”, para quienes hacen parte del procedimiento penal contemplado en esta Ley.

Para la segunda categoría de destinatarios, que son las personas que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, existen dos programas de protección: “Programa de protección de derechos humanos de la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior y de la Policía Nacional” (denominado también como programa de protección en razón del riesgo), y la “Ruta de protección para población en situación de desplazamiento”.

Para el caso de los servidores públicos –la tercera categoría-, se cuenta con los Programas de protección de la Fiscalía General de la Nación –si son funcionarios de la misma-, y con el Programa de protección de derechos humanos de la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior y de la Policía Nacional (denominado también como Programa de Protección en razón al cargo).

Así las cosas, la legislación vigente dispone de cinco programas de protección:

El programa de protección a testigos, victimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía.

ii.

El programa de protección de víctimas y testigos que participan en los procesos judiciales establecidos en la Ley 975 de 2005.

iii.

El Programa de Protección en razón del riesgo de la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior.

iv.

El Programa de protección de personas en virtud del cargo de la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior.

La Ruta de protección para población en situación de desplazamiento”.

6.4 Medidas de seguridad territorial

Es la seguridad territorial o colectiva, un eje primordial sobre el cual gira la restitución material de tierras para asegurar garantías integrales a la población, pero valga aclarar que no es el único de ellos. En éste, deben sumarse los esfuerzos de la unidad de Restitución de Tierras, el Ministerio de Defensa Nacional y la Unidad Nacional de Protección. Enmarca la función de seguridad el Decreto 599 de 2012 expedido para “regular la instancia de coordinación local para la micro focalización e implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y abandonadas forzosamente”6. Las medidas de seguridad buscan generar la protección de las víctimas que adicional a su condición pero por causa de acciones y actividades de promoción de sus derechos han sido objeto de situaciones de riesgo o amenazas y las condiciones necesarias para adelantar las tareas propias de la restitución material e tierras en las determinadas zonas (micro focalización).7 Para lograr el desarrollo de estas funciones la Unidad cuenta con la metodología específica de micro focalización que se desarrolla en conjunto con los Comités Operativos Locales y gracias a la información obtenida también por el CI2RT.

6.4.1 Micro focalización

La Micro focalización es el procedimiento metodológico por el cual se logra la identificación de áreas geográficas para la realización de análisis previos para inscribir predios en el registro e tierras desojadas y abandonadas forzosamente. Estos predios pueden ser municipios, veredas, corregimientos o predios 8. La

Decreto 599 de 2012. [En línea] Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2012/Documents/Marzo/21/dec59921032012.pdf. Consultado en mayo de 2013. 7 www.restituciondetierras.gov.co 8 Decreto 599 de 2012. Art. 1 [En línea] Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2012/Documents/Marzo/21/dec59921032012.pdf. Consultado en mayo de 2013.

entidad encargada de realizar la micro focalización es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

6.4.2 Comités Operativos Locales De Restitución Y Formalización De Tierras Despojadas Y Abandonadas Forzosamente -COLR9

Los Comités Operativo Locales para la Restitución - COLR es la instancia de coordinación operacional del proceso de registro de tierras.

Está Integrada de la siguiente forma:   

Director Territorial de la Unidad Administrativa Especial de Restitución y Formalización de Tierras Representante de la Fuerza Pública delegado. Delegado de la Procuraduría Judicial para la Restitución de Tierras

Cumpliendo lo dispuesto en el Decreto 4829 de 2011, el Decreto 599 de 2012 creó los Comités Operativos Locales para la Restitución y Formalización de Tierras, COLR, encargados de articular la planeación, ejecución y seguimiento al proceso gradual y progresivo de la restitución y dispuso que estarán integrados por:

  

La Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución. Los delegados de la Fuerza Pública designados en la forma prevista en la Directiva 3 de 2012 y La Procuraduría Judicial para la Restitución de Tierras.

El Decreto 4829 de 2011, reitera que el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente debe atender criterios de seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones para el retorno.

El Decreto 599 de 2012 señala que la micro focalización será asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución, con fundamento en 9

Decreto 599 de 2012. Art. 2 . [En línea] Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2012/Documents/Marzo/21/dec59921032012.pdf. Consultado en mayo de 2013.

la información suministrada por el CI2RT, y los insumos que genere orientan el planeamiento del proceso de restitución de tierras bajo los principios de progresividad y gradualidad.

En este orden, y dado que las condiciones de seguridad son fundamento legal para la restitución, una vez la Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución decida, previo análisis de los insumos suministrados por el CI2RT, convocar el COLR y micro focalizar una zona determinada, las unidades militares y de policía con jurisdicción en esa zona micro focalizada deben articularse de tal manera, que garanticen la seguridad en el proceso según su misión y el escenario de complejidad definido en el COLR.

En todo caso, las decisiones de los COLR deberán fundamentarse en el análisis de los insumos suministrados por el CI2RT del nivel regional, la presencia de unidades, la revisión de sus capacidades y el ambiente operacional, entre otros aspectos.

6.4.3 Centro Integrado De Inteligencia Para La Restitución De Tierras – CI2RT.

El CI2RT actúa como mecanismo de coordinación, intercambio e integración de información de inteligencia, encargado de obtener, analizar y suministrar la información necesaria y pertinente para orientar el planeamiento del proceso de Restitución de Tierras bajo los principios de progresividad y gradualidad.10

La información producida por el CI2RT es utilizada para definir la micro focalización, procedimiento que está bajo la responsabilidad y decisión de la Unidad De Tierras Del Ministerio De Agricultura a nivel Regional.

El CI2RT Del Nivel Regional, tiene como objetivo la recolección y verificación de la información a nivel veredal y/o micro zonal, permitiendo una orientación de las 10

PNC, La restitución de tierras contra el despojo y el abandono [En línea](febrero de 2012)Disponible en : http://www.policia.gov.co/pnc9/files/pnc-9.pdf [citado el 10 de mayo de 2013]

estrategias en términos de seguridad que atienda tanto las dinámicas del despojo como el nivel de consolidación del territorio.

Conformación del CI2RT del Nivel Regional:

  

El oficial de inteligencia de la Unidad Militar con jurisdicción en la respectiva zona. El jefe Regional y/o seccional o seccionales de Inteligencia Policial, según sea el caso, con jurisdicción en la respectiva zona. El resultado del trabajo y producto desarrollado por el CI2RT REGIONAL, en materia de seguridad e identificación de riesgos frente a la restitución de tierras, serán para facilitar la toma de decisiones en la instancia operativa local (COLR).

Las funciones del CI2RT según lo establecido en los reglamentos y directivas son:



Proveer información en materia de seguridad e identificación de riesgos, los cuales orientarán la definición de micro focalización.



Consolidar la información.

La Reunión preparatoria para el CORL es la instancia previa a las determinaciones en materia de seguridad. Una vez se reciba de parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución la convocatoria para asistir a un COLR, los comandantes de las unidades militares y de policía, informarán al Ministerio de Defensa Nacional y coordinarán con el CI2RT regional respectivo una reunión donde, además de los Comandantes, deberán estar presentes los delegados, de los integrantes del COLR.

Con el fin de articular la posición que asumirá la Fuerza Pública en el COLR, la reunión tendrá por objeto evaluar los siguientes aspectos, de manera que la decisión en esta instancia sea coherente con las condiciones de seguridad y con las capacidades de la Fuerza Pública para acompañar la restitución material solicitada:

1. Diagnóstico de seguridad entregado por el CI2RT regional a la Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución. 2. Presencia y capacidades de unidades de la Fuerza Pública en la zona micro focalizada. 3. Revisión de las capacidades propias. 4. Ambiente operacional. Producto del análisis de estos elementos y de otros que puedan surgir de la particularidad propia de cada zona, durante esta reunión se deberá establecer si se trata de una zona de alta complejidad o de una zona con condiciones para el proceso de restitución. Algunas de estas variables son:

Homicidios

Presencia FARC

Presencia ELN

Presencia BACRIM

Acciones FARC

Acciones ELN

Acciones BACRIM

Zonas cultivos ilícitos

Planes armados

10. Desplazamiento forzado 11. Amenazas contra participantes en el proceso de restitución 12. Alertas tempranas 13. Tasa de homicidios 14. Explotación ilícita de yacimientos mineros

6.4.4 Determinación de zonas a proteger.

Como resultado de las condiciones de seguridad identificadas por el COLR las zonas focalizadas pueden calificarse como:

ZONAS DE ALTA COMPLEJIDAD

Si del análisis del diagnóstico de seguridad generado por el CI2RT regional, se concluye que la zona presenta problemas de seguridad que pueden resultar de la permanencia de miembros de grupos armados, la existencia de redes de delincuencia, el continuado patrón de comisión de delitos o dificultades encontradas en las garantías de seguridad, los delegados militares y de policía, lo informarán durante la reunión del COLR.

En dicho caso, las decisiones a tomar deberán tomar en cuenta estas circunstancias y se preferirá no adelantar procedimientos restitutorios hasta no haber superado las condiciones que dificultan el control de seguridad en la zona.

ZONAS CON CONDICIONES PARA EL PROCESO DE RESTITUCIÓN

Si del análisis del diagnóstico de seguridad generado por el CI2RT regional, se concluye que la zona cumple con las condiciones para el proceso de restitución, la Fuerza Pública deberá, durante la reunión preparatoria del COLR, establecer uno de los siguientes escenarios de actuación:



Las capacidades de la Policía son suficientes y no se requiere el desarrollo de operaciones militares específicas.



Además de las capacidades de la Policía se requiere el desarrollo de operaciones militares específicas.

Por último, se resalta que la Fuerza Pública trabaja de manera armónica con las demás entidades del Estado y en el proceso de restitución de tierras se necesita del compromiso de todas las instituciones de los niveles nacional, regional y local; es definitiva para dar cumplimiento de la ley de Victimas.

6.5 Percepción institucional de la seguridad y la restitución.

El principal abordaje que hace el estado colombiano, en materia institucional respecto de los temas de seguridad y protección, es el que tiene que ver con él CI2-RT.

Este centro es básicamente “una central de inteligencia que busca realizar mapas de riesgo y tomar acciones que eviten que quienes buscan retornar a sus tierras sean nuevamente víctimas de la violencia”11.

Este centro es una instancia de trabajo entre agencias conformada por organismos que desarrollan actividades de tanto de inteligencia como contrainteligencia e instituciones gubernamentales. “El propósito del centro es contribuir a la adopción de decisiones orientadas a garantizar la protección y seguridad del proceso de restitución de tierras que se viene adelantando y que se desarrollara con base en la ley de tierras que se tramita actualmente en el Congreso”12.

Revista Semana, CI2-RT, la estrategia para proteger a quienes intentan recuperar sus tierras. [En línea] (16 de marzo de 2011) Disponible en: <http://www.semana.com/nacion/articulo/ci2-rt-estrategia-para-protegerquienes-intentan-recuperar-tierras/236916-3>[citado el 10 de mayo de 2013] 12

Revista Gobierno, Centro integrado de inteligencia para la restitución de tierras. [en línea] Disponible en: http://www.revistagobierno.com/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=4648:centrointegrado-de-inteligencia-para-la-restitucion-de-tierras&catid=6:ministerios&Itemid=23 [citado el 11 de mayo de 2013]

La Unidad de Restitución de Tierras está integrada por “16 Direcciones Territoriales distribuidas así: Magdalena, Antioquia, César, Sucre, Atlántico, Norte de Santander, Nariño, Chocó, Bogotá Valle del Cauca, Córdoba, Meta, Tolima, Santander, Cauca, Bolívar y Putumayo donde se reciben reclamaciones de todo el país”13.

El CI2-RT tiene como objetivo principal el intercambio de información de inteligencia con el objetivo de garantizar la seguridad en el marco del proceso de restitución de tierras, es decir no sólo general seguridad hacia las víctimas del despojo sino también brindar seguridad respecto de las áreas destinadas a ser restituidas, para que los autores del despojo no sigan ejerciendo la tenencia de las mismas.

Este es un mecanismo en el cual participan diversos entes públicos como los son la Vicepresidencia de la República, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior y Justicia, el DAS, Acción Social, el INCODER y las organizaciones que representan a las víctimas de la violencia, y pretende estructurar un modelo de seguridad para dar protección al proceso de restitución de tierras como una responsabilidad compartida.

Según el Ministro de Defensa, Rodrigo Rivera, “el retorno y la restitución es una máxima prioridad para el Gobierno, por eso el Ministerio de Defesa decidió no esperar a la aprobación de la Ley de víctimas y se decidió avanzar de manera inmediata en la construcción de un modelo de protección y seguridad para el proceso de restitución de tierras”.

El CI2-RT contempla no sólo, espacios de coordinación interinstitucional entre las diferentes agencias encargadas de la seguridad, sino también una interlocución permanente con las víctimas, las ONG y los líderes de las diferentes comunidades.

Soy periodista, La unidad de restitución de tierras y sus avances [En línea] (21 de agosto de 2012) Disponible en: http://www.soyperiodista.com/noticias/nota-15301-la-unidad-de-restitucion-de-tierras-y-susavances [citado el 11 de mayo de 2013].

El Gobierno Nacional reconoce tanto las situaciones de riesgo que pueden enfrentar los reclamantes de tierras, sus líderes y los funcionarios del Estado encargados de la aplicación de disposiciones establecidas en la Ley de 1448 de 2011, como las áreas que se encuentran destinadas a la reparación de las víctimas, por tanto, la Unidad de Restitución de Tierras ha direccionado parte de sus esfuerzos institucionales a establecer líneas de acción conjuntas con el Ministerio de Defensa Nacional y la Unidad Nacional de Protección para blindar el proceso y ofrecer garantías integrales a esta población y a las zonas.

El Ministro de Defensa Rodrigo Rivera señaló que el CI2-RT es también preventivo: "Si este mecanismo se hubiera adoptado en el pasado nunca habrían ocurrido casos en los cuales se asignaron tierras a testaferros de organizaciones delincuenciales"14, y para eso se informó sobre la orientación de unidades de policía judicial para que estas persigan a quienes pretendan ser testaferros de las organizaciones criminales.

Por otra parte el jefe de la cartera de Defensa agregó que "seremos aún más severos, mucho más severos, contra quienes haciendo parte de las instituciones impidan o entorpezcan fraudulentamente el éxito de la restitución de tierras"15.

La Unidad de Restitución de Tierras en un trabajo conjunto con el Ministerio de Defensa y la Fuerza Pública ha concentrado sus esfuerzos en contar con garantías en dos ejes centrales en todo lo concerniente a la seguridad del territorio, es decir de las áreas destinadas a la restitución: el primero, consiste en brindar condiciones de seguridad necesarias para adelantar tareas propias del proceso de restitución de tierras en zonas micro – focalizadas; en segundo lugar, y con el apoyo de la Unidad Nacional de Protección, se trabaja en la gestión de la protección a la vida e integridad de las víctimas reclamantes de tierra que han evidenciado alguna situación de riesgo o han reportado algún incidente de amenaza.

Estos dos ejes de acción, han contribuido al avance de la política de restitución de tierras y son considerados como uno de los pilares que le permite a la Unidad de Restitución de Tierras, avanzar en el restablecimiento de los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzado de sus predios, de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011 en un marco de justicia transicional.

Por último, el Ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, trazó la necesidad de que el proceso de restitución se dé, de forma gradual y focalizada, lo que permitirá tener en cuenta el criterio de seguridad, además de esto resaltó la importancia con que cuenta la justicia para perseguir a quienes pretenden afectar la restitución con el delito. El CI2-RT será monitoreado por el Viceministro de Defensa para las Políticas y los Asuntos Internacionales, Rafael Guarín, y hace parte del modelo de seguridad y protección del Gobierno.

La protección general del territorio nacional es una tarea específica de la fuerza pública, que en Colombia está compuesta por la Fuerzas Militares y la Policía Nacional, cada una de estas instituciones con funciones definidas en la Carta Política, así;

ARTICULO 217. La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.

Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

ARTICULO 218. La ley organizará el cuerpo de Policía.

La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

En la política nacional se establece que las labores generales de protección de territorios le corresponden al Sistema Nacional en el que participa activamente el ministerio de Defensa, quien es la entidad del gobierno encargada de organizar las directivas que guían la función de la Fuerza Pública nacional.

6.5.1 Garantías de no repetición

En primer lugar, para evitar que el bien restituido sea nuevamente objeto de despojo, el derecho a obtener la reparación no será transferible por acto entre vivos a ningún título durante los siguientes dos años contados a partir de la entrega del predio, salvo que se trate de un acto entre el despojado y el Estado (artículo 79). Una vez obtenida la restitución, cualquier negociación de las tierras restituidas dentro de los dos años siguientes a la fecha de ejecutoria de la decisión de restitución o de entrega, si esta fuera posterior, será ineficaz en derecho sin necesidad de declaración judicial, a menos que se obtenga autorización previa, expresa y motivada del juez o tribunal que ordenó la restitución (artículo 101). Después de dictar Sentencia, el juez o el magistrado mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar las medidas que garanticen el uso, el goce y la disposición de los bienes entregados y la seguridad para sus vidas, su integridad personal y la de sus familias. Ahora bien, es posible que el bien no pueda ser restituido, según lo determine el juez, al analizar ciertas circunstancias, en ese caso, el solicitante podrá pedir que como compensación se le entregue un bien inmueble de similares características al despojado, en aquellos casos en que la restitución material del inmueble sea imposible por alguna de las siguientes razones: i)

Por ser un bien inmueble ubicado en una zona de alto riesgo o amenaza de inundación, derrumbe u otro desastre natural;

ii)

Por ser un inmueble sobre el cual se presentaron despojos sucesivos y este hubiese sido restituido a otra víctima despojada;

iii)

Cuando dentro del proceso repose prueba que acredite que la

restitución jurídica o material del bien implicaría un riesgo para la vida o la integridad personal del despojado o restituido o de su familia y iv)

Cuando se trate de un bien inmueble que haya sido destruido parcial o totalmente y sea imposible su reconstrucción en similares condiciones a las que tenía antes del despojo (artículo 97).

Si existe un proyecto agroindustrial productivo en el predio que se va restituir, el magistrado que conozca del proceso podrá autorizar la celebración de contratos entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que estuviera desarrollando el proyecto productivo. Esto, sobre  la base de que se reconozca el derecho de dominio de la víctima y que el opositor haya probado su buena fe, exento de culpa en el proceso. Cuando no se pruebe dicha buena fe, el magistrado entregará el proyecto productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que lo explote a través de terceros y se destine el producido del proyecto a programas de reparación colectiva para víctimas en las vecindades del predio, incluido el beneficiario de la restitución. El magistrado velará por la protección de los derechos de las partes y que estos obtengan una retribución económica adecuada (artículo 99). Por otra parte el Estado es garante para adoptar las medidas más eficaces y con ello evitar que las víctimas sean afectadas nuevamente por hechos del mismo tipo. En la Ley de Victimas y Restitución de Tierras se refiere en el capítulo X art. 149 las garantías de no repetición, que el Estado adoptará para que tales eventos no se continúen repitiendo, lo cual vale la pena traer a colación, al respecto se indicó:

ARTÍCULO 149. GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN. El Estado colombiano adoptará, entre otras, las siguientes garantías de no repetición:

a. La desmovilización y el desmantelamiento de los grupos armados al margen de la Ley; b. La verificación de los hechos y la difusión pública y completa de la verdad, en la medida en que no provoque más daños innecesarios a la víctima, los testigos u otras personas, ni cree un peligro para su seguridad;

c. La aplicación de sanciones a los responsables de las violaciones de que trata el artículo 3 de la presente ley. d. La prevención de violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley, para lo cual, ofrecerá especiales medidas de prevención a los grupos expuestos a mayor riesgo como mujeres, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado, que propendan superar estereotipos que favorecen la discriminación, en especial contra la mujer y la violencia contra ella en el marco del conflicto armado;

e. La creación de una pedagogía social que promueva los valores constitucionales que fundan la reconciliación, en relación con los hechos acaecidos en la verdad histórica; f. Fortalecimiento técnico de los criterios de asignación de las labores de desminado humanitario, el cual estará en cabeza del Programa para la Atención Integral contra Minas Antipersonal;

g. Diseño e implementación de una estrategia general de comunicaciones en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, la cual debe incluir un enfoque diferencial; h. Diseño de una estrategia única de capacitación y pedagogía en materia de respeto de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, que incluya un enfoque diferencial, dirigido a los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la ley, así como a los miembros de la Fuerza Pública. La estrategia incluirá una política de tolerancia cero a la violencia sexual en las entidades del Estado; i.

Fortalecimiento de la participación efectiva de las poblaciones vulneradas y/o vulnerables, en sus escenarios comunitarios, sociales y políticos, para contribuir al ejercicio y goce efectivo de sus derechos culturales;

Difusión de la información sobre los derechos de las víctimas radicadas en el exterior;

k. El fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas. l.

La reintegración de niños, niñas y adolescentes que hayan participado en los grupos armados al margen de la ley;

m. Diseño e implementación de estrategias, proyectos y políticas de reconciliación de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 975, tanto a nivel social como en el plano individual; n. El ejercicio de un control efectivo por las autoridades civiles sobre la Fuerza Púbica; o. La declaratoria de insubsistencia y/o terminación del contrato de los funcionarios públicos condenados en violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley. p. La promoción de mecanismos destinados a prevenir y resolver los conflictos sociales; Diseño e implementación de estrategias de pedagogía en empoderamiento legal para las víctimas; q. La derogatoria de normas o cualquier acto administrativo que haya permitido o permita la ocurrencia de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley, de conformidad con los procedimientos contencioso-administrativos respectivos. r. Formulación de campañas nacionales de prevención y reprobación de la violencia contra la mujer, niños, niñas y adolescentes, por los hechos ocurridos en el marco de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente ley. PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional, a través del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará las garantías de no repetición que correspondan mediante el fortalecimiento de los diferentes planes y programas que conforman la política pública de prevención y protección de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente ley.

7. Conclusiones La seguridad es una condición indispensable para poder llevar a cabo los fines de las normas en materia de restitución de tierras, en particular debido a la naturaleza del proceso de justicia transicional colombiano que se adelanta en medio del conflicto armado y con actores que se van desmovilizando de forma progresiva. La protección institucional se lleva a cabo gracias a una coordinación de todas las ramas del poder público y particularmente de los distintos órdenes administrativos, tanto a nivel nacional como a nivel local, de forma que en un trabajo mancomunado con las instituciones de la fuerza pública se pueden producir resultados favorables.

El sistema integrado de coordinación en la materia parte de la información obtenida por un órgano de inteligencia especialmente creado para ese fin el CI2RT, quien se encarga de establecer la información sobre las variables respecto de la seguridad, a partir de los cuales, con la micro focalización del territorio es posible identificar las medidas a adelantar para llevar a cabo la restitución.

Otras garantías de no repetición fueron diseñadas desde la Ley 1448, con el fin de prevenir que los bienes restituidos vuelvan a ser objeto de despojo. Así por ejemplo, la prohibición de enajenar el bien dentro de los dos años siguientes es una garantía para lograr que las tierras restituidas tengan un verdadero efecto restaurador y transformador.

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