Gráfico 1. Fundamentación jurídica para la elaboración y ejecución del Programa

I. Marco Jurídico

Para poder realizar las tareas de planeación y determinar la certeza jurídica de su aplicación, es indispensable definir la legislación vigente que brinda las bases de obligatoriedad para formular, decretar, ejecutar, evaluar y actualizar los planes y programas de desarrollo urbano en el municipio de Córdoba, Veracruz. Considerando que la administración, ordenación y regulación del desarrollo urbano tiene por ámbito institucional la participación de los tres niveles de gobierno, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 27 y 115), a continuación se indican las disposiciones legales que intervienen en el ordenamiento del territorio y el desarrollo urbano en los tres ámbitos de gobierno, señalando los ordenamientos que tienen incidencia directa e indirecta en la elaboración y ejecución de este Programa (Ver gráfico 1).

Gráfico 1. Fundamentación jurídica para la elaboración y ejecución del Programa

Fuente: Centro Eure S.C.

I.1. Ámbito federal

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 27 otorga la facultad a los estados para realizar el ordenamiento de los asentamientos humanos, establecer las reservas territoriales, delimitar los usos y los destinos del suelo así como planear y regular la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros urbanos de la entidad. Por su parte, en el artículo 115, fracción V, brinda atribuciones a los municipios para formular, aprobar y administrar la zonificación y los Planes de Desarrollo Urbano Municipal, además de participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales. Adicionalmente establece las facultades de los municipios con el fin de que expidan los reglamentos y disposiciones administrativas requeridas para el cumplimiento de estas acciones.

La Ley General de Asentamientos Humanos señala en su artículo 15 la atribución de los Ayuntamientos para formular, aprobar y administrar los planes o programas de desarrollo urbano aplicables a los centros de población ubicados dentro del territorio municipal. Refiriéndose al Centro de Población se centra en su delimitación y señala que “se constituye por las zonas urbanizadas, las que se reserven a su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas de preservación ecológica, prevención de riesgos y mantenimiento de actividades productivas”. El artículo 16 de esta misma ley refuerza la participación de la comunidad, por medio de los grupos sociales representativos, para la formulación, aprobación y administración de los planes y programas en todos los niveles, incluso de centro de población y planes parciales.

Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. En su capítulo IV se refiere a los instrumentos de la política ambiental. Así, en el artículo 23 considera que la planeación del desarrollo urbano y la vivienda debe contemplar y tomar en cuenta los lineamientos y estrategias contenidas en los programas de ordenamiento ecológico del territorio; contempla que se deberá fomentar para los centros de población mezcla de usos habitacionales con productivos que no generen riesgo alguno para la salud de la población y se evitará afectación en áreas de valor ambiental.

Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, en materia de evaluación

del impacto ambiental. Determina en sus artículos 5, 23, 29 y 30 las obras o actividades que requieren previamente la autorización de la Secretaría en materia de evaluación del impacto ambiental, así como el procedimiento para su realización, lo cual deberá ser considerado en los Programas de desarrollo urbano de los municipios.

Ley General de Cambio Climático. Esta ley establece las necesidades de concurrencia entre la federación, estados y municipios para la elaboración y aplicación de políticas de adaptación al cambio climático y mitigación de gases de efecto invernadero. Para ello, en su artículo 9 confiere al municipio atribuciones en congruencia con las políticas internacionales, nacionales y estatales en materia de cambio climático, en particular con: la prestación del servicio de agua potable y saneamiento; el ordenamiento ecológico local y desarrollo urbano; los recursos naturales y protección al ambiente de su competencia; la protección civil; el manejo de residuos sólidos municipales, y el transporte público de pasajeros eficiente y sustentable en su ámbito jurisdiccional. De acuerdo con lo anterior, determina en su artículo tercero transitorio las siguientes metas para los municipios, a saber:

I. Adaptación:

A. En materia de protección civil, la federación, entidades federativas y los municipios deberán establecer un Programa, a fin de que antes de que finalice el año 2013 se integren y publiquen el atlas nacional de riesgo, los atlas estatales y locales de riesgo de los asentamientos humanos más vulnerables ante el cambio climático.

B. Antes del 30 de noviembre de 2015, los municipios más vulnerables ante el cambio climático, en coordinación con las entidades federativas y gobierno federal, deberán contar con un programa de desarrollo urbano que considere los efectos del cambio climático. A este respecto, la elaboración, aprobación y ejecución del presente Programa constituye una de las principales medidas de adaptación al cambio climático en el municipio de Córdoba.

C. Las entidades federativas deberán elaborar y publicar los programas locales para enfrentar el cambio climático antes de que finalice el año 2013.

II. Mitigación:

A. Para el año 2018, los municipios, en coordinación con las entidades federativas y demás instancias administrativas y financieras, y con el apoyo técnico de la Secretaría de Desarrollo Social, desarrollarán y construirán la infraestructura para el manejo de los residuos sólidos que no emitan metano a la atmósfera, en centros urbanos de más de 50 mil habitantes, y cuando sea viable, implementarán la tecnología para la generación de energía eléctrica a partir de emisiones de gas metano.

Ley Agraria y Reglamento de la Ley Agraria en materia de certificación de derechos ejidales y titulación de

solares. Las condiciones de urbanización irregular en el municipio de Córdoba y la existencia de ejidos con presiones de ocupación exigen la vinculación de este Programa con la Ley Agraria en materia de la delimitación y destino de las tierras parceladas; las tierras destinadas a los asentamientos humanos y los procedimientos para el deslinde y establecimiento de las zonas de urbanización en suelo ejidal. Para ello, es indispensable que las acciones de planificación en suelo ejidal que se determinen en este Programa, consideren las determinaciones de los artículos 56, 63, 64. 65, 66, 67, 68, 69, 81, 82 y 84 de la Ley Agraria, así como los artículos 47 al 52 del reglamento de dicha ley.

Ley de Aguas Nacionales. Es fundamental su consideración en las acciones de planificación vinculadas con las condicionantes hidrológicas del municipio de Córdoba (ríos, cuerpos, acuífero), ya que tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas; la distribución y control, la preservación en cantidad y calidad buscando desarrollo integral sustentable. Para ello, en el artículo 14, apartado VIII, determina los mecanismos de consulta, concertación, participación y asunción de compromisos específicos para la ejecución de programas y para su financiamiento, que permitan la concurrencia de los usuarios del agua y de sus organizaciones, de las organizaciones de la sociedad y de las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal.

Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales. Su reglamentación en el ámbito urbano-territorial tiene incidencia directa con este Programa en términos de las restricciones que el artículo 5 determina para la infraestructura hidráulica y recursos hídricos, ya que fija la extensión de las zonas de protección de las presas, estructuras hidráulicas e instalaciones conexas (franja no mayor a 50 metros). Asimismo, en los artículos 81 y 84 determina las condiciones para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, superficiales o del subsuelo para centros de población o asentamientos humanos, así como la corresponsabilidad municipal en el tratamiento de las aguas residuales de uso público urbano.

Otra ley que tiene incidencia indirecta es la Ley General de Protección Civil, que considera la protección y preservación de los bienes jurídicos fundamentales como son: la vida humana, la salud, la familia y el patrimonio. Estos lineamientos normativos aun cuando son generales, son de los que emanan el resto, debido a la importancia y el interés del nivel federal por generar desarrollo en todos los ámbitos territoriales.

La Norma Mexicana de Edificación Sustentable acota de manera sencilla las condicionantes para que el municipio ya pueda establecer los elementos que se deben considerar en la localización de zonas habitacionales tanto de carácter individual como de conjunto, así como en las áreas donde ya hay asentamientos humanos, dado que permite prevenir y revertir situaciones adversas que conlleva la falta de una planificación integral.

Córdoba no es ajena a esta situación, pues el desarrollo urbano que se ha dado hasta la actualidad se caracteriza por la expansión anárquica del área urbana a través de fraccionamientos cada vez más aislados y la invasión de predios, situación que es indispensable revertir y controlar; la presente norma sirve como una de la bases para poder ejecutar un desarrollo territorial que contemple la sustentabilidad.

I.2. Ámbito estatal

La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave en su artículo 71, fracción XII, establece que son facultades y obligaciones de los ayuntamientos, en los términos de las leyes federales y estatales relativas a formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.

La Ley de Desarrollo Urbano, Ordenamiento Territorial y Vivienda para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave se constituye como el principal sustento jurídico del Programa Municipal de Desarrollo Urbano. En

el artículo 3 considera de utilidad pública la planeación y zonificación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, y la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. Por su parte, en el artículo 8 se definen las atribuciones brindadas a los municipios en lo que respecta al desarrollo urbano y el ordenamiento territorial (fracción I), y en materia de vivienda, la formulación, aprobación y administración de acciones municipales de suelo y vivienda (fracción II).

En el artículo 13, fracción II, de la misma Ley, se instituye como de orden municipal al Programa Municipal de Desarrollo Urbano, que debe ser acorde con los objetivos, políticas, estrategias y metas establecidos en el Sistema de Planeación Democrática Estatal, señalados en la Ley de Planeación del Estado, y con los ordenamientos ecológicos estatal, regional y municipal. En tanto que el artículo 18 menciona que el Programa Municipal de Desarrollo Urbano señalará los lineamientos en materia de suelo, vivienda, medio ambiente, equipamiento e infraestructura de acuerdo con los instrumentos de planeación superiores.

En el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano, Ordenamiento Territorial y Vivienda para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave se establece el contenido y alcances del programa previstos en el artículo 13, además considera los lineamientos legales de participación social en los procesos de planeación (artículos 26 y 27). Por último, en los artículos 229 al 234 se establecen los lineamientos para desarrollar acciones de regularización de la tenencia de la tierra.

La Ley de Protección Ambiental de Estado de Veracruz Ignacio de la Llave tiene como objetivo conservar, preservar y restaurar el equilibrio ecológico, la protección al ambiente y la procuración del desarrollo sustentable, de tal forma que en el artículo 16, fracción III, referido a los asentamientos humanos, el tema debe ser considerado en los programas de desarrollo urbano municipal. Por su parte el artículo 24, fracciones I, II y III, cita que los programas de ordenamiento ecológico municipal, de acuerdo con la leyes locales en materia ambiental, tendrán por objeto la delimitación de áreas ecológicas, regular fuera de los asentamientos humanos los usos del suelo para proteger, preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales, así como el establecimiento de criterios de regulación ecológica orientados a la protección, conservación, preservación, restauración y aprovechamiento de los mismos.

La Ley de Aguas del Estado de Veracruz considera tres ámbitos de actuación donde tiene injerencia el municipio, el primero de ellos referido a la administración de los servicios de agua y drenaje, en el que el gobierno local (municipio) tiene la facultad de prestar directamente o por medio de Organismos Operadores los servicios públicos de agua potable, drenaje y alcantarillado, así como el tratamiento y disposición de aguas residuales. Además de poder administrar el cobro de tarifas y cuotas por la prestación del servicio, en el caso del municipio de Córdoba, la prestación del servicio es a través del Organismo Público Descentralizado denominado Hidrosistema de Córdoba, cuya figura legal está sustentada en el artículo 3 de esta Ley.

En la Ley de Protección Civil para el Estado de Veracruz Ignacio de la Llave se establecen las pautas de obligación que tiene la Secretaría de Protección Civil Estatal en lo que respecta a la gestión de riesgos; es así que el artículo 42, fracción IV, enumera la participación y coordinación de las entidades y dependencias vinculadas con el ordenamiento territorial y de los asentamientos urbanos en congruencia con la legislación referida al desarrollo urbano. Por otro lado, los artículos 78 y 81 se refieren a la formulación del Programa Municipal de Protección Civil y los elementos mínimos que debe contener.

En el Decreto emitido el 14 de noviembre de 2007 por el que se declara la zona conurbada, la comprendida

por los municipios de Córdoba, Fortín, Chocamán, Amatlán de los Reyes, Yanga, Orizaba, Río Blanco, Nogales, Camerino Z. Mendoza, Ixtaczoquitlán, Ixhuatlán del Café, Ixtlahuancillo, Mariano Escobedo, Rafael Delgado, Huiloapan de Cuauhtémoc, La Perla, Tilalpan, Tomatlán, Cuitláhuac, Maltrata, Acultzingo,

Atzacan, Tezonapa, Cuichapa, Omealca, Coetzala, Naranjal, Coscomatepec, Huatusco y Aquila, se cita en la exposición de motivos la existencia de interrelación geográfica, demográfica, económica y social en los municipios antes citados y que da lugar a la conurbación.

I.3. Ámbito municipal

La Ley Orgánica del Municipio Libre tiene como función el establecimiento de la estructura primaria de la administración pública municipal, así como las funciones encomendadas a cada dependencia u organismo. En el ámbito urbano, el artículo 35, fracción XXVII, establece la formulación, aprobación y administración referidas a la zonificación y planes de desarrollo municipal; por su parte la fracción XXX refiere el desarrollo de planes y programas destinados a la preservación, restauración, aprovechamiento racional y mejoramiento de los recursos naturales; la fracción XXXI, la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, y la fracción XXXII, intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando afecte su ámbito territorial.

El Reglamento de tránsito y vialidad para el municipio de Córdoba tienen por objeto regular el tránsito de personas, vehículos, semovientes y carros de propulsión manual en las vías públicas; establecer los derechos y obligaciones de los propietarios de vehículos y conductores, así como presentar las características de los vehículos y requisitos necesarios para su circulación, como lo son las licencias y permisos de los propietarios y conductores de vehículos que para conducir vehículos de motor toda persona deberá obtener y portar.

El Reglamento municipal de protección ambiental establece la preservación, la conservación y la restauración del equilibrio ecológico, así como la protección y mejoramiento del ambiente del municipio de Córdoba en actividades riesgosas que generan efectos contaminantes, como aguas residuales –aguas provenientes de actividades humanas que por el uso recibido se le hayan incorporado contaminantes–, por lo que corresponde al ayuntamiento formular, conducir y evaluar la política ambiental municipal, evaluando el impacto ambiental, participando coordinadamente con el Ejecutivo Federal y Estatal en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección federal y estatal. Fija al ayuntamiento lo correspondiente a la evaluación del impacto ambiental por la realización de obras o actividades privadas, en el territorio municipal, así como la protección del suelo y manejo de residuos sólidos no peligrosos para el cuidado y protección de la flora y fauna.

El Reglamento de protección civil contempla la integración del Sistema de Protección Civil del Municipio de Córdoba, Veracruz, que establece las atribuciones de las autoridades en la materia, definiendo precisamente el ámbito de competencias en la materia entre el estado y sus municipios. Determina la respuesta de las autoridades ante situaciones de riesgo, alto riesgo, emergencia o desastre, precisando medidas de seguridad e infracciones al incumplimiento del Reglamento que tiene por objeto regular las acciones de Protección Civil relativas a la prevención y salvaguarda de las personas, sus bienes y de su entorno, así como el funcionamiento de los servicios públicos y equipamiento estratégico en caso de desastre, a través del establecimiento de las bases normativas para el fomento de la cultura de prevención de riesgos y desastres.

El Reglamento de residuos sólidos y limpia pública de Córdoba fundamenta la gestión integral de los residuos sólidos considerados como no peligrosos y los de manejo especial, determina al Ayuntamiento facultades para prestar el servicio público de limpia través de la Dirección de Limpia Pública. El municipio, en coordinación con la Sedema o la dependencia estatal encargada de la materia, formulará y evaluará el Programa Municipal de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, el cual integrará los lineamientos, acciones y metas en materia de manejo de los residuos sólidos y la prestación del servicio público de limpia.

Los aspectos normativos deben garantizar la aplicación de instrumentos y acciones en beneficio del crecimiento y desarrollo del municipio de Córdoba y sus asentamientos humanos, por lo que cabe destacar que a nivel municipal el marco normativo en materia no está regulando la forma de uso y ocupación del suelo, por ejemplo, destaca la carencia de reglamentos municipales de construcción y de fraccionamientos, por mencionar los más representativos.