Forum urbanistyki. Bartłomiej Kolipiński.

Bartłomiej Kolipiński Kryzysy planowania przestrzennego – problem diagnozy

Bartłomiej Kolipiński Kryzysy planowania przestrzennego – problem diagnozy

Tytułowa broszura była chyba pierwszym opracowaniem, w którym u zarania III RP Adam Kowalewski, ówczesny wiceminister odpowiedzialny za planowanie urbanistyczne, bezlitośnie rozprawił się z systemem i doktryną socjalistycznej gospodarki przestrzennej, a także zarysował cele i kierunki koniecznych zmian. Można więc uznać ją za swego rodzaju manifest reformatorów planowania przestrzennego (i tak była ona odbierana, nb. nie bez kontrowersji). Jest więc dobrym pomysłem, żeby w okresie bogatym w jubileusze związane z początkiem transformacji przyjąć ją za punkt wyjścia do snucia refleksji, jak ów reformatorski obowiązek został wykonany.

Autor broszury w świetle totalnej krytyki planowania przestrzennego w PRL-u nie miał innego wyjścia jak tylko założyć rewolucyjny charakter proponowanych reform. Trzeba jednak przyznać, że dostrzegał on również liczne zagrożenia związane z niemającym precedensu procesem przechodzenia „od komunizmu do kapitalizmu”. Z dzisiejszej perspektywy można nieco złośliwie zauważyć, że jak zawsze najlepiej wyszły nam zagrożenia, i to nie tylko te przewidywane.

Co ciekawe, potwierdzenie tej tezy znaleźć można w późniejszych tekstach Adama Kowalewskiego, w których niestrudzenie dokumentuje również obecny kryzys planowania przestrzennego.

Jak to się stało, że wychodząc z jednego (socjalistycznego) kryzysu planowania przestrzennego znaleźliśmy się w drugim (kapitalistycznym)? Czy założenia reformy były błędne? A może założenia były słuszne, tylko nie zostały właściwie zinterpretowane i uwzględnione w trakcie tworzenia prawa?

Pytania te – mimo że mamy wiele publikacji na ten temat – nie doczekały się odpowiedzi rozstrzygających. Dotychczasowe diagnozy koncentrują się bowiem na symptomach i skutkach kryzysu, a nie jego przyczynach pierwotnych, a w rezultacie propozycje zmian opierają się na niepewnych przesłankach.

Bez dobrej diagnozy nie ma skutecznego leczenia – truizm ten odnieść należy do obu momentów tej refleksji: tego sprzed trzydziestu lat i teraźniejszego. Dzisiejsze problemy z diagnozą mają bowiem swoje korzenie w zbyt schematycznej i ideologicznie zabarwionej ocenie peerelowskiego

planowania przestrzennego. Zarzut ten w mniejszym stopniu kieruję do samej broszury, bo ona z założenia miała wstrząsnąć środowiskiem, a nie analitycznie opisywać rzeczywistość. Ale można było oczekiwać, że potem przyjdzie pora na spokojną merytoryczną dyskusję o pragmatycznych aspektach planowania przestrzennego, bez odrzucania z góry dotychczasowego dorobku myśli i praktyki urbanistycznej.

Niestety tak się nie stało. Andrzej Jędraszko zauważył i trafnie to określił, że dyskusja poprzedzająca przyjęcie regulacji prawnych miała charakter dyskryminacyjny, albowiem racjonalne argumenty na rzecz uniwersalnych walorów planowania, jeśli tylko miały jakieś odniesienia do czasów PRL-u, były uważane za „owoc zatrutego drzewa”. Doprowadziło to do przerwania ciągłości kulturowej planowania przestrzennego w Polsce, a po latach do dość zaskakujących konfuzji – o czym niżej, na przykładzie sprawy hierarchiczności planowania.

Przełomowym wydarzeniom towarzyszą zazwyczaj uproszczone diagnozy i nośne hasła; wystarczy je powtarzać, żeby bez własnego wysiłku umysłowego samookreślić się po właściwej stronie. Tak też było z zasadą hierarchiczności planowania przestrzennego – pryncypialne jej negowanie pozwalało poczuć, że jest się w awangardzie przemian.

I nikt się specjalnie nie wysilał, żeby wyjaśnić na czym owa hierarchiczność polegała.

Wystarczała konstatacja, że planowanie było prowadzone jako krajowe, regionalne i miejscowe, że było wewnętrznie powiązane i – co najważniejsze – że gminy w sprawach zagospodarowania przestrzennego niewiele miały do powiedzenia. To wszystko prawda, tyle że powodem tego nie były immanentne cechy systemu planowania, lecz prawnoustrojowe uwarunkowania realnego socjalizmu, a zwłaszcza zasada jednolitej władzy państwowej, w myśl której rady narodowe działały na podstawie prawa i … wytycznych ministrów.

Ręczne sterowanie rozwojem gmin w nowych realiach ustrojowych utrzymać się nie mogło, a więc można było się spodziewać, że sprawa hierarchiczności planowania automatycznie zniknie z pola dyskusji. Ale tak się nie stało. Uczyniono z niej bowiem probierz poprawności politycznej nowego systemu planowania. Każde napomknięcie, że

z czysto pragmatycznych względów system planowania przestrzennego powinien mieć jakiś porządek hierarchiczny było odbierane jako zamach na samodzielność planistyczną gmin i podwaliny demokratycznego państwa prawa. A w odpowiedzi „pragmatycy” mogli od „reformatorów” usłyszeć kontrargumenty, że „Hierarchiczne jest zarządzanie przestrzenią, ale nie planowanie przestrzenne”, albo że „Koncepcja krajowa powinna zawierać pewne ustalenia w zasadzie wiążące inne plany, co nie ma oczywiście nic wspólnego z hierarchicznością planowania”.

Przełożenie takich odkrywczych stwierdzeń na język ustaw – jak zawsze, gdy trzeba godzić ideologię z pragmatyzmem – nie było łatwe. Jak ustawodawca pod względem koncepcyjnym poradził sobie z tym problemem? – warto przypomnieć. Otóż podzielił system planowania przestrzennego na akty polityki przestrzennej i na akty o charakterze operacyjnym (realizacyjnym).

Te pierwsze, czyli koncepcję krajową, plan województwa i studium gminy, połączył wewnętrznie relacją zgodności. Nie miały one jednak powszechnie obowiązującej mocy prawnej. Dlatego przyjęto założenie, że ich ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w akcie planowania operacyjnego (wykonawczego), a takim ustawodawca uczynił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie ustalił, że plan miejscowy musi być zgodny ze studium gminy.

Wynikająca z tych założeń koncepcja zakładała, że spływające z góry na dół polityki przestrzenne (krajowa, wojewódzka i gminna) znajdą swoje finalne odzwierciedlenie w realizacyjnym planie miejscowym, na podstawie którego będzie można ustalać decyzje lokalizacyjne. Z punktu widzenia zwykłej logiki – nic dodać, nic ująć. Problem w tym, że za bardzo przypominało to dawny hierarchiczny model planowania. Żeby uchronić się przed takim zarzutem ustawodawca postanowił więc coś dodać, a mianowicie ustanowił nowe narzędzie w postaci programów przedsięwzięć rządowych (później też wojewódzkich).

Miały one zapewnić możliwość władczego oddziaływania na gminę w sprawach ponadlokalnych inwestycji publicznych, przy poszanowaniu jej władztwa planistycznego, co z kolei miał gwarantować obowiązek

negocjowania warunków wprowadzania zadań ponadlokalnych do planów miejscowych i wypłacania gminom rekompensat finansowych z tego tytułu. Miał – ponieważ to nowatorskie rozwiązanie przyjęte najpierw w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (1994) i utrzymane w nieco zmodyfikowanej postaci w ustawie z 2003 r. pozostało do dzisiaj na papierze. Dlaczego tak się stało? – to temat na odrębną opowieść.

Niepowodzenie z rozwiązaniem problemu lokalizacji inwestycji ponadlokalnych na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym zniecierpliwiły ustawodawcę do tego stopnia, że postanowił obejść się bez nich (przepisów – nie inwestycji!).

I w następstwie tego postanowienia jak grzyby po deszczu zaczęły pojawiać się specustawy ustalające własne procedury lokalizacyjne, wolne od ustaleń aktów planowania przestrzennego. Musiały być one przyjmowane jednak z poczuciem pewnego wstydu, skoro w przyjętej w 2011 r. „Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030” rząd oznajmił a sejm przyjął do wiadomości, że tak dalej być nie może i dlatego trzeba przywrócić …. hierarchiczność planowania przestrzennego.

Zapowiedź ta jest dzisiaj w środowisku zawodowym przyjmowana raczej przychylnie. Tym bardziej musi niepokoić brak merytorycznej dyskusji, w jaki sposób pogodzić ten postulat z tymi samymi pryncypiami ustrojowymi, w świetle których 30 lat temu uznano, że planowanie przestrzenne hierarchiczne być nie może. I warto do tej brakującej dyskusji doprosić tych, którzy będą nią szczególnie zainteresowani, czyli przedstawicieli samorządów gminnych. I jeszcze na koniec memento: nie należy nigdy lekceważyć obaw wynikających z głębokiego przekonania każdej władzy wyższej, że wie lepiej, co jest dobre dla tych niżej położonych.