

Resumo
O aumento do Fundo Eleitoral, de R$ 2 para R$ 4,9 bilhões, no final do ano passado - confirmado recen temente por decisão do STF - reacendeu o debate sobre o financiamento de partidos e campanhas elei torais com recursos públicos no Brasil.

Visando trazer luz a essa discussão, elaboramos esse documento, que busca analisar em detalhes o funcio namento dos fundos partidário e eleitoral, apresen tando seus mecanismos de funcionamento, compa rando sua evolução com as demais despesas públicas, investigando seus efeitos sobre a renovação política e comparando o quadro brasileiro com a experiência internacional.
Ao final, buscamos apresentar nossa posição em re lação ao tema, e discutir alternativas que poderiam melhorar o sistema de financiamento de partidos e campanhas eleitorais no Brasil.
Sumário
Introdução
No Brasil, os partidos políticos dispõem de dois instrumentos para receberem recursos públicos: o Fundo Partidário e o Fundo Eleitoral.
Neste documento, buscamos explicar como esses fundos funcionam, quanto custam, quem mais se beneficia deles e, principalmente, como poderíamos nos inspirar nas experiências das principais democracias do mundo para aprimorarmos o financiamento de partidos políticos no Brasil.
Fundo Partidário
Oficialmente denominado Fundo Especial de Assistência Fi nanceira aos Partidos Políticos, o Fundo Partidário (FP) foi criado no ano de 1995, através da Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096) e por muito tempo foi a única fonte de recursos públicos dos partidos.
Seu objetivo é financiar a manutenção dos partidos políticos, custeando despesas como aluguel, água, luz, passagens aéreas de filiados, dentre outras, podendo também ser utilizado para financiar campanhas eleitorais.
Em 2019, uma minirreforma eleitoral aprovada pelo Congresso autorizou a utilização do Fundo Partidário também para im pulsionamento de conteúdo em redes sociais, passagens aére as para não filiados e remuneração de contadores e advoga dos.
O FP é pago aos partidos anualmente, e é custeado principal mente com recursos da União e multas eleitorais. Ficaram de fora 10 partidos que não atenderam as exigências da cláusula de desempenho. Essas exigências vão se tornando mais rígi das ao longo do tempo. Em 2022, exige-se 2% dos votos nas eleições para a Câmara dos Deputados, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% dos votos válidos em cada uma delas; ou 11 deputados federais distribuídos em pelo menos um terço das 27 unidades da Federação1).
Em 2020, R$ 931.887.520 foram distribuídos entre 23 das 33 legendas registradas no TSE, conforme Figura 1, a seguir. Lem brando que, na impossibilidade de devolver os recursos do FP ao governo, o Novo recebe sua parte, mas faz uso apenas da parte que é obrigado por Lei (5% para “criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres”).
Os recursos são repartidos entre as siglas conforme dois crité rios, apresentados na Figura 2, abaixo.
Repartido igualmente entre todos os partidos que atinjam a cláusula de barreiras: 5%
Repartido na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados: 95%
Fonte: TSE
Figura 2 - Critérios de repartição do Fundo Partidário
Vale lembrar que os partidos contam ainda com a propaganda partidária em rádio e TV (que é diferente da propaganda eleitoral). O mecanismo havia sido extinto em 2017, para compensar parcialmente o custo da criação do Fundo Eleitoral, mas foi recriado pelo Congresso em 2021. A propaganda partidária deverá ocupar um espaço comercial de até R$ 2,8 bilhões por semestre na programação das cinco principais emissoras do país2.
2 https://www.poder360.com.br/congresso/propaganda-partidaria-ocupara-es paco-de-r-28-bilhoes-na-tv/
Fundo Eleitoral
Oficialmente denominado Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), o Fundo Eleitoral (ou Fundão Eleitoral) foi criado em 2017 - Leis nº 13.487 e 13.488 - como uma for ma de compensar os partidos pela proibição, pelo Supremo, das doações empresariais de campanhas, em 2015. Desde en tão, o Fundão tornou-se a principal fonte de financiamento re gular de campanhas eleitorais no Brasil. Lembrando, é claro, que muitos partidos seguem fazendo uso também de recursos não-contabilizados, o chamado caixa-dois3. A Figura 3, a se guir, apresenta o modo como os recursos do Fundão são distri buídos.
que a reforma eleitoral recentemente aprovada pelo Congresso determina que os votos dados a candidatas mulheres e a pessoas negras serão contados em dobro para a divisão dos 35%.
total, R$ 2.034.954.823,96 foram distribuídos a 33 legendas em 2020, conforme a Figura 4 a seguir. Lembrando que esse valor foi elevado para aproximadamente R$ 4,9 bilhões na Lei Orçamentária Anual de 2022.
por legenda em 2020
Vale destacar que o NOVO comunicou à Justiça Eleitoral a de cisão de abrir mão dos recursos do Fundo Eleitoral. O partido teria direito a cerca de R$ 90 milhões em 2022.
Os recursos são liberados aos partidos assim que a Executiva Nacional publica os critérios para a sua distribuição interna. As legendas devem reservar 30% para campanhas de candidatas mulheres e recente decisão do STF determinou que a parce la de recursos aplicada nas campanhas de candidatos(as) ne gros(as) deve ser proporcional ao número de candidatos(as) negros(as).
Note-se ainda que, além da propaganda partidária em rádio e TV, há ainda a propaganda eleitoral. Biderman et al. (2019) estimam em R$ 1,038 bilhão o custo da mesma aos cofres pú blicos em 2018.
Quadro Resumo
Criação
Função
Custo
Pode ser usado em campanhas
Pode usar para outras despesas?
1995
Financiar o funcionamento dos partidos
~ R$ 1 bi/ano + propaganda partidária em rádio e TV
Pode Sim
Quem recebe?
Siglas que atingem a cláusula de barreira (11 deputados ou 2% dos votos para Câmara em 2022)
2017
Financiar campanhas eleitorais
~ R$ 5 bi/ano eleitoral + propaganda eleitoral em rádio e TV
Criado com esta finalidade
Em tese não, mas os candidatos podem transferir aos partidos as sobras de campanhas
Todas as siglas. Porém, recebem proporcionalmente mais quem tem mais votos para deputados e senadores
O NOVO utiliza?
É obrigado a receber, mas utiliza apenas a parcela que a legislação obriga a gastar (5% mulheres)
Não, o Partido se recusa a receber e o recurso vai para o Tesouro
Financiamento públicoversus contribuições
A despeito de ser a principal fonte de financiamento da grande maioria dos partidos políticos no Brasil, os fundos partidários e eleitorais não são a única fonte de recursos das legendas, que contam também com doações recebidas de pessoas físicas, sobras de campanhas e outras receitas como rendimentos de aplicações financeiras. O gráfico a seguir apresenta o valor recebido através de contribuição de pessoas físicas por cada uma das legendas brasileiras em 2020.
Importante destacar que tanto PT quanto DEM obrigam seus filiados que ocupam cargos eletivos a repassarem ao partido parte dos recursos públicos que recebem como remuneração, podendo chegar a 20%.
O Estatuto do PT determina, em seu Art. 184. que “filiados e filiadas ocupantes de cargos comissionados, eletivos, dirigen tes partidários ou parlamentares deverão efetuar uma contri buição mensal ao Partido, correspondente a um percentual do total líquido da respectiva remuneração mensal”.
Também o Democratas, em seu Estatuto, estabelece a “con tribuição dos filiados que estiverem no exercício de mandato eletivo”, determinando que essas “serão fixadas por Resolução, pela respectiva Comissão Executiva” (Art. 103). Ressaltando que “Não poderá ser indicado para disputar mandato eletivo, nem para exercer cargo ou função pública, ou quaisquer cargos nos órgãos partidários, o filiado que estiver em atraso com as suas contribuições” (Art. 104).
Para dar uma dimensão da importância relativa dos recursos dos fundos partidário e eleitoral para os partidos, a Figura 6, a seguir, apresenta a quantidade de recursos públicos recebidos pelos partidos para cada real recebido através das contribui ções de pessoas físicas.
Comparação com demaisdespesas da União
Em um país com tantas e tão urgentes necessidades, é im portante comparar a despesa pública com financiamento de partidos políticos com as demais despesas públicas. Especial mente porque o crescimento dos fundos partidário e eleitoral contribui para comprimir ainda mais as demais despesas dis cricionárias.
Analisando a dotação de despesas discricionárias da União em 2022 e comparando a dotação de cada função com a dotação dos fundos partidário e eleitoral, observa-se que o financia mento a partidos e campanhas eleitorais com dinheiro público no Brasil é superior a 22 das 29 funções, dentre as quais As sistência Social, Segurança Pública, Relações Exteriores, Agri cultura, Gestão Ambiental, Comunicações, Energia, Direitos da Cidadania, Urbanismo, Indústria, Trabalho, Cultura, Desporto e Lazer, Saneamento e Habitação.
Além disso, é importante colocar as despesas em perspectiva, avaliar seu comportamento ao longo do tempo. E, quando fa zemos isso, nota-se que a transferência de recursos públicos para partidos políticos tem aumentando ao longo das últimas décadas a uma taxa consideravelmente maior que as demais despesas da União, como se pode ver na Figura 7, a seguir.
Assim, por mais que os fundos partidário e eleitoral represen tem uma fatia aparentemente pequena do orçamento, é fun damental lembrar correspondem a cerca de R$ 3,5 bilhões por ano4 e, principalmente, que os valores transferidos aos parti dos têm crescido muito mais do que outras despesas essenciais para a promoção do bem-estar dos brasileiros e brasileiras.
4 Cerca de R$ 4,9 bilhões do Fundo Eleitoral a cada dois anos (ou R$ 2,5 bilhões por ano), mais cerca de R$ 1 bilhão por ano de Fundo Partidário.
Além disso, o valor aparentemente pequeno se torna bastante significativo quando o comparamos a algumas despesas espe cíficas da União. Para se ter uma ideia, o orçamento necessário para realizar o Censo, instrumento fundamental para a ava liação e elaboração de políticas públicas no Brasil, realizado a cada dez anos e atrasado desde 2020, é estimado em R$ 2,3 bilhões.
Efeitos sobre a renovação política
Argumenta-se que o financiamento público de campanha cum priria um importante instrumento de democratização das can didaturas, permitindo que novatos disponham do mínimo de recursos para se apresentarem à sociedade e competirem elei toralmente, favorecendo assim a renovação. Da mesma for ma, o financiamento público seria importante para viabilizar a participação de indivíduos mais pobres na política, uma vez que estes teriam mais dificuldades para obter doações para suas campanhas. As evidências, todavia, parecem caminhar na direção oposta, e indicam que os recursos dos fundos partidá rio e eleitoral privilegiam candidatos mais ricos e detentores de mandato, constituindo um obstáculo cada vez maior à demo cratização eleitoral e à renovação política no Brasil.
A mais recente pesquisa Datafolha de avaliação do Congres so Nacional aponta que apenas 13% dos eleitores avaliam o Congresso Nacional como ótimo ou bom5. Na última eleição para o Congresso Nacional, porém, dos 459 parlamentares que se candidataram à reeleição, 252 se reelegeram, pouco mais de 57%. Na Câmara, em particular, essa taxa alcançou a 60% (244 de 407 que se candidataram)6. É claro que os parlamenta res gozam da vantagem de contarem com emendas parlamen tares como moeda de troca por apoio em seus estados. Mas, além disso, muitos parlamentares são também dirigentes de seus partidos em seus estados, sendo, portanto, responsáveis por definir quais campanhas serão priorizadas na distribuição dos fundos eleitoral e partidário. Em geral, suas próprias.
Dados do TSE revelam que, nas eleições de 2020, 23 siglas pri vilegiaram quem já tinha mandato na distribuição dos recursos dos fundos eleitoral e partidário. Os recursos dos fundos parti
5 https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2021/09/23/datafolha-divulga -pesquisa-com-avaliacao-do-congresso-nacional.ghtml
e eleitoral
chegaram
um em cada 4 candidatos. Dos mais de 550 mil candidatos, apenas 113.827 receberam algum recurso público de seus partidos para financiar suas campa nhas. Como se não bastasse, o valor médio recebido por aque
14 vezes maior do que o valor médio
a reeleição
Ou seja, longe de democratizar candidaturas, o Fundo Eleito ral constitui um instrumento para maximizar artificialmente o desempenho eleitoral daqueles que têm mandato, dificultan do ainda mais a renovação política. E isso se dá à direita e à esquerda. Os mandatários do PSOL, por exemplo, receberam na última eleição em média três vezes mais recursos públicos para suas campanhas do que os novatos que receberam algo. No Rio de Janeiro, o vereador Tarcísio Motta recebeu R$ 125 mil do fundo eleitoral para sua campanha à reeleição, enquanto o valor médio recebido pelos candidatos sem mandato do parti do foi de R$ 6,4 mil. Os recursos públicos distribuídos ao PSL também privilegiaram candidatos à reeleição, que receberam em média R$ 20,3 mil em 2020, enquanto os novatos que rece beram algo ficaram com R$ 8,2 mil7.
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Em ambos os lados do espectro político, portanto, o financia mento público de campanha reduz as chances eleitorais de jo vens lideranças políticas, lideranças estudantis, influenciadores digitais, que são preteridos na distribuição dos recursos, mas que deverão competir com candidatos fartamente abasteci dos por eles.
Da mesma forma, e possivelmente como consequência disso, dados do TSE apontam que o financiamento público também privilegia consideravelmente candidatos mais ricos. O valor médio recebido por candidatos com patrimônio superior a R$ 1 milhão é cerca de 10 vezes maior do que aquele recebido por candidatos com patrimônio inferior a R$ 10 mil.
Longe de democratizar a disputa política, portanto, os recur sos públicos contribuem para agravar as desigualdades entre candidatos pobres e ricos, bem como perpetuar os caciques no poder, dificultando a renovação política.
Comparação internacional
Analisando o Banco de Dados do IDEA8, com 180 países, nota-se que 118 (ou 68,3%) dos países oferecem algum tipo de financiamento público direto, mediante a transferência de recursos aos partidos ou candida tos. Há ainda o financiamento indireto, mediante a concessão de servi ços gratuitos ou subsidiados, ou mesmo na forma de renúncia tributária como incentivo às doações privadas.
A maioria dos países, todavia, possui sistemas mistos, nos quais as si glas contam tanto com recursos públicos como com contribuições de fi liados ou doações de pessoas físicas e jurídicas. O financiamento privado é fundamental, não apenas para desonerar os cofres públicos, mas tam bém para incentivar os partidos a construírem pontes com suas bases de apoio na sociedade. Diversos países possuem regras que visam incentivar a construção dessas pontes.
Na Alemanha, o mecanismo de matching funds determina que cada par tido receba do Estado 0,38 euros para cada euro recebido de doações. O sistema incentiva as legendas a manterem um trabalho regular de base. Outra parcela dos recursos públicos destinados aos partidos depende do número de votos recebidos. Há ainda um teto para os recursos públicos transferidos aos partidos, que não podem ultrapassar o montante de re cursos privados arrecadado por cada sigla.
Em muitos países há uma preocupação quanto à influência do poder eco nômico sobre as eleições. Por essa razão, é comum a presença de me canismos para limitar o valor das contribuições de cada indivíduo. Dos 180 países analisados pelo IDEA, 72 (40%) dispõem de algum mecanismo para limitar o valor que cada doador pode doar a candidatos ou partidos. Nos Estados Unidos, por exemplo, cada cidadão pode doar no máximo US$ 2,5 mil para um candidato à presidência e no máximo US$ 30,8 mil para um partido. Na França, as doações individuais são limitadas a 7,5 mil euros anuais para um partido e 4,6 mil euros para um candidato a presidente.
Mas a grande diferença entre o Brasil e os demais países talvez resida no volume de recursos públicos gastos com o financiamento de partidos po líticos e campanhas eleitorais. Comparação feita pelo Instituto de Mate mática Pura e Aplicada (IMPA)9 em 2021 aponta que o Brasil é, de longe, o país que mais gasta dinheiro público com campanhas e partidos dentre 26 países selecionados.
8
Brasil
México
Alemanha
Suécia
Rússia
Coreia do Sul
Finlândia
Canadá
Unidos
Dinamarca
Unido
do Sul
Zelândia
Fonte: Instituto de Matemática Pura e Aplicada (IMPA)
Figura 10 - Média de gasto público anual com campanhas e partidos políticos
Pode-se argumentar que o Brasil é um país de dimensões continentais, razão pela qual seria esperado que o valor absoluto de recursos públicos gastos com partidos e campanhas seja maior do que em países pequenos e médios.
Por outro lado, por ser um país de renda média, seria esperado que o gasto público com partidos e campanhas no Brasil fosse menor do que em países ricos. Para fazer uma comparação justa, portanto, seria ne cessário comparar o gasto em relação ao PIB nos diversos países, o que fazemos a seguir10.
https://impa.br/wp-content/uploads/2021/06/SistPolitico2021_1-BrazPolitical
Elaborado pelos
e
11 - Gasto público
partidos políticos em
Vemos que o gasto público com partidos e campanhas no Brasil não ape nas está distante da média internacional como é o maior dentre todos os países da amostra. Gastamos proporcionalmente três vezes mais do que Portugal e Espanha, 9 vezes mais do que a França, 15 vezes mais do que nossos vizinhos argentinos e impressionantes
vezes mais do que os Estados Unidos.
Uma agenda para o Brasil
Por entendermos que os partidos podem e devem ser financiados volun tariamente por aqueles que se sentem representados por esses partidos, por acreditarmos que o país tem necessidades muito mais importantes e urgentes, que vêm sendo negligenciadas pelo poder público enquanto a despesa pública com o financiamento de partidos políticos aumenta ver tiginosamente, e por entendermos que o financiamento público, ao invés de democratizar as eleições, têm contribuído para dificultar a renovação política e a participação dos mais pobres nas eleições, defendemos o fim do financiamento público de partidos políticos e campanhas eleitorais no Brasil.
Diante da impossibilidade política de extinguir os fundos partidário e elei toral no atual momento, todavia, vale discutirmos propostas que possam aprimorar esses instrumentos, reduzindo seu custo para a sociedade e seus efeitos negativos sobre a competição eleitoral, a renovação política e a democracia. Dentre essas propostas, destacam-se:
Reduzir o valor do financiamento público de campanhas eleitorais e partidos políticos. Como vimos, o montante de recursos públicos proporcional mente destinados a campanhas e partidos no Brasil não apenas está dis tante da média internacional como é o maior dentre todos os países da amostra analisada. Para que o valor transferido a campanhas e partidos no Brasil estivesse na média internacional, o Fundo Partidário deveria ser reduzido do valor atual de aproximadamente R$ 1 bilhão por ano para R$ 280 milhões por ano, e o valor do Fundo Eleitoral deveria ser reduzido dos atuais R$ 4,9 bilhões por ano eleitoral para R$ 1,4 bilhão.
Tornar parcela dos fundos partidário e eleitoral proporcionais às doações individuais recebidas pelos partidos. Desse modo, reduz-se a despesa pú blica com o financiamento dos partidos ao mesmo tempo em que se cria um incentivo para que os partidos busquem se aproximar dos eleitores, tanto através da boa representação quanto através da adoção de me canismos de democratização das estruturas partidárias e aumento da transparência.
Limitar o valor total de recursos públicos ao valor total de contribuições. Inspirado no modelo alemão, um teto para os recursos públicos transfe ridos aos partidos, vinculado ao montante de recursos privados arreca dado por cada sigla, cumpre papel semelhante à regra anterior: limitar a despesa pública e incentivar a boa representação partidária.
Aumentar a transparência e os mecanismos de democracia interna nos partidos. Enquanto os partidos seguem contando com financiamento
público, é fundamental ampliar a transparência das estruturas partidá rias. Todo cidadão, que compulsoriamente financia o conjunto de parti dos, deve ter acesso de forma simples e rápida a informações detalhadas e atualizadas sobre a execução desses recursos. Da mesma forma e pela razão, é importante avançarmos na democratização do partidos. Orga nizações financiadas por recursos públicos não podem ser feudos a servi ço dos caciques de sempre.
Regular a distribuição interna do Fundo Eleitoral nos partidos, de modo a minimizar seus efeitos sobre a competição eleitoral e a renovação política. Se os partidos contarão com recursos públicos, então é fundamen tal que esses recursos não comprometam a competição eleitoral, mas a promovam. Para isso, é preciso garantir uma distribuição equitativa dos recursos entre as candidaturas de quem tem mandato e quem não tem em cada legenda. Essa regra contribui ainda para reduzir a discriminação de grupos historicamente negligenciados na distribuição de recursos de campanha, como pessoas negras e mulheres.
Vetar a contribuição compulsória de filiados detentores de cargos eletivos ou comissionados (dízimo partidário). A contribuição voluntária de pessoas físicas aos partidos políticos é um mecanismo fundamental para o constante aprimoramento da representação partidária, mas a exigên cia pelos partidos de contribuição compulsória de filiados nomeador para cargos comissionados, porém, atua em direção contrária, gera uma grave distorção no financiamento dos partidos ao criar um círculo vicioso entre ocupação de espaços, financiamento, competitividade eleitoral e ocupa ção de espaços, que, aos poucos, vai permitindo aos partidos se distan ciar da boa representação impunemente.
Referências
Ciro Biderman, George Avelino, Jonathan Phillips, Lara Mesquita, Na tália Salgado Bueno. O poder do dinheiro nas campanhas eleitorais. Fundação Getulio Vargas - Centro de Política e Economia do Setor Público Cepesp/FGV. 2019. Disponível em: http://www.cepesp.io/uplo ads/2019/05/Os-Custos-da-Campanha-Eleitoral-no-Brasil_Cepesp_ BRAVA.pdf
Elin Falguera, Samuel Jones, Magnus Ohman. Funding of Political Par ties and Election Campaigns - A Handbook on Political Finance. Inter national Institute for Democracy and Electoral Assistance - IDEA. 2014. Disponível em: https://www.idea.int/sites/default/files/publications/ funding-of-political-parties-and-election-campaigns.pdf
Tesouro Nacional Transparente. Execução Orçamentária e Financeira. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/exe cucao-orcamentaria-e-financeira
Tribunal Superior Eleitoral - TSE. Fundo Especial de Financiamento de Campanha. Disponível em:https://www.tse.jus.br/partidos/contas-parti darias/fundo-especial-de-financiamento-de-campanha/fundo-especial -de-financiamento-de-campanha
Tribunal Superior Eleitoral - TSE. Fundo Partidário. Disponível em: ht tps://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario-1/fundo-partidario
