Page 1

[start tittel]

tillit

KS FOLKEVALDPROGRAM 2019 –2023


INNHALD

KAPITTEL 1

KAPITTEL 2

DER LIVET BLIR LEVD . . . . . . . . . . 11

DI ROLLE SOM FOLKEVALD . . . . . 31

Godt lokaldemokrati . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Du skal representere innbyggjarane . . . . . . . . 31

Oppgåver og roller som kommunen

Du har ei leiarrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

og fylkeskommunen har . . . . . . . . . . . . . . 15

Du har ei styringsrolle . . . . . . . . . . . . . . . 35

Demokratisk arena . . . . . . . . . . . . . . . 15

Du har ei arbeidsgjevarrolle . . . . . . . . . . . . 35

Tenesteytar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Ein kultur basert på openheit og tillit . . . . . . . 36

Samfunnsutviklar . . . . . . . . . . . . . . . 17

Tydeleg ansvarsfordeling og klar

Myndigheitsutøvar . . . . . . . . . . . . . . . 18

rolleforståing . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Arbeidsgjevar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Tilstrekkeleg informasjon til alle . . . . . . . . 37

Det lokale sjølvstyret . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Kva er folkevald leiarskap? . . . . . . . . . . . . . 38

Fridom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Kven utøver folkevald leiarskap? . . . . . . . . 40

Demokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Korleis blir folkevald leiarskap utøvd? . . . . . 41

Effektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Press frå omverda . . . . . . . . . . . . . . .42

Forholdet mellom staten og kommunesektoren . . . . . . . . . . . . . . 24

Godt etisk leiarskap . . . . . . . . . . . . . .43 Rettar og plikter dei folkevalde har . . . . . . . . 44

Prinsipp for samspelet mellom staten og

Folkevalde vedtek reglement for godtgjersle

kommunesektoren . . . . . . . . . . . . . . . 24

og rettar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Slik styrer staten . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Møteplikt og rett til fri frå arbeid. . . . . . . 45

Juridisk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Godtgjersle og dekning av utgifter . . . . . . .46

Økonomisk. . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Arbeidsgodtgjersle. . . . . . . . . . . . . . .46

Pedagogisk. . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Godtgjersle ved frikjøp. . . . . . . . . . . . . 47

Nasjonale omsyn som kan avgrense sjølvstyret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Kommunesektoren blir påverka av EØS-avtalen . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Utfordringar og satsingsområde for kommunal sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Ettergodtgjersle. . . . . . . . . . . . . . . . 47 Sjukepengar og yrkesskade . . . . . . . . . . . 48 Rett til sjukepengar. . . . . . . . . . . . . . 48 Rettar ved yrkesskade. . . . . . . . . . . . . 48 Permisjonar og pensjonsordning . . . . . . . . 48 Permisjonar. . . . . . . . . . . . . . . . . .48 Pensjonsordning. . . . . . . . . . . . . . . . 49 


Fråtreding, fritak og suspensjon . . . . . . . . 49

Saksavvikling og møtebok . . . . . . . . . . . 85

Fråtreding og fritak. . . . . . . . . . . . . . 49

Møteoffentlegheit og teieplikt . . . . . . . . . 85

Suspensjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Hastesaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Bruk eit klart og godt språk . . . . . . . . . . . . 51

Inhabilitet og fritak . . . . . . . . . . . . . . . 86

Den nye tidsalderen – folkevalde på sosiale 

Innsynsrett og teieplikt . . . . . . . . . . . . . 88

medium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Ein arena for dialog . . . . . . . . . . . . . . . 52

KAPITTEL 5

Viktige vurderingar . . . . . . . . . . . . . . . 54

SAMSPELET MED

Slik sikrar du meiningsmangfald . . . . . . . . 55

ADMINISTRASJONEN . . . . . . . . . . 91

Netthets, hat og trugsmål mot folkevalde . . . . . 55 Når det kokar over – korleis handtere det? . . . 57

Spel kvarandre gode . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Delegering til kommunedirektøren . . . . . . . . 95

KAPITTEL 3

Tilrettelegging for politiske prosessar og

PARLAMENTARISMEN SOM

innbyggjardeltaking . . . . . . . . . . . . . . . . 95

STYRINGSFORM . . . . . . . . . . . . . 61

Ytringsfridom og varsling . . . . . . . . . . . . . 96 Framtidsretta arbeidsgjevarpolitikk . . . . . . . . 99

Det parlamentariske systemet . . . . . . . . . . . 62

Kvifor arbeidsgjevarpolitikk er viktig . . . . . 99

Kommunerådet . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Kva vil det seie å vere arbeidsgjevar? . . . . . . . . 101

Kommunerådet, kommunestyret og

Det faste personalansvaret

ordføraren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

– kva betyr det? . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Politisk tilsette . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Dei folkevalde har arbeidsgjevaransvaret for

Innføre eller avskaffe parlamentarismen? . . . . . . 67

kommunedirektøren . . . . . . . . . . . . . . 103

Kommunedelsutval . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Tilsetjing og arbeidsavtale . . . . . . . . . . . 103 Utviklingssamtale . . . . . . . . . . . . . . . 104

KAPITTEL 4 FOLKEVALDE ORGAN, DELEGERING OG

KAPITTEL 6

SAKSBEHANDLING . . . . . . . . . . . 71

SAMSPELET MED LOKAL

Folkevalde organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

SAMFUNNET . . . . . . . . . . . . . . 107

Folkevalde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Kva er innbyggjarmedverknad? . . . . . . . . . . 107

Dei formelle rollene til ordføraren . . . . . . . . . 73

Lovfesta medverknadsordningar . . . . . . . . . 108

Delegering av vedtaksmyndigheit . . . . . . . . . 74

Medverknad i kommunale og

Kven kommunestyret eller fylkestinget kan

fylkeskommunale planprosessar . . . . . . . . 108

delegere til . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Innbyggjarforslag . . . . . . . . . . . . . . . 108

Saksbehandling i folkevalde organ . . . . . . . . . 79

Folkerøystingar . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Møte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Eldreråd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Innkalling, sakliste og kunngjering . . . . . . 80

Råd for personar med nedsett

Møteleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

funksjonsevne . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

4

Innstilling i saker til folkevalde organ . . . . . 82

Ungdomsråd eller anna medverknadsorgan

Slik får du ei sak opp til politisk behandling . . 83

for ungdom . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Vedtak og avstemming . . . . . . . . . . . . . 84

Utval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111


Strategiar for innbyggjarmedverknad . . . . . . . 111

KAPITTEL 8

Kvifor involvere innbyggjarane? . . . . . . . . 112

KOMMUNEØKONOMI FOR

Kven skal involverast? . . . . . . . . . . . . . 112

FOLKEVALDE . . . . . . . . . . . . . . 139

Når i prosessen ønskjer folkevalde innspel? . . . 112 Kvifor + kven + når = Korleis . . . . . . . . . 113

Kommuneøkonomi generelt . . . . . . . . . . . . 140

Deltakartrappa . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Inntektssystemet i kommunane . . . . . . . . 142

Samfunnsplanlegging og

Stortinget fastset inntektene . . . . . . . . . . 143

innbyggjarinvolvering . . . . . . . . . . . . . 115

Eigedomsskatt . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Kommunale avgifter . . . . . . . . . . . . . . 145

KAPITTEL 7

Økonomiplanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

SAMFUNNSPLANLEGGING . . . . . . 119

Årsbudsjettet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Kommunal planlegging . . . . . . . . . . . . . . 119

Finansielle måltal . . . . . . . . . . . . . . . 150

Det kommunale plansystemet . . . . . . . . . . .120

Reglar for økonomi-, finans-

Politikken må på plass tidleg i kommunestyreperioden . . . . . . . . . . . 121

Årsrekneskapen og årsmeldinga . . . . . . . . . . 149

og gjeldsforvalting . . . . . . . . . . . . . . . 151 ROBEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Korleis få det til innanfor plan- og bygningslova? . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

KAPITTEL 9

Administrative førebuingar

ORGANISERING

og tilrettelegging . . . . . . . . . . . . . . . .122 Politikkutvikling som ein del

AV OPPGÅVELØYSINGA . . . . . . . 157

av planstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . .122

Kommunale og fylkeskommunale føretak . . . . . 158

Medverknadsstrategi og innbyggjardialog . . . .123

Interkommunalt samarbeid . . . . . . . . . . . . 158

Samfunnsdelen som politisk styringsverktøy . . . .123

Interkommunalt politisk råd . . . . . . . . . . 159

Regional planstrategi – samfunnsplanlegging

Kommunalt oppgåvefellesskap . . . . . . . . . 161

i fylkeskommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Vertskommunesamarbeid . . . . . . . . . . . 161

Korleis finne handlingsrommet? . . . . . . . . 127

Interkommunale selskap . . . . . . . . . . . . 162

Korleis kan ein lykkast? . . . . . . . . . . . . 127

Aksjeselskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Korleis ta i bruk berekraftsmåla til

Samvirkeføretak . . . . . . . . . . . . . . . . 163

FN i samfunnsutviklinga? . . . . . . . . . . . . .130

Frå direkte til indirekte styring . . . . . . . . . . 163

Innovasjon og digitalisering . . . . . . . . . . . .130

Behov for skreddarsaum . . . . . . . . . . . . 164

Nye løysingar blir skapt saman med andre . . . 132 Innovative innkjøp . . . . . . . . . . . . . . . 132

KAPITTEL 10

Smarte byer og lokalsamfunn . . . . . . . . . 132

EIGENKONTROLL . . . . . . . . . . . 167

Digitalisering og innovativ bruk av teknologi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Kontrollansvaret til kommunestyret

Éin digital offentleg sektor . . . . . . . . . . .134

og fylkestinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Akson: Løysing for heilskapleg samhandling

Kontrollutval . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

og felles kommunal journal . . . . . . . . . . 136

Revisjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Velferdsteknologi . . . . . . . . . . . . . . . 136

Eigarstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Behov for å eksperimentere . . . . . . . . . . 136

Eigarskapskontroll . . . . . . . . . . . . . . . 173

Kva rolle har dei folkevalde

Innsyn og undersøkingar i selskap . . . . . . . . . 173

i innovasjonsarbeidet? . . . . . . . . . . . . . 137

Kommunedirektørens internkontroll . . . . . . . 174 

5


KAPITTEL 11

KAPITTEL 12

STATLEG KONTROLL . . . . . . . . . 177

KS – KOMMUNESEKTORENS

Lovlegheitskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . 177

ORGANISASJON . . . . . . . . . . . . 187

Statleg klagebehandling . . . . . . . . . . . . . . 178

Kva rolle har KS? . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

Statleg kontroll med kommunar og

KS blir styrt av medlemmane . . . . . . . . . . . 191

fylkeskommunar med økonomisk ubalanse . . . . 179

KS-konsernet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Statleg tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Kor finn du informasjon om KS? . . . . . . . . . 194

Innseiing til planar . . . . . . . . . . . . . . . . 182

REFERANSER . . . . . . . . . . . . . 195

6


Forord

Kjære folkevald Gratulerer med valet! Saman med ti tusen andre innbyggjarar har du blitt valt til å representere dei i dei neste fire åra. Boka Tillit. KS folkevalgtprogram 2015–2019 skal gje god rolleforståing og tryggleik til deg som folkevald. Vi håper òg at boka vil motivere deg og vere til hjelp når du skal løyse utfordringar og skape moglegheiter som er til det beste for innbyggjarane. Tillit er den mest sentrale verdien i eit godt lokaldemokrati. Først og fremst handlar det om tillit mellom deg som folkevald og innbyggjarane, men det handlar òg om tillit mellom folkevalde og administrasjonen og folkevalde imellom. Mange folkevalde opplever eit forventingspress både frå innbyggjarar, medium og nasjonale politikarar. Ikkje minst har prosessane fram til politiske vedtak blitt meir omstendelege og krevjande. Sosiale medium påverkar i stadig større grad korleis dei folkevalde utfører den rolla dei har. Desse media gjev dei folkevalde mange nye moglegheiter til å vere i dialog med innbyggjarane, men dei kan òg gje dokker utfordringar som kan vere krevjande å takle. Då kommunestyret, fylkestinget eller bydelsutvalet konstituerte seg i 2018, tredde ei heilt ny kommunelov i kraft. Den nye lova framhevar det lokale sjølvstyret og folkestyret. Kommunelova legg eit godt fundament, men eit godt lokaldemokrati er avhengig av i kva grad dokker som folkevalde gjer bruk av dei moglegheitene lova gjev.

forord

7


Alle kommunestyre, fylkesting og direkte valde bydelsutval får tilbod om involvering innbyggere, næringsliv og frivillig sek-seg mot veileder, og tilpasses den opplæringen k KS av Folkevalgtprogram. heile kollegiet samla, involvering av innbyggere, næringsliv og frivillig sek-Programmet veileder,rettar og tilpasses den opplæringen kommunen eller tor. Dette lederskapet følger ikke av det å være fylkeskommunen gjør selv. De to neste både erfarne nyedirekte folkevalde kan dele erfaringar over tor. Dette lederskapet følgerslik ikkeatdirekte av detog å være fylkeskommunen gjør selv.og Dereflektere to neste dagene med folkevalgte, mensom derefolkevalde. har fått et mandat av innbygger- folkevalgtopplæring skal være skredder rollene folkevalgte, men dere har fått et mandat av innbygger- folkevalgtopplæring skal være skreddersydde etter det ne til å ta det. behovetgje dere at dere har. Det kan h Vi håpar at KS Folkevalgtprogram og denne degser forståing ne til å ta det. behovet dere ser atboka dere vil har. Det kan handle om alt fra Detteogskal KS Folkevalgtprogram dere med. motivasjon for korleis duhjelpe kan drive politikkskoleeierrollen til det beste for lokal­ til kommuneøkonomi. Dette skal KS Folkevalgtprogram hjelpe dere med. skoleeierrollen til kommuneøkonomi. samfunnet ditt. Alle bydeler, kommunestyrer og fylkesting får inntil Boka rommer temaer som gjelder a Alle bydeler, kommunestyrer og fylkesting får inntil Boka rommer temaer som gjelder alle folkevalgte, Lykke til! fire dager med gratis folkevalgtopplæring. De to første uavhengig av partitilhørighet og fartsti fire dager med gratis folkevalgtopplæring. De to første uavhengig av partitilhørighet og fartstid i politikken. dagene – kjerneprogrammet – bygger på denne boka. KS Folkevalgtprogram må ses som et t dagene – kjerneprogrammet – bygger på denne boka. KS Folkevalgtprogram må ses som et tillegg til den Disse to dagene anbefaler vi at dere gjennomfører så skoleringen som kommunen eller fylke Disse to dagene anbefaler vi at dere gjennomfører så skoleringen som kommunen eller fylkeskommunen snart som mulig etter valget. De ledes av en prosessgir i egen regi, og som de politiske part snart som mulig etter valget. De ledes av en prosessgir i egen regi, og som de politiske partiene gir. KS ønsker deg lykke til som folkevalgt! KS ønsker deg lykke til som folkevalgt!

Gunn Marit Helgesen Lasse Hansen Gunn Marit Lasse Hansen involvering av av innbyggere, næringsliv ogHelgesen frivillig sekog og tilpasses denden opplæringen kommunen involvering innbyggere, næringsliv og frivillig sek- veileder, veileder, tilpasses opplæringen kommun Gunn Marit Helgesen Lasse Hansen Styreleder Adm. direktør Styreleiar Administrerande direktør tor.tor. Dette lederskapet følger ikke direkte av av detdet å være selv. DeDe to to neste dagene mem Dette lederskapet følger ikke direkte å være fylkeskommunen fylkeskommunen gjør selv. neste dagene Styreleder Adm. gjør direktør

folkevalgte, men dere harhar fåttfått et mandat av av innbyggerskalskal være skreddersydde etter folkevalgte, men dere et mandat innbygger- folkevalgtopplæring folkevalgtopplæring være skreddersydde ett ne ne til til å taå det. ta det.

behovet dere serser at dere har.har. DetDet kankan handle om al behovet dere at dere handle 9 om

Dette skalskal KSKS Folkevalgtprogram hjelpe dere med. til til kommuneøkonomi. Dette Folkevalgtprogram hjelpe dere med. skoleeierrollen skoleeierrollen kommuneøkonomi. Alle bydeler, kommunestyrer og og fylkesting fårfår inntil Alle bydeler, kommunestyrer fylkesting inntil

Boka rommer temaer som gjelder allealle folkevalg Boka rommer temaer som gjelder folkev

firefire dager med gratis folkevalgtopplæring. DeDe to to første av av partitilhørighet og og fartstid i politikke dager med gratis folkevalgtopplæring. første uavhengig uavhengig partitilhørighet fartstid i politik

dagene – kjerneprogrammet – bygger på på denne boka. Folkevalgtprogram måmå sesses som et tillegg til til dend dagene – kjerneprogrammet – bygger denne boka. KSKS Folkevalgtprogram som et tillegg Disse to to dagene anbefaler vi at gjennomfører så så Disse dagene anbefaler vi dere at dere gjennomfører

skoleringen som kommunen eller fylkeskommune skoleringen som kommunen eller fylkeskommu

snart som mulig etter valget. DeDe ledes av av en en prosesssnart som mulig etter valget. ledes prosess-

girgir i egen regi, og og som de de politiske partiene gir.gir. i egen regi, som politiske partiene

KSKS ønsker degdeg lykke til til somsom folkevalgt! ønsker lykke folkevalgt!

8

forord

Gunn Marit Helgesen Gunn Marit Helgesen

Lasse Hansen Lasse Hansen


10

forord


KAPITTEL 1

Der livet blir levd

Vi er alle innbyggjarar i ein kommune og ein fylkeskommune. Vi møter den kommunale verksemda i alle fasane av livet. Det kan vere når vi skal søkje om barnehageplass, når vi har barn eller ungdom i skulen, når vi treng helsehjelp, når vi skal søkje om byggjeløyve, når vi reiser kollektivt eller når nokon tek hand om hushaldsavfallet vårt. Alle desse eksempla er oppgåver som kommunane eller fylkeskommunane skal løyse. Det har Stortinget lovfesta. Det er dei folkevalde i kommunestyra og fylkestinga som har ansvaret for at innbyggjarane får tilgjenge til dei kommunale tenestene, innanfor dei rammene som er sette av Stortinget. I tillegg kan kommunar og fylkeskommunar ta på seg oppgåver som i lovgjevinga ikkje er lagde til andre, til dømes innan kultur, næring m.m. Vi kan seie at kommunane og fylkeskommunane løyser offentlege oppgåver gjennom eit lokalt demokrati. Andre lokale eller regionale offentlege organ, til dømes politiet, Skatteetaten og Mattilsynet, tek seg av dei statlege oppgåvene. Dei er styrte av dei nasjonalt folkevalde, altså dei som sit på Stortinget. Det representative demokratiet er grunnleggjande i lokalpolitikken. Gjennom val gjev innbyggjarane dei folkevalde eit oppdrag. Som folkevalde står dei til ansvar overfor innbyggjarane for måten dette oppdraget blir forvalta på.

der livet blir levd

11


Kommuneloven § 1-1 Lovens formål Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Loven skal legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne. Loven skal også legge til rette for kommunenes og fylkeskommunenes utøvelse av offentlig myndighet. Videre skal loven bidra til at kommuner og fylkes­ kommuner er effektive, tillitsskapende og bærekraftige.

GODT LOKALDEMOKRATI I eit demokrati er val viktige, men òg det som skjer mellom vala er viktig. Føler innbyggjarane at dei har gode representantar? Er det dei folkevalde som styrer og leiar den kommunale organisasjonen og samarbeidet? Leverer kommunen gode resultat? I eit demokrati er det dei folkevalde som tek avgjerder på vegner av innbyggjarane. Derfor er tillit frå innbyggjarane eit grunnleggjande vilkår for eit godt demokrati. Betydinga av tillit er òg tydeleg i føremålsparagrafen til kommunelova: Lova skal «bidra til at kommuner og fylkeskommuner er effektive, tillitsskapende og bærekraftige».

Nokre kjenneteikn på eit godt lokaldemokrati med høg tillit • Innbyggjarane kjenner seg godt representerte. Det inneber mel­ lom anna at dei folkevalde kjenner til kva for meiningar, interesser og behov innbyggjarane har – og at dei legg desse behova til grunn for dei vedtaka som blir fatta. • De folkevalde set dagsordenen, styrer ressursbruken og er ombod for innbyggjarane. • Dei folkevalde held det dei lovar. Ein kommune eller fylkeskom­ mune som ikkje oppnår gode resultat, får problem.

12

der livet blir levd


Lokaldemokratiet i Noreg er godt, men det kan alltid bli betre. Under­ søkingar viser at: • Innbyggjarane og dei folkevalde er nøgde med den evna kommunane har til å levere tenester i samsvar med dei behova innbyggjarane har. Innbyggjarane meiner òg at dei folkevalde har god styring. • Innbyggjarane trur ikkje at dei folkevalde misbrukar makta dei har til eigen føremon. Men mange meiner at folk blir behandla ulikt fordi dei med personlege kontaktar til politikarane lettare får ivareteke interessene sine. • Innbyggjarar meiner dei kan følgje med i politikken og stille dei som styrer til ansvar. • Innbyggjarane vil bruke lokale folkevalde til å fremje interessene sine. Halvparten av innbyggjarane er nøgde med moglegheita dei har til å delta i og påverke politikken mellom vala. • Lokale saker har stor betyding for val av parti eller partiliste, og innbyggjarane meiner lokalval betyr mykje. • Innbyggjarane meiner kommunestyret er ein viktig institusjon i det norske demokratiet. Samstundes gjev innbyggjarane lågare scorar når det gjeld tillita til kommunestyret.

Visste du at … KS har utforma ei plattform for eit godt lokaldemokrati? Plattforma kan vere til hjelp i utviklingsarbeidet i den enkelte kommunen. Den skal hjelpe KS i arbeidet med å støtte medlemmane. KS vil òg bruke plattforma i arbeidet med å få staten til å leggje tilhøva til rette for ei best mogleg demokratisk verksemd. Her kan du lese meir om Plattform for godt lokaldemokrati

Lokaldemokratiundersøking KS Lokaldemokratiundersøkelse er eit tilbod KS med jamne mellomrom har invitert kommunane til å gjennomføre, seinast i 2017/2018. I undersøkinga får innbyggjarar og folkevalde spørs­ mål om lokaldemokratiet i sin eigen kommune. Folkevalde får i tillegg spørsmål om arbeidet i kommunestyret – om forholdet til administrasjonen, politisk samarbeidsklima, politisk leiarskap

der livet blir levd

13


og om rolleforståing og trivsel. Undersøkinga kan vere eit nyttig grunnlag for å styrkje arbeidet med demokratiet i eigen kommune. Ho kan òg brukast til å seie noko om korleis arbeidet i kommu­ nestyret blir opplevd. Undersøkinga kan gje eit bilete av gode og mindre gode erfaringar og vere til hjelp i å vurdere kor innsatsen i ein framtidig kommune bør rettast. Du kan lese meir om KS Lokaldemokratiundersøkelse på bedrekommune.no

Dei fleste folkevalde driv lokalpolitikk på fritida, og ansvaret er stort. Stortinget og den statlege forvaltinga har høge forventingar og stiller store krav. Innbyggjarane er bevisste på kva rettar og valmoglegheiter dei har. Næringslivet ønskjer å bli høyrt og få innflytelse. Saker, planar og utgreiingar kjem frå administrasjonen (som òg har forventingar). Oppgåvene til kommunestyret og fylkestinget er med tida blitt fleire og meir komplekse. Samstundes skal alt løysast innanfor avgrensa økonomiske rammer. Kommunane har ei eineståande evne til å ta ansvar og forvalte dei pliktene samfunnet har overfor innbyggjarane. Dei har vist at dei kan utføre oppgåvene på ein måte som befolkninga oppfattar som grunnleggjande tillitsskapande. Forklaringa ligg i at kommunane tilpassar tenestene til lokale behov, og at innbyggjarane har moglegheit til å påverke tenesteutøvarar og dei som tek avgjerdene lokalt. • Det ansvaret kommunen har er uløyseleg knytt til kunnskap om lokale forhold. For at denne kunnskapen skal kunne brukast må kommunen ha reell ei moglegheit til sjølvstendig prioritering. • Lokale tilpassingar går føre seg i stort monn. Ressursane blir prioriterte i tråd med lokale behov og forventingar. • Kommunen blir ikkje oppfatta som eit fjernt og utilgjengeleg byråkratisk system. Kommunen er tilgjengeleg og mogleg å kontrollere, eller i det minste mogleg å påverke og korrigere. • Lokalpolitikarar har moglegheit til å imøtegå kritikk i det offentlege rom, men òg i direkte samtalar med innbyggjarane. Dei kan forklare dilemmaa og få forståing for standpunkta sine.

14

der livet blir levd


Lokalpolitiske meiningsskilnadar synest å ha ei særeiga evne til å skape tillit. Kompromiss blir skapt mellom skiftande interesser. Ansvaret er konkret og forpliktande overfor eit fellesskap der mange kjenner kvarandre. Slik sett er tillit eit produkt av korleis vi løyser konfliktar. Sjølv sterke meiningsskilnadar utviklar seg sjeldan til alvorlege konfliktar.

OPPGÅVER OG ROLLER SOM KOMMUNEN OG FYLKESKOMMUNEN HAR Det er vanleg å seie at kommunane og fylkeskommunane har eit heilskapleg samfunnsansvar og tek seg av fire grunnleggjande oppgåver. Desse opp­ gåvene er no òg teke inn i føremålet med kommunelova. Som folkevald skal du • • • •

vere ein demokratisk aktør, yte offentlege tenester, drive samfunnsutvikling og utøve myndigheit.

I tillegg er kommunane og fylkeskommunane arbeidsgjevarar for svært mange menneskjer.

Demokratisk arena Lokaldemokratiet er tufta på at folkevalde har makt og myndigheit. Som folkevald må du kunne ta reelle avgjerder på vegner av innbyggjarane, men lokaldemokratiet skal òg ta vare på dei moglegheitene innbyggjarane har til å påverke avgjerder som er viktige for dei. Våre demokratiske verdiar er sterkt knytte til kommunane. Heilt sidan 1837 då formannskapslovene blei vedtekne, har innbyggjarane i kommunane hatt høve til å velje representantar til kommunestyret. Når innbyggjarane kan velje kven som skal representere dei, har vi eit representativt demokrati. For at demokratiet skal vere mest mogleg representativt, er det viktig at valdeltakinga er høg. Alle samfunnsgrupper må delta. Ei anna viktig side ved lokaldemokratiet er at innbyggjarane òg kan delta mellom vala. Å ha ein open debatt som involverer innbyggjarane, er viktig i eit godt lokaldemokrati.

der livet blir levd

15


«Å utvikle samfunnet er alles ansvar, ikke bare kommunens. Skal vi lykkes er vi avhengig av felles innsats, og å dra mot samme mål. Det krever at vi lytter og jobber sammen med innbyggerne, næringslivet, andre offentlige aktører og frivillige organisasjoner.» Sindre Martinsen-Evje Ordfører i Sarpsborg

16

der livet blir levd


Tenesteytar Kommunane har ansvar for ei lang rekkje tenester til innbyggjarane. Dei har ansvar for store samfunnsområde som barnehagar, grunnskolar, kultur, sosiale tenester, helse, sjukeheim og heimebaserte tenester. Men dei har òg ansvar for dei mindre, meir spesialiserte tenestene, til dømes barnevern, renovasjon, bibliotek, rusarbeid, veg, vatn og avløp. Fylkeskommunen har ansvar for vidaregåande opplæring, fagskuleutdanning, fylkesvegar og ferjer, kollektivtransport, tannhelsetenester, kultur og idrett, og dessutan regional planlegging og regional samfunnsutvikling.

Samfunnsutviklar For å skape berekraftig utvikling må verdssamfunnet arbeide på tre område: • Klima og miljø, • økonomi og • sosiale tilhøve. Den rolla kommunen og fylkeskommunen har som samfunnsutviklar, handlar om alle desse tre berekraftsdimensjonane, men òg om å samarbeide med andre myndigheiter, næringslivet og sivilsamfunnet. Samfunnsutviklinga handlar mellom anna om arealbruk og utbygging på lang sikt. Det handlar òg om utbygging av infrastruktur, stad- og sentrumsutvikling, næringsutvikling og miljø. Kommunen har òg ansvaret for oppvekstvilkår, grunnskule og folkehelse i vidaste forstand. der livet blir levd

17


Viktige føresetnader for arbeidet med næringsutvikling er lokal og regional kunnskap og støtte til gründarar, samfunnsentreprenørar, lag, foreiningar og eldsjeler. Fylkeskommunen utøver òg ei viss myndigheit, men har først og fremst ei rolle som samfunnsutviklar. Fylkeskommunen skal • bidra til samfunnsutvikling på regionalt nivå, på tvers av sektorar og forvaltingsnivå, • foreta regionale vurderingar for å sikre heilskapleg og tverrfagleg tenking for å nå viktige samfunnsmål, • støtte og rettleie kommunane og • samordne gjennom regional planlegging. I arbeidet med samfunnsutvikling er det avgjerande med eit godt samspel mellom kommunar og fylkeskommunar. Ansvaret for eit godt samspel ligg hjå begge partar. Fylkeskommunen skal hjelpe og støtte kommunane i deira utfordringar, utvikle kommuneoverskridande løysingar i samarbeid med kommunane. I tillegg har fylkeskommunane ei viktig rolle i å målbere dei utfordringane og den lokale probleminnsikta kommunane har, til dei andre regionale og nasjonale myndigheitene.

Myndigheitsutøvar Kommunane utøver myndigheit på ei rekkje område. Dei kan òg til dømes fatte vedtak om tildeling av tenester og krevje inn skattar og gebyr. Kommunane gjev løyve og bevillingar, og dei fordelar tilskot. Dei rettar arbeidet mot enkeltindivid, bedrifter og organisasjonar. Dei fattar vedtak innanfor eit mangfald av tenester, mellom andre • grunnopplæringa • tildeling av sjukeheimsplassar, • byggjeløyve, • tilskot til kulturføremål, • psykiske helsetenester og • barnevern. Fylkeskommunen utøver myndigheit på område som vidaregåande opp­ læring, kulturminneforvalting og plansaker. I tillegg fordeler fylkeskommunen spelemiddel til bygging av anlegg for idrett og fysisk aktivitet. 18

der livet blir levd


I utgangspunktet er all myndigheit lagt til kommunestyra og fylkestinga. Men det er naturlegvis ikkje formålstenleg at kommunestyret eller fylkestinget fattar vedtak om til dømes tildeling av sjukeheimsplassar eller spesialundervisning. Slik myndigheitsutøving blir derfor delegert til kommunedirektøren (sjå s. 74). Dei prinsipielle avklaringane blir like fullt gjorde av kommunestyret og fylkestinget på førehand. Myndigheitsrolla må utøvast frå eit fagleg og politisk skjønn innanfor dei rammene lovgjevinga set. Det er viktig å ta omsyn til likebehandling av og rettstryggleiken til innbyggjarane.

Kommunestyret og fylkestinget Kommunestyret og fylkestinget er det høgaste politiske styrings­ organet i respektive kommunen og fylkeskommunen. Kommunestyret vedtek planar og andre tiltak som skapar ei heilskapleg utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for inn­ byggjarane. Det er kommunestyret som er planmyndigheit innanfor kommunen sine grenser. Utvikling av lokalsamfunnet er ei viktig politisk oppgåve for folke­ valde. Dei kan leggje til rette for å mobilisere, utløyse og støtte lokale initiativ, til dømes innanfor stadutvikling, integrering og omdømme­ bygging. I tillegg er det viktig å støtte gründarar, samfunnsentre­ prenørar, lag, foreiningar og eldsjeler Fylkestinget har ansvar for den regionale samfunnsutviklinga. Dette ansvaret pregar alle oppgåvene i fylkeskommunen. Fylkes­ kommunane kan i stor grad spele ei viktig rolle i å koordinere og samordne offentleg innsats og verkemiddelbruk regionalt, og bidra til å gje den regionale samfunnsutviklinga ei strategisk retning.

Arbeidsgjevar Kommunestyret eller fylkestinget har det øvste arbeidsgjevaransvaret for alle dei tilsette i kommunen eller i fylkeskommunen. Det er leiarar og tilsette i kommunen eller fylkeskommunen som er dei viktigaste ressursane verksemda har i arbeidet med å utvikle og levere gode tenester.

der livet blir levd

19


For å møte den demografiske utviklinga og dei behova innbyggjarane har for velferdstenester, er det naudsynt å rekruttere og behalde kompetent arbeidskraft. Samstundes må kommunane og fylkeskommunane bidra til å fornye tenestene og arbeidsformene. God leiing er avgjerande for å lykkast her.

DET LOKALE SJØLVSTYRET Det lokale sjølvstyret står for grunnleggjande verdiar i det norske samfunnet: fridom, demokrati og effektivitet. Fridom er ein føresetnad for å kunne realisere dei to andre verdiane. Det lokale sjølvstyret står sterkt i befolkninga og har fått styrkt si rettslege stilling overfor staten gjennom tillegg i Grunnlova og ved at kommunane

20

der livet blir levd


er tilkjent søksmålskompetanse overfor statlege myndigheiter i tvistar om lovtolkingar. Innhaldet i rammestyringsprinsippet er lovfesta i kommunelova, men blir ikkje alltid etterlevd i praksis. Tillit og lokalt sjølvstyre høyrer saman. Land med omfattande lokalt sjølvstyre er òg prega av høg grad av tillit. Rammestyring vil seie at Stortinget skal gje kommunar og fylkes­ kommunar økonomiske og juridiske rammer som gjev rom for lokal tilpassing i utøvinga av tenestene og i organiseringa.

Kommunar har søksmålsrett når staten utøver kontrollmyndig­ heit overfor kommunen som offentleg rettsleg organ. Dette kan til dømes gjelde når staten har oppheva vedtaket i kommunen etter klage, eller staten har gjort om vedtaket til kommunen på eige initiativ. Tilsvarande kan gjelde når staten har pålagt kommunen plikter etter tilsyn.

Kommunar og fylkeskommunar er sjølvstendige politiske forvaltingsnivå der dei folkevalde får mandat frå innbyggjarane kvart fjerde år. Samstundes må det lokale sjølvstyret fungere innanfor rammene av nasjonale mål. Staten kan berre gripe inn i det lokale sjølvstyret der det er gjeve tilgjenge til det gjennom lov eller forskrift, som i sin tur er fastset av lover vedtekne av Stortinget. Dette betyr at verken regjeringa, departementa eller fylkesmennene har lov til å instruere eller overprøve kommunestyret eller fylkestinget. Dei kan ikkje avgrense handlefridomen til kommunen eller fylkeskommunen eller påleggje dei oppgåver gjennom instruks, rundskriv, vegleiarar og så vidare. Dette slår kommunelova fast. Gjennom lokal­ demokraticharteret frå Europarådet forplikta Noreg seg allereie i 1989 til å godkjenne lokal­demokratiet i Grunnlova, og i 2016 fekk lokaldemokratiet sin plass i Grunnlova.

Grunnlova § 49 andre ledd Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.

der livet blir levd

21


Kommuneloven § 2-1 Kommunalt og fylkeskommunalt selvstyre Norge er inndelt i kommuner og fylkeskommuner med en egen folkevald leiing. Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

Europarådets charter om lokalt selvstyre Lokalt selvstyre betegner lokale myndigheters rett og evne til så langt loven tillater, på eget ansvar og i lokalbefolkningens interesse å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender.

Fridom Fridom frå statsmakt og embetsmannsvelde var ei viktig drivkraft bak opprettinga av lokale institusjonar, og innføringa av formannskapslovene i 1837. Seinare blei verdien meir knytt til fridom til å ta lokale initiativ. Framveksten av velferdsstaten har etter kvart avgrensa fridomen i det lokale sjølvstyret. Fridom frå statlege inngrep og statleg detaljstyring står nok ein gong på den lokalpolitiske dagsordenen. To sider ved omgrepet fridom er heilt vesentlege for lokaldemokratiet: • Lokalpolitikarane må kunne gjere eigne prioriteringar – òg innanfor statleg politikk – slik at statleg politikk kan tilpassast lokale forhold. • Kompetansen eller myndigheita til kommunane og fylkeskommunane er såkalla negativt avgrensa. Det vil seie at dei kan ta på seg oppgåver som ikkje er lagde til andre ved lov.

Lokalt sjølvstyre er viktig for demokratiet Innbyggjarane er opptekne av sjølvstyre og lokalt folkestyre. Vel­ jarane meinar at det norske demokratiet ikkje kunne ha fungert like bra utan lokalt sjølvstyre. (Lokalvalgundersøkelsen 2015)

22

der livet blir levd


Demokrati Kommunalt sjølvstyre inneber nærleik mellom innbyggjarane og dei folkevalde. Det er ein grunnleggjande verdi at innbyggjarane kan påverke og ta del i løysninga av felles oppgåver i lokalsamfunnet. Det styrkjer den innverknaden den einskilde har på sin eigen kvardag. Nærleiken mellom innbyggjarane og folkevalde gir dokker innsikt i kva innbyggjarane ønskjer. Politisk del­ taking, både i val og mellom vala, gjev det politiske systemet legitimitet. Det er ein verdi i seg sjølv å delta. Det lokale demokratiet gir rom for demokratisk variasjon ved at det kan finnast fleire moglege politiske konstellasjonar.

Effektivitet Effektivitet handlar om at kommunane og fylkeskommunane svarar på samfunnsutfordringane på best mogleg måte. Kommunesektoren har eit breitt spekter av oppgåver. Når det er nærleik og kunnskap om lokale forhold, kan dokker som er folkevalde tilpasse tenestene og utviklinga i samfunnet til dei aktuelle behova. Nærleik og kunnskap gjev òg føresetnadar for «skreddarsaum» overfor den einskilde. Effektivitet handlar òg om å få mest mogleg ut av kvar krone på alle tenesteområde. I eit rammefinansiert system har kommunane og fylkeskommunane ansvar for eigen ressursbruk. Dermed har dei òg eit insentiv til å halde kostnadene nede. Ein kommune eller fylkeskommune som greier å effektivisere verksemda, kan sjølv behalde overskotet.

der livet blir levd

23


FORHOLDET MELLOM STATEN OG KOMMUNESEKTOREN Utgangspunktet for forholdet mellom staten og kommunane er at Noreg er ein einskapsstat. Den delegerte myndigheita kommunane og fylkeskommunane har, er fastlagd av Stortinget gjennom lover, og det lokale sjølvstyret må fungere innanfor rammene av nasjonale mål. Samstundes er kommunar og fylkeskommunar sjølvstendige, politisk valde forvaltingsnivå med mandat frå innbyggjarane gjennom val kvart fjerde år. Kommunar og fylkeskommunar er formelt sett likestilte, men har forskjellige oppgåver. Dei er ikkje ein del av statsforvaltinga (regjeringa, departementa, direktorata, fylkesmennene og andre statsetatar regionalt og sentralt). Kommunar og fylkeskommunar er derfor ikkje underlagde andre statlege organ enn Stortinget.

Prinsipp for samspelet mellom staten og kommunesektoren I dag er det særleg tre lovfesta prinsipp (kommuneloven § 2-2) som er viktige for det forholdet nasjonale myndigheiter har til det kommunale selvstyret, og for korleis statlege tiltak og reformer skal utformast og handterast når dei har konsekvensar for kommunesektoren. • Samhøveprinsippet: Det kommunale selvstyret bør ikkje avgrensast meir enn det som er naudsynt for å ivareta nasjonale mål. • Nærleiksprinsippet: Offentlege oppgåver bør helst leggjast til det forvaltningsnivået som er nærast innbyggjarane. • Finansieringsprinsippet: Innanfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommunane ha frie inntekter som gjev økonomisk handlerom. Prinsippa kan sjåast som ei lovfesting av innhaldet i rammestyringsprinsippet, nemleg at kommunane står fritt til å utforme tenestetilbodet innanfor ramma av loven.

Slik styrer staten Tradisjonelt har staten styrt kommunane gjennom lover, forskrifter og andre former for regulering, gjennom finansielle løyvingar eller gjennom

24

der livet blir levd


dei mjukare pedagogiske verkemidla (sjå nedanfor). Avtaleinstitutta som veks fram, til dømes byvekstavtalene, er eit nytt og annleis fenomen. Eit anna nytt fenomen i den styringa av kommunane staten utøver, er ei stor gruppe halvvegs formelle reguleringar, som beskriv små dytt i ei bestemd retning, såkalla «nudging». Juridisk Staten styrer juridisk gjennom lover og forskrifter. Staten kan overprøve det kommunale sjølvstyret ved å • fremje innseiingar til arealplanar • behandle klager på kommunale vedtak • føre lovlegheitstilsyn med at kommunane og fylkeskommunen oppfyller pliktene sine • føre lovlegheitskontroll med avgjerder som er vedteke av eit folkevald organ eller av administrasjonen Kommunane har på si side søksmålsrett når staten utøver kontrollmyndigheit. Søksmålsretten kan til dømes brukast når staten opphevar eit kommunalt vedtak etter ei innkomen klage. Økonomisk Skatt og rammetilskot er dei viktigaste inntektskjeldene kommunesektoren har. Dei utgjer over 70 prosent av dei samla inntektene. Skatt og rammetilskot blir kalla «frie inntekter», fordi dette er inntekter som kommunane og fylkeskommunane sjølve kan prioritere bruken av. Prioriteringa må skje innanfor gjeldande lover og reglar. Stortinget fastset storleiken på det statlege rammetilskotet og maksimalsatsane for kommunale og fylkeskommunale skattar. Stortinget fastset i tillegg kor stor del av skatteinntektene til innbyggjarane den enkelte kommunen eller fylkeskommunen får behalde, det vil seie korleis skatteinntektene blir fordelte mellom kommunane og fylkeskommunane. Dei andre inntektene til kommunesektoren består i hovudsak av brukarbetalingar, gebyr og øyremerka statstilskot. Stortinget bestemmer i stor grad prinsippa som ligg til grunn for desse gebyra og brukarbetalingane. I tillegg bestemmer Stortinget reglane som styrer storleiken på dei gebyra kommunane kan ta.

der livet blir levd

25


Pedagogisk Departement, direktorat og regionale statsetatar rettleiar kommunane både skriftleg og munnleg. Fylkesmannsembeta er den statlege etaten som står for det meste av den direkte dialogen med kommunane. Rettleiinga skjer gjennom rundskriv, retningsliner og skriftlege rettleiarar. Staten har òg ulike samhandlingstiltak og er i dialog med kommunesektoren. Det er viktig at du som folkevald er klar over at statlege rettleiarar ikkje er juridisk bindande, men gjev råd og tilrådingar. Hugs òg at kommunen eller fylkeskommunen kan saksøke staten til dømes når fylkesmannen har oppheva eller gjort om eit vedtak.

Konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS ble etablert i 2001. Den er ein formalisert arena for dialog og samarbeid om rammevilkåra og krava til å oppnå mål som kommunesektoren har. Ordninga består av faste møter på politisk nivå, og involvering av kommunesektoren (ved KS) i kostnadsberekningar og statlege lovutgreiingar, og dessutan samarbeidsavtaler.

Nasjonale omsyn som kan avgrense sjølvstyret Stortinget set opp ei lang rekkje mål. Nokre av måla kan innebere bruk av statlege verkemiddel som avgrensar fridomen til kommunane og fylkeskommunane. Følgjande mål kan grunngje statleg styring: • rettssikkerheit, • likskap og likeverd, • liv og helse, • overordna økonomisk styring, • effektiv og samordna bruk av offentlege ressursar, • samfunnssikkerheit, • berekraftig utvikling og • omsynet til urfolk og nasjonale minoritetar. Målet om utjamning og likeverdige tenester mellom innbyggjarane og mellom geografiske område er viktig i organiseringa av velferdssamfunnet. Omgrepet likeverd inneber ikkje like tenester med same form, innhald og

26

der livet blir levd


omfang i alle kommunar, men kommunane skal kunne tilby helsetenester, undervisningstenester og anna som på ein best mogleg måte kan tilpassast dei behova den einskilde har. I omgrepet likeverd ligg det at alle, uavhengig av kor dei bur i landet, skal få dei tenestene dei har krav på. Likeverd handlar om at tenester og tenesteyting blir gjennomført på ein verdig måte. Det føreset at folkevalde og utøvarane av tenestene er tilgjengelege og i stand til å bruke tid og skjønn. Frihet til lokal tilpasning er en forutsetning for likeverd. Kommunenes evne til å tilpasse tjenestene til lokale, varierende og økende behov er påfallende – og synes sterkt undervurdert. (Haukelien, Vike, Hagen & Rudningen, 2011).

Kommunesektoren blir påverka av EØS-avtalen Samarbeidet Noreg har med EU legg nokre rammer, men gjev òg moglegheiter for kommunane og fylkeskommunane. For det første blir kommunesektoren rettsleg påverka ved iverksetjing av regelverk som er vedteke av EU og gjennomført i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Kommunar og fylkeskommunar blir mellom anna påverka i sitt arbeide med innkjøp og når det gjeld nærings- og samfunnsutvikling. I arbeidet med plan- og byggjesaker legg miljøkonsekvensutgreiingar føringar. For det andre blir kommunar og fylkeskommunar politisk påverka ved interessebasert (mjuk) samordning av politiske mål og strategiar. For det tredje kan kommunar og fylkeskommunar delta i programaktivitetar og finansieringsmoglegheiter som Interreg, Erasmus +, Horisont Europa og EØS-midla.

Visste du at …

2019

KS gjev ut publikasjonen På gang i EØS om aktuelle saker med særleg relevans for kommunesektoren? Den finner du ved å søkje på ks.no.

UTFORDRINGAR OG SATSINGSOMRÅDE FOR KOMMUNAL SEKTOR

PÅ GANG I EØS Hva har EU og EØS med kommunesektoren å gjøre?

KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

Følgjande utfordringar er identifisert som nokre av dei mest sentrale for kommunal sektor i dei næraste åra:

der livet blir levd

27


• • • • • • • • •

Trongare økonomiske rammer Endringar i demografien Arbeidslivet i framtida – bekymring for rekruttering og kompetanse Lokaldemokratiet blir utfordra Klima sterkare på dagsordenen Digitalisering, djupare endringar og mogleg tilbakeslag Utanforskap, større mangfald og ulikskap Samfunns- og næringsutvikling Manglande kunnskap til å vere kritisk overfor sosiale medium og digital sårbarheit med omsyn til misbruk.

Å ha eit langsiktig perspektiv på utvikling og ressursane i kommunen blir oppfatta som ein gjennomgåande ambisjon i kommunalt planverk. Dei fleste kommunane og fylkeskommunane har derfor utarbeidd ei form for verdigrunnlag og/eller visjon i tilknyting til arbeidet. Ord som førekjem hyppig, er mellom anna attraktiv, modig, saman, nyskapande, inkluderande, smart, grøn, varm og aktiv. Kommunane og fylkeskommunane vil, både som samfunn og organisasjonar, stå fram som framoverlente og nytenkjande, men samstundes òg ansvarlege. Kommunane har berekraft som eit gjennomgåande overordna mål, og det 17. berekraftsmålet til FN ser ut til å bli bruka i aukande grad. Forutan måla om klima og miljø og utviklinga av tettstader, mindre byar og bygder er dei måla som førekjem oftast. Dei er knytte til eit godt liv i alle livsfasane, som eit godt utdanningstilbod, eit inkluderande samfunn og ein god alderdom. Eit attraktivt og konkurransedyktig næringsliv som evnar å omstille seg, og ein kommune som legg til rette for deltakande innbyggjarar, er òg satsingsområde som mange kommunar har. For fylkeskommunane er det òg berekraft som står i sentrum. Sentrale satsingsområde hjå fylkeskommunane er klima, infrastruktur, næring og sysselsetjing, kompetanse, velferd og utvikling av ein sterk region. Ønsket om openheit og innsyn i forvaltinga, likeverdige tenester og service, tillit og respekt er gjennomgåande ambisjonar i kommunale planar. Effektivisering av drifta blir nemnd som eit gjennomgåande tiltak. Behovet for å finne nye og «smarte» løysingar kjem særleg til syne i dei planane som nyleg er vedtekne. Behovet for å ta i bruk ny teknologi og digitalisering blir sett på som viktig, men enda tydelegare er behovet for å møte innbyggjarane på ein annan måte, nemleg ved å fokusere på å løyse utfordringane saman med dei, ideelle organisasjonar og andre aktørar, på meistring i alle 28

der livet blir levd


fasane av livet og på å gjere eigne innbyggjarar ansvarlege. «Kommune 3.0», «smartkommune» eller «samskapingskommunen» er omgrep som blir bruka for å beskrive den nye kommunen. Kommunesektoren står overfor store utfordringar i framtida. Dei viktigaste er mellom anna å møte den demografiske utviklinga og dei behova innbyggjarane har for velferdstenester. Derfor er det naudsynt å rekruttere og behalde kompetent arbeidskraft. Samstundes må kommunane og fylkeskommunane bidra til å fornye tenestene og arbeidsformene. Det handlar om å sjå og bruke potensialet hjå dei tilsette best mogleg. Kommunane og fylkeskommunane må mellom anna sørgje for lågt sjukefråvær, heiltidskultur1 og medarbeidarar som brukar kompetansen sin og blir verande i jobben. God leiing er avgjerande for å lykkast med dette. Kommunar og fylkeskommunar må vere profesjonelle og attraktive arbeidsgjevarar. I konkurranse med resten av arbeidsmarknaden må dei vere attraktive for dei beste leiarane og medarbeidarane. Dei må ha evne til nytenking og innovasjon. Då kan tenestene endrast og fornyast i takt med dei behova innbyggjarane har. Bevisst merkevarebygging av kommunen som attraktiv arbeidsgjevar blir nemnd for å styrkje rekrutteringsevna, og dermed òg kompetansen. Sentrale satsingsområde som går igjen i arbeidsgjevarstrategiar, er: • tydeleg og meistringsorientert leiing, • kortare liner, det vil seie at avgjerder blir tekne på lågast mogleg formålstenleg nivå, • reell medråderett og involvering for å skape gode løysingar, • effektiv måloppnåing og bruk av kompetanse, • byggje opp endringsdugleik i organisasjonen, • erfarings- og kunnskapsdeling på tvers av partia for å skape gode relasjonar og løysingar, • medarbeidarskap og medarbeidardreven innovasjon og • utvikle fagmiljø med høg kompetanse.

1

«Heltid defineres som 100% stilling. Heltidskultur er en definisjon på et arbeidsmiljø der de ansatte overveiende arbeider heltid. Kommunestyret har i juni 2018 vedtatt et mål om at Vestvågøy skal være en heltidskommune, der heltid er hovedregelen.» Vestvågøy kommune. Henta frå https://www.vestvagoy.kommune.no/politikk-og-­ organisasjon/administrasjon/for-ansatte/heltidskultur/hva-er-heltidskultur/ der livet blir levd

29


30

der livet blir levd


KAPITTEL 2

Di rolle som folkevald

Folkevalde har mange roller, og litt avhengig av kva folkevalde verv den einskilde har, vil ei god forståing av desse rollene vere nyttig når du skal utøve vervet. Folkevalde i kommunestyre, fylkesting og direktevalde kommunedelsutval er valde av innbyggjarane og har gjennom det eit mandat til å utøve leiarskap. Andre folkevalde, til dømes medlemmar av eldrerådet, har eit meir avgrensa mandat. Som folkevald har du fire sentrale roller: representasjonsrolla, leiarrolla, styringsrolla og arbeidsgjevarrolla.

DU SKAL REPRESENTERE INNBYGGJARANE Eit grunnleggjande prinsipp i vårt demokrati er at det er dei folkevalde som tek avgjerder på vegner av innbyggjarane. Tillit blir bygd når innbyggjarane kjenner seg godt representerte. At innbyggjarane er godt representerte inneber at du og alle andre folke­ valde kjenner til kva meiningar, interesser og behov innbyggjarane har. Denne kunnskapen må leggjast til grunn for dei avgjerdene du er med på å ta. Som folkevald skal du representere innbyggjarane ut frå det mandatet du fekk i valet. Det inneber at du

di rolle som folkevald

31


• representerer det politiske partiet du blei vald inn for, • er lydhøyrd overfor og representerer synspunkta til innbyggjarane mellom vala og • representerer enkeltindivid eller grupper av innbyggjarar i tråd med ombodsrolla. Som folkevald utøver du ei ombodsrolle når du blir kontakta av nokon som ønskjer hjelp i ei konkret sak. Det er òg ei ombodsrolle når du passar på at kommunen eller fylkeskommunen gjev ei rettvis handsaming til alle som mottek tenester. Ombodsrolla inneber at du ofte må ta omsyn til enkeltpersonar eller grupper av innbyggjarar. Når du utøver ombodsrolla, er det viktig å vere bevisst på at du må sjå ønsker frå enkeltindivid i samanheng med heilskapen. Ver særleg oppmerksam på at det alltid vil vere grupper som ikkje hever stemmen i den lokale debatten. Deira meiningar, interesser og behov skal du som folkevald òg ta omsyn til. Gløym derfor ikkje å oppsøkje folke­ meininga! Det gjeld særleg dei som blir råka, men som ikkje nødvendigvis let høyre frå seg. Grunnlovsjubileet 2014. 394 av ordførarane i landet gjekk samla frå Stortinget til Slottet. Dei deltok på ein demokratilunsj i regi av KS på Det Norske Teateret, følgde jubileumsmøtet i Stortinget og avslutta med ei mottaking på Det kongelege slott.

32

di rolle som folkevald


DU HAR EI LEIARROLLE Leiarrolla for ein folkevald inneber å • • • • • • •

fronte kommunen i offentlege samanhengar, vere visjonær, strategisk og innovativ, setje dagsorden og formulere mål, finne løysingar på utfordringar, halde nær kontakt med administrasjonen, skape oppslutning om dei løysingane som er valde og byggje, utvikle og styrkje lokalsamfunnet.

Lokale folkevalde, og særleg ordføraren, blir oppfatta som frontfigurar i lokalsamfunnet. Som folkevald må du ta hand om relasjonen til omverda, og spesielt til media. Mange folkevalde fyller òg rolla som visjonære og nyskapande samfunnsentreprenørar. Leiarrolla inneber at folkevalde skal finne ut kva utfordringar lokalsamfunnet står overfor, og så sette dei på dagsordenen. Ein leiar skal peike på kva som kan og bør gjerast for å løyse utfordringane. Ein leiar må ha evne til å skape ein samanhengande visjon og ein strategi for den politiske innsatsen, og leiaren må greie å omsette strategien til ein konkret og realiserbar plan. Det er her folkevalde saman kan finne måtar å løyse utfordringane på. Folkevalde kan vise handlekraft og synleggjere det overblikket dokker faktisk har. Det vil krevje kunnskap på eit breitt felt. Administrasjonen i kommunen og andre ekspertar er sentrale lagspelarar i dette arbeidet. Det er dokker som er folkevalde og leiarar som må mobilisere lokalsamfunnet til handling, og strategisk styre kommunen som organisasjon. Overfor lokalsamfunnet består oppgåva i å skape tilslutning til problem­ forståinga og dei politiske løysingane. Utan felles problemforståing og støtte til løysingane er dei ikkje mykje verde. Folkevald leiing har spesielt stor betyding når lokalsamfunnet står overfor store utfordringar. Døme på det kan vere økonomiske utfordringar, strukturspørsmål eller naturkatastrofar. Som folkevald utøver du leiing når du saman med andre folkevalde mobiliserer næringslivet, friviljug sektor og lokalsamfunnet til lokale klimatiltak eller til ein felles dugnad for å fremje folkehelsa.

di rolle som folkevald

33


«Det å bety en forskjell for noen, at jeg kan være med å endre livet til folk, det er det folkevalgtrollen handler om.» Janne Fardal Kristoffersen Ordfører i Lindesnes (2011–2019)

di rolle som folkevald


DU HAR EI STYRINGSROLLE Du inntek styringsrolla når du er med på å prioritere og å fatte vedtak i kommunale organ. Vi seier at styringsrolla «blir utøvd i kollegiale organ og kjem til uttrykk gjennom fleirtalsvedtak». Avgjerder i kommunestyret eller fylkestinget blir teke i form av vedtak. «Politiske signal» er dermed ikkje noko som formelt sett binder kommunen eller administrasjonen i den vidare handteringa av ei sak. Politiske signal kan til dømes vere noko som er sagt i kommunestyret eller i eit politisk utval av folkevalde. Styringsrolla inneber at folkevalde • prioriterer og fattar vedtak, • vedtek eigna verkemiddel og • følgjer opp og kontrollerer iverksetjinga av vedtaka. Eit særpreg ved kommunal sektor er at myndigheita er lagd til dei folkevalde i langt høgare grad enn i statleg sektor. I utgangspunktet er faktisk all kommunal myndigheit lagd til dei folkevalde på kommunestyre- eller fylkestingsmøta. Kommunestyret og fylkestinget har ei rekkje verkemiddel for å sikre at vedtaka som blir fatta, blir sette i verk innanfor gjeldande regelverk og innanfor dei rammene dei folkevalde har vedteke. Det er kommunestyret og fylkestinget som har det overordna kontrollansvaret for verksemda. Kommunal eigenkontroll er den kontrollen kommunen eller fylkeskommunen sjølv gjennomfører i eiga verksemd. Eigenkontrollen er eit viktig element i det lokale sjølvstyret. Han skal bidra til at kommunen eller fylkeskommunen når dei måla som er sette, og at lover og forskrifter blir følgde innanfor ramma av dei tildelte ressursane. Bestemmingane om eigenkontroll finst i kommunelova, og eigenkontrollen blir utøvd gjennom det tilsynsansvaret kommunestyret og fylkestinget har, men òg mellom kontrollutval, revisjon og ved den internkontrollen kommunedirektøren utøver.

DU HAR EI ARBEIDSGJEVARROLLE Som folkevald har du ei rolle som arbeidsgjevar. For å sikre god kompetanse og kvalitet i tenestene er det viktig å gjennomføre ein strategisk og god arbeidsgjevarpolitikk. Den skal synleggjere dei verdiane kommunen eller fylkeskommunen står for. di rolle som folkevald

35


Arbeidsgjevarrolla blir utøvd av kommunestyret eller fylkestinget som kollegialt organ. Dei har det overordna arbeidsgjevansvaret for alle dei tilsette i kommunen eller fylkeskommunen. Dette overordna ansvaret og denne myndigheita tek arbeidsgjevaren best hand om ved å vedta ein arbeidsgjevarpolitikk og arbeidsgjevarstrategi. Kommunedirektøren har det faste arbeidsgjevaransvaret. Arbeidsgjevaransvaret for kommunedirektøren ligg hjå kommunestyret eller fylkestinget. Les meir om arbeidsgjevaransvaret i kapittel 5.

EIN KULTUR BASERT PÅ OPENHEIT OG TILLIT Å vere folkevald er eit bevis på at du har fått tillit av lokalsamfunnet til å ta vare på deira interesser på ein open og etisk god måte. Tillit mellom lokalsamfunnet og folkevalde er ein grunnleggjande føresetnad i vårt demokrati. Men det er òg viktig med tillit mellom folkevalde og dei tilsette i kommunen eller fylkeskommunen, og sist, men ikkje minst, er det òg viktig at dei folkevalde har tillit seg imellom. Openheit er ein føresetnad for å skape tillit. Det handlar om openheit både mellom dei folkevalde i kommunen, mellom dei folkevalde og administrasjonen og ut mot befolkninga. God informasjon og openheit i avgjerdsprosessar er viktig for å sikre tillit og god demokratisk styring. Openheit overfor innbyggjarane skapar folkevalde gjennom god informa­sjon, men òg ved å gje innsyn når nokon ber om det og å vise fram grunnlaget for avgjerder som blir gjorde, og usemje som finst. Opne opp og la folk få innsyn i debattane, argumenta og grunngjevingane. Tiltak for å skape openheit kan vere å • informere aktivt og systematisk om planar kommunen har, vedtak og måloppnåing – gjerne gjennom fleire kanalar, • informere om meiningsskilnader i kommunestyret, • gje innsyn i saker og saksførebuande dokument når nokon ber om det og • gje innsyn i politiske prosessar og opne for debatt.

36

di rolle som folkevald


Tydeleg ansvarsfordeling og klar rolleforståing Undersøkingar viser at det å ha klare ansvarsliner har betyding for om det demokratiske styret fungerer godt. Det inneber å ha klare reglar for kven som har ansvaret for oppgåver, og kor og når i prosessen. Roller og ansvar mellom ulike politiske nivå bør vere tydeleg nedfelte i reglementa. Det må altså vere klarlagt kva myndigheit og kva ansvar respektive formannskap, kommunestyre, utval og kommunestyre- og fylkestingskomitear har. Det same gjeld tilhøvet mellom politikk og administrasjon, som til dømes er synleggjord i delegeringsreglementet. Når i avgjerdsprosessen har administrasjon eller folkevalde handa på ei sak? Kven har dei ulike rollene i dei mange fasane? Tydeleg fordeling av ansvaret er viktig for ei klar rolleforståing.

Tilstrekkeleg informasjon til alle Tilgjenge til god informasjon er ein føresetnad for at innbyggjarane skal kunne følgje med og delta aktivt i lokaldemokratiet. Informasjon er òg viktig for at innbyggjarane skal kunne ta hand om rettane sine overfor kommunen eller fylkeskommunen når dei opptrer som myndigheitsut­ øvarar. For det første skal kommunen og fylkeskommunen aktivt informere om eiga verksemd. I tillegg pliktar kommunane og fylkeskommunane å informere om verksemd som andre utfører på vegner av kommunen og fylkeskommunen. Dette er viktig fordi mange kommunar og fylkeskommunar har oppretta selskap eller inngått interkommunalt samarbeid for å løyse oppgåvene. Mange kommunar og fylkeskommunar har òg overlate til private eller ideelle stiftelsar, forbund og organisasjonar å utføre visse oppgåver. Dersom kommunen til dømes har oppretta eit interkommunalt renovasjonsselskap saman med andre kommunar, må kommunen informere innbyggjarane om denne verksemda òg. Det er òg viktig at informasjonen blir gjeven på ein måte som sikrar at alle får tilgang til han.

di rolle som folkevald

37


KVA ER FOLKEVALD LEIARSKAP? I representative valdemokrati, slik som det norske lokaldemokratiet, delegerer folk makta til politiske representantar gjennom stemmesetelen. Folket vel sine representantar, som formelt blir folkevalde leiarar. Dei folkevalde leiarane skal dermed leie folket på vegner av folket sjølv. Derfor er tillit frå innbyggjarane eit grunnleggjande vilkår for eit godt demokrati. Det er utarbeida nokre standardar for kva som kjenneteiknar eit godt lokaldemokrati med høg tillit. Dei uttrykker kva innbyggjarar, folkevalde og andre oppfattar som viktige sider ved lokaldemokratiet. Standardane er pålitelegheit, ansvarskjensle, borgarnærleik og effektivitet. I tillegg legg folkevalde sjølv vekt på at dei kan trivast i rolla som politikarar. Undersøkingar viser at det er ulike syn på korleis innbyggjarar oppfattar lokaldemokratiet i eigen kommune, og det er variasjon mellom kommunane. Tilfredsheita eller misnøya folk har, kan skyldast tilhøve i kommunen, eller det kan handle om heilt andre ting enn korleis lokaldemokratiet fungerer, til dømes individuelle tilhøve. Det finst derfor ikkje berre ei oppskrift på korleis folkevalde kan vere med på å utvikle eit godt lokaldemokrati. Det er likevel nokre felles kjenneteikn ved kommunar som innbyggjarane oppfattar som gode på lokaldemokrati, men det handlar ikkje berre om styringsmodell, organisering av oppgåveløysing, konkurranseutsetjing eller delegering. Det handlar i større grad om ein kultur som er kjenneteikna av openheit og tillit, om ein struktur med tydelege ansvarsliner og klar rolleforståing og om informasjon og openheit. Som folkevald har du fleire funksjonar. Du skal representere, styre, leie og vere arbeidsgjevar. I KS Folkevalgtprogram nyttar vi «folkevald leiarskap» som ei samlenemning for dei rollene som følgjer med det å vere folkevald. Det vil vere forskjellig frå person til person og kommune til kommune korleis dei ulike funksjonane blir vektlagde. Det kan òg vere at det nokre gongar er viktigast å representere innbyggjarane, medan det andre gongar er viktigare å mobilisere for ei endring. Representasjonsrolla inneber at du som folkevald representerer det politiske partiet du er vald inn for, at du er lydhøyrd overfor synspunkta til innbyggjarane og at du talar saka til enkeltindivid eller enkeltgrupper i tråd med ombodsrolla. Politisk representasjon inneber dermed at

38

di rolle som folkevald


folkevalde gjer stemmene, meiningane og perspektiva til innbyggjarane høyrde når dei utformar politikken. Sidan det rår ulike meiningar om korleis dette skal gjerast, blir folkevald leiarskap ofte stilt overfor usemjande forventingar. Det kan til dømes forventast at folkevalde både skal halde seg til det programmet dei blei valde inn på, og at dei skal vere fleksible og tilpasse seg nye tilhøve eller kome med gode innspel. Representasjon kan like fullt aldri bli heilt perfekt. Spesielt i kontroversielle saker hender det at folkevalde kan oppleve at biletet må nyanserast, eller at dei treng meir informasjon enn det dei har for augeblinken. Veljarane må då hjelpe dei folkevalde med å representere dei på ein god måte, og i norske kommunar blir det gjort gjennom ulike former for medverknadstiltak eller tiltak for innbyggjardeltaking. Styringsrolla inneber at folkevalde fattar vedtak og følgjer opp og kontrollerer korleis vedtaka blir sette ut i livet. Det kan til dømes gjelde vedtak om intern delegering, om retningsliner for tildeling av hjelp i heimen og barnehagesatsar eller vedtak av kommuneplanar, reguleringsplanar og budsjett for den saks skyld. Her opererer du som folkevald på systemnivå. Vedtaka gjeld alle som blir påverka, som er i same situasjon, same kategori og så vidare. Leiarrolla inneber at du som folkevald frontar kommunen i offentlege samanhengar, handlar strategisk og visjonært, set dagsordenen, for­ mulerer mål og skapar oppslutning om dei løysingane som er valde. Leiing inneber ein betydeleg større del personleg skjønn enn styring. Saman med ordføraren og andre folkevalde tek du hand om leiarfunksjonen når du er til stades blant dei pårørande etter ei ulykke i bygda eller byen. Det er du òg når du samlar alle øykommunane til eit møte for å få til ei felles utgreiing som er knytt til spørsmålet om kommunesamanslåing, eller når du går inn i samarbeid med private for å få etablert ei IT-bedrift i bygda. Du tek òg leiarfunksjonen når du samlar så vel kommunestyret, private bedrifter og befolkninga som såleis i ein felles dugnad for å bli «helsekommune» i landet. Som folkevald tek du òg hand om leiingsfunksjonane i måten du og andre folkevalde omtalar og omgår kommunedirektøren og dei tilsette i kommunen på. Ivaretaking av leiingsfunksjonen handlar om å forstå situasjonen og definere kva som er utfordringa, å velje eit av dei handlingsalternativa som er aktualiserte og, ikkje minst, mobilisere (det politiske) fellesskapet til handling.

di rolle som folkevald

39


Arbeidsgjevarrolla inneber at kommunestyret og fylkestinget har det største arbeidsgjevaransvaret for alle dei tilsette i kommunen og fylkeskommunen. Dei ulike rollene kjem til syne overfor ulike aktørar. Representasjonsrolla handlar om tilhøvet mellom innbyggjarane som veljarar og politikarane som folkevalde, medan leiings- og styringsrolla blir utøvd så vel overfor innbyggjarane som overfor eigen administrasjon i kommunen og andre aktørar som kommunen må ta omsyn til for å utforme ein effektiv politikk og setje i verk vedtekne tiltak. Leiings- og styringsrolla må med andre ord rettast både internt og eksternt: • Som folkevald må du styre og leie den kommunale organisasjonen (internt folkevald leiarskap). • Du må styre og leie samarbeid med andre kommunar, fylkeskommunar, private, friviljuge aktørar og andre interessegrupper. • Du må styre og leie innbyggjarane som såleis (utovervend folkevald leiar­skap).

Kven utøver folkevald leiarskap? I prinsippet kan folkevald leiarskap utøvast individuelt, til dømes av ord­ føraren eller andre sentrale politikarar, eller det kan utøvast som eit kollegium av heile kommunestyret samla. Representantrolla blir utøvd både av kvar einskild kommunestyrerepresentant, av partia og av kommunestyret i fellesskap. Arbeidsgjevarrolla blir utøvd av kommunestyret som kollegialt organ. Til ein viss grad er utøvinga av folkevald leiarskap avhengig av ein formell posisjon som leiar, men rolleinnehavaren kan i større eller mindre grad velje å bruke den formelle posisjonen og den autoriteten som høyrer til denne posisjonen for å utøve folkevald leiarskap. Som folkevald kan du velje om du vil ta på deg ei rolle som folkevald leiar eller ikkje, og du kan påverke og utforme den rolla du går inn i.

40

di rolle som folkevald


Ordføraren er den fremste folkevalde i kommunen Ordføraren har ei sentral rolle som den fremste folkevalde i kom­ munen, og ordføraren er òg det viktigaste bindeleddet mellom dei folkevalde og administrasjonen. Ordføraren har møte-, tale- og framleggsrett i organ der ordføraren ikkje er medlem, med unntak av kontrollutvalet der ordføraren berre har møte- og talerett.

Korleis blir folkevald leiarskap utøvd? Vi kan skilje mellom tre hovudtypar folkevald leiarskap: mobiliserande, representerande og inkluderande leiarskap. Desse tre måtane å utøve leiar­ skap på varierer med omsyn til korleis mål blir sette, korleis verkemiddel blir identifiserte og korleis oppslutning kan vinnast. Mobiliserande leiarskap inneber at dei folkevalde åleine definerer kva problem som må løysast, peikar ut mål og verkemiddel og jobbar for å skape oppslutning om desse måla. Fokuset er på den formelle posisjonen dei folke­ valde leiarane har som overordna, og det er ei forventing om at desse skal vise veg og utøve handlekraft. Det er leiaren som entreprenør, med ein klar og sterk visjon som utgangspunkt for retningsvala, som her blir beskriven. Representerande leiarskap inneber at dokker som folkevalde ikkje har sett måla på førehand, men at dokker lyttar til befolkninga og set mål og vel verkemiddel ut frå det befolkninga ønskjer. Ombodsrolla passar godt ved ein slik måte å utøve leiarskap på. Det same vil den samlande ordføraren vere, han eller ho som låner øyre til alle partia i kommunestyret og finn fram til eit kompromiss alle kan einast om. Det finst dei som vil argumentere for at eit fullstendig representerande leiarskap ikkje er leiarskap i det heile teke, men rein representasjon. Som idealtype er likevel det representerande leiarskapet verdifullt fordi det beskriv eit ideal, som politiske leiarar blir konfronterte med og i stor grad forsøkjer å leve opp til. Inkluderande leiarskap inneber at folkevalde inkluderer det politiske fellesskapet – innbyggjarar, næringsliv, administrasjon og heile kommunestyret – i å setje mål og peike ut løysingar. Den folkevalde leiinga styrer den politiske prosessen ved å operere på ein inkluderande måte overfor andre aktuelle aktørar. Inkluderande leiarskap styrkjer andre aktørar, gjev dei ei rolle i politiske prosessar og fokuserer på utviklinga av felles mål og forpliktingar.

di rolle som folkevald

41


I kva grad mobiliserande, representerande eller inkluderande leiarskap vinn oppslutning og dermed er mogleg og ønskjeleg, er avhengig av kva forventingar innbyggjarane har til måten dei skal representerast på. I den verkelege verda vil folkevald leiarskap ha både mobiliserande, representerande og inkluderande innslag. Det inneber at dokker som folke­ valde inviterer til medverknad og er lydhøyrde, men at dokker òg i nokre tilfelle tek avgjerder som går på tvers av ønska til innbyggjarane. Å finne balansen mellom representasjon og leiing er ei utfordring folkevalde i alle representative demokrati står overfor. Samstundes er det viktige målsettingar både for ei utoverretta folkevald politisk leiing og som eit godt demokratitiltak å opprette kontakt med innbyggjarane, slik at deira engasjement kjem i samsvar med politikkutviklinga. Medverknad gjennom slike demokratitiltak kan dermed bidra til å styrkje det utovervende folkevalde leiarskapet, og slik sett byggje opp under og vere et tiltak for godt folkevald leiarskap. Moglegheitene for faktisk å utøve folkevald leiarskap blir ikkje utan vidare gjeve gjennom det å vere vald av innbyggjarane. Det er viljen og evna dokker har, som skapar leiarskapet. Press frå omverda Som folkevalde kan dokker oppleve press frå mange hald: • Ovanfrå er dokker under press frå ein sterk stat. Gjennom finansiering og lovregulering av tenester set staten rammer for handlingsrommet til lokalpolitikarane. Det kan medføre at kommunepolitikken blir lite synleg for folk. • Nedanfrå er dokker under press frå innbyggjarar som forventar å bli høyrd og få innflytelse i saker som vedgår dei. • Innanfrå er dokker under press frå forventingane dei tilsette har og frå eit voksande tal på oppgåver og samansette avgjerdsprosessar. • Utanfrå pressast dokker av ei vaken og kritisk presse, men òg av innspel og uttrykk på sosiale medium. Det er en utfordring å utøve leiarskap i denne situasjonen der presset kjem frå alle kantar. Tek ikkje kommunestyret eller fylkestinget leiarskapet, er det mange aktørar i lokalsamfunnet som grip heile eller delar av det. Næringslivsaktørar, aktørar i friviljug sektor, ressurspersonar og andre vil gjerne ta

42

di rolle som folkevald


leiarskap, men det er berre kommunestyra og fylkestinga som har mandat til å gjere det på vegner av interessene til fellesskapet. Godt utoverretta folkevald leiarskap inneber å finne ein balanse mellom dei ulike måtane å utøve leiarskap på, slik at ein klarar å representere og inkludere befolkninga, samstundes som ein gjev prosessen fart og retning. Det folkevalde leiarskapet må kontinuer­ leg avvege mellom det å mobilisere til støtte for ei bestemd ret­ ning, lytte til kva innbyggjarane meiner og inkludere innbyggjarane i diskusjonen om kva retning ein skal ta. Ideelt sett skal ein gjere alt dette heile tida, men i praksis ser vi at det er ei tid for alt – ei tid for å lytte, ei tid for å diskutere og ei tid for å fatte vedtak – nokre gongar òg på tvers av det befolkninga ønskjer.

Godt etisk leiarskap Som folkevald har du eit stort ansvar, for du kan lett kome i situasjonar som gjer det mogleg å misbruke posisjon, tillit og makt eller oppleve pressa situasjonar som set din integritet på prøve. Du bør ha ei bevisst oppfatning om kor grensa går mellom legitim kontakt og usømeleg påverknad. Arbeidet med å sikre ein høg etisk standard blant folkevalde krev derfor kontinuerleg oppmerksemd i alle kommunar og fylkeskommunar. Det finst mange døme på krevjande situasjonar som folkevalde møter. Det kan vere fortvilte pårørande som ikkje får innvilga sjukeheimsplass for sine næraste og som varslar i media, eller det kan vere utbyggjarar med store ressursar, som pressar på for å få realisert dei visjonane dei har. Det kan òg vere lokalsamfunn der folkevalde har mange roller òg utanfor kommunestyret, og det kan by på interessekonfliktar. Undersøkingar viser at verken folkevalde eller administrative leiarar oppfattar korrupsjon i form av pengeytingar som eit stort problem. Mange opplever derimot eit stort press på andre måtar – ofte i gråsoner mot det som er ulovleg. Døme kan vere favorisering eller press for å omgå eit regelverk. Det er heller ikkje alltid like lett å kjenne att slikt press. Gjennom openheit og diskusjon om etiske dilemma er det lettare å unngå feilvurderingar. Etiske retningsliner og gode rutinar for varsling er viktige hjelpemiddel i vanskelege situasjonar. Her kan du lese meir om Gode råd for etikkarbeid.

di rolle som folkevald

43


RETTAR OG PLIKTER DEI FOLKEVALDE HAR Som folkevald i ein kommune eller ein fylkeskommune har du ein del rettar og plikter. Desse er oppførte i kommunelova. I enkelte tilfelle vil KS òg gje råd om korleis kommunestyret og fyl­ kestinget kan handtere gjennomføringa av eit eller fleire av vedtaka i kommunelova. Hensikten med desse råda er både å bidra til å sikre folkevalde gode og føreseielege vilkår for å utføre vervet dei har fått, og å bidra til å oppnå føremålet med lova om mellom anna eit sterkt og representativt lokaldemokrati og effektive, tillitsskapande og berekraftige kommunar og fylkeskommunar. Dette vil like fullt berre vere generelle råd, og kommunestyret og fylkestinget står sjølvsagt fritt til å gjere eigne vurderingar – det er dei folkevalde sjølve og det folkevalde kollegiet som veit best kor skoen trykkjer.

Folkevalde vedtek reglement for godtgjersle og rettar Dei fleste kommunestyra og fylkestinga vedtek reglement for godtgjersle og andre gode/rettar av økonomisk art som folkevalde har rett på. Sjølv om kommunelova ikkje krev at dette skal gjerast samla i eit reglement, tilrår KS at ein fortset den innarbeida praksisen med at folkevalde både skal få ei heilskapleg oversikt, men òg fordi det gjer det lettare for somme folkevalde å finne fram til vilkår for utøving av det vervet dei har.

Det er viktig å understreke at sjølv om det etter lova er valfridom om korleis ein vedtek å etterleve reglane i lova, vil det for dei fleste av paragrafane som er førte opp nedanfor, vere krav om at ein fattar vedtak, og i mange tilfelle er det krav om å gje forskrift. Ein del rettar gjeld alle, til dømes arbeidsgodtgjersle, medan ein del er avhengig av om vervet som folkevald er hovudarbeid eller ikkje. Her er det viktig å merke seg at det å vere folkevald kan vere hovudarbeid sjølv om vervet utgjer mindre enn ei stilling på 50 prosent.

44

di rolle som folkevald


Kommunestyret og fylkestinget er pålagde å gje forskrift om godtgjersler og permisjonar, men dei har til dømes ein viss fridom til å fastsetje storleiken på godtgjersla. Nedanfor er dei ulike økonomiske og sosiale rettane sett inn i ei matrise for å synleggjere om retten gjeld alle eller berre for dei med vervet som hovudarbeidet sitt, og om det er krav til forskrift eller ikkje. Rett

Gjeld for alle

Når vervet er hovudarbeid

Dekning av utgifter og økonomisk tap

Skal

Arbeidsgodtgjersle

Skal

Godtgjersle ved frikjøp

Kan

Kan

Ettergodtgjersle

Kan

Skal

Pensjonsordning

Kan

Kan

Sjukepengar

Kan

Skal

Yrkesskade

Kan

Skal

Permisjonar

Kan

Skal

Krav om forskrift? Ja Ja Ja

Ja

Møteplikt og rett til fri frå arbeid Som folkevald har du både rett og plikt til å delta på møte i kommunestyret og fylkestinget, eller i andre folkevalde organ du er medlem av, med mindre du har gyldig forfall. Det er det folkevalde organet sjølv som avgjer kva som blir rekna som gyldig forfall. Det vil vere vanskeleg å vedta ei tilstrekkeleg liste over kva som er gyldig forfall, og vurderingar bør derfor takast etter kvart som dei oppstår. Ein god måte å ta hand om dette på kan vere at kommunestyret og fylkestinget ved byrjinga av ein periode, gjerne i samband med ei sak om reglement for dei folkevalde organa i kommunen og fylkeskommunen, diskuterer kva for ein praksis dei ønskjer på dette området. Føremålet med ein slik diskusjon er ikkje nødvendigvis å vedta retningsliner, men snarare å auke bevisstheita om rolla som folkevald, og betydinga av deltaking i dei folkevalde organa som representant for innbyggjarane. Dersom det folkevalde organet finn det ønskjeleg, kan politikarane vedta ei avgjerd i reglementet som seier noko om kva gyldig forfall inneber. Når dei tidlegare har gjort dette, har det vore vanleg å gje døme på gyldige grunnar til å melde forfall, i tillegg til meir generell informasjon om prosedyrar og fristar for å melde ifrå om forfall.

di rolle som folkevald

45


Godtgjersle og dekning av utgifter Godtgjersle og utgiftsdekning handlar om at du som folkevald har krav på dekning av dei utgiftene du har i samband med at du utfører vervet. Som folkevald har du krav på skyss-, kost- og overnattingsgodtgjersle for reiser i samband med utføring av det folkevalde vervet. Kommunestyret og fylkestinget må sjølve gje forskrift om slik godtgjersle. Dersom du har utgifter som følgje av ditt kommunale eller fylkeskommunale verv, har du krav på å få dekka desse utgiftene, men berre opp til eit visst fastsett beløp per dag. Det er kommunestyret og fylkestinget sjølv som fastset den øvre beløpsgrensa i ei lokal forskrift. Dersom du taper inntekt fordi du utfører eit folkevald verv, har du krav på erstatning for det. Her òg gjeld det opp til eit visst fastsett beløp per dag, og dette beløpet blir fastsett av kommunestyret og fylkestinget i ei lokal forskrift. Kommunelova set i tillegg krav til at det skal fastsetjast ulike satsar for dokumenterte og ikkje-dokumenterte tap. Arbeidsgodtgjersle Som folkevald har du krav på godtgjersle, ofte kalla møtegodtgjersle, for arbeidet i dei folkevalde organa. I tillegg til å gjelde for arbeid i folkevalde organ gjeld retten til godtgjersle etter lova òg for personar som er valde av kommunen og fylkeskommunen til statlege organ på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, og normalt òg når ei lov regulerer at kommunen og fylkeskommunen skal velje eitt eller fleire medlemmar til eit organ. Det er vanleg at ein fastset ein fast sum per møte som godtgjersle, og at denne godtgjersla òg er meint å dekkje førebuingane til møtet. Fleire fastset òg ein fast årleg sum til gruppeleiarar og utvalsleiarar, i tillegg til møtegodtgjersla. Kommunestyret og fylkestinget gjev sjølve forskrift om denne godtgjersla, det vil seie både innretninga av og storleiken på ho. For å sikre føreseielegheit og at kjennskap til naudsynt arbeids­ mengde blir utslagsgjevande, tilrår KS at godtgjersle for dei folke­ valde bør fastsetjast av det avtroppande kommunestyret og fyl­ kestinget, det vil seie rett føre eit val. KS tilrår òg at godtgjersla bør fastsetjast for heile fireårsperioden om gongen. Dette er særleg viktig for ordførarar og andre folkevalde som er frikjøpte for å utføre eit politisk verv.

46

di rolle som folkevald


I nokre tilfelle representerer folkevalde kommunen og fylkeskommunen i organ som ikkje kan reknast som folkevalde organ etter kommunelova. Det gjeld til dømes samarbeidsutval med næringslivet. I slike tilfelle har dei ikkje krav på arbeidsgodtgjersle etter lova. Kommunestyret og fylkestinget kan likevel bestemme at dei i slike tilfelle skal gje godtgjersle. Det må i så tilfelle avklarast og vedtakast i samband med behandling av reglement for godtgjersler. Godtgjersle ved frikjøp Enkelte folkevalde blir frikjøpte for å vere folkevald på heil- eller deltid. I dei fleste kommunane og fylkeskommunane vil dette gjelde ordføraren, og eventuelt varaordføraren. Det er kommunestyret eller fylkestinget sjølv som avgjer om folkevalde som heilt eller delvis tek seg fri frå vanleg arbeid for å utføre vervet som folkevalde, skal få kompensasjon for dette med ei fast godtgjersle for frikjøpte, eller med ein kombinasjon av erstatning for tapt inntekt og arbeidsgodtgjersle. Ettergodtgjersle Folkevalde som har vervet sitt som hovudarbeid, kan, dersom dei ønskjer det, søkje om ettergodtgjersle når dei trer ut av vervet. Dette kan gjerast for å sikre den folkevalde inntekt dersom det ikkje let seg gjere for vedkomande å starte opp i vanleg arbeid den dagen vervet tek slutt eller blir redusert i omfang. Det er opp til kommunestyret og fylkestinget å avgjere lengda på slik ettergodtgjersle, men den kan etter kommunelova ikkje overstige alminneleg oppseiingstid, som er tre månader. KS tilrår at det blir gjeve ettergodtgjersle på 1,5 månader dersom den folkevalde har jobb å gå tilbake til. KS tilrår vidare at det blir gjeve ettergodtgjersle på 3 månader dersom den folkevalde ikkje har jobb å gå tilbake til, slik at vedkomande får tid til å områ seg på arbeidsmarknaden.

Ettergodtgjersla blir avkorta krone for krone mot anna inntekt, og dette gjeld òg vanleg inntekt som den folkevalde friviljug har avstått frå.

di rolle som folkevald

47


Sjukepengar og yrkesskade Rett til sjukepengar Om du som folkevald har vervet som hovudarbeid, har du rett til full godtgjersle ved sjukdom på same måte som tilsette i kommunen og fylkeskommunen. Denne bestemminga regulerer likevel ikkje tilhøvet mellom deg og Nav, men mellom deg og kommunen eller fylkeskommunen. Det vil seie at det er kommunen og fylkeskommunen som er ansvarlege for å sørgje for at du i praksis får same rett til sjukepengar som dei tilsette i kommunen og fylkeskommunen. Sidan dei folkevalde ikkje er arbeidstakarar, men frilansarar i folketrygdlova si forstand, er det to moglegheiter for å sikre dei folkevalde same rett til sjukepengar som tilsette i kommunen og fylkeskommunen. Kommunen og fylkeskommunen kan anten fortsetje å betale full godtgjersle ved sjukefråvær, men vil då ikkje få refusjon frå Nav for godtgjersle opp til 6 G. Alternativt kan folkevalde få sjukepengar som frilansarar direkte frå Nav, og godtgjersle utover 6 G frå kommunen og fylkeskommunen. I begge tilfella må kommunen og fylkeskommunen utbetale godtgjersla dei første 16 dagane. Rettar ved yrkesskade Om du som folkevald har vervet ditt som hovudarbeid, har du rett til yrkesskadeytingar på same måte som tilsette i kommunen og fylkeskommunen. Denne avgjerda regulerer ikkje tilhøvet mellom deg og Nav, men mellom deg og kommunen og fylkeskommunen. Det vil seie at det er kommunen og fylkeskommunen som er ansvarlege for at du i praksis får same rett til ytingar ved yrkesskade som tilsette i kommunen og fylkeskommunen. Dette kan kommunen og fylkeskommunen gjere ved å teikne yrkes­ skadeforsikring og eventuelt andre tilleggsforsikringar.

Permisjonar og pensjonsordning Permisjonar Om du som folkevald har vervet ditt som hovudarbeid, har du permisjonsrettar etter arbeidsmiljølova. Det omfattar mellom anna svangerskapskontroll, svangerskapspermisjon, omsorgspermisjon, fødselspermisjon, foreldrepermisjon, delvis permisjon, varslingsplikt, ammefri, sjukdom hjå barn og barnepassaren, omsorg for og pleie av nærståande, militærteneste, offentlege verv, tvisteløysing og religiøse høgtider. 48

di rolle som folkevald


Under svangerskapspermisjon, omsorgspermisjon, fødselspermisjon, foreldrepermisjon og permisjon ved sjukdom hjå barn og barnepassaren skal kommunen og fylkeskommunen sørgje for at de folkevalde får rett til å behalde godtgjersla etter dei same reglene som gjeld for tilsette i kommunen og fylkeskommunen. Pensjonsordning Kommunestyret og fylkestinget kan sjølve vedta å opprette, eller slutte seg til, ei pensjonsordning for folkevalde. KS tilrår at dette blir diskutert i kommunestyret og fylkestinget, og at pensjonsordningar blir innførte i alle kommunar og fylkes­ kommunar for ordførarar og eventuelt andre som er folkevalde på heil- eller deltid.

Fråtreding, fritak og suspensjon Fråtreding og fritak Om du som folkevald ikkje lenger er valbar etter valgloven § 7-2, trer du ut av vervet for godt. Dersom du som folkevald ikkje lenger er valbar fordi du er folkeregistrert i ein annan kommune, kan du likevel tre inn i vervet igjen dersom du flyttar tilbake til kommunen innan to år. Dersom det medfører vesentleg ulempe for deg å ta vare på vervet ditt, kan du få fritak frå vervet etter søknad til kommunestyret og fylkestinget. Dette fritaket kan vere midlertidig eller for resten av perioden. Kommunelova bestemmer at det ved søknadsbehandlinga i kommunestyret og fylkestinget skal leggjast vekt på om grunnlaget for søknaden, det vil seie den vesentlege ulempa, var kjent for deg på det tidspunktet då du takka ja til å stille til val. Dersom du søkjer om fritak og er under stemmerettsalderen, har du krav på fritak. Suspensjon Kommunestyret og fylkestinget kan suspendere ein folkevald, eventuelt òg ein ordførar, under visse føresetnader, til dømes dersom det blir teke ut tiltale mot ein folkevald ved forhold som • • • •

stemmekjøp og utilbørleg stemmepåverknad, sal av stemmer, uheimla valdeltaking, etterfølgjande påverknad av valresultatet, di rolle som folkevald

49


• krenking av rettsavgjerd, • tenestefeil, • grovt uaktsam tenestefeil, • misbruk av offentleg myndigheit, • rettsstridig tileigning av forretningsløyndomar, • brot på teieplikt, • grovt brot på teieplikt, • mindre skadeverk, • vinningslovbrot, bedrageri og • skattesvik og liknande økonomisk kriminalitet. Er forholdet knytt til vervet den folkevalde har for kommunen eller fylkeskommunen, kan kommunestyret og fylkestinget vedta å suspendere den folkevalde inntil saka er rettskraftig avgjord. Dersom det er snakk om forhold som stemmekjøp og utilbørleg stemmepåverknad, sal av stemmer, uheimla valdeltaking eller etterfølgjande påverknad av valresultatet, gjeld ikkje vilkåret om at forholdet må vere knytt til utøvinga av verv for kommunen eller fylkeskommunen. Dersom det blir teke ut tiltale mot ein ordførar for forhold som kan straffast med fengsel i meir enn tre år, kan kommunestyret og fylkestinget sjølve vedta å suspendere ordføraren til saka er rettskraftig avgjord. Eit slikt vedtak må fattast med 2/3 av røystene. Suspenderte folkevalde har krav på erstatning for tapt arbeidsforteneste og på arbeidsgodtgjersle eller godtgjersle ved frikjøp etter reglane i kommunelova i inntil eitt år. Dette gjeld berre dersom den folkevalde det gjeld, har eit verv som utgjer minst 20 prosent stilling. Kommunestyret og fylkestinget kan sjølve vedta å ta ordførarvervet frå ein ordførar dersom vedkomande med si framferd viser at han eller ho er uskikka til å ta hand om vervet. Eit slikt vedtak må fattast med minst 90 prosent av røystene. Eit vedtak om å suspendere ein folkevald eller om å ta ordførarvervet frå ein ordførar, er eit enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Eit enkeltvedtak er eit «vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», og skiller seg fra en forskrift, som er et vedtak som retter seg mot et ubestemt antall eller ubes­ temt krets av personer».

50

di rolle som folkevald


BRUK EIT KLART OG GODT SPRÅK Som politikar, og berar av stemmen til folket, har du eit særskilt ansvar for å bruke, og òg krevje, eit forståeleg språk. Klarspråk er den nye norma for forvaltingsspråk. Det betyr at dei politiske sakspapira og tekstene kommunen skriv, skal vere skrive på eit språk som er tilpassa både deg som politikar og innbyggjarane du representerer. Klart språk er ein føresetnad for eit fungerande demokrati. Som politikarar ser dokker – kvar einaste dag – kva lokaldemokratiet betyr for innbyggjarane i Noreg. Vi veit at lokaldemokratiet motverkar at innbyggjarar fell utanfor, og at det forsterkar inkludering. Samstundes ser vi tendensar til aukande mistillit både blant folk og til demokratiet. For å motverke dette må vi involvere og engasjere innbyggjarane. Når folk skjønar kva ei sak handlar om, meiner dei ofte òg noko om ho. Klarspråk inneber å unngå å skjule eller nytte den makta som ligg i språket. Som folkevald må du tenkje over korleis du vel å møte innbyggjarane gjennom tekst. Du må bruke eit språk som folk forstår, eit språk som tek dei på alvor og som viser respekt for menneskjer i ulike livssituasjonar. Dersom du ikkje gjer det, er det ikkje berre ein risiko for at innbyggjarane ikkje forstår, men òg at dei mistar tillita til kommunen, politikarane og forvaltinga. Tillit er sårbart, men òg heilt avgjerande for at demokratiet skal fungere.

Tekstbasen med kommunale tekster KS har samla tekster som kommunane og fylkeskommunane kan dele med kvarandre. Alle tekstene finst på bokmål og nynorsk, og gode døme finst her: www.klarspråk.no/kommunesektoren

di rolle som folkevald

51


DEN NYE TIDSALDEREN – FOLKEVALDE PÅ SOSIALE MEDIUM

Ein arena for dialog I eit inkluderande folkestyre blir innbyggjarane både sette og høyrde. Det inneber at du som folkevald må lytte til og vere i dialog med dei, òg mellom vala. Slik kontakt er viktig fordi innbyggjarane sit på mykje informasjon om behov, utfordringar og løysingar som kan bidra til å gjere dei politiske avgjerdene betre. Grunnlova § 100 slår ikkje berre fast prinsippet om allmenn ytringsfridom og offentlegheit i norsk forvalting. Den slår òg fast at offentlege myndigheiter skal leggje til rette for ein open og opplyst samfunnsdebatt. Kommunesektoren si eiga «grunnlov» – kommunelova – slår òg fast at eit levande lokaldemokrati føreset aktiv innbyggjardeltaking. Sosiale medium er eit godt supplement for dialog med innbyggjarane i tillegg til dei meir formelle og tradisjonelle høyringskanalane. 52

di rolle som folkevald


«Skal du treffe innbyggerne må du bevege deg ut av de tradisjonelle politiske arenaene.» Einar Busterud, Ordfører i Hamar

di rolle som folkevald

53


Sosiale medium er et nyttig verktøy i så måte. Over 80 prosent av nordmenn har ein profil på Facebook, og rundt 50 prosent nyttar høvesvis Snapchat og Instagram. På Twitter har rundt 25 prosent av nordmenn profil. For deg som folkevald betyr det at du enklare kan nå fram til og kome i dialog med innbyggjarane. Til skilnad frå tradisjonelle medium er sosiale medium ein direkte kanal mellom deg som folkevald og innbyggjarane du representerer. Det betyr at det er du som bestemmer innhald, vinkling og bodskap. I tillegg gjev sosiale medium ei ny moglegheit til informasjonsdeling ved at andre enkelt kan dele og spreie informasjon vidare.

Viktige vurderingar Mange folkevalde brukar Facebook som den føretrekte måten å kommunisere med innbyggjarane på, anten med sin private Facebook-profil eller ein offentleg politikar-profil. Her kan du skrive og kommentere på innlegg, dele bilete, videoar eller «streame» direkte frå til dømes eit kommunestyremøte. Andre deler bilete og oppdateringar på Instagram, Snapchat eller Twitter. Einskilde vel å vere på fleire plattformer for å nå ulike målgrupper. Det finst ikkje ei oppskrift på korleis du kan lykkast som folkevald på sosiale medium, men fleire moment spelar inn. Det løner seg å stille nokre spørsmål før du set i gang: • • • • • Folkevalgt

i sosiale medier Hvordan skape en god dialog med innbyggerne Liker

54

Kommenter

Del

Kor privat vil du vere på sosiale medium? Kor mykje tid vil du bruke på sosiale medium? Kven kan bli venn med deg? Kor engasjerande vil du vere? Kva ønskjer du å bruke sosiale medium til?

Når du finn ei form du er komfortabel med, er det viktig å finne ein balanse­ gang med omsyn til kva du legg ut. I heftet «Folkevalgt i sosiale medier» ffrå KS i 2017 er det tre tilhøve som spelar inn: politikk, personleg og privat. Politikk handlar om dei aktuelle sakene, prioriteringane og vegvala du ønskjer å involvere innbyggjarane i. Personleg handlar om kvifor du og innbyggjarane skal engasjere dokker i ei konkret sak. Det handlar om verdiar, meiningar og om kor nært forhold du har til ei sak, og korleis saka vedgår kvardagen til deg og innbyggjarane. Privat handlar det om personen som er bak rolla som folkevald.

di rolle som folkevald


Eit godt innhald handlar òg om språk. Entusiastisk, kort og korrekt er gode stikkord. Dei færraste heng med på faguttrykk, «stammespråk»2 og forkortingar på sosiale medium. Det er derfor lurt å lese nøye gjennom ei tekst før du publiserer ho. Folk blir engasjert av godt, interessant, saksopplysande og personleg innhald.

Slik sikrar du meiningsmangfald På same måte som i det offentlege ordskiftet i tradisjonelle medium, er det vel så viktig å ha eit meiningsmangfald på sosiale medium. Innbyggjarane skal bli sette og høyrde, òg når du er ueinig i innhaldet. I dag blir innhaldet på sosiale medium styrt av algoritmar som er tilpassa deg som bruker. Det vil seie at nyheitsstraumen på Facebook, Instagram, Snapchat og fleire ser annleis ut, avhengig av om du er kvinne eller mann, ung eller gammal, kvar du bur og kva interesser du har. Individuell tilpassing av innhald er nyttig i ei elles så informasjonsrik omverd, men det er òg nokre utfordringar. Dersom du aldri blir eksponert for andre meiningar enn dei du sjølv er einig i, har du hamna i det vi kallar eit ekkokammer. For å unngå å hamne i eit ekkokammer må du av og til «lure» algoritmane. Sørg for å følgje eller kommentere på innlegg eller personar du ikkje alltid er einig med, eller tagg personar du er ueinig med, inn i innlegga dine og så vidare. Å vere kritisk til kva som blir delt på sosiale medium, er like viktig som å vere kritisk til det som skrivs i tradisjonelle media. Finst det fleire kjelder som underbyggjer påstanden? Kven er det som uttalar seg? Når er saka skrive? Kva bilete er bruka til saka? Stemmer overskrifta med innhaldet og så vidare?

NETTHETS, HAT OG TRUGSMÅL MOT FOLKEVALDE Mange folkevalde har i seinare tid stått fram og fortalt om korleis dei har blitt utsette for hets og truslar, ofte etter å ha gått i bresjen for vanskelege lokalpolitiske saker. Dei fortel om redusert livskvalitet, nedsett lyst til å vere lokalpolitikar eller dei vegrar seg for å kome med ytringar, somme har òg trekt 2

«I Våga-saken var språk og kommunikasjon i sosiale medier i fokus. Disse tema løftes her ut av denne rammen for å se nærmere på det såkalte ”stammespråket” på sms og Facebook. Betegnelsen signaliserer at det finnes koder og ingredienser som bare anvendes og forstås av innvidde brukere. …» Blogginnlegg av Berit Skog, førsteamanuensis ved NTNU, 11.11.2012. Henta frå https://blogg.forskning.no/berit-skogs-blogg/stammespraket-i-sosiale-medier/1112959 di rolle som folkevald

55


Hat og trusler mot folkevalgte

Rapport

Hat og trusler mot folkevalgte

Gjennomført

Laget for Kommunesektorens organisasjon (KS)

Mars 2019

seg frå sine politiske verv. Hat og truslar mot folkevalde er inga ny problemstilling, men med framveksten av sosiale medium og tilgangen til internettbaserte diskusjonsplattformer kan det synast som om omfanget er aukande. I eit godt og trygt debattklima blir meiningsbryting tolerert. Konstruktive argument blir møtte med konstruktive motargument. Dette er avgjerande kjenneteikn på eit fungerande demokrati. Som representant for vilja og meininga til innbyggjarane har folkevalde eit ansvar for å bidra til ein opplysande debatt om problemstillingar av betyding for samfunnsutviklinga. På same måte skal folkevalde lytte til argument og ta imot innspel frå innbyggjarane – òg når usemje kjem til uttrykk. At argument både blir sette på spissen og popularisert av folkevalde og andre aktørar i ein offentleg debatt, er òg ein alminneleg og fullt ut akseptert del av demokratiet og ytringsfridomen. Dersom folkevalde blir utsette for hat og trugsmål, er det ikkje berre eit teikn på at den samfunnsdialogen som kjenneteiknar eit velfungerande demokrati, blir svekte. Det utgjer òg eit trugsmål mot det framtidige demokratiet sidan politisk interesserte personar let vere å engasjere seg i lokalpolitikken, delta i den politiske debatten og stille til val av frykt for å bli utsette for hat og trugsmål. På oppdrag frå KS har Ipsos gjennomført eit FoU-prosjekt som viser omfanget av hatefulle ytringar og trugsmål mot lokale folkevalde, i kva forum og samanhengar desse hendingane førekjem og kva konsekvensar hendingane har hatt for lokalpolitikarane. 1700 lokale folkevalde frå heile landet har delteke i undersøkinga (KS, 2019). Med «hat og trugsmål» meinast hatefulle ytringar, trugslar, sjikane, vald og anna utilbørleg verbal eller fysisk åtferd som kan knytast til utøving av politiske verv. Blant dei viktigaste funna er:

© 2019 Ipsos. All rights reserved. Contains Ipsos' Confidential and Proprietary information1and may not be disclosed or reproduced without the prior written consent of Ipsos.

• 43 prosent av norske lokalpolitikarar har opplevd hatefulle ytringar eller trugsmål. Halvparten har vurdert å gje seg i politikken på grunn av dette. 15 prosent har slutta. • Dess yngre ein person er, dess større er sannsynet for å bli utsett for hatefulle ytringar. • 39 prosent har motteke hatefulle ytringar, medan 13 prosent har blitt utsette for trugsmål. Totalt 8 prosent har opplevd både hatefulle ytringar og konkrete trugsmål. • 14 prosent av lokalpolitikarane som har opplevd hatefulle ytringar eller trugsmål, har meldt tilhøvet til politiet. I tillegg har nesten 20 prosent vurdert å gjere det.

56

di rolle som folkevald


• Hovuddelen skjer på internett, og som regel via sosiale medium. Kommentarfelt og nettforum blir òg ofte bruka for å spreie slik ytringar. Trugsmåla, som til dømes trugslar om å skade politikarane eller nokon av deira næraste, skjer derimot oftast gjennom direkte kontakt. • 59 prosent av politikarane trur at motivet til avsendaren er å påverke handlingane eller avgjerdene deira, medan 57 prosent trur at motivet har vore å fornærme eller å audmjuke. Det er mange årsaker til at enkelte personar vel å hetse eller true lokal­ politikarar. Vanlegvis er det på grunn av misnøye med konkrete avgjerder i lokalpolitikken, men fleire folkevalde opplever å bli hetsa på bakgrunn av partitilhøyrsle, kjønn, etnisitet, legning eller religion. Konsekvensane av hets og trugsmål er alvorlege, både for den enkelte folkevalde, lokalsamfunnet han eller ho lever i og for lokaldemokratiet. Folkevalde som har opplevd hets og trugsmål, kjenner på redsel, sinne, avmaktskjensle og ei kjensle av å vere trist. Dette påverkar motivasjonen til å fortsetje som folkevald, og den einskilde tilpassar seg og justerer eiga framferd. Det kan handle om at dei unnlèt å engasjere seg eller uttale seg i ei bestemd sak eller på eit bestemd saksfelt, reduserer sine politiske og sosiale aktivitetar, nøler med å stå fram med eit bestemd standpunkt eller dei vurderer å slutte som politikarar.

Når det kokar over – korleis handtere det? I heftet Folkevalgt i sosiale medier kan du få tips om korleis du kan avslutte ein debatt som har utarta seg på sosiale medium. Eit døme kan vere: «Nå avslutter jeg debatten for denne gang ettersom diskusjonen har gått utover det saken dreier seg om. Jeg takker for alle gode innspill.»

Dersom du opplever usaklege debattar og kommentarar, er det to hovudfunksjonar du kan bruke. Du kan slette kommentaren, og så velje om du vil opplyse om kvifor du har sletta han, eller du kan blokkere vedkomande frå å skrive på din profil. Fleire kommunar har utarbeidd reglement for bruk av sosiale medium, både for tilsette og folkevalde. Men det er ofte lurt at dokker som er folke­ valde, diskuterer kva slags debattklima dokker ønskjer dokker imellom, både i og utanfor kommunestyresalen. Når kommentarfeltet kokar over, eller hetsen mot ein enkelt folkevald tek av, bør kommunestyret ta ansvar. di rolle som folkevald

57


Det kan til dømes skje ved at ordføraren går ut med ei fråsegn, at kommune­ styret vedtek ei fråsegn eller at ein annan folkevald går inn i debatten og seier ifrå om at hets og trugsmål ikkje er greitt. Eit døme kan vere: «Det er bra med engasjement, men vi unngår hets, mobbing, skjellsord og usaklege kommentarar. Vi behandlar kvarandre med respekt og folkeskikk, sjølv om vi er ueinige.»

Visste du at … Alle ordførarane i landet overrekte Valgløfte 2019 til stortings­ presidenten på kommunalpolitisk toppmøte i 2019? Her kan du lese meir om netthets og trusler og om Hat og trusler mot folkevalgte.

Råd for å førebyggje og handtere hat og trugsmål mot folkevalde På oppdrag for KS har Ipsos skissert noen tiltak for å førebyggje og handtere hat og trugsmål mot folkevalde: Til den folkevalde sjølv – ein god ytringskultur startar med kvar einskild: • Ein ytringsplakat for individuell bruk – ei enkel og kortfatta ret­ ningsgjevande rettleiing om god ytringskultur. • En redaktørplakat på eigen profil på sosiale medium som kunn­ gjer etiske retningsliner og ansvar for framferd i profilen den enkelte politikaren har på sosiale medium. • Netthatfilter («No Hate») – Eit filter som reagerer på visse «utløy­ sar»-ord når dei blir skrivne i kommentarfeltet. Filteret gjev avsen­ daren beskjed om at meldinga inneheld ord og uttrykk som kan opplevast som støytande eller vere brot på norsk lov. Til kommunen eller fylkeskommunen • Ein kontaktperson i kommunen som tek imot og vurderer ube­ hagelege eller hatefulle skriv politikarane får. Kontaktpersonen(e) skal gje ei juridisk vurdering, eventuelt òg ha ei viktig rolle som rådgjevar og emosjonell støttespelar.

58

di rolle som folkevald


• Utsegner eller avtale i kommunestyret om «godt debattklima», gjerne inspirert av Valgløftet 2019 frå KPT. • Reglar for bruk av sosiale medium på møter i kommunestyret eller fylkestinget. • Openheit i politiske prosessar. • Avklare felles køyrereglar for ordskiftet i valkampen – mellom partia. • Gjennomføre samlingar for folkevalde – inspirert av «Stopp hatprat» frå Europarådet. Til dei politiske partia • Etablere ressursgruppe i dei politiske partia som handterer skriv, innlegg og meldingar • Tverrpolitisk erklæring om ytringskultur og debattklima, med bevisstgjering og ansvarsleggjering av retorikk. • Nettverk mellom folkevalde, eller ordførarar, anten i same parti eller på tvers av partia. • Tilpasse partivedtekter om trakassering til òg å omfatte hatefulle ytringar og netthets. • Oppslagshefte om nettvett og sosiale medium for kandidatar. • Redaktørplakat-profilen til partia på sosiale medium – om etiske retningsliner og ansvar for framferd. • Ein kontrakt som alle kandidatar må underteikne rett før valet. • Utarbeide og implementere førebygging- og handteringstiltak. • Kurs eller samlingar om debattkultur. Til media • Samtaleforum/dialogmøte mellom lokalaviser og politikarar. • Avgrensingar for kommentarfelt. • Obligatorisk brukarkonto med fullt namn. Til KS • Utvikle handbok om førebygging og handtering av hets og trugsmål. • Meir eksplisitt omtale av nettvett og ytringskultur i KS Folke­ valgtprogram • Etablere eit KS-organ som hjelper folkevalde med å vurdere og handtere hatefulle ytringar og trugsmål dei blir utsette for. • Lage ei bilderamme som folkevalde kan bruke på den profilen dei har på sosiale medium, og ta initiativ til ein «hashtag» på sosiale medium som oppfordrar politikarar til å støtte andre politikarar som blir utsette for netthets eller hatefulle ytringar.

di rolle som folkevald

59


60

di rolle som folkevald


KAPITTEL 3

Parlamentarismen som styringsform

For dei aller fleste er parlamentarismen kjend som ei nasjonal styringsform, der hovudtrekket er makta Stortinget har til å avsetje regjeringa. Ikkje alle er klar over at denne modellen òg blir nytta i kommunar og fylkeskommunar. Medan dei aller fleste kommunane og fylkeskommunane blir styrte etter formannskapsmodellen, har altså nokre vald å innføre parlamentarisme. Dette er ikkje eit val utan konsekvensar. Kva styreform dei har vald, har betyding for dei politiske prosessane, både formelt og praktisk. Samtidig spelar lokal politisk kultur ei avgjerande rolle i kva utslag den politiske styringsforma får. Dette skapar variasjon. Ingen kommunar eller fylkeskommunar er heilt like. Alle har sine unike politiske utfordringar og sin eigen politiske kultur. Dette kapittelet kjem derfor ikkje til å vere ein komplett gjennomgang og samanlikning av fordelar og ulemper med desse to styringsformene. Det som derimot er målet, er å gje eit overblikk over parlamentarismen som styringsform, gje ein gjennomgang av dei viktigaste formelle reglane i systemet og samtidig bidra til å framheve nokre spørsmål det er viktig å reflektere over, både i prosessar der styringsforma i seg sjølv er oppe til diskusjon, men òg elles. I dette kapittelet nyttar vi nemninga på funksjonar i parlamentarismen i kommunelova, og spesielt dei kommunale variantane. Det betyr at når vi

parlamentarismen som styringsform

61


talar om kommunar, kommunestyre og kommuneråd, er desse nemningane òg i all enkelheit meint å omfatte tilsvarande i fylkeskommunar og i dei største byane, til dømes fylkesting, bystyre, fylkesråd og byråd.

DET PARLAMENTARISKE SYSTEMET Det er kommunelova som regulerer dei formelle sidene ved den politiske styringsforma i ein kommune og fylkeskommune, anten det gjeld parlamentarisme eller formannskapsmodellen. Utover bestemminga i kommunelova, og til ein viss grad i andre lover, til dømes offentlegheitslova og forvaltningslova, vil verkemåten til styringsforma avhenge av lokale bestemmingar og lokal politisk kultur. Vi kjem tilbake til døme på slik variasjon. I det parlamentariske systemet er det kommunerådet som representerer den utøvande makta. Det vil seie at dei har ansvaret både for å førebu saker til kommunestyret, bestemme innstillinga i saka og å setje vedtaket som kommunestyret fattar, ut i livet. I tillegg til dette har kommunerådet ansvar for den daglege drifta av kommunen, og dermed òg det øvste ansvaret for administrasjon i kommunen. I formannskapsmodellen er det kommunedirektøren som har desse oppgåvene. Dersom ein trekkjer ein parallell til det nasjonale styringssystemet, sit kommunerådet i den posisjonen regjeringa har. Kommunestyret i den parlamentariske modellen har på mange måtar same oppgåver som i formannskapsmodellen, men i tillegg har dei makt over kommunerådet. Som i den nasjonale modellen sit kommunerådet på kommunestyret sin nåde. Kommunerådet kan til ei kvar tid bli tvinga til å gå av dersom eit mistillitsforslag får fleirtal i kommunestyret.

Kommunerådet I samsvar med kommunelova finst det to måtar eit kommuneråd kan tiltre på. Det kan anten veljast av kommunestyret ved votering (såkalla positiv parlamentarisme), eller ved at ordføraren3 utpeikar ein kommunerådsleiar som deretter set saman eit kommuneråd. I sistnemnde variant blir det ikkje

3

62

Ordføreren, i kraft av sin rolle som leder av kommunestyret.

parlamentarismen som styringsform


kravd ei votering i kommunestyret, men det nye kommunerådet må unngå eit mistillitsvotum (negativ parlamentarisme). Eit kommuneråd skal bestå av kommunerådsleiar, nestleiar og andre medlemmar. Lova stiller ikkje noko krav til talet på medlemmar utover dette. Vanlig praksis er at medlemmar av kommunerådet får kvar sin saksportefølje, til dømes helse- og sosial, skule- og barnehage med fleire. Unntaket her er kommunerådsleiaren, som har til oppgåve å leie kommunerådet som kollegium. Enda ein gong er parallellane til systemet vi kjenner frå det nasjonale politiske nivået, openberre: Ein statsminister leiar eit regjeringskollegium som består av statsrådar med tilhøyrande fagporteføljar. Eit medlem av kommunerådet kan ikkje samtidig sitje i kommunestyret eller i andre kommunale verv. Den det gjeld må trekkje seg frå desse verva i funksjonsperioden, og kommunestyret vel sjølv settemedlemmar til erstatning for vedkomande i den perioden det måtte gjelde. Eit kommuneråd kan derimot veljast blant personar som ikkje sit i kommunestyret, og blant personar som har andre politiske verv i kommunen. Det er vanleg at samansetninga av kommunerådet endrar seg i løpet av ein valperiode, anten som følgje av eit eige ønske frå kommuneråden, kommunerådsleiaren eller kommunestyret (mistillit). I slike tilfelle skal rådet på førstkomande møte i kommunestyret foreslå eit nytt medlem til rådet, og eventuelt foreta andre endringar i rådet som bøter på situasjonen. Dersom kommunerådet har tiltredd ved utpeiking, gjer rådet sjølv endringar i samansetninga og sender melding med orientering om dette til kommunestyret. Dersom den som går av er kommunerådsleiar, stiller saka seg annleis. I slike tilfelle skal heile rådet gå av. Nytt råd tiltrer anten ved val i kommunestyret, eller ved at ordføraren peikar ut ein kommunerådsleiarkandidat som får i oppdrag å danne nytt kommuneråd. På same måte som på den nasjonale politiske arenaen finst det mange moglege konstellasjonar som kan danne kommuneråd. Eit fleirtalskommuneråd har kommunestyrefleirtalet i ryggen, og er dermed mindre utsett for eit mistillitsvotum, medan eit mindretalskommuneråd må søkje støtte i kommunestyret frå sak til sak. Sistnemnde er litt meir utsett for eit mistillitsvotum, og det har ført til at fleire mindretalskoalisjonar har for­malisert samarbeidet med parti som ikkje inngår i rådet. Slike parti kallast støtteparti.

parlamentarismen som styringsform

63


Som tidlegare nemnd er det kommunerådet som i ein parlamentarisk styrt kommune har ansvaret for den daglege drifta av kommunen. I praksis betyr dette at det er kommunerådet som leiar administrasjonen, legg fram saker for kommunestyret og har innstillingsretten. På denne måten blir det enklare for deg som politikar å initiere saker, setje dagsorden og ta politisk leiarskap på eit saksfelt. Vi kan òg seie at ansvarstilhøva blir tydelegare. Preferansane til veljarane blir i større grad representerte i alle ledd av avgjerdsprosessen, og arbeidet til dei folkevalde med å fremje eigen politikk blir forenkla. Samstundes er det ein viss fare for at konfliktlinene blir skarpare når det ikkje lenger er ein nøytral tredjepart – kommunedirektøren i ein formannskapsstyrt kommune eller fylkeskommune – som sørgjer for innstillingar og iverksetjing av vedtak. Når kommunerådet får ansvaret for å leie administrasjonen i kommunen, er det òg avgjerande å påpeike at dei bestemmingane i kommunelova som gjeld for kommunedirektøren, òg gjeld for kommunerådet dersom ikkje anna er bestemd i lov. Medlemmar av eit kommuneråd kan derfor med føremon setje seg inn i dei pliktene og oppgåvene som i formannskapsstyrte kommunar fell på kommunedirektøren.

Kommunerådet, kommunestyret og ordføraren Som tidlegare nemnd må personar som blir valde til kommunerådet, slutte i alle andre kommunale verv. Vedkomande kan derfor ikkje sitje i kommunestyret. Dette betyr ikkje at kommunerådet ikkje har ei rolle i kommunestyret. Kommuneråd som blir valde av kommunestyret, er avhengig av eksplisitt tillit i kommunestyret, og alle kommuneråd, uavhengig av korleis dei tiltrer, er avhengige av å unngå mistillit i kommunestyret. Samstundes som kommunestyret openbert har ei viktig rolle i tiltreding og overleving i eitkvart kommuneråd, er det i samspelet mellom desse to organa at kommunen blir styrt. Kommunerådet, i samspel med administrasjonen i kommunen, legg fram saker for kommunestyret. Det er òg kommunerådet som står for innstilling i saka, men det er derimot kommunestyret som avgjer. Det er derfor gode grunnar for at kommunerådet etter lova både har møteplikt og talerett i kommunestyret.

64

parlamentarismen som styringsform


I eit parlamentarisk system har kommunen fleire framskotne politiske posisjonar, nemleg ordføraren og kommunerådsleiaren. Ordføraren har mange av dei same oppgåvene som ein ordførar i ein kommune som er styrt etter formannskapsmodellen. Vedkomande har ansvaret for å leie kommunestyremøta på ein forsvarleg måte i samsvar med lova og eige reglement i kommunen. Samtidig har ordføraren møte-, tale- og framleggsrett i alle kommunale organ, med unntak av kontrollutvalet der vedkomande berre har tale- og møterett. Utover dei oppgåvene ordføraren har, uavhengig av styreform, gjev ikkje lova nokre føringar for korleis rolla vil bli endra av at den opererer i eit parlamentarisk system. Det er likevel klart at noko blir annleis. Kommunerådsleiaren har ei ikkje ubetydeleg politisk tyngde. Han eller ho styrer kommunen frå dag til dag (saman med sitt kollegium), og set dagsordenen for den politiske styringa av kommunen gjennom den nærast eksklusive myndigheita til å leggje fram politiske saker med innstilling til kommunestyret. Praksisen i fleire av dei parlamentarisk styrte kommunane har derfor blitt at ordføraren har ei politisk rolle som er meir dempa enn i formannskapsmodellen. Fokuset blir i større grad på å leie kommunestyremøta, vere den offisielle representanten i kommunen som har til oppgåve å representere kommunen i formelle samanhengar og vere brubyggjar mellom posisjon og opposisjon. Det må like fullt understrekast at det kan variere korleis denne rolla blir utøvd, både som følgje av politisk kultur og som følgje av personlegdomen til dei som har rollene som ordførar og kommunerådsleiar. I ein formannskapsstyrt kommune kan kommunestyret delegere vedtaksmyndigheit til kommunedirektøren. På same måte kan kommunestyret i ein parlamentarisk styrt kommune delegere myndigheit til kommunerådet i alle saker der ikkje anna følgjer av lov. Kommunestyret kan òg vedta at kommunerådet kan gje enkeltmedlemmar av rådet ansvaret for å leie delar av den kommunale administrasjonen. Dersom det blir gjort, kan denne rådsmedlemmen òg få delegert myndigheit til å fatte vedtak i saker som ikkje har prinsipiell betyding. I samsvar med kommunelova skal kommunerådet minst ein gong i halv­ året rapportere til kommunestyret om vedtak dei har fatta i saker som har prinsipiell betyding.

parlamentarismen som styringsform

65


«Ved å spørre innbyggerne hva de er opptatt av etablerer du den viktige dialogen mellom folkevalgt og innbygger. Og du får kanskje uventede svar!» Marte Mjøs Persen Ordfører i Bergen

parlamentarismen som styringsform


Politisk tilsette Parlamentarisk styrte kommunar har gjerne fleire politiske stillingar enn formannskapsstyrte kommunar. Sjølv om mykje av denne skilnaden kan forklarast med at dei to største byane i Noreg i skrivande stund er blant dei relativt få parlamentarisk styrte kommunane i landet, er nok noko av forklaringa på at ein større del av ansvaret for å styre kommunen, inkludert den daglege drifta, er overført til politisk nivå. Kommunelova opnar òg for ei særordning med politiske stillingar som er knytte til den tida kommunerådet eller enkeltmedlemmar i kommunerådet sit i rådet, til dømes ein politisk rådgjevar eller ein byrådssekretær. For å bli tilsett i ei slik stilling må han eller ho etter lova trekkje seg frå andre kommunale verv, og må òg automatisk slutte i stillinga dersom kommunerådet eller kommunerådsmedlemmar som stillinga er tilknytt, fråtrer.

INNFØRE ELLER AVSKAFFE PARLAMENTARISMEN? Alle kommunar og fylkeskommunar kan på eige initiativ innføre eller òg avskaffe parlamentarismen. Kommunelova set tydelege prosessuelle reglar for dette. Skal ein avskaffe parlamentarismen, krevst det alminneleg fleirtal i kommunestyret, og ny styreform – i praksis formannskapsmodellen – må vere vedteke innan 1. januar i det andre heile året av valperioden. Å innføre parlamentarisme er ein litt meir tidkrevjande prosess. Her krev lova at kommunestyret må røyste over dette i to påfølgjande kommunestyre­ periodar. Det krevst ikkje fleirtal i første votering, det er nok at voteringa finn stad. I den påfølgjande kommunestyreperioden krevst det 2/3 av dei avlagde røystene. Her krevst det at begge voteringane må ha funne stad før 1. januar i det andre heile året av valperiodane.

KOMMUNEDELSUTVAL Kommunedelsutval, òg kjent under nemninga bydelsutval, er eit lokalt utval, det vil seie eit utval som representerer heile befolkninga i eit gitt geografisk område som er mindre enn kommunen som heilskap. Ein kommune kan ha kommunedelsutval for delar av kommunen, eller det kan opprettast

parlamentarismen som styringsform

67


kommunedelsutval som til saman dekkjer det samla arealet i kommunen (Røiseland, Ringholm & Aarsæther, u.å). Kommunedelsutval kan opprettast både i kommunar med formannskapsmodell og med parlamentarisme, og det er kommunestyret som har denne myndigheita. I den samanhengen bestemmer dei òg om medlemmane i kommunedelsutvala skal peikast ut av kommunestyret sjølv, eller om dei skal veljast av innbyggjarane gjennom direkte val. Dersom medlemmane i kommunedelsutvalet er utpeika av kommunestyret, står òg kommune­styret fritt til å avvikle ordninga med kommunedelsutval, eller eventuelt gjennomføre geografiske omorganiseringar. Er medlemmar i kommunedelsutvala derimot direkte valde, blir denne moglegheita innskrenka. Eventuelle omorganiseringar eller avskaffing av kommunedelsutvalsordninga kan då berre finne stad om den er knytte til overgangen mellom to valperiodar. Det er òg opp til kommunestyret å bestemme kva arbeidsoppgåver kommunedelsutvala skal ha. Dette medfører at dei erfaringane vi har med kommunedelsutval i Noreg, er varierte. Erfaringa tilseier like fullt at dei fleste kommunedelsutvala er indirekte valde, altså utpeika av kommunestyret, og fungerer som ein høyringsinstans for kommunestyret. Bydelsutvalet i Oslo representerer det tydelegaste unntaket her. Medlemmane er direkte valde, og dei har mellom anna fått delegert ansvar for kommunal tenesteproduksjon. Uavhengig av kva oppgåver kommunestyret ønskjer å delegere til kommunedelsutvala, bør det òg drøftast og avklarast korleis dei skal sikre at kommunedelsutvala skal få tilfredsstillande, og stabile, administrative ressursar til å kunne fylle deira tiltenkte rolle. Det gjeld anten dette blir gjort ved å byggje opp ein eigen administrasjon for kommunedelsutval, eller ved at desse brukar dei eksisterande administrative ressursane i kommunen. I Oslo har dei valt å etablere eigne lokale bydelsadministrasjonar som fungerer som politisk sekretariat for bydelsutvalet, og som tek seg av leiingsfunksjonane for dei tenestene som skal ytast til befolkninga. Bydels­ administrasjonen blir leia av ein bydelsdirektør. Han eller ho blir tilsett på åremål av byrådet.

68

parlamentarismen som styringsform


Kommunestyret i Solund kommune

parlamentarismen som styringsform


KAPITTEL 4

Folkevalde organ, delegering og saksbehandling

Organisasjonsfridomen er ein viktig del av det kommunale sjølvstyret. Organisasjonsfridomen gjeld både den folkevalde og den administrative delen av kommunen. Det er få folkevalde organ som kommunane er pålagde ved lov å opprette, og det er òg svært få pålegg når det gjeld den administrative organiseringa. Sjølv om det skal vere organisasjonsfridom, har Stortinget lagt nokre felles rammer og grunnleggjande føresetnadar for korleis dei folkevalde organa skal vere. Dette er gjort for å sikre føreseielegheit, likskap og attkjenning mellom kommunane, og for at visse grunnleggjande prinsipp blir følgde.

FOLKEVALDE ORGAN Ein ny og tydeleg regel i kommunelova er at berre dei organa som er nemnde i lov kan opprettast. Dei mest sentrale organa må bruke det namnet som lova bestemmer, som kommunestyre og fylkesting, formannskap og fylkesutval, kommuneråd og fylkesråd, utval (inkludert kommunedelsutval og kontrollutval) og kommunestyre- og fylkestingskomitear.

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

71


Folkevalde organ skal ha eit reglement som fastset – verkeområde og eventuell vedtaksmyndigheit, – tidsperioden som organet er oppretta for og – eventuelt andre sentrale avgjerder om verksemda til organet.

Folkevalgte organer (§ 5-1) a) kommunestyre og fylkesting b) formannskap og fylkesutvalg c) kommuneråd og fylkesråd d) utvalg, inkludert kommunedelsutvalg og kontrollutvalg e) arbeidsutvalg f) felles, folkevalgt nemnd i vertskommunesamarbeid g) kommunestyre- og fylkestingskomiteer h) styret for deler av den kommunale eller fylkeskommunale virksom­ heten i parlamentarisk styrte kommuner eller fylkeskommuner i) representantskap og andre styringsorganer for et interkommunalt poli­ tisk råd j) representantskap for et kommunalt oppgavefellesskap k) et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ hjemlet i særlov Formannskapet/fylkesutvalget og utvalg kan opprette et arbeidsutvalg blant sine medlemmer.

Andre kommunale organer (§ 5-2) a) partssammensatte utvalg b) styret for en institusjon c) underordnete styringsorganer for et kommunalt oppgavefellesskap d) styret for et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak e) eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom

72

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


FOLKEVALDE Det er nytt at kommunelova regulerer kven som er folkevalde. Sidan det knyter seg rettar og plikter til det å vere folkevald, er det viktig at det er klarheit om dette. Lova nemner to grupper som er folkevalde. Den første er dei som er direkte valde av innbyggjarane. Medlemmar av kommunestyret og fylkestinget er naturlegvis folkevalde. Medlemmar i kommunedelsutval som blir valde gjennom direkte val, skal òg reknast om folkevalde etter kommunelova. Den andre gruppa er dei som er indirekte valde. Personar som eit folke­ vald organ har valt inn i eit folkevald organ eller eit anna kommunalt organ, er folkevalde, med unntak av desse: • Representantar i partssamansette utval og i styret for kommunale eller fylkeskommunale føretak for dei tilsette, er ikkje folkevalde. • I underordna organ i kommunalt oppgåvefellesskap kan administrativ leiing veljast inn utan å bli sett på som folkevalde. • Dersom kommunestyret eller fylkestinget fastset at styret heilt eller delvis skal oppnemnast av kommunedirektøren, eller at styret heilt eller delvis skal veljast av dei tilsette eller brukarane ved den institusjonen det gjeld, er desse ikkje folkevalde. I parlamentarisk styrte kommunar og fylkeskommunar vel kommunestyret eller fylkestinget sjølv om dei vil opprette kommuneråd eller fylkesråd ved å velje medlemmane frå kommune- eller fylkesrådet, eller om ordføraren skal peike ut ein kommuneråds- eller fylkesrådsleiar, som sjølv set saman rådet. Medlemmar av kommune- og fylkesrådet skal reknast som folkevalde etter den nye kommunelova, anten dei er valde eller peika ut.

DEI FORMELLE ROLLENE TIL ORDFØRAREN Ordføraren har ei sentral rolle som den fremste folkevalde i kommunen, og han eller ho er òg det viktigaste bindeleddet mellom dei folkevalde og administrasjonen.

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

73


Med ny kommunelov er den formelle delen av ordførarrolla styrkt. Tanken har vore at ved å styrkje ordførarrolla, så styrkjer ein òg den folkevalde delen av kommunen. Samtidig har det vore viktig at ei styrking av ordførarrolla ikkje skal gå på kostnad av dei kollegiale organa. Som tidlegare har ordføraren møte- og talerett i organ der ordføraren ikkje er medlem. Den nye lova utvidar dette til òg å gjelde framleggsrett. Som tidlegare kan kommunestyret delegere myndigheit til ordføraren om å fatte vedtak i ikkje-prinsipielle saker. Det er nytt at ordføraren kan få myndigheit til å fatte vedtak i hastesaker, men det er kommunestyret som bestemmer om ordføraren skal få denne myndigheita. Etter den nye kommunelova kan kommunestyret bestemme om ordføraren skal få myndigheit til å opprette utval på eige initiativ. Desse utvala kan berre få i oppgåve å førebu saker som ikkje har prinsipiell betyding. Ordføraren skal rapportere til kommunestyret om korleis den delegerte myndigheita til å fatte vedtak i ikkje-prinsipielle saker og hastesaker er nytta, og korleis han eller ho har oppretta utval på eige initiativ. Kommunestyret kan gje nærare reglar om denne rapporteringa.

DELEGERING AV VEDTAKSMYNDIGHEIT I ein kommune eller fylkeskommune blir det gjort fortløpande vedtak på alle tenesteområde. Ifølgje kommunelova ligg myndigheita til å ta desse vedtaka hjå kommunestyret eller fylkestinget, men det er verken formålstenleg eller effektivt at dei folkevalde organa skal gjere alle vedtaka sjølve. Eit av dei viktigaste vedtaka eit kommunestyre eller fylkesting skal ta, er derfor å bestemme kven som skal bestemme kva. For å understreke at all myndigheit er forankra i kommunestyret og fylkestinget, står det i kommunelova at det i kvar periode skal fattast eit delegeringsvedtak innan utgangen av det første heile året etter at valet har vore halde. Delegering vil kort og godt seie overføring av myndigheit. Å delegere myndigheit er ei viktig side ved utforminga av ein organisasjon. Gjennom delegeringsvedtaket får kommunestyret og fylkestinget eit aktivt forhold til organisasjonen og sitt eige maktgrunnlag. Delegering av myndigheit til andre politiske organ er òg avgjerande for gode politiske vedtaksprosessar.

74

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


«Min jobb som ordfører er også å gjøre folkevalgte trygge i sin rolle.» Rune Høiseth Ordfører i Larvik (2011–2019)

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

75


Det er fleire grunnar til at kommunestyret og fylkestinget delegerer myndigheit til kommunedirektøren. Først og fremst er det ei avlasting for kommunestyret og fylkestinget, som er dei organa som formelt sett har myndigheita. Å delegere bidreg til at det blir nok kapasitet til å gjere vedtak. Dernest treng ikkje folkevalde organ å behandle enkeltsakene når dei prinsipielle spørsmåla i sakene er avklart politisk. Det er òg ein effekt av delegeringa at dei folkevalde organa får ein armlengdes avstand til vedtaka, slik at dei kan fungere som klageorgan for innbyggjarane. I ein rettsstat skal all maktutøving vere heimla i lov (legalitetsprinsippet). I dei tilfella der vedtak blir teke av andre enn kommunestyret og fylkestinget sjølve, må ein vise til at ein har fått tildelt slik myndigheit gjennom eit delegeringsvedtak for at vedtaka skal vere gyldige. Nokre avgjerande vedtak kan ikkje delegerast, det vil seie at dei berre kan gjerast av kommunestyret eller fylkestinget sjølv, men dei fleste vedtaka kan delegerast vidare til andre organ. I realiteten må dei aller fleste vedtaka delegerast til kommunedirektøren for at kommunen eller fylkeskommunen skal kunne fungere effektivt. Kommunelova slår fast at kommunestyret eller fylkestinget berre kan delegere myndigheit til éin stad i administrasjonen, nemleg til kommunedirektøren. Ei viktig oppgåve for kommunedirektøren blir derfor å utforme organisasjonen og delegere myndigheit vidare til leiarane for dei ulike einingane som yter tenester. Kommunedirektøren må derfor sørgje for å få utarbeidd et eige delegeringsreglement for det administrative nivået. Eit slikt system er ein naturleg del av det overordna styringssystemet i kommunesektoren. Det må derfor oppdaterast og utviklast i takt med dei oppgåvene og det lovverket kommunen og fylkeskommunen skal forvalte. Som ein del av den årlege rapporten om arbeidet med internkontrollen, skal kommunedirektøren rapportere til kommunestyret og fylkestinget om korleis styringssystemet fungerer. Eit vedtakssystem med utstrekt delegering må byggje på tillit, openheit og føreseielegheit. Delegering fungerer i samspel med tydelege mål, oppgåver og ressursar. Det må derfor vere god rapportering, og ikkje minst ein god styringsdialog på tvers av styringsnivåa i organisasjonen.

76

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


Kven kommunestyret eller fylkestinget kan delegere til Kommunestyret eller fylkestinget kan delegere myndigheit til andre folke­ valde organ, til ordføraren og til kommunedirektøren. Dette blir gjort i samsvar med delegeringsreglementet. Kommunestyret eller fylkestinget kan òg delegere myndigheit til andre rettssubjekt:

Delegering gir tydelige roller og ansvar Kommunestyret

Delegeringsreglementet

Ordføraren Ikkje-prinsipielle saker Hastesaker

Folkevalde organ Prinsipielle saker

Andre re�ssubjekt Lovpålagde oppgåver

Kommunedirektøren Ikkje-prinsipielle saker Lovpålagde oppgåver

Kommunestyret kan delegere myndigheit til ordføraren om å fatte vedtak i ikkje-prinsipielle saker. Ordføraren kan få myndigheit til å fatte vedtak i hastesaker, men det er kommunestyret som bestemmer om ordføraren skal få denne myndigheita. Etter kommunelova av 2018 kan kommunestyret bestemme om ordføraren kan få myndigheit til å opprette utval på eige initiativ. Desse utvala kan berre få i oppgåve å førebu saker som ikkje har prinsipiell betyding. Ordføraren skal rapportere til kommunestyret om korleis den delegerte myndigheita til å fatte vedtak i ikkje-prinsipielle saker og hastesaker er nytta, og korleis oppretting av utval på eige initiativ er nytta. Kommunestyret kan gje nærare reglar om denne rapporteringa. Eit førande prinsipp i kommunelova av 2018 er at det er forbod mot å delegere myndigheit til å fatte vedtak som har prinsipiell betyding, i enkeltsaker og i enkelte sakstypar til enkeltpersonar og private. Det betyr at slike saker berre kan delegerast til folkevalde organ. Kva som er prinsipielle saker, er avhengig av kva type vedtak det er og konsekvensane for kommunen og fylkeskommunen, men òg ut frå ei vurdering av i kva

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

77


omfang dei viktige skjønnsmessige sidene av det aktuelle vedtaket må sjåast på som klarlagt gjennom politiske vedtak. Det blir understreka at det er vedtaksmyndigheita som ikkje kan delegerast til andre enn folkevalde organ. Det hindrar ikkje ein kommune i å setje drifta av til dømes ein sjukeheim ut på anbod eller organisere brannvesenet som eit interkommunalt selskap. Lova avgrensar heller ikkje tilgangen til å setje ut arbeidet med saksførebuingar til private. Ein godt fungerande delegeringspraksis er avhengig av høg grad av tillit mellom folkevalde og administrasjonen i kommunen og fylkeskommunen. Denne praksisen er òg avhengig av god rolleforståing, klare ansvarsliner, openheit og god informasjonsflyt frå administrasjonen til folkevalde. Delegering av myndighet fra politikere til administrasjon er helt nødvendig for å kunne få fattet beslutning i alle saker det skal fattes beslutning i. Delegering er en måte å lette arbeidsbelastningen til politikerne og har dermed en effektivitetsbegrunnelse. Videre har delegering en faglig begrunnelse: det å fatte vedtak i enkeltsaker kan kreve stor faglig innsikt i feltet det skal fattes beslutninger om, og kommunalt ansatte som er ansatt i dette øyemed og vier all sin tid til dette vil dermed være bedre skikket enn politikere – som jo er lekfolk. Delegasjon av myndighet er imidlertid ikke uproblematisk. Retten til å fatte beslutninger på vegne av fellesskapet er gitt av velgerne ved valg, og det oppleves som viktig at de folkevalgte har kontroll med de beslutningene de har delegert bort. En del informanter opplever at utstrakt delegering kan forkludre og utydeliggjøre ansvarslinjene i kommunen, og at det er vanskelig å holde kontroll med implementeringen av overordnede vedtak når vedtak i enkeltsaker er delegert til administrasjonen. Videre kan utstrakt delegering gjøre det vanskelig for politikerne å utøve ombudsrollen, fordi de ikke har mulighet til å gå inn i enkeltsaker. NIBR-rapport 2013:24

78

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


SAKSBEHANDLING I FOLKEVALDE ORGAN Forvaltningslova inneheld reglar for all offentleg verksemd. Sidan kommunen og fylkeskommunen er organ som er styrte av kollegiale organ, er det særskilte reglar i kommunelova, i tillegg til forvaltningslova. Folkevalde skal alltid behandle sakene sine og fatte vedtaka sine på møte i organ som er oppretta etter kommunelova eller etter ei særlov. Hovud­ regelen er at alle folkevalde organ og andre kommunale organ må følgje alle saksbehandlingsreglane. At folkevalde organ behandlar sakene sine omfattar òg å orientere om og drøfte saker dei seinare skal fatte vedtak om, eller som det berre skal orienterast om. Folkevalde som møtest utanom desse organa er ikkje lovleg saksbehandling. Vil ein ha eit forum der alle gruppeleiarane møtest, kan ein opprette eit utval, men ikkje gje det noko myndigheit. Kommunestyret fastset sjølv eit saksbehandlingsreglement for folkevalde organ. Reglementet kan vere ulikt frå organ til organ, så lenge det ikkje er i strid med kravet i lova til saksbehandlinga.

Kommunestyremøte i Osterøy kommune

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

79


Møte Møteprinsippet er eit viktig prinsipp i reglane for saksbehandling. Folkevalde organ skal behandle sine saker og fatte sine vedtak på møter. Kven er det som avgjer om det skal holdast eit møte? Det er organet sjølv eller kommunestyret som vedtek møtetidspunkt, eller leiaren av organet kan vedta at det er naudsynt å halde eit møte eller så kan minst 1/3 av medlemmane krevje det, og kravet frå desse treng ikkje å kome på eit fysisk møte. Og er det først eit møte, så gjeld alle saksbehandlingsreglane. Kven kan avlyse eit møte? I utgangspunktet er det dei same som bestemde møtetidspunktet som kan vedta avlysing av det aktuelle møtet, men ikkje dersom det er slik at 1/3 krev møte. Kommunestyret og fylkestinget kan sjølve vedta at folkevalde organ i kommunen eller fylkeskommunen skal ha moglegheit til å halde eit møte som fjernmøte, det vil seie møte på telefon, video eller liknande. Eit møte som skal vere lukka, kan ikkje haldast som fjernmøte.

Innkalling, sakliste og kunngjering Det er leiaren i organet som har ansvar for å setje opp saklista. Dersom minst 1/3 av medlemmane i organet krev det, må ei sak setjast på saklista. Et slikt krav må ikkje nødvendigvis framsetjast på eit møte. Saklista skal sendast til medlemmane i organet med rimeleg varsel. Kva som er rimeleg varsel, kan variere, men normalt er det ei (snau) veke. Saklista skal innehalde ei liste over dei sakene som skal behandlast, og dokumenta i saka. Møta skal kunngjerast på ein formålstenleg måte, òg dersom ein trur at møtet vil bli heilt eller delvis lukka. Saklista og andre møtedokument som ikkje er unnateke offentlegheit, skal vere tilgjengeleg for allmenta.

Møteleiing Leiaren eller nestleiaren i organet er møteleiar. Dersom begge desse melder forfall, blir særskilt møteleiar valt ved fleirtalsval. Det er alltid mogleg å stille spørsmål til leiaren for organet under møtet, men ein har ikkje alltid krav på svar. Det må vere mogleg å seie at ein kjem tilbake til saka på neste møte.

80

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


Hugseliste for møteleiing 1. Opning av møtet a) Velkomen. Bruk klubba til å markere. b) Spørjetime for publikum dersom kommunestyret har vedteke ei slik ordning. 2. Namneopprop. Dersom minst halvparten av kommunestyre­ representantane, medrekna møtande vararepresentantar, er til stades, kan ordføraren slå fast at kommunestyret er vedtaksført (klubbe). 3. Merknader til innkallinga. Dersom det ikkje er vektige innven­ dingar mot innkallinga: 4. Erklære møtet for lovleg satt (klubbe). 5. a) Godkjenning av saklista (klubbe). b) Val av to representantar til å skrive under protokollen saman med ordføraren dersom dette ikkje er gjort for heile valperio­ den. 6. Behandling av sakene på saklista a) Godkjenning av protokollen frå førre møte. Dersom pro­ tokollen ikkje blei godkjend på det førre møtet, eller dersom dei som skulle skrive under, ikkje hadde fått fullmakt til å god­ kjenne protokollen. b) Kvar enkelt sak på saklista. Ordføraren les opp saksnummer og namnet på saka og refererer innstillinga. I enkelte saker kan det òg vere aktuelt for ordføra­ ren å gje ytterlegare kortfatta informasjon i samband med sakene. Dersom det skal gjevast, eller det blir bedt om, meir omfattande informasjon om ei sak, er det best at kommunedirektøren eller andre frå administrasjonen gjev denne informasjonen. Ordføraren bør konsentrere seg om å leie møtet. Sjølvsagt kan ordføraren setje seg sjølv på talarlista og halde eit innlegg, og då er det varaordføraren som tek over møteleiinga. Varaordføraren eller ein utvalsleiar kan òg gje meir informasjon om ei sak. Ordet fritt. Representantane får ordet i den rekkjefølgja dei har bedt om det. Varaordføraren hjelper til med å holde talarlista à jour.

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

81


Ordføraren skal konsentrere seg om talaren og om det han eller ho seier. Talaren skal vende seg mot ordføraren, ikkje mot represen­ tantane. Det er ein fordel å bruke talarstol i kommunestyret. Det kan ofte bli naudsynt å foreslå og vedta avgrensa taletid og eventuell sluttstrek for debatten. Blir det fremja forslag om utsetjing av ei sak, skal ordføraren straks ta utsetjingsforslaget opp til votering. Men etter visse reglar er det høve til å få ordet til utsetjingsforslaget. Ordføraren markerer følgjande med klubba: Håndbok for ordførere

• Debatten er over • Voteringsmåte • Om det er prøvevotering eller endeleg votering • Når votering finn stad • Utfallet av voteringa. 7. Behandling av eventuelle interpellasjonar og grunngjevne spørs­ mål.

KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

8. Eventuell godkjenning av protokoll. 9. Ordføraren erklærer møtet for heva og markerer med klubba. Håndbok for ordførere (2017)

Innstilling i saker til folkevalde organ I dei fleste kommunane og fylkeskommunane som er styrte etter formannskapsmodellen, er det praksis at kommunedirektøren innstiller til dei politiske organa. Dette er ei myndigheit som kommunestyret har gjeve kommunedirektøren gjennom delegeringsreglementet. Delegeringsreglementet skal vedtakast innan utgangen av det første heile året i valperioden. Rett nok har fleire kommunestyre valt å la kommunestyrekomitear innstille til kommunestyret. Andre vel å utnemne saksordførarar i dei enkelte sakene, og saksordføraren får myndigheit til å innstille saker. Det same gjeld i fylkestinga. Nokre kommunar praktiserer at ordføraren innstiller i dei fleste sakene som skal behandlast i formannskapet eller i kommunestyret. Før 2012 hadde ikkje kommunelova bestemmingar om kven som hadde rett til å innstille. Kommunelova seier i dag at kommunestyret

82

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


innan utgangen av det første heile året etter valet skal vedta kven som skal innstille til dei folkevalde organa. Det kan vere formålstenleg å vurdere dette i samanheng med delegeringsreglementet. Poenget med lovendringa har vore å etablere ei bevisstheit om retten til innstilling. I tillegg vil lova synleggjere at dokker som organ faktisk har valmoglegheiter. I mange saker kan det liggje mykje politikk i å foreslå kva det folkevalde organet skal vedta. Politisk eller administrativ innstilling handlar òg i høgste grad om samspelet mellom dokker som folkevalde og administrasjonen.

Slik får du ei sak opp til politisk behandling Det følgjer av kommunelova at det er leiaren av det folkevalde organet som set opp sakliste til møtet. For kommunestyret eller fylkestinget er det altså ordføraren som bestemmer kva saker som skal behandlast. Alle folkevalde har gått til val på eit valprogram. Dette valprogrammet ønskjer dokker å få gjennomført. Spørsmålet er korleis det kan gjerast. Så, når og korleis får du ei sak opp til politisk behandling? Ikkje alt kan vente til dokker har definert dei store utfordringane. Verksemda går sin gang, og det må arbeidast med mange saker, og faste vedtak må fattast. Lovverket har bestemmingar om kva saker som må behandlast innan ein bestemd frist. Set deg inn i kva overordna planar og strategiar som skal opp til behandling, og når dei skal behandlast. Det er ofte fornuftig å fremje dei sakene du vil ta opp medan du arbeider med budsjettet eller økonomiplanen, eller kanskje med kommuneplanen, eventuelt andre sektorplanar. Husk òg at ein god vedtaksprosess ofte involverer innbyggjarane før vedtak blir fatta. Når ei sak blir behandla i eit folkevald organ, kan du sjølvsagt fremje alternative forslag til vedtak. Drøft gjerne ordlyden med kommunedirektøren før du fremjar forslaget, slik at det kan bli vurdert om vedtaket er lovleg. Eit grunngjeve spørsmål er vanlegvis ein førespurnad som gjeld eit heilt konkret tilhøve. Grunngjevne spørsmål må rettast til ordføraren, gjerne nokre dagar før møtet, slik at han eller ho får tid til å førebu svaret. Dersom det du vil ta opp er av meir prinsipiell karakter, blir det vanlegvis fremja som ein interpellasjon. Husk at dersom spørsmålet eller interpellasjonen skal følgjast opp vidare, må kommunestyret fatte vedtak om det med eventuelle føringar for oppfølginga. Nokre kommunar har ei ordning der dei

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

83


folkevalde kan kome med private forslag i kommunestyret om saker som naturleg høyrer inn under verkeområdet til kommunestyret. Det eigne regelverket i kommunestyret set rammer for korleis dette skal gå føre seg. Reglementet til kommunestyret og fylkestinget bør innehalde bestemmingane om interpellasjonar og grunngjevne spørsmål, eventuelt private forslag. Ved interpellasjonar er det vanleg at anten interpellanten eller han/ho som svarar på interpellasjonen kan fremje forslag som skal opp til votering. Dersom dei blir vedtekne, kan slike forslag sendast til kommunedirektøren for utgreiing. Ein interpellasjon blir skriftleg fremja av ein representant overfor ordføraren/fylkesordføraren innan ein bestemd frist, som til vanleg er minst ei veke før møtet i kommunestyret eller fylkestinget. Det vanlege er at interpellasjonar og svar blir sende ut som saker (ev. tilleggssaker) før møtet i kommunestyret eller fylkestinget. På same måte er det vanleg med ei avgrensa total behandlingstid (til dømes maks 30 min) i kommunestyret og fylkestinget, og at interpellant og svarar får ordet to gonger kvar, medan andre talarar berre får ordet éin gong kvar. Grunngjevne spørsmål blir vanlegvis fremja skriftleg av ein representant innan ein bestemd frist, til dømes seinast tre kvardagar før møtet i kommunestyret eller fylkestinget. Det grunngjeve spørsmålet skal rettast til ordføraren eller fylkesordføraren. Spørsmålet og svaret til representanten blir i mange kommunestyre og fylkesting lagt på bordet til representantane før dei kjem til møtet. Det er vanleg at representanten får ordet for å leggje fram spørsmålet sitt, og deretter får svararen – som regel ordføraren eller fylkesordføraren, og då er varaordføraren møteleiar – ordet til svar. Spørjaren får anledning til tilleggsspørsmål, og svararen får tilleggssvar. Avgrensa taletid er vanleg. Det blir ikkje fremja forslag i samband med grunngjevne spørsmål. Andre enn spørjaren og svararen deltek som regel ikkje i ordskiftet i samband med grunngjevne spørsmål.

Vedtak og avstemming For at eit folkevald organ skal kunne fatte vedtak må minst halvparten av medlemmane vere til stades og røyste i saka. Medlemmane i eit folkevald organ har møte- og røysteplikt. Vedtak blir som hovudregel fatta etter det som får fleirtal i avstemminga. Ved røystelikskap avgjer som hovudregel røysta til møteleiaren.

84

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


Økonomiplan og årsbudsjett skal stemmast over som heilskap i den endelege avstemminga. Dersom det er fremja fleire alternative forslag, og ingen av desse får fleirtal første gongen eit forslag er oppe til avstemming, skal det deretter berre røystast over dei to forslaga som fekk flest røyster i den første avstemminga. Det er eigne reglar for val av medlemmar til andre organ.

Saksavvikling og møtebok Når det gjeld avvikling av saklista, er det klare utgangspunktet naturlegvis at dokker skal følgje den. Organet kan med alminneleg fleirtal velje å utsetje realitetsbehandlinga av ei sak som er ført opp på den utsendte saklista. Då er det greitt å hugse på at ein debatt og avstemming om utsetjing, så langt det er mogleg, skal holdast åtskilde frå ein eventuell debatt om sjølve saka. Organet kan fatte vedtak i saker som ikkje er på saklista dersom møte­ leiaren eller 1/3 av dei frammøtte ikkje motset seg det. Det same gjeld i saker der saksdokument ikkje er sende ut saman med innkallinga. Dette er ei ny presisering i kommunelova av 2018. Det skal førast møtebok i alle folkevalde organ. Alt som ikkje er unnateke offentlegheit, skal vere tilgjengeleg for allmenta. Møteboka skal (minst) innehalde • tid og stad for møtet, • kven som møtte, og kven som var fråverande, • kva saker blei behandla, • kva vedtak blei fatta og • røystingsresultatet

Møteoffentlegheit og teieplikt Hovudregelen i kommunelova er at alle har rett til å vere til stades på møter i folkevalde organ. Det vil med andre ord seie at hovudregelen er at møta skal vere opne for alle. Det kan likevel dukke opp saker til behandling som krev at møtet blir lukka for allmenta: • Eit folkevald organ skal vedta å lukke eit møte når – det skal behandlast ei sak som angår dei tenestlege tilhøva til ein arbeidstakar og – det skal behandlast ei sak som inneheld opplysningar som er omfatta av lovbestemd teieplikt. folkevalde organ, delegering og saksbehandling

85


• Eit folkevald organ kan vedta å lukke eit møte når – omsynet til personvern krev det og – omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier det. Dersom ein lukker møtet med utgangspunkt i det siste punktet ovanfor, så skal møteboka òg vise til relevant unntaksheimel i offentlegheitslova. At eit møte er lukka inneber ikkje i seg sjølv at folkevalde får teieplikt om alle opplysningane som kjem fram på møtet. Folkevalde er berre pålagt teieplikt om dei tausheitsbelagde opplysningane som kjem fram. Det er ikkje høve til å innføre ei særskild teieplikt i eit kommunalt reglement.

Hastesaker Når det er naudsynt å fatte eit vedtak så raskt at det ikkje er tid til å innkalle det organet som skulle ha avgjort saka, kan kommunestyret gje andre organ myndigheit til å fatte vedtak i slike saker. Leiaren av eit folkevald organ kan vedta å behandle ei sak skriftleg eller på eit hastefjernmøte dersom det er påkravd å få avgjort ei sak før neste møte, og det anten ikkje er tid til å halde eit ekstraordinært møte, eller saka ikkje er så viktig at eit ekstraordinært møte blir sett på som naudsynt. Ved hastefjernmøte kan medlemmane kallast inn til møtet med kortare frist enn etter ordinære reglar. Dersom 1/3 av medlemmane i organet krev det, skal saka utsetjast til det kan haldast eit ordinært møte. Når ei hastesak skal behandlast skriftleg, skal alle dokumenta med forslag til vedtak i saka sendast til alle medlemmane i organet samtidig. Forslaget blir rekna for vedteke dersom alle medlemmane sluttar seg til det framlagte forslaget, og vedtaket blir fatta etter skriftleg saksbehandling.

Inhabilitet og fritak Dei fleste folkevalde vil på eit eller anna tidspunkt kome i ein situasjon der det kan reisast spørsmål om han eller ho er for inhabil til å vere med på å fatte vedtak i ei sak som er til behandling. At ein person er «inhabil» eller «ugild» inneber at det føreligg omstende som er eigna til å svekkje tilliten til at ein politikar er upartisk. Som folkevald vil du vere inhabil dersom du har tilknyting til ei sak eller partar i ei sak, som er eigna til å skape tvil om du vil behandle saka på ein objektiv og upartisk måte. Nokre forhold,

86

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


til dømes nært slektskap, fører automatisk til inhabilitet. I tillegg finst det ein skjønnsmessig regel som seier at ein person er inhabil dersom det er andre særeigne forhold som er eigna til å svekkje tilliten til at vedkomande er upartisk. Dersom dette skulle gjelde deg, blir det føresett at du ikkje deltek i behandlinga av og i vedtak om ei konkret sak. Det er fleire omsyn som talar for at du, dersom du har eigeninteresse i utfallet av ei sak eller har nært slektskap eller vennskap med nokon av partane, ikkje bør behandle eller vere med på å avgjere nett denne saka. For det første kan det vere fare for at du vil opptre partisk. For det andre er det av stor betyding at folk har tillit til at folkevalde opptrer upartisk. For det tredje tener reglane om inhabilitet til å beskytte den enkelte folkevalde mot utilbørleg press utanfrå. Ein folkevald som har vore med på å førebu eller fatte vedtak i ei sak som tilsett i kommunen eller fylkeskommunen, er inhabil til å behandle den same saka seinare i eit folkevald organ i respektive kommunen eller fylkeskommunen. Dette gjeld ikkje når årsbudsjett, økonomiplan, kommune­ plan, regional planstrategi og regional plan blir behandla i eit folkevald organ. Når ei klage skal behandlast etter forvaltningslova, er ein folkevald som har vore med på å førebu eller fatte vedtaket, inhabil til å delta i behandlinga av vedtaket i klageinstansen eller i førebuinga av saka for klageinstansen. Ein folkevald er ikkje inhabil når det skal veljast personar til offentlege tillitsverv, eller når det skal fastsetjast godtgjersler og liknande for slike verv. Ein folkevald kan søkje om å bli friteke frå å delta i behandlinga av ei sak dersom personlege grunnar tilseier fritak. Det folkevalde organet avgjer sjølv om han eller ho skal få fritak. Det er på ingen måte kritikkverdig å vere inhabil i ei sak, men det er kritikkverdig å unnlate å seie ifrå dersom du er inhabil, eller dersom du er i tvil om du er inhabil eller ikkje. Det er det folkevalde organet sjølv som avgjer habilitetsspørsmål. Eit godt tips er å melde frå til ordføraren i god tid før møtet dersom du er i tvil om du er habil til å vere med på å behandle ei sak. Det gjev ordføraren moglegheit til å undersøkje saka nærare, eventuelt til å innhente juridiske råd.

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

87


Folkevalde som ser at dei er direkte inhabile i ei sak, eller som er usikre på om dei er inhabile til å vere med på behandlinga av ei sak eller ikkje, pliktar å informere om dette, slik at det folkevalde organet som skal behandle saka, kan vurdere og fatte vedtak om vedkomande er inhabil eller ikkje. Bestemmingar om habilitet finst i forvaltningslova og i kommunelova.

Innsynsrett og teieplikt Når det gjeld innsyn i kommunale saksdokument, har folkevalde organ rettar som strekkjer seg lengre enn dei rettane alle (òg folkevalde) har, til innsyn med heimel i offentlegheitslova. Kommunelova legg retten til organet – ikkje til enkeltmedlemmane. Det er eit viktig prinsipp at dokument som kjem frå administrasjonen, blir gjeve til alle medlemmane av det folkevalde organet. Kommunestyret eller fylkestinget kan krevje innsyn i alle kommunale saksdokument. Andre folkevalde organ kan krevje innsyn i dei delane av verksemda i kommunen som ligg innanfor verkeområdet til organet. Eit vedtak om å krevje innsyn kan gjerast med minst tre røyster eller med fleirtalet av dei avlagde røystene i organet. Dersom det folkevalde organet ønskjer innsyn i dokument med opplysningar som det er teieplikt om, er det to vilkår som må vere oppfylte: Det må vere «naudsynt» for behandlinga av ei konkret sak, og forvaltningslova § 13 b må heimle unntak frå teieplikta. Dersom eit folkevald organ ønskjer å krevje innsyn i saksdokument etter andre avsnitt, må eit vedtak om å krevje innsyn gjerast med fleirtalet av dei avlagde røystene i organet. I parlamentarisk styrte kommunar og fylkeskommunar gjeld ikkje den utvida innsynsretten i følgjande tilfelle der det handlar om • notat frå den enkelte rådsmedlemmen til rådet, • notat mellom rådsmedlemmane og • saklister til og møtebøker for førebuande møter i kommuneråd og fylkesråd, dersom rådet ikkje skal fatte vedtak eller leggje fram innstilling. I saksdokument som er utarbeidde av administrasjonen som sekretariat for rådet, kan rådet sjå bort frå innsyn dersom saksdokumenta er utarbeidde for rådet eller for eigne førebuande vurderingar til den enkelte rådsmedlemmen.

88

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


Den utvida innsynsretten gjeld frå det tidspunktet saka som saksdokumenta høyrer til, er sende til behandling i det folkevalde organet. I saker som blir avgjorde av administrasjonen, kommunerådet eller fylkesrådet, gjeld innsynsretten frå det tidspunktet sakene er ferdigbehandla. Hovudregelen i kommunelova er at alle har rett til å vere til stades på møter i folkevalde organ. Det vil med andre ord seie at hovudregelen er at møta skal vere opne for alle. Likevel kan det kome saker til behandling som krev at møtet blir lukka for allmenta: • Et folkevald organ skal vedta å lukke eit møte når – det skal behandlast ei sak som angår tenestlege forhold til ein arbeids­ takar, eller – det skal behandlast ei sak som inneheld opplysningar som er omfatta av lovbestemd teieplikt. • Eit folkevald organ kan vedta å lukke eit møte når – omsynet til personvern krev det, og – omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier det. Eit lukka møte inneber ikkje i seg sjølv at dei folkevalde får teieplikt om alle opplysningane som kjem fram på møtet. Folkevalde er berre pålagt teieplikt om dei teiebelagde opplysningane som kjem fram. Det er ikkje høve til å innføre ei særskild teieplikt i eit kommunalt reglement.

folkevalde organ, delegering og saksbehandling

89


90

folkevalde organ, delegering og saksbehandling


KAPITTEL 5

Samspelet med administrasjonen

Alle folkevalde leiarskap er avhengig av eit godt samspel med sin Kommunelova av eigen administrasjon. Skal forholdet mellom dei folkevalde og 2018 har innført kom­ administrasjonen bli godt, krevst det respekt og aksept for dei ulike munedirektør som ny kjønnsnøytral tittel for rollene. Tillit er heilt sentralt i dette samspelet. Kommunelova rådmann, fylkesråd­ tydeleggjer mellom anna skiljet mellom politikk og administrasjon mann og administra­ der kommunedirektøren har fått lovfesta det faste personalansvasjonssjef. Dette er like ret. Kommunedirektøren har ei samansett rolle i norske kommufullt ikkje ein lovpålagt nar og fylkeskommunar. Kjernen i dette er at kommunedirektøren tittel. I denne boka er aktivt involvert i alle fasar av dei lokale politiske prosessane, frå nyttar vi tittelen kom­ forslag til iverksetjing og evaluering. Føringar og instruksar som munedirektør. folkevalde gjev, skal skje i kraft av vedtak, ikkje gjennom meir vage signal eller forventingane ordføraren har til kommunedirektøren, eller gjennom det kommunedirektøren har oppfatta som det synet fleirtalet har. Dersom rolla til kommunedirektøren skal avgrensast eller styrast av kommunestyret, må det skje i kraft av vedtak. Kommunedirektøren vil òg vere sentral i politikkutviklinga ved å leggje fram kunnskapsgrunnlag, leggje til rette både for politiske prosessar og ikkje minst for innbyggjarmedverknad. Kommunedirektøren skal både vere uavhengig av og lojal mot heile kommunestyret eller fylkestinget. Med «uavhengig» meiner ein at tilset­ jingsforholdet til kommunedirektøren skal vere upåverka av endringar samspelet med administrasjonen

91


i samansetjinga av kommunestyret og fylkestinget. Med «lojal» meiner ein at kommunedirektøren skal gjennomføre alle vedtaka som er fatta av folkevalde organ, men òg at kommunedirektøren melder ifrå om det er faktiske eller rettslege utfordringar som har vesentleg betyding for iverksetjing av eit vedtak. Dersom eit vedtak i eit folkevald organ er lovstridig, pliktar kommunedirektøren å gjere organet oppmerksam på det. Etter kommunelova har kommunedirektøren ei utgreiingsplikt. Dette inneber at saker som blir lagde fram for folkevalde organ, skal vere forsvarleg utgreidde. Utgreiinga skal gje eit faktisk og rettsleg grunnlag for å fatte vedtak. Dette betyr at kommunedirektøren har eit sjølvstendig ansvar for å leggje fram eit slikt grunnlag, uavhengig om det strid mot røyndomsoppfatningar eller meiningar til dei folkevalde. Det er dei folkevalde som har det overordna styrings- og vedtaksansvaret. Det inneber eit overordna resultatansvar og eit ansvar for at kommunen eller fylkeskommunen er formålstenleg organisert for å løyse dei oppgåvene dei er pålagde, og for å utvikle dei kommunale tenestene og lokalsamfunnet som heilskap. Den politiske leiinga er uløyseleg knytt til ønsket om å skape forandring til det betre for lokalsamfunnet. Å involvere innbyggjarane aktivt kan bidra til å gjere lokalpolitikken meir synleg for dei, skape eit breitt samspel og gje dei ei kjensle av eigarskap til dei vedtaka som blir fatta. Kommunedirektøren utøver funksjonen som sjølvstendig fagadministrasjon, med rett til å hevde sjølvstendige faglege vurderingar. Denne fagadministrasjonen skal samstundes vere eit politisk sekretariat for dei folkevalde. Deira avgjerder skal byggje på faglege vurderingar, for så å gjere sine eigne vurderingar ut frå et meir allment folkeleg og politisk skjønn. Skiljet mellom politikk og administrasjon er ikkje alltid eintydig. Det kan vere politikk i mange saker som tilsynelatande er av administrativ karakter. Det kan vere ulike oppfatningar av kva som er politikk og kva som er administrasjon, både blant folkevalde og blant dei tilsette i kommunen. Rolleforståinga kan derfor ikkje avklarast ein gong for alle, men må drøftast kontinuerleg, både mellom dei folkevalde og i dialog med administrasjonen. Oppgåva til kommunedirektøren er å fortolke og omsetje vedtaka i praksis. Det er derfor viktig at vedtaka er tydelege, sjølv om det kan vere utfordrande å få til. Tydelege og klare vedtak gjev administrasjonen den beste føresetnaden for å setje i kraft eit vedtak. I situasjonar der det alltid

92

samspelet med administrasjonen


er knapt med ressursar, vil det å velje nesten alltid innebere at ein må velje bort noko anna. Ein fordel på eitt område må som regel betalast med ei ulempe på eit anna. Som folkevald vil du tene på å vere ryddig og tydeleg når slike dilemma oppstår. Riktig og god informasjon om verksemd og leveransar i kommunen er eit viktig vilkår for å kunne utøve effektiv og treffsikker politisk styring. Kommunedirektøren og ordføraren må gje samanhengande og god informasjon til kvarandre. Tillit i system med mykje delegering føreset at dokker som er folkevalde har innsikt i og kjenner dokker trygge på dei vurderingane administrasjonen gjer heile tida.

SPEL KVARANDRE GODE Det er eit godt råd å etablere ein god styringsdialog mellom folkevalde og administrasjon så tidleg som mogleg. Det er behov for gode styringsverktøy som synleggjer kva som skal leverast. Vidare er det viktig å utvikle formelle arenaer for utveksling av informasjon. Det handlar om å spele kvarandre gode. Å vere ein dyktig folkevald er ingen soloprestasjon. Det skjer alltid i samspel med andre folkevalde og med administrasjonen. Legg vekt på det dokker får til, og bygg vidare på det. Kommunedirektøren er ein sentral aktør i styringsdialogen mellom folkevalde og administrasjonen. Han eller ho må bidra til å byggje tillit og leggje til rette for ein god dialog. Oppgåva til kommunedirektøren er mellom anna å innhente balansert og heilskapleg informasjon til dokker som er folkevalde. Som folkevald må du setje deg inn i denne informasjonen og halde deg aktivt til han når sakene skal behandlast. Kommunedirektøren får politiske føringar av folkevalde organ gjennom vedtak. Du må òg alltid hugse på at du styrer som medlem av kommunestyret, fylkestinget, eit utval eller ein kommunestyre- eller fylkestingskomité. Som enkeltpolitikar må du gjerne kome med politiske utspel, men du kan ikkje utøve arbeidsgjevarrolla eller styringsrolla utanfor det folkevalde organet som har myndigheit til det. God informasjon til folkevalde frå kommunedirektøren om verksemd og leveransar i kommunen eller fylkeskommunen, er ein viktig føresetnad for å kunne utøve godt folkevald leiarskap. Det kan fort bli eit underskot

samspelet med administrasjonen

93


på informasjon til folkevalde dersom det ikkje er gode nok rutinar for rapportering. God styringsinformasjon viser ikkje berre kva tenestene kostar, men òg kva effekt dei har på innbyggjarane. Pengar er viktig, men dei er berre et verkemiddel for å skape gode tenester i eit samfunn i utvikling. Sørg derfor for å skaffe deg oversikt over resultat og mål for dei ulike delane av den kommunale forvaltinga. Korleis er kvaliteten på eldreomsorga? Kor nøgde er foreldra og elevane med skulen? Kor lang er saksbehandlingstida i byggjesaker? Kommunedirektøren bør jamleg gje dei folkevalde informasjon om tilstanden i administrasjonen og tenesteproduksjonen. Slik informasjon blir som regel gjeve i formaliserte, skriftlege rapportar. Spørsmålet er ofte ikkje om informasjonen skal gjevast til dei folkevalde, men om kven som skal styre informasjonen. Det er derfor viktig at kommunedirektøren tek aktive grep for å synleggjere openheit og vilje til strukturert informasjonsflyt. Kommunedirektøren bør sjå til at heile kommunestyret eller fylkestinget får tilgang til den same informasjonen.

Rådmann Erling Hanssen og ordførar Bernhardt Halvorsen i Lavangen kommune

94

samspelet med administrasjonen


DELEGERING TIL KOMMUNEDIREKTØREN Internt i kommunen eller fylkeskommunen bør det vere vid moglegheit til å delegere myndigheit. Det er viktig for at kommunane og fylkeskommunane sjølve skal finne effektive og lokalt tilpassa arbeidsordningar. Kommunelova slår fast at kommunestyret eller fylkestinget berre kan delegere myndigheit til éin stad i administrasjonen, nemleg til kommunedirektøren. Det faste personalansvaret er etter kommunelova av 2018 lagt direkte til kommunedirektøren. Rolleavklaringa mellom folkevalde og administrasjonen har mellom anna kome til ved at vi har fått endringar som styrkjer den politiske styringa. Prinsipielle saker, òg enkeltsaker, skal behandlast av folkevalde organ. Det er forbod mot å delegere saker av prinsipiell betyding til kommunedirektøren – òg i enkeltsaker. Dette er eit uttrykk for at det er dei folkevalde som tek avgjerder i dei sentrale sakene i kommunen eller fylkeskommunen. Sjå elles meir om delegering i kapittel 4.

TILRETTELEGGING FOR POLITISKE PROSESSAR OG INNBYGGJARDELTAKING Den samfunnsmessige utviklinga skjer i raskt tempo, og kommunane og fylkeskommunane står overfor ei rekkje utfordringar som ikkje har noka standardløysing eller kjende løysingar. Perspektivmeldinga og andre sentrale dokument frå regjeringa peikar i retning av at kommunane og fylkeskommunane vil få ein trongare økonomi, samstundes som både sentrale myndigheiter og lokalsamfunnet stiller krav, og gjerne høgare krav, til løysinga av lokale, regionale, nasjonale og globale utfordringar. Dette vil krevje nytenking og innovasjon, som i sin tur føreset politisk mot og leiarskap. Som folkevald kan du med føremon bruke det engasjementet og den vilja innbyggjarane har til å finne nye løysingar og styrkje evna til lokal problemløysing. Kommunedirektøren vil vere sentral i arbeidet med denne politikkutviklinga, ved til dømes å leggje fram kunnskapsgrunnlag og leggje til rette for både politiske prosessar og innbyggjarmedverknad. Eit godt råd kan vere at kommunestyret og fylkestinget avklarar både gjensidige forventingar og rammer for dette samarbeidet. samspelet med administrasjonen

95


YTRINGSFRIDOM OG VARSLING Kommunar og fylkeskommunar forvaltar ressursane til fellesskapet og løyser viktige samfunnsoppdrag. Openheit er med på å sikre at dei løyser oppdraget til det beste for innbyggjarane. Openheit er òg ein føresetnad for både å avdekkje og rette opp feil. Som folkevald må du kjenne rammene for ytringsfridom og varsling for tilsette i kommunar og fylkeskommunar. Varslingsreglane følgjer av arbeidsmiljølova. Varsel til eller om politikarar er ikkje lovregulerte. Eit velfungerande demokrati er avhengig av ein open og opplyst debatt. Tilsette med kunnskap om fagområde og tenester er viktige aktørar i det offentlege ordskiftet. Det er viktig at kommunar og fylkeskommunar arbeider aktivt og målretta for å sikre ein god ytringskultur, som òg gjer det trygt å ytre seg kritisk om tilhøvet i eiga verksemd. Den alminnelege ytringsfridomen vernar fridomen den enkelte borgaren har til å bestemme kva han eller ho ønskjer å ytre seg om, uavhengig av innhald, tid, form og medium. Ein kronikk, SMS, teikning eller «likes» på Facebook vil vanlegvis vere ei ytring. Den alminnelege ytringsfridomen er nedfelt i Grunnlova § 100 og i den Europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Vernet om ytringsfridomen strekkjer seg langt, og det skal mykje til for at ytringsfridomen blir avgrensa. Det gjeld både for politikarar og tilsette i kommunar og fylkeskommunar. Ytringsfridomen dei tilsette har, er ein del av den alminnelege ytringsfridomen som er beskytta av Grunnlova § 100. Eit tilsetjingsforhold reiser like fullt spørsmål om ytringsfridom fordi arbeidsgjevarar har krav på lojalitet frå sine tilsette. For å overhalde lojalitetsplikta kan ein tilsett bli tvungen til å avstå frå enkelte ytringar. Retten dei tilsette har til å ytre seg i det offentlege rom, strekkjer seg likevel langt. Det let seg ikkje gjere å trekkje opp ei generell grense. Kvar sak må vurderast konkret. Lojalitetsplikta gjeld ikkje på same måte for politikarar. Som folkevalde har dokker eit verv og er ikkje tilsette. Varsling er ei særskild form for ytring som handlar om kritikkverdige tilhøve på arbeidsplassen. Kritikkverdige tilhøve omfattar lovbrot, men òg brot på interne reglar og retningsliner eller allment aksepterte etiske normer.

96

samspelet med administrasjonen


Reglane for vern av varslarar som er tilsette i ei verksemd, følgjer av arbeidsmiljølova. Det sentrale når ein arbeidsgjevar mottek ei varsling, er å avklare om det føreligg eit kritikkverdig tilhøve som bør stoppast, og så gjere noko med det. Å gjere gjengjeld mot ein arbeidstakar som varslar i samsvar med lova, er forbode. Alle kommunar og fylkeskommunar skal ha rutinar for varsling. Det følgjer av arbeidsmiljølova. Rutinane skal innehalde ei oppmoding til tilsette om å seie ifrå om kritikkverdige tilhøve, og å leggje til rette for at det er trygt å varsle. Rutinane skal òg innehalde framgangsmåten for varsling, til dømes kven det skal varslast til, og korleis det skal varslast. Dei skal òg seie noko om kva arbeidsgjevaren pliktar å gjere ved mottak, behandling og oppfølging av eit varsel. Det bør òg gå fram av rutinane korleis varsling som gjeld kom­ munedirektøren skal handterast. Kven skal det varslast til, og kva saksbehandling skal gjerast hjå mottakaren av eit slikt varsel? Kven skal foreta nærare undersøkingar av varselet før til dømes ein annan kommunedirektør eller ein kommuneadvokat i ein annan kommune undersøkjer varselet grundigare? Leiarar på alle nivå har eit stort ansvar for å leggje til rette for eit godt ytringsklima der det blir opplevd som trygt å ta opp kritikk­ verdige tilhøve. Les meir i «Veileder om ytringsfrihet og varsling» frå KS for tilsette i kommunar og fylkeskommunar.

Ytringsfrihet og varsling – veileder for kommuner og fylkeskommuner

KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

Som omtala ovanfor gjeld reglane om varsling i arbeidsmiljølova for arbeidstakarar og leiarar som er tilsette i kommunen. Dersom du som politikar mottek varsel om eit kritikkverdig tilhøve i kommunen eller fylkeskommunen, skal du oppfordre varslaren til å varsle gjennom dei kanalane som følgjer av varslingsrutinane. På den måten sikrast det at administrasjonen blir kjend med det kritikkverdige tilhøvet og kan gjere noko med det. Varsel om politikarar frå andre politikarar eller varsel frå innbyggjarar om kritikkverdige tilhøve er ikkje regulerte av arbeidsmiljølova. Dei fleste politiske partia har like fullt innført eigne varslingsreglar som langt på veg byggjer på dei same prinsippa som arbeidsmiljølova. Nokre kommunar, til dømes Oslo, har innført system for varsling òg i slike saker.

samspelet med administrasjonen

97


«Vi folkevalgte har et ansvar for å peke på utfordringene, men de kloke svarene kommer i grensesnittet mellom folkevalgte, innbyggere og næringsliv.» Lisbeth Hammer-Krog Ordfører i Bærum

samspelet med administrasjonen


FRAMTIDSRETTA ARBEIDSGJEVARPOLITIKK For å utvikle og levere gode tenester i framtida må kommunesektoren stå fram som ein attraktiv arbeidsgjevar, som tiltrekkjer seg, utviklar og beheld kompetent arbeidskraft. Ein sjølvstendig og nyskapande kommunesektor kan realiserast gjennom ein framtidsretta arbeidsgjevarpolitikk.

Kvifor arbeidsgjevarpolitikk er viktig KS har definert arbeidsgjevarpolitikk som dei verdiane, haldningane og handlingane som arbeidsgjevaren står for og praktiserer.

Ein god arbeidsgjevarpolitikk • ser dei menneskelege ressursane som grunnlag for utvikling av gode tenester for innbyggjarane, • utgjer eit felles verdigrunnlag for folkevalde, leiarar, medarbei­ darar og tillitsvalde, • bidreg til å gje organisasjonen eit godt omdøme som arbeids­ gjevar, og legg grunnlaget for å tiltrekkje seg den beste kompe­ tansen, • legg til rette for innovasjon og nyskaping, både i organisering og utføring av tenestene og • synleggjer den arbeidsgjevarpolitiske retninga og prioriterin­ gane i organisasjonen.

Arbeidsgjevarpolitikken må byggjast på føremålet i Hovedavtalen, som er å skape eit best mogleg samarbeidsgrunnlag mellom partane på alle nivå, og som skal bidra til ein omstillingsdyktig og serviceinnstilt kommunesektor til det beste for innbyggjarane. Hovedavtalen regulerer mellom anna medråderetten og den retten til påverknad dei tillitsvalde har. Partiprogrammet som du har gått til val på, formulerer ulike mål og peikar på verkemiddel for å nå politiske mål i lokalsamfunnet. Den lokale arbeidsgjevarpolitikken er òg prega av partipolitikk, og politiske skiljeliner kan kome til syne i debattar og i vedtak om den lokale arbeidsgjevar­ politikken. Som arbeidsgjevar står kommunesektoren overfor to hovudutfordringar framover – evna til å rekruttere, utvikle og halde på medarbeidarar og evna til utvikling og nyskaping. samspelet med administrasjonen

99


Visste du at … Skodd for framtida Et refleksjonshefte for utvikling av lokal arbeidsgiverpolitikk

KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

Vegleiaren til KS «Skodd for framtida» i dei siste åra har vore verk­ tøy for utvikling av arbeidsgjevarpolitikk og arbeidsgjevarstrate­ giar lokalt for å møte utfordringane framover.

Ein arbeidsgjevarstrategi er ein plan som skal bidra til å konkretisere og realisere arbeidsgjevarpolitikken gjennom ei beskriving av slik situasjonen er no, prioriterte mål og tiltak. Temaa i arbeidsgjevarstrategien vil variere etter kva utfordringar og behov den enkelte kommunen og fylkeskommunen har. Det kan handle om leiing, arbeidskraft og rekruttering, kompetansestyring, heiltidskultur, sjukefråvær og inkludering, lokal lønspolitikk og anna. Det blir tilrådd at arbeidsgjevarstrategiar, lokal arbeidsgjevarpolitikk og delegeringsreglementet blir behandla og vedteke samanhen­ gande i kommunestyret eller fylkestinget. Det blir òg tilrådd at arbeids­ gjevarstrategiar blir reviderte og oppdaterte med jamne mellomrom.

Som tidlegare nemnt kan kommunestyret eller fylkestinget berre delegere myndigheit til kommunedirektøren. Kommunedirektøren kan så delegere vidare til eit nivå i sin eigen administrasjon. Det utøvande arbeidsgjevaransvaret for dei tilsette i kommunen etter kommunelova av 2018 ligg hjå kommunedirektøren. Det betyr at det er kommunedirektøren som har det faste personalansvaret for kvar einskild tilsett, inkludert tilsetjing, oppseiing, suspensjon, avskjed og andre tenestlege reaksjonar. Mest alle fylkeskommunar og fleirtalet av kommunane har vedteke ein eigen arbeidsgjevarstrategi. Korleis dokker som er folkevalde, utøver den overordna arbeidsgjevarrolla, påverkar omdøme til kommunen og fylkeskommunen og kor attraktive kommunen og fylkeskommunen blir oppfatta som arbeidsgjevarar. Som ein del av dette overordna arbeidsgjevaransvaret skal dokker som folkevalde vedta ein god arbeidsgjevarpolitikk. Det inneber å vedta arbeidsgjevarstrategiar og reglement, etterspørje resultat og sørgje for rapportering tilbake frå administrasjonen. Kommunedirektøren har ansvaret for å utøve arbeidsgjevarrolla. KS tilrår ein politisk vedteken arbeidsgjevarpolitikk som gjev kom­ munedirektøren tryggleik til å vere handlingsorientert, og som sikrar rom for leiing slik at administrasjonen kan nå dei politiske måla som dei folkevalde har vedteke for kommunen eller fylkeskommunen.

100

samspelet med administrasjonen


KVA VIL DET SEIE Å VERE ARBEIDSGJEVAR? I arbeidsgjevarrolla er det viktig at kommunestyret og fylkestinget er konsensusorienterte, at dei tenkjer langsiktig og er strategiske. I samarbeid med arbeidstakarorganisasjonane utgjer kommunestyret eller fylkestinget og kommunedirektøren arbeidsgjevarsida. Dei tillitsvalde i organisasjonar til dei tilsette representerer medlemmane. Innanfor ramma av det lokalpolitiske demokratiet regulerer kommunelova og Hovedavtalen retten og plikta dei tillitsvalde har til medverknad i spørsmål som vedgår forholdet mellom arbeidsgjevaren og arbeidstakarane. Sidan Hovedavtalen er rammeprega, bør kommunedirektøren og dei tillitsvalde avklare nærare korleis medråderetten skal praktiserast på alle nivå i kommunen og i fylkeskommunen. Medverknadsprosessen må ikkje undergrave det daglege arbeidsgjevaransvaret og styringsretten kommunedirektøren har. På same måte må det ved delegeringsreglement avklarast nærare kva oppgåver som skal behandlast i partssamansette utval (administrasjonsutval). I samsvar med kommunelova skal utvalet behandle saker som gjeld forholdet mellom dei tilsette og kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgjevar. Oppgåvene utvalet har, er òg nærare regulerte i Hovedavtalen.

Det faste personalansvaret – kva betyr det? Kommuneloven § 13-1, 7. ledd Kommunedirektøren har det løpende personalansvaret for den enkelte, inkludert ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed og andre tjenst­ lige reaksjoner, hvis ikke annet er fastsatt i lov.

Kommunelova gjev kommunedirektøren eit lovfesta ansvar for det faste personalansvaret. Det heilskaplege personalansvaret og leiinga av det, er tydeleggjorde i lovendringa, og det lovfesta ansvaret bidreg til å styrkje det grunnleggjande skiljet mellom dei folkevalde og administrasjonen. Kommunestyret eller fylkestinget – som kollegium – har like fullt framleis eit overordna ansvar som arbeidsgjevar, men når myndigheita er lagd direkte til kommunedirektøren ved lov, kan kommunedirektøren ikkje bli fråteke denne myndigheita. Det kan til dømes ikkje bestemmast at oppseiing eller

samspelet med administrasjonen

101


avskjed skal vedtakast av eit folkevald organ. Lovendringa inneber med andre ord ei klar rollefordeling mellom folkevald nivå og administrasjonen. Folkevalde organ kan etter kommunelova av 2018 ikkje ha meiningar om korleis kommunedirektøren skal utøve det faste personalansvaret. Det betyr til dømes at folkevalde organ ikkje har ei rolle i tilsetjingsprosessar, oppseiingssaker og lønsforhandlingar. Motsett kan heller ikkje kommunedirektøren fremje slike saker for eit folkevald organ. Ansvaret for å avgjere slike saker ligg hjå kommunedirektøren. Kor stramt kommunestyret eller fylkestinget ønskjer å styre gjennom arbeidsgjevarstrategiar og vedtak, eller kva for eit handlingsrom kommunedirektøren får, vil variere. KS tilrår at kommunestyret eller fylkestinget ikkje vel å detaljstyre administrasjonen. Det er viktig at kommunedirektøren får best mogleg handlingsrom for å iverksetje og gjennomføre politiske vedtak. Ved til dømes nedbemanning bør det delegerast til kom­ munedirektøren å vedta talet på stillingar som skal fjernast innanfor dei ulike fagområda. Kommunestyret eller fylkestinget bør avgrense sine vedtak til å opplyse om det totale innsparingskravet.

KS tilrår vidare at det blir delegert til kommunedirektøren å bestemme talet på stillingar og typen stillingar på det enkelte arbeidsområdet i størst mogleg utstrekning, så lenge det ligg innanfor budsjett. Kommunestyret og fylkestinget bør særleg overlate til kommune­ direktøren å bestemme kva type stillingar det handlar om.

Ansvaret kommunedirektøren har for administrasjonen inneber at han eller ho har ansvar for dei som er tilsette i administrasjonen, og at dei rette personane blir tilsette. Det er kommunedirektøren som er nærast til mellom anna å vurdere kva for ein kompetanse kommunen treng for å følgje opp og gjennomføre dei politiske vedtaka det har blitt fatta vedtak om. Kommunedirektøren skal sørgje for at dei vedtaka dei folkevalde gjer, blir følgde opp. Sidan kommunedirektøren har det faste personalansvaret, vil han eller ho styre og leie dette arbeidet. Kommunedirektøren er han eller ho som sørgjer for at omstillingar blir iverksette, og som òg bestemmer at oppseiingar er naudsynte. Det er kommunedirektøren som må handtere

102

samspelet med administrasjonen


og følgje opp sjukefråvær, medan dei folkevalde kan vedta strategiar for å få ned eit høgt sjukefråvær. KS tilrår at arbeidsgjevarpolitikken òg omfattar lokal lønspolitikk. Folkevalde gjev rammer ved forhandlingsmandatet til kommune­ direktøren, men deltek ikkje i lokale forhandlingar.

Dei folkevalde har arbeidsgjevaransvaret for kommunedirektøren Kommunestyret og fylkestinget er arbeidsgjevarar for kommunedirektøren. Kommunedirektøren blir tilsett av, og rapporterer til, kommunestyret og fylkestinget. Slik sett har kommunedirektøren ingen enkeltperson som arbeidsgjevar, men eit kollegialt organ. Måten kommunestyret og fylkestinget oppfyller rolla som arbeidsgjevar på overfor kommunedirektøren, har betyding for samarbeidet mellom kommunedirektøren og dei folkevalde, for styring og leiing, for omdømet til kommunen og for moglegheit til å rekruttere duglege leiarar. Det følgjer av Hovedtariffavtalen at kommunedirektøren skal ha løna si vurdert ein gong i året. Grunnlaget for vurderinga er mellom anna oppnådde resultat ut frå dei måla som er sette, og måten leiarskapen er utført på. Kven frå det politiske systemet som skal vurdere den løna kommunedirektøren har, må avgjerast av eit folkevald organ. Det kan vere dei same folkevalde som deltek i utviklingssamtalen med kommunedirektøren. Arbeidsgjevaransvaret for kommunedirektøren handlar mellom anna om å opptre på ein slik måte at konfliktar kan førebyggjast, og at det er eit godt tillitsforhold mellom dei folkevalde og kommunedirektøren. Arbeidsavtalen til kommunedirektøren og utviklingssamtalane er i tillegg til den årlege lønsvurderinga viktige verktøy for dokker som er folkevalde, og skal sikre at kommunedirektøren utøver det ansvaret han eller ho har, på best mogleg måte.

Tilsetjing og arbeidsavtale Det skal gjerast skriftleg arbeidsavtale med kommunedirektøren. Det følgjer av kommunelova at kommunestyret og fylkestinget kan bestemme at leiande administrative stillingar skal vere åremålsstillingar. Åremålsperioden skal vere på minst seks år.

samspelet med administrasjonen

103


Ved inngåing av arbeidsavtale med ny kommunedirektør tilrår KS at det heller enn åremål blir avtalt at oppseiingsvernet ikkje skal gjerast gjeldande, samstundes som det ved avtaleinngåinga blir avtalt etterløn, jf. arbeidsmiljølova § 15-16 (2).

Utviklingssamtale Kommunedirektøren rapporterer som nemnt ikkje til ein enkeltperson som arbeidsgjevar, men til eit kollegialt organ. Dette skal skje i ein strukturert samtale mellom dei folkevalde og kommunedirektøren – ein samtale KS har valt å kalle utviklingssamtale. I samtalen bør det vere rom for å drøfte utviklinga av forholdet mellom dei folkevalde og kommunedirektøren, og blant anna ta opp forventingar og arbeidsform, kommunikasjon, rolleavklaring og oppnådde resultat. Det kan bidra til å førebyggje konfliktar og tillitsbrot. Utviklingssamtalen bør gjennomførast minst ein gong i året. Samtalen skal ikkje erstatte den faste, daglege dialogen mellom dei folkevalde og kommunedirektøren. Føremålet med utviklingssamtalen vil vere å • avklare gjensidige forventingar til samarbeidet, arbeidsforma og resultatet, • skape tillit og openheit, • leggje grunnlag for god kommunikasjon i relasjonen mellom dei folkevalde og kommunedirektøren, • bidra til god rolleavklaring og • identifisere og avtale utviklingsbehov og utviklingstiltak for kommunedirektøren. KS tilrår at utviklingssamtalen med kommunedirektøren ikkje blir gjennomført av ordføraren åleine, men av eit mindre og representa­ tivt utval som består av folkevalde frå kommunestyre eller fylkesting, som på den måten sikrar ei brei forankring. Samstundes er dette forumet lite nok til å kunne gjennomføre ein utviklingssamtale som er prega av gjensidig openheit og tillit. Det bør vere eit allment krav at samtalen blir gjennomført på ein profesjonell måte, og at det ikkje utan vidare blir referert frå sjølve samtalen. Det bør like fullt skrivast eit referat frå samtalen, som samanfattar dei viktigaste hovudtemaa og kva det er semje om når det gjeld mål, forventingar og utviklingstiltak. Referatet bør gjerast kjend for kommunestyret og fylkestinget, og vil slik sett vere opent.

104

samspelet med administrasjonen


Utviklingssamtalen med kommunedirektøren bør òg innebere ein dialog om utviklingsbehov og utviklingstiltak for kommunedirektøren. Det er viktig å identifisere for kommunedirektøren kva moglegheiter og behov som finst for kompetanseutvikling. KS Hovudstyre vedtok på sitt mote 24, juni 2019 nokre prinsipp som er knytte til arbeidsgjevaransvaret for kommunedirektøren: 1. Ved rekruttering av kommunedirektør skal det sikrast avklaring av forventingar til kommunedirektøren, kva for ei rolle som skal fyllast, og kva for ein kompetanse som er viktig. 2. Ved tilsetjing av kommunedirektør skal det inngåast ein arbeids­ avtale. Kommunestyre og fylkesting blir tilrådde å vurdere val av tilsetjingsvilkår, inkludert åremål eller fast tilsetjing, for kom­ munedirektøren ut frå behova og prioriteringane til kommunen eller fylkeskommunen. 3. Ved tilsetjing blir det tilrådd å forhandle fram ein sluttavtale om at kommunedirektøren seier frå seg oppseiingsvernet han eller ho har som øvste administrative leiar mot etterløn og eventuelt andre løysingar. Dette gjev føreseielegheit for arbeidsgjevar og arbeidstakar dersom behovet oppstår. 4. Det faste, daglege arbeidsgjevaransvaret kommunedirektøren har, omfattar å søkje å førebyggje konfliktar, avklare roller og byggje tillitsrelasjonar mellom folkevalde og kommunedirektøren, som er breitt forankra i kommunestyre og fylkesting. 5. Det bør gjennomførast utviklingssamtalar med kommune­ direktøren ein gong i året. Det må sikrast naudsynt forankring i kommunestyre og fylkesting, og det blir tilrådd å gjennomføre utviklingssamtalar med forhandlingsutval som kjem frå kommu­ nestyre og fylkesting. 6. Som ein del av medlemsservicen til kommunar og fylkeskommu­ nar hjelper KS med å utforme arbeidsavtalar for kommunedirek­ tørar i tråd med behov og lokale tilhøve i kvar enkelt kommune og fylkeskommune.

samspelet med administrasjonen

105


106

samspelet med administrasjonen


KAPITTEL 6

Samspelet med lokalsamfunnet

KVA ER INNBYGGJARMEDVERKNAD? Det norske lokaldemokratiet er godt forankra i ein representativ styringsmodell. Gjennom val kvart fjerde år får folkevalde i kommunar og fylkeskommunar det mandatet dei treng for å representere befolkninga og for å forvalte og prioritere felles ressursar. Kontakten mellom innbyggjarar og folkevalde strekk seg likevel utover sjølve valhandlinga. I løpet av valperioden er dei fleste folkevalde i kontakt med dei menneskjene dei representerer. Denne kontakten er viktig for tillita til lokaldemokratiet, men òg fordi befolkninga sit på informasjon om behov, utfordringar og løysingar som kan bidra til å gjere dei politiske vedtaka betre. Innbyggjarmedverknad inneber å involvere innbyggjarane i kom­ munen eller fylkeskommunen både gjennom val, og gjennom heile valperioden. Det finnes ikkje éi oppskrift på korleis dei folkevalde kan invol­ vere innbyggjarane. Det varierer frå sak til sak, og etter kven dei ønskjer å oppnå kontakt med. Det bør vere tydeleg kva som er føremålet med medverknaden, og kven som bør inkluderast.

samspelet med lokalsamfunnet

107


I nokre samanhengar er innbyggjarmedverknad pålagd ved lov. Dette gjeld innanfor planprosessen i kommunen eller fylkeskom­ munen, innbyggjarforslag, rådgjevande folkerøystingar, eldreråd, råd for menneskjer med nedsett funksjonsevne og ungdomsråd eller andre medverknadsorgan for ungdom.

LOVFESTA MEDVERKNADSORDNINGAR Medverknad i kommunale og fylkeskommunale planprosessar Plan- og bygningslova legg stor vekt på at planlegginga skal vere open og deltakande, og stiller krav til medverknad. I lova står det at kommunen skal «sørge for å gjøre de mest aktuelle spørsmål i kommuneplanarbeidet kjent på en måte den finner hensiktsmessig, slik at de kan bli gjenstand for offentlig debatt». Dette inneber at kommunar eller fylkeskommunar som fremjar eit planforslag, skal leggje til rette for medverknad. Kommunen skal sørgje for at dette òg blir oppfylt i planprosessar som blir utført av andre offentlege organ eller private. Vidare har kommunen eit særleg ansvar for å sikre aktiv medverknad frå grupper som krev særskild tilrettelegging, inkludert barn og unge. Grupper og interesser som ikkje er i stand til å delta direkte, skal sikrast gode moglegheiter for medverknad på andre måtar.

Innbyggjarforslag Påbodet i kommunelova pålegg kommunestyret og fylkestinget å ta stilling til ei sak som innbyggjarane ønskjer til behandling. Forslaget må for det første gjelde verksemd i kommunen eller fylkeskommunen, og det kan ikkje ha same innhald som eit tidlegare forslag i valperioden, eller ha same innhald som ei sak som har vore behandla tidlegare i valperioden. Vidare må minst to prosent av innbyggjarane stå bak forslaget, men det held likevel med 300 underskrifter i ein kommune og 500 i eit fylke. Kommunestyret og fylkestinget skal ta stilling til forslaget seinast seks månader etter at det er fremja. Tidsfristen gjeld ikkje dersom forslaget blir vist til behandling i samband med ei pågåande plansak etter plan- og bygningslova. Forslagsstillarane skal informerast om dei vedtaka som blir gjorde, og dei tiltaka som blir gjennomførte som følgje av forslaget.

108

samspelet med lokalsamfunnet


«Innbyggermedvirkning er viktig for å få legitimitet til saker, særlig de som skal stå seg i lengre tid.» Stine Akselsen Ordfører i Lebesby (2011–2019)

samspelet med lokalsamfunnet

109


Det er mange måtar å samle underskrifter på, mellom anna på minsak.no – ei nettside der du både kan starte ei underskriftskampanje og skrive under på dei sakene du er interessert i.

Folkerøystingar Kommunestyret eller fylkestinget kan sjølv bestemme at det skal haldast rådgjevande folkerøystingar om forslag som gjeld verksemder i respektive kommunen eller fylkeskommunen.

Eldreråd Alle kommunar og fylkeskommunar er pålagde å ha eit eldreråd. Det er kommunestyret eller fylkestinget som har ansvaret for å velje eldrerådet. Eldrerådet fungerer som eit rådgivande organ og skal behandle alle saker som gjeld levekår for eldre. Eldrerådet skal mellom anna behandle årsbudsjett, økonomiplan, kommunal og fylkeskommunal plan, tiltak og planar i helse- og sosialsektoren, idretts- og kulturtiltak, bustadutbygging og reguleringssaker, samferdselssaker og kommunikasjonsplanar.

Råd for personar med nedsett funksjonsevne Kommunelova pålegg kommunane og fylkeskommunane òg å ha ei representasjonsordning for menneskjer med nedsett funksjonsevne, slik at dei blir sikra open, brei og tilgjengeleg medverknad i arbeidet med saker som er særleg viktige for dei. Dette gjeld mellom anna saker om universell utforming og tilgjengelegheit, arbeid mot diskriminering og offentlege tenester som er retta mot menneskjer med nedsett funksjonsevne.

Ungdomsråd eller anna medverknadsorgan for ungdom Eit tredje organ er òg lovpålagd for kommunar og fylkeskommunar, nemleg ungdomsråd eller anna medverknadsorgan for ungdom. Her òg gjeld det forholdet at dei er rådgivande organ med rett til å uttale seg i saker som gjeld dei sjølve.

110

samspelet med lokalsamfunnet


Ungdomsråd i Melhus kommune

Utval Det følgjer av kommunelova at kommunar og fylkeskommunar har omfattande handlefridom når det gjeld om og på kva måtar dei ønskjer å involvere innbyggjarar i dei lokaldemokratiske prosessane. Etter kommunelova kan kommunestyret opprette utval som berre fungerer over kort tid med nærare bestemte utgreiingsoppgåver, og der føremålet berre er å vurdere og uttale seg om ei konkret sak. Kommunestyret kan òg opprette kommunedelsutval for delar av kommunen. Denne ordninga inneber at kommunen blir delt inn i mindre geografisk avgrensa område. Medlemmane av kommunedelsutvala kan anten veljast direkte av innbyggjarane i kommunedelen eller av kommunestyret sjølv. Kommunestyret fastset kva slags saker kommunedelsutvalet skal behandle, og dei kan få tildelt vedtaksmyndigheit dersom ikkje anna følgjer av lov.

STRATEGIAR FOR INNBYGGJARMEDVERKNAD Føremålet med involveringa bør bestemme forma på involveringa, men det er òg andre omsyn du må ta med i vurderinga. I tillegg til føremålet med deltakinga må du stille spørsmålet om kven du ønskjer å kome i dialog med, og når i prosessen du ønskjer innspel. Når du har svar på desse spørsmåla, har du gode føresetnadar for å velje form for involvering – altså korleis du vil gå fram for å involvere innbyggjarane i prosessen. samspelet med lokalsamfunnet

111


Kvifor involvere innbyggjarane? Det første spørsmålet vi bør stille i planlegginga av ein involveringsprosess er kvifor vi ønskjer å involvere befolkninga i denne vedtaksprosessen. Ønskjer vi å konsultere befolkninga, og vil vi gje dei medråderett? Kva vil vi oppnå med innbyggjarmedverknad? Føremålet med deltakinga må bli tydeleg kommunisert når innbyggjarane blir inviterte til deltaking. Det er viktig at innbyggjarane opplever at deira deltaking kan påverke utfallet av saker – og at den ikkje står fram som ein skinnprosess. Deltakinga har ofte mange føremål. Nokre døme kan vere å informere innbyggjarane eller få informasjon av dei, få greie på behovet innbyggjarane i kommunen har og sikre oss innspel frå dei som vanlegvis ikkje engasjerer seg i samfunnet eller tek kontakt med politikarane. Vidare handlar det om å få idear, forankre og auke engasjementet for ei sak, gjere befolkninga ansvarleg eller styrkje vedtaksgrunnlaget for ei sak. Presise og velformulerte spørsmål er første steg i god innbyggjarinvolvering. Det er viktig å ha klart for seg kva status deltakinga til innbyggjarane skal ha. Skal deltakinga vere rådgjevande? Eller skal den i større grad vere bindande?

Kven skal involverast? Det er viktig å tenkje over kven dokker ønskjer innspel frå. Nokre politiske vedtak og avgjerder påverkar enkeltgrupper i kommunen spesielt sterkt, medan andre vedtak påverkar ein større del av eller heile befolkninga. Dersom ei sak rammar ei spesiell gruppe i særleg stor grad, er det ein god grunn til å gjere seg ekstra umak for å få nett denne gruppa i tale. Svaret på spørsmålet om kven som skal involverast, varierer frå sak til sak. Nokre målgrupper må oppsøkjast der dei er, og deltakinga må skje på deira premisser. Andre grupper kan til dømes inviterast til kommunehuset, men uansett er det viktig å hugse på at folkevalde òg skal representere dei som ikkje ropar høgast. Det er viktig at vilkår ikkje blir teke i eit «ekkokammer», men at folkevalde vender seg til aktuelle målgrupper.

Når i prosessen ønskjer folkevalde innspel? Svaret på dette spørsmålet seier noko om når det skal inviterast til deltaking, og kor mykje førebuande arbeid kommunen sjølv må gjere før dei inviterer innbyggjarar til å kome med innspel. Skal dei få kome med innspel i idé- og utgreiingsfasen, eller skal dei få kome med innspel til enkelte alternativ? Tidspunktet for deltaking avheng av føremålet med deltakinga. Er målet 112

samspelet med lokalsamfunnet


å få fram nye idear, er det viktig å involvere innbyggjarane så tidleg som mogleg i prosessen. Dersom målet er å få innspel til korleis eit vedtak skal setjast i verk, kan deltakinga kome seinare. Ein av dei tinga det spesielt er verdt å tenkje over, er kor grundig ei sak treng å vere greidd ut for at befolkninga skal kunne meine noko om ho. Moglegheita for å påverke er større tidleg i ein vedtaksprosess, men det er vanskeleg å få folk til å kome med gode innspel dersom rammene for vedtaka ikkje er kartlagde. Kor mykje pengar har ein til dømes til råderett? Kor stort areal skal det byggjast på? Er det utfordringar ved nett denne plasseringa? Er det førande premiss vi må ta omsyn til? Kor stort er handlingsrommet?

Kvifor + kven + når = Korleis Når folkevalde har klart for seg kva føremålet med å delta er, altså kvifor dei ønskjer å delta, kven dei ønskjer å kome i dialog med og når i prosessen det passar best å få innspel, har dei folkevalde eit godt grunnlag for å velje korleis involveringa skal skje. Kva det vil seie å lykkast med innbyggjarmedverknad, er avhengig av kva som er målet med involveringa. Nokre gongar er det viktig å få mange innbyggjarar på banen, andre gongar er det viktigare å nå ut til særskilde grupper. Andre gongar kan det vere viktigare å få gode idear og innspel enn at det er mange som deltek. Eit viktig moment for vellykka medverknad er naturlegvis at innbyggjarane føler at saka vedgår dei, og at dei faktisk blir høyrde. At dei blir høyrde betyr ikkje nødvendigvis at dei får det som dei vil, men at kommunen og fylkeskommunen kan dokumentere at innspela deira er vurderte. Derfor er det viktig å vurdere nøye i kva saker og korleis innbyggjarmedverknaden skal skje. Det bør vere konkrete og ikkje altfor kompliserte saker. Det kan til dømes vere en idédugnad for betre oppvekstmiljø eller Barnetråkk4 ved planlegging av dei fysiske omgjevnadane. Eit godt råd er å gje god informasjon på førehand. 4

Barnetråkk. Veileder 2010 – Registrering av barn- og unges arealbruk er eit digitalt verktøy og undervisningsopplegg som let barn fortelje planleggjarar, kommunen og lokalpolitikarar korleis dei brukar staden der dei bur, og kva dei vil ha annleis. (vår omsetting til nynorsk). Henta frå https://www.barnetrakk.no/ Vegleiaren er utarbeidd med støtte frå Miljøverndepartementet. (Heile utviklingsprosjektet Digitalt Barnetråkk har frå 2005 hatt følgjande økonomiske bidragsytarar: Miljøverndepartementet, Kulturdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Helsedirektoratet, Bergen kommune, Oslo kommune og Husbanken.) Henta frå https://www.regjeringen.no/ globalassets/upload/md/bilder/planlegging/veiledere/barn/barnetrakk_2010.pdf samspelet med lokalsamfunnet

113


Viktige faktorer for vellykket involvering • Saken er konkret, viktig og innbyggernær. • Formålet er tydelig. • Innbyggerne får god informasjon om muligheten for å involvere seg. • Ulike medvirkningstiltak tas i bruk – for å nå flest mulig. • Det arbeides systematisk for å involvere dem som ellers ikke deltar. • Politikerne er der folk er. • Tidlig medvirkning gir mest motivasjon.

Noen nyttige tips • Forankring i – og kobling til – det representative demokratiet. • Etabler en «spor innspill»-funksjon, slik at innbyggerne får vite hvor saken står. • Ha prosedyrer for å bringe innspill videre. • Ha en stillingsressurs med ansvar for demokratiarbeid og inn­ byggerinvolvering. • Gi tilbakemelding til innbyggerne. • Etabler skriftlige prosedyrer, slik at involveringen kommer inn i systematiske former.

Deltakartrappa Føremålet med deltakinga bestemmer kva trinn i «deltakartrappa» (sjå figuren nedanfor) som skal brukast når folkevalde skal velje metode for involvering.

114

samspelet med lokalsamfunnet


Deltakingstrappa

INNBYGGJARANE FÅR EI HAND PÅ RATTET INNBYGGJARANE ER MED Å SETJE DAGSORDEN SNAKKE MED

SPØRJE

INFORMASJON

Dersom ønsket er å få vite kva syn folk har i ei sak som allereie er utgreidd, kan kommunen spørje innbyggjarane om den konkrete saka. Skal saka diskuterast med innbyggjarane, er ein metode for dialog betre eigna. Det finst metodar som eignar seg godt dersom målet med involveringa er å få fram nye, gode idear ved dagsordensetting. Eller ønskjer kommunen å gje innbyggjarane reell innverknad og la dei få ei hand på rattet i vedtaksprosessen, til dømes i kommunedelsutval? Ofte har deltakinga mange føremål. Døme på nokre føremål er å • informere eller få informasjon, • få greie på behov, • sikre innspel frå dei som ikkje tek kontakt, • få idear, • forankre, • auke engasjementet, • gjere befolkninga ansvarleg og • styrkje vedtaksgrunnlaget.

Samfunnsplanlegging og innbyggjarinvolvering Samfunnet treng nye løysingar og samarbeidsmodellar for å møte utford­ ringar i velferdsstaten. I kommunane er det eit aukande tal på komplekse problem som ikkje kan løysast gjennom standardløysingar eller berre ved å auke budsjetta. Mange kommunar utarbeider derfor strategiar for korleis komplekse oppgåver kan løysast ved å involvere innbyggjarar og næringsliv, både oftare

samspelet med lokalsamfunnet

115


og på nye måtar. Samskaping og sterkare involvering av innbyggjarane i politikkutforminga er viktig for å fornye og styrkje lokaldemokratiet, men òg for å gjere betre bruk av ressursar som finst i lokalsamfunna. Når innbyggjarar og næringsliv blir reelle samarbeidspartnarar, vil det føre til at andre verdiar, andre perspektiv og ny kunnskap kjem inn i dei nye løysingane vi jaktar på. Det treng vi for å få auka legitimitet for vanskelege prioriteringar og naudsynte endringar framover. I handboka La oss gjøre det sammen! finn du gode råd om sam­ skaping.

KS sette våren 2019 i gang eit utviklingsarbeid der vi saman med kommunar skulle sjå på korleis dokker som er folkevalde kan leggje grunnlag for betre politikk og betre resultat på dei utfordringane som det er viktigast å løyse. Det har vi gjort ved å arbeide med samfunnsdelen i kommune­ planen. Hensikten med utviklingsarbeidet er å styrkje det folkevalde leiarskapet i samfunnsplanlegginga. Ved å bruke samfunnsplanen som eit meir aktivt styringsverktøy og involvere lokalsamfunnet på nye måtar, kan folkevalde byggje legitimitet rundt nye løysingar, og førebyggje mangel på tillit til politikk generelt, og politiske løysingar spesielt. Utviklingsarbeidet skal følgjast av forskarar for å innhente kunnskap og erfaringar som vil kome alle kommunar til gode. Du finn meir informasjon på her.

116

samspelet med lokalsamfunnet


«Hele politikkens vesen er at vi er valgt av folket for å representere dem. Derfor er medvirkning noe av det viktigste vi kan holde på med.» Even Aleksander Hagen Fylkesordfører i Oppland

samspelet med lokalsamfunnet

117


118

samspelet med lokalsamfunnet


KAPITTEL 7

Samfunnsplanlegging

Kommunelova av 2018 slår fast at både kommunar og fylkeskommunar skal drive samfunnsutvikling til det beste for innbyggjarane. Plan- og bygningslova har heilt sidan 1985 hatt dette som eit føremål, og etter 2008 gjer lova det tydeleg at samfunnsutviklinga skal vere berekraftig.

KOMMUNAL PLANLEGGING Det er kommunestyret som er planmyndigheit, og som sjølv har leiinga i den kommunale planlegginga. Arbeidet med den kommunale planlegginga er eit viktig reiskap for kommunestyret når det gjeld å styre samfunnsutviklinga. Gjennom planlegginga kan kommunestyret setje dei lokale utfordringane på dagsordenen. Her kan det vurderast kva som kan og bør gjerast for å løyse ulike utfordringar. Det kan til dømes handle om å gje føringar for prioriteringar innanfor samferdsel, nye bustadområde, oppvekstvilkår, kvalitet i omsorgstenestene, kulturtilbod m.m. Det er kommunestyret som har ansvaret for å sikre at kommunen har tilgang til nødvendig planfagleg kompetanse. Kommunane si rolle som samfunnsutviklar er forankra både i kommune­ lova og plan- og bygningslova. Begge lovene understrekar òg at utviklinga skal vere berekraftig. Plan- og bygningslova legg til grunn at samfunnsdelen skal vere det overordna styringsverktøyet i kommunen. Kommunelova har òg ei bestemming om at økonomiplanen skal vise korleis langsiktige

samfunnsplanlegging

119


utfordringar, mål og strategiar i kommunale og regionale planar skal følgjast opp.

DET KOMMUNALE PLANSYSTEMET Det kommunale plansystemet har ein hierarkisk struktur og består av tre nivå. 1 Strategisk nivå med vurdering av behov for planrevisjon (kommunal planstrategi) og samfunnsdelen og arealdelen i kommuneplanen. 2 Strategisk utdjuping (ved behov) med kommunedelplanar (både samfunn og areal), temaplanar og strategiar og område- og detaljregulering. 3 Prioritering av tiltak gjennom handlingsdelen, handlingsprogrammet og økonomiplanen i kommuneplanen. (Mange kommunar vedtek at økonomiplanen skal utgjere handlingsdelen i kommuneplanen, slik at plansystemet ikkje blir unødig komplisert.) Samfunnsdelen må vere dynamisk og eit uttrykk for prioriteringane i det representative demokratiet. Arealdelen må vere langsiktig og føreseieleg. Arealdelen som juridisk dokument tek det lengre tid å utarbeide. Det kan skyldast krava til offentlegheit og medverknad, og at store verdiar ofte blir «fordelte» gjennom arealpolitikk i kommunen. Det er derfor naturleg å utvikle samfunnsdelen og arealdelen som separate prosessar.

Sammenhengene og arbeidsdelingen i det kommunale plansystemet STRATEGISK

KOMMUNEPLAN

Samfunnsdel og arealdel

STRATEGISK UTDJUPING DELMÅL OG TILTAK

KOMMUNEPLAN TEMA Strategiar, temaplanar, handlingsplanar

PRIORITERING

120

samfunnsplanlegging

Kommuneplan areal Område- og detaljregulering

Handlingsdelen i kommuneplanen med økonomiplan

KOMMUNAL PLANSTRATEGI


Politikken må på plass tidleg i kommunestyreperioden For at samfunnsdelen skal fungere som eit politisk styringsverktøy, må den vedtakast tidleg i perioden. Ideelt bør den vedtakast før sommaren 2020, slik at politikken kan kome til uttrykk i økonomiplanen og budsjettet for 2021. Dersom samfunnsdelen skal vidareførast, kan det vere eit godt råd at den blir vedteke på nytt, slik at det blir tydeleg at innsatsom­ råde og mål i denne delen er dei som skal leggjast til grunn som overordna politiske prioriteringar. Det er òg mogleg å gjere mindre endringar.

Innhaldsmessig er det viktig at samfunnsdelen har tydelege prioriteringar, slik at han blir eit reelt styringsverktøy som òg kan brukast av kommunedirektøren i prioritering og styring av verksemda.

Korleis få det til innanfor plan- og bygningslova? Plan- og bygningslova av i dag har mange element som gjer at samfunnsdelen ofte blir vedteke for seint, og med det ikkje blir eit reelt politisk styringsverktøy. Ei tilpassing som kan gjerast, er gode administrative førebuingar før valet, politiske prioriteringar lagde inn i planstrategien, eit forenkla planprogram for samfunnsdelen og ein samfunnsdel og økonomiplan som blir utarbeidde parallelt med vedtak i 4. kvartal 2020. Figuren nedanfor illustrerer korleis dette kan gjerast.

Hvordan kan kan vi Hvordan vi vedta vedtaenensamfunnsdel samfunnsdel tidlig i valgperioden? tidlig i valgperioden?

1. KVARTAL Definere utfordringane

Hente kunnskap

Førebu planprosessen

2-4 ÅRET I VALPERIODEN

FØRSTE ÅRET I VALPERIODEN

VALÅR

2. KVARTAL

Forenkla planprogram

3. KVARTAL

4. KVARTAL

Samfunnsdelen i kommuneplanen Tydelege satsingsområde og hovudmål

Samfunnsdelen i kommuneplanen

Planstrategi Økonomiplan Handlingsdelen i samfunnsdelen

samfunnsplanlegging

Økonomiplan

121


Administrative førebuingar og tilrettelegging For å kome i mål med samfunnsdelen tidleg i perioden må administrasjonen gjere naudsynte førebuingar i god tid før valet. Desse førebuingane omfattar: • Eit klargjord utfordringsbilete med bakgrunn i kunnskapsgrunnlaget. • Ei vurdering av forventa strategisk planbehov som peikar på kva nye planar kommunen treng, kven som er utdaterte og kven som kan vidare­ førast. I tillegg bør det synleggjerast kva større prosjekter som blir tilrådde å vidareføre. • Ein klargjort prosess for planstrategi, samfunnsdel og økonomiplan, som tydeleg viser tidsvindauge for politikkutvikling og politiske prioriteringar.

POLITIKKUTVIKLING SOM EIN DEL AV PLANSTRATEGIEN Når du og dei andre folkevalde skal utforme ny politikk, krev det ein god prosess og at administrasjonen legg godt til rette for dette. Det er viktig at dokker som er folkevalde, set av tid til å få innsikt i kunnskapsgrunnlaget og klargjorde bilete i administrasjonen av kva utfordringar kommunen står overfor. Vidare bør dokker sjekke ut dei politiske vegvala og strategiane med dei andre aktørane, og å avstemme desse i lys av moglegheitene for å påverke og eventuelt endre dei. Til slutt handlar det om å prioritere innsatsområde og mål. Ytterlegare presisering blir gjord i samfunnsdelen. Når politikken er på plass, må kommunedirektøren sikre at dei ulike sektorane i kommunen vurderer kva prioriteringar som gjeld dei, og den oppfølginga sektoren har av desse må synleggjerast for kommunestyret.

122

samfunnsplanlegging


MEDVERKNADSSTRATEGI OG INNBYGGJARDIALOG Innbyggjardialog og medverknad er viktige bodskap i både kommunelova og plan- og bygningslova. Plan- og bygningslova har òg eigne vedtak om medverknad. Innbyggjardialog kan med fordel sjåast som ein fast aktivitet gjennom kommunestyreperioden, og spesielt som ein del av kunnskapsgrunnlaget for planlegginga. Medverknad må til ei kvar tid tilpassast behovet for og moglegheitene til å påverke. Utvikling av den overordna politikken og å peike ut innsatsområde og mål ligg hjå det representative demokratiet, det vil seie hjå dokker som er folkevalde. Det blir då føresett at administrasjonen har utarbeidd eit kunnskapsgrunnlag og utfordringsbilete i dialog og samspel med andre myndigheiter og interesser. Når meir konkrete strategiar og tiltak skal utviklast, kan medverknad gje auka kunnskap og idétilfang. Dermed aukast òg behovet for medverknad i takt med presiseringsnivået. For arealplanlegginga er reglane om offentlegheit og medverknad òg viktige som rettsvern for dei som blir påverka og for utbyggjarane.

SAMFUNNSDELEN SOM POLITISK STYRINGSVERKTØY Politikk verkar når samfunnsdelen får fungere som politisk styringsverktøy. Dette inneber i stor grad å reindyrke samfunnsdelen som nett det. Då kan han ikkje samstundes vere ein visjonsprosess eller eit identitetsprosjekt. Resultatet kan ikkje vere for omfattande, og det må prioriterast. Formatet må vere eigna for politisk bruk. Tenk til dømes at innsatsområda i samfunnsdelen skal følgjast opp med klimabudsjett, stadutviklingsbudsjett og mangfald- og inkluderingsbudsjett.

samfunnsplanlegging

123


«Et velfungerende lokalsamfunn karakteriseres av et godt samspill. Premisset er at vi tenker sammen med næringsliv, innbyggere, frivillige og organisasjoner hvordan vi kan utvikle samfunnet vi er en del av.» Frode Fjeldsbø Ordfører i Gjesdal

samfunnsplanlegging


Viktige tema som «samskaping», «kommune 3.0» og berekraftsmåla til FN kan byggja opp under samfunnsdelen som politisk styringsverktøy. Den handlekraftige kommunen Fordypningsdag i Folkevalgtprogrammet

Du kan lese meir om kommunal planlegging her: Den handlekraftige kommunen Rolla kommunen har som arealplanmyndigheit.

REGIONAL PLANSTRATEGI – SAMFUNNSPLANLEGGING I FYLKESKOMMUNEN Særleg på regionalt nivå krev samfunnsutvikling samordning av ulike offentlege verkemiddel. Her er regionale planar eit viktig verkemiddel når folkevalde skal utforme ein regional politikk som samordnar verkemiddelbruken på fleire nivå. I tillegg har fylkeskommunane fått eit meir strategisk verkemiddel, nemleg regional planstrategi. Det skal støtte opp under den strategiske styringa av utviklinga som fylkespolitikarane tek hand om. Med hjelp av den regionale planstrategien blir det regionale utfordringsbiletet kartlagt, og dei som er folkevalde, kan meisle ut langsiktige utviklingsmål som tek opp og svarar på utfordringane, for så å seie få vite korleis planverkemidla skal brukast for å kome dit.

Visste du at … Regional planmyndigheit minst éin gong i kvar valperiode, og sei­ nast innan eit år etter konstituering, skal utarbeide ein regional planstrategi i samarbeid med kommunar, statlege organ, organi­ sasjonar og institusjonar som blir påverka av planarbeidet? Planstrategien skal gjere reie for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringar, vurdere langsiktige utviklingsmoglegheiter og ta stilling til langsiktige utviklingsmål og kva spørsmål som skal takast opp i vidare regional planlegging. Den regionale planstrategien skal innehalde ei oversikt over korleis dei prioriterte planoppgåvene skal følgjast opp, og korleis opplegget for medverknad i planarbeidet er.

samfunnsplanlegging

125


Samfunnsutfordringar som klimaomstilling, vekst og innovasjon, folkehelse, infrastruktur og så vidare, kan vere samansette og grenseoverskridande både med omsyn til geografiske grenser og sektorgrenser. Å utvikle ein politikk som tek opp desse problemstillingane og finn løysingar på dei, må vere djupt politisk forankra i kommunar, næringsliv, sivilsamfunn, så vel som i fylkeskommunen sjølv. Vi kan seie at rolla som samfunnsutviklar på regionalt nivå har tre dimensjonar. Den skal • gje strategisk retning til samfunnsutviklinga, • mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn og • samordne offentleg innsats og bruk av verkemiddel. Å gje strategisk retning til samfunnsutviklinga handlar om å avdekkje og skape konsensus om utfordringane i regionen. Det handlar om å etablere mål dei har blitt einige om, velje strategisk retning for utviklinga av regionen og forankre dette hjå alle relevante aktørar. Fylkespolitikarane skal vere regionalpolitiske aktørar og utforme ein regional politikk som gjev tydeleg retning for samfunnsutviklinga. Dette er viktig for å sikre merksemda på, og legitimiteten til, eit regionalt folkevald nivå. Å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn inneber å få aktørar på banen, få i gang (plan)prosessar, stimulere til samarbeid og etablere arenaer og møtestader. Fylkeskommunen er òg eit nettverksknutepunkt som legg til rette for å etablerer desse arenaene. Til slutt handlar det om å opprette incentivordningar som støttar opp om den valde retninga. Det er likevel først når vi definerer mobilisere «for kva» at omgrepa gjev innhaldsmessig meining. Det kan dreie seg om strategisk retning for arealbruken, samordning i vindkraftpolitikken eller mobilisering for løysingar som bidrar til betre folkehelse og så vidare. Å samordne offentleg innsats og verkemiddelbruk betyr å samordne sektormyndigheiter (fylkesmannen, sametinget og fleire) og forplikte dei til innsats. Sektormyndigheiter er ofte styrte av særlover og av ulike departement, og styringssignala frå ulike departement kan ofte vere motstridande. Den regionale planen får då ei retningsgjevande rolle for samordna innsats og verkemiddelbruk frå ulike offentlege aktørar. Avslutningsvis handlar det om å vere bindeledd mellom ulike forvaltingsnivå og å rettleie ved behov.

126

samfunnsplanlegging


Korleis finne handlingsrommet? Frå forskarhald har det blitt hevda at dei som skulle utvikle politikken, altså dei folkevalde, har blitt administratorar, medan dei som skulle administrere, har blitt dei eigentlege utviklarane av politikk. Å snu denne utviklinga og ta tilbake politikerrolla, er det dei folkevalde som må gjere. Regionalisering av nasjonal politikk handlar om at den same løysinga ikkje passar for alle. Staten ønskjer gjerne å arbeide for ei løysing som er basert på sektorpolitikk, medan fylkeskommunane må tenkje heilskapleg. Å tilpasse den nasjonale politikken regionalt vil gje ein meir treffsikker politikk, og samstundes legitimere dei avgjerdene som blir tekne. Påverknad, igangsetting og utvikling av ein ny nasjonal politikk handlar om å vere initiativrik og ta ei aktiv rolle, òg i utviklinga av politikk nasjonalt, i staden for berre å respondere på stortingsmeldingar og nasjonale strategiar. Samordninga av sektorinteresser skjer primært gjennom regional planlegging. Dette handlar om å avvege interesser som ofte er motstridande, til dømes jordvernpolitikk i møte med samferdselspolitikk og stadutvikling. Utvikling av løysingar saman med andre kommunar handlar om å setje på dagsordenen og å finne løysingar på utfordringar som kommunane ikkje kan, eller har utfordringar med å handtere åleine. Regionalpolitikken har òg ein eigenverdi og gjev meirverdi gjennom rolla som initiativtakar, dagsordensetjar og demokratisk retningsgjevar. Det handlar om å ta på seg dei regionalpolitiske brillene – om å sjå det som ingen andre gjer og ta initiativ der ingen andre tør. For å finne handlingsrommet i den regionale politikken må dokker tenkje større og breiare enn eigne ansvarsområde og tradisjonelle verkemiddel i fylkeskommunen. Det kan dreie seg om å utvikle politikk på mange område, som kompetanse-, innovasjons-, regional-, bustad- og jordvernpolitikk m.m.

Korleis kan ein lykkast? Det finst ikkje éi oppskrift på korleis dokker kan lykkast i rolla som regio­ nal samfunnsutviklarar. Samstundes er det fleire bein dokker kan stå på.

samfunnsplanlegging

127


For det første er god samhandling med kommunane avgjerande for å lykkast i rolla. Dette krev gode politiske dialogar som ofte er tid- og ressurskrevjande. Samhandling med kommunane via interkommunalt politisk råd (tidlegare regionråd) kan vere formålstenleg i mange tilfelle, men gjev ikkje nødvendigvis god nok forankring i formannskap og kommunestyre. God samhandling mellom kommunane og fylkeskommunen er eit gjensidig forpliktande ansvar. Regionale partnarskap kan vere ei løysing, og mange fylkeskommunar har etablert nett det. Slike samarbeid kan ha stor verdi, men dei kan òg utvikle seg til maktalliansar som utfordrar politikken. Det er derfor føremålstenleg å avklare rolla til partnarskapa. Vidare kan den regionale rolla som samfunnsutviklar styrkjast gjennom kollegial samhandling med regjeringa. Samhandlinga skjer gjennom konsultasjonsordninga mellom regjeringa og KS og kontaktkonferansen regjeringa har med fylkeskommunane. Her kan du lese meir om konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS. Næringsliv og organisasjonar er viktige samhandlingsaktørar som òg administrasjonen har fast dialog med, mellom anna knytt til innhenting av kunnskapsgrunnlag og planprosessar. Den politiske samhandlinga med næringsliv og organisasjonar kan samtidig vere viktig for å synleggjere det regionale folkestyret ute blant folk og i media. Samarbeid med fylkesmannen er nyttig og naudsynt for å koordinere innsatsen mot kommunane. Med dels overlappande roller mellom fylkesmann og fylkeskommune kan forholdet òg pregast av maktkamp. Medan administrasjonen ofte har eit pragmatisk forhold til fylkesmannsembetet, kan dei på politisk nivå ofte ha meir prinsipielle tilnærmingar til eit tydelegare skilje i rollene. Kommunar og fylkeskommunar er formelt sett likestilte folkevalde nivå. Fylkeskommunane har samtidig ein viktig posisjon som bindeledd mellom det nasjonale og det lokale nivået. Dette er særleg viktig for å leggje til rette for eit godt samspel mellom staten og kommunesektoren, slik at den samla verkemiddelbruken trekkjer i same retning og ikkje underminerer kvarandre. Fylkeskommunen har ei viktig rolle i å kanalisere kommunale utfordringar og lokal problemforståing oppover, for på den måten å påverke

128

samfunnsplanlegging


og ta initiativ til nasjonal politikk. Fylkeskommunen har òg ei viktig rolle i å tilpasse nasjonal politikk til regional kontekst. I dei siste åra har oppmerksemda i offentlegheita i større grad blitt retta mot den manglande evna i sektortenkinga til å handtere utfordringar som angår fleire sektorområde. Oppgåva til fylkeskommunen er å utvikle ein politikk for ei berekraftig regional utvikling på tvers av kommunegrenser. Dermed kan det fylkeskommunale nivået bidra til samordning, særleg gjennom regional planlegging og verkemiddelbruken til ulike sektormyndigheiter – til dømes overfor kommunane. I tillegg har fylkeskommunen ei viktig rolle i å støtte kommunane, særleg kommunar som manglar relevant fagkompetanse. I rolla som regional samfunnsutviklar der både retningsgiving, mobilisering og samordning er viktige dimensjoner, er det naudsynt å bruke den verktøykassa som finst. Fylkeskommunane har eit breitt spekter av politiske verkemiddel som kan takast i bruk, av både visjonsbyggjande, økonomisk, juridisk, regulatorisk og informativ karakter (sjå figur). Kommunar og fylkeskommunar som er gode i å ta ei tydeleg rolle som samfunnsutviklarar, brukar heile spekteret av politiske verkemiddel. Dei er òg gode på å sjå korleis dei politiske verkemidla samspelar.

Politiske virkemidler Visjonsbygging

Dei økonomiske

Som ein del av

Budsjettet i fylkeskommunen

politikkutvikling og

Fylkeskommunale eigarskap

planlegging

Spleiselag med andre

Som mobilisering for dei

Regionale utviklingsmiddel

måla FN har sett for

Tilskotsordningar og

berekraft

Dei juridiske og regulatoriske

Anbodsmakt og innkjøpsstrategiar

regionale planar

programsatsingar ➜

Regional planstrategi og

Dei informative, pedagogiske og samarbeidande

Kunnskapsproduksjon og formidling

Retningsliner og regionale

Rettleiing og rådgjeving

planbestemmingar

Areanaar, møteplassar

Moblisering, partnarskap

Innseiingsordninga (ev. innseiingsmyndigheita. Denne er kommentert til KF/KS i boka)

og prosjektsamarbeid ➜

Kampanjar

Avtalar

samfunnsplanlegging

129


KORLEIS TA I BRUK BEREKRAFTSMÅLA TIL FN I SAMFUNNSUTVIKLINGA? Berekraftsmåla til FN ble vedtekne av generalforsamlinga i FN hausten 2015. Berekraftsmåla er ein felles arbeidsplan for å løyse store samfunnsutfordringar, som fattigdom, ulikskap og klimaendringar. Demokrati, godt styresett og ein rettsstat er avgjerande for berekraftig utvikling, og dei 17 måla skal påverke globale og nasjonale politiske agendaer for alle land i verda fram mot 2030. Agenda 2030 består av 17 mål og 169 delmål for berekraftig utvikling. Tidshorisonten er fram mot 2030. Alle medlemslanda i FN har forplikta seg til å lage nasjonale handlingsplanar for implementering av berekraftsmåla. FN anslår at 65 prosent av dei 169 delmåla ikkje kan bli oppfylte utan omfattande deltaking av eller samordning med lokale og regionale myndigheiter. Som bindeleddet mellom innbyggjarane og dei som gjer vedtaka, er lokale og regionale myndigheiter dei som er best eigna til å foreine dei globale måla med den lokale røyndomen. Sidan miljø, økonomi og sosial utvikling blir sette i samanheng med berekraftsmåla, inneber oppfølginga av måla ei heilskapleg tilnærming til framtidig oppgåveløysing. Mange norske kommunar og fylkeskommunar legg allereie FN sine berekraftsmål til grunn for sitt strategiske planarbeid. For kommunar og fylkeskommunar kan arbeidet med berekraftsmåla vere eit verktøy og gje moglegheit til å sjå noverande ambisjonar, prioriteringar og løysingar i eit nytt lys. Vidare kan berekraftsmåla vere eit instrument for å knytte lokalt utviklingsarbeid og gode tenester til innbyggjarane, og plikter som arbeidsgjevar til globale prosessar. Måla kan òg tene som ein internasjonal målestokk for å kommunisere aktivitetar og resultat.

INNOVASJON OG DIGITALISERING Ofte, og i større og større grad, er det ikkje tilstrekkeleg å effektivisere dei tenestene kommunane og fylkeskommunane har ansvaret for. Innbyggjarane forventar i høgare grad at tenester blir leverte digitalt, og at vi nyttar ny teknologi for å forbetre tenestene. Ny teknologi er ein drivar for innovasjon.

130

samfunnsplanlegging


Systematisk arbeid for å utvikle nye løysingar i kommunane kan med ei fellesnemning kallast innovasjon. Definisjonen til KS er Nytt, nyttig, nyttiggjort, det vil seie at det ikkje er ein innovasjon før løysinga er teke i bruk. KS´ Innovasjonsbarometer viser at heile 75 prosent av kommunane har teke i bruk ei ny løysing under dei to siste åra. Dette er på nivå med inno­ vasjonstakta i dei andre nordiske landa, og viser ein kommunal sektor som er opptatt av nyskaping. Den viktigaste grunnen til at kommunane driv med innovasjon er at dei blir ståande overfor samfunnsutfordringar dei ikkje klarar å løyse berre ved å gjere meir av det same. Kombinasjonen av at a) vi får fleire eldre pr. arbeidstakar og dermed auka press på helsetenester og økonomi, b) aukande merksemd på klima- og miljøproblema, c) behov for eit meir inkluderande samfunn, d) innbyggjarane har stadig aukande forventingar til kvaliteten på kommunale tenester og e) auka krav til effektivisering, gjer at kommunal sektor i aukande grad må klare å finne nye løysingar i åra framover. Her skal vi nemne nokon av dei viktigaste tilnærmingane til innovasjon som kommunane typisk møter i dag.

samfunnsplanlegging

131


Nye løysingar blir skapt saman med andre Dei nye løysingane vi treng, må i stor grad skapast ved at kommunane samarbeider med innbyggjarar, næringsliv, forsking og akademia, med sosiale entreprenørar og andre delar av offentleg sektor, alt avhengig av kva ein vil oppnå. Innovasjon krev derfor evne til å samarbeide systematisk med mange andre aktørar. Dette blir gjerne omtala som «samskaping». KS har utvikla verktøy og rettleiarar for å støtte ulike former for samskaping. Ler mer om samskapingsverktøyet her.

Innovative innkjøp Ein viktig og kraftfull måte å jobbe med innovasjon på, skjer gjennom innovative innkjøp. Då nyttar vi vår innkjøpsmakt til å oppnå fleire effektar på éin gong. Innovative innkjøp er eit strategisk og praktisk verktøy for å oppnå betre produkt og tenester, innsparingar i offentleg sektor, eit konkurransedyktig næringsliv med fleire arbeidsplassar og betre løysingar for miljøet. Når kommunar og fylkeskommunar er tydelege på kva behov dei har og etterspør innovasjon i innkjøpsprosessen, blir marknaden utfordra til å utvikle nye løysingar for kommunal sektor. Mange kommunar går ofte saman i felles innkjøp for å bli ein attraktiv kunde for næringslivet, og for å redusere sin eigen risiko. Erfaring viser at vellykka bruk av innovative innkjøp krev godt samspel mellom politikarar, administrativ leiing, innkjøpsmiljøet og fagavdelinga som skal stå for innkjøpa. Mange interessante døme og forklaringar av framgangsmåten finst på www.innovativeanskaffelser.no

Smarte byer og lokalsamfunn Stadig fleire kommunar samlar utviklingsinnsatsen i ei såkalla «smartby-tilnærming», og dei ser det gjerne saman med berekraftsmåla i FN. «Smart berekraft» blir dermed ei samlande overskrift. Smart-tilnærminga er ikkje berre relevant for større bykommunar, men òg for mindre kommunar og fylkeskommunar. Her òg blir fornying av offentleg sektor og næringsutvikling knytte saman gjennom bruk av ny teknologi og deling av opne data. Smartby blir gjerne definert slik: «Smarte byer og lokalsamfunn setter innbyggerne i sentrum, og tar i bruk ny teknologi, innovative metoder, samarbeid og samskaping for å bli mer bærekraftige, produktive og tilpasningsdyktige.» (DOGA, 2019). Dette betyr at innbyggjarinvolvering er det sentrale utgangspunktet for at vi kan utvikle samfunn som svarar på dei behova og forventingane 132

samfunnsplanlegging


innbyggjarane har. Dette blir ofte oversett i jakta på teknologisk avanserte løysingar, som sjølvkøyrande bussar, parkeringsplassar som sjølv fortel om dei er ledige eller ikkje, søppelbøtter som seier ifrå når dei er fulle, digitale velferdstenester og så vidare. Til hjelp for å forstå kva «smartby»-tilnærminga betyr, er det no utarbeidd eit Nasjonalt veikart for smarte og bærekraftige byer og lokalsamfunn (DOGA, 2019). Mange kommunar har bidrege, og DOGA har ført dette i pennen. Sjå heimesidene til DOGA for meir informasjon om dette vegkartet, (www.doga.no) Design og arkitektur Norge (DOGA) er ei stifting under Nærings- og fiskeridepartementet som jobbar for å styrkje rolla til design- og arkitekturfaga i utforminga av morgondagens Noreg.

Digitalisering og innovativ bruk av teknologi Den enorme utviklinga som har skjedd innan informasjonsteknologi, har gjort digitalisering til ein viktig drivar for innovasjon i offentleg sektor. Digitalisering kan bidra til meir effektive og brukarvenlege tenester, og det forventar innbyggjarane og næringslivet av oss. Det kan til dømes vere moglegheita til å sjå avtalar med heimetenesta, få innsyn i byggesaksarkivet eller lese digital post frå kommunar og fylkeskommunar. Å digitalisere arbeidsprosessar handlar ikkje berre om å erstatte papir med elektroniske skjema – det inneber at organisasjonen blir endra, ansvar blir flytta, regelverket blir omskrive eller prosessar blir designa på nytt. Kombinasjonen av teknologiske og organisatoriske endringar gjer digitalisering utfordrande. Organisatoriske endringar krev ein høg grad av skreddarsaum, men det løner seg å velje standardiserte løysingar når ein investerer i ny teknologi. Dei digitale tenestene som kommunar og fylkeskommunar tilbyr – til dømes barnehagesøknadar og søknadar om vidaregåande utdanning – er ganske like. Derfor har digitalisering av tenester til innbyggjarar og næringsliv stort gjenbrukspotensial. For å oppnå dette må kommunal sektor samordne seg på digitaliseringsområdet. I denne samanhengen betyr samordning at kommunar og fylkeskommunar legg kommunale og nasjonale fellesløysingar til grunn for digitaliseringsarbeidet og utviklar fellesløysingar der det er føremålstenleg. Kommunal sektor har sidan gjennomføringa av KommIT-programmet (2012–2015) styrkt samordninga med etableringa av KommIT-­ rådet med underliggjande utval, fleire nye stillingar i KS, satsing på samfunnsplanlegging

133


Digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner 2017–2020

kommunedirektørnettverk for utvikling av strategisk IKT-kompetanse og etablering av finansieringsordninga DigiFin. I tillegg har KS saman med KommIT-rådet utarbeidd Digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner (2017-2020) med visjonen: «Gode og tilgjengelige digitale tjenester styrker dialogen med innbyggere og næringsliv og gir gode lokalsamfunn.»

Éin digital offentleg sektor KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

I takt med at dei digitale tenestene blir meir avanserte og brukarvenlege, aukar behovet for samordning i heile den offentlege sektoren, ikkje berre innan kommunal sektor. Derfor har det vore eit tett samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS om ein felles digitaliseringsstrategi: «Éin digital offentleg sektor». Nye digitale tenester blir i stadig større grad bygd rundt ein IKT-­ arkitektur som blir beskrive som plattform. Plattformene er ei form for økosystem som gjer det enklare å utnytte tilgjengelege data på nye måtar.

Hovudgrepa i strategien rettar seg mot ei tydeleg brukarsentrert tenesteutvikling og meir effektiv og samordna utnytting av felles IT-løysingar gjennom utvikling av felles økosystem for digital samhandling i offentleg sektor. Strategien føreset at digital sikkerheit blir bygd inn i tenesteutvikling, og at drift og forvalting av felles IT-løysingar er i tråd med måla i Nasjonal strategi for digital sikkerhet.

Mål for arbeidet fram mot 2025 • Offentleg sektor skal digitaliserast på ein open, inkluderande og tillitsvekkjande måte. • Fleire oppgåver skal løysast digitalt – og som samanhengande tenester. • Alle innbyggjarar, næringsdrivande og friviljuge organisasjonar som har evne til det, skal kunne kommunisere digitalt med offentleg sektor. • Offentleg sektor skal utnytte potensialet i deling og bruk av data til å lage brukarvenlege tenester, og for å bidra til verdiskaping for næringslivet.

134

samfunnsplanlegging


• Kommunale og statlege verksemder skal byggje sine tenester med utgangspunkt i eit felles digitalt system for samhandling. • Kommunale og statlege verksemder skal henta gevinstar frå digitalisering på ein systematisert måte. For å oppnå desse måla og støtte digital transformasjon fokuserer strategien på følgjande innsatsområde: • Offentleg sektor skal samhandle betre om digitale tenester og effektivisere ressursbruken ved å styrkje samordning på tvers av forvaltingsnivå og sektorar, og ved systematisk å hente ut av gevinstar frå digitaliseringa. • Data skal i større grad delast og tene til gjenbruk i offentleg sektor, og opne data skal publiserast for å bidra til innovasjon og verdiskaping i næringslivet. • Nasjonal digital samhandling og tenesteutvikling, fellesløysin­ gar og felles systemarkitektur skal etablerast i eit heilskapleg og overordna styrt og koordinert system. • Samarbeid med privat sektor på digitaliseringsområdet skal styrkjast for å oppnå betre og meir effektive tenester og for å leggje til rette for innovasjon. HOVUDMÅL DELMÅL

Enklare kvardag for innbyggjarar og næringsliv

Effektiv bruk av offentlege ressursar

Auka verdiskaping

Offentleg sektor skal digitaliserast på ein open, inkluderande og tillitsfull måte

Fleire oppgåver skal løysast digitalt, og som samanhengande digitale tenester

Alle innbyggjarar, næringsdrivande og ideelle (ev. friviljuge, er kommentert i boka) organisasjonar som har evne til det, skal kommunisere digitalt med offentleg sektor

MÅL

Offentleg sektor skal gjere bruk av potensialet i deling og bruk av data til å lage brukarvenlege tenester, og for å bidra til verdiskaping i næringslivet

Kommunale og statlege verksemder skal byggje ut sine tenester med utgangspunkt i eit felles digitalt økosystem for samhandling

INNSATSOMRÅDE

Kommunale og statlege verksemder skal hente gevinstar frå digitalisering på ein systematisert måte

Samanhengande tenester

Samordning på tvers

Digitaliseringsvenleg regelverk

Deling av data

Nasjonale fellesløysingar i økosystem

Samarbeid med privat sektor

Du finn heile digitaliseringsstrategien for offentleg sektor her.

samfunnsplanlegging

135


Akson: Løysing for heilskapleg samhandling og felles kommunal journal Helse- og omsorgstenestene står overfor store utfordringar i åra framover. Allereie i dag er det ei ganske stor utfordring at innbyggjarar opplever helsetenesta som fragmentert, og i liten grad evnar å ta hand om behovet for samanhengande helsetenester. Som et viktig tiltak i arbeidet med realisering av visjonen om «Ein innbyggjar – ein journal» har regjeringa vedteke igangsetting av forprosjektet for «Akson: Løsning for helhetlig samhandling og felles kommunal journal». På tvers av geografi og forvaltingsnivå har helse- og omsorgssektoren vesentlege behov for enklare og betre samhandling, og kommunane har eit stort behov for betre journalløysingar. IKT-systema i kommunane er silobaserte og i hovudsak avgrensa til kvar einskild verksemd. Ei ny løysing skal gi betre samhandling, og helsepersonell skal få betre tilgang til oppdatert og relevant informasjon om kvar einskild pasient. Samtidig er eit samordningsløp mellom sjukehusa utanfor Midt-Noreg i gang. I Midt-Noreg er det allereie initiert eit større prosjekt der ambisjonen er å realisere ei felles journalløysing for sjukehus og kommunar, kalla Helseplattformen.

Velferdsteknologi Velferdsteknologi kan vere eit døme både på innovative innkjøp og på såkalla «smart» utvikling. I praksis inneber det at bedrifter i hovudsak har utvikla digitale løysingar på helseområdet som skapar betre tenester, og helst òg innsparingar for kommunane. For å få effekt av slike teknologiske løysingar blir det kravd eit omfattande arbeid med organisering, kompetanseutvikling og endring av måten tenestene blir utførte på. Kommunane må derfor gjennomføre tenesteinnovasjon i forlenginga av at bedriftene har skapa eit produkt. Meir enn 340 kommunar jobbar no med å ta i bruk velferdsteknologiske løysingar, og samarbeider om dette gjennom Nasjonalt Velferdsteknologiprogram.

Behov for å eksperimentere Når vi ikkje kjenner løysingane på ei utfordring, må vi ofte prøve ut, teste og modifisere for å finne fram til gode løysingar. Nokre gongar vil slike eksperiment mislykkast, men dei vil likevel skape viktig læring. Det gjeld

136

samfunnsplanlegging


derfor å eksperimentere tidleg og billeg medan konsekvensane er små. Innovasjon inneber likevel ei viss usikkerheit, og denne risikoen må vi kunne tole som ein del av det innovasjonsarbeidet vi gjer.

Kva rolle har dei folkevalde i innovasjonsarbeidet? Nye løysingar i kommunal sektor krev ikkje berre samskaping med omgjevnadane, men òg eit omfattande samarbeid internt i kommunen. Ofte må større innovasjonssatsingar òg vere eit politisk prosjekt der kommunestyret eller fylkestinget saman utøver folkevald leiarskap. Samspelet mellom folkevalde og administrasjon kan vere avgjerande for å skape retning og ambisjonar, gje legitimitet til nye satsingar og tole uførutsette konsekvensar og resultat på ein god måte. Rolla til folkevalde omfattar ofte å • gje retning, sette dagsorden og prioritere, • byggje politisk aksept og samarbeid i kommunestyret eller fylkestinget for politisk freding av innovative satsingar – det gjev rom for å feile, • kommunisere med innbyggjarane – om behova og dei moglege løysingane og • støtte administrasjonen og ta felles ansvar ved vegval og utprøving av nye løysingar.

samfunnsplanlegging

137


138

samfunnsplanlegging


KAPITTEL 8

Kommuneøkonomi for folkevalde

Kommunelova stiller krav til økonomiforvaltinga i kommunane, krav som kommunestyret eller fylkestinget ofte må konkretisere og fylle med innhald. Eit døme på dette er det generelle kravet om at økonomiforvaltinga skal vere langsiktig for å sikre at den økonomiske handlingsevna til kommunen blir ivareteke over tid. Kravet er nytt og gjeld frå og med budsjettåret 2020. Det sjølvstendige ansvaret kommunestyret og fylkestinget har i planlegginga og styringa av økonomien er tydeleggjorde i lova ved at kommunestyret og fylkestinget sjølve skal vedta følgjande: • • • • •

Økonomiplan og årsbudsjett, årsrekneskap og årsmelding, finansielle måltal for utviklinga av økonomien i kommunen, reglar for økonomiforvaltinga (økonomireglement) og reglar for finans- og gjeldsforvaltinga (finansreglement). Når omgrepet «kommunestyret eller fylkestinget sjølv» blir bruka i kommunelova, betyr det at myndigheita ikkje kan delegerast til andre folkevalde organ eller andre aktørar.

Dette ansvaret gjev samstundes moglegheiter til å styre og utforme prosessane fram mot vedtak slik at dei er tilpassa dei behova kommunestyret

kommuneøkonomi for folkevalde

139


og fylkestinget har. Å leggje arbeidet med økonomiplan og årsbudsjett til rette på ein måte som sikrar ønskt grad av politisk involvering eller innbyggjardeltaking, er døme på dette.

KOMMUNEØKONOMI GENERELT Kommunelova slår fast at «Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom». Stortinget har ved gjentatte høve slått fast at den statlege styringa av kommunane skal baserast på det som blir kalla rammestyring. Rammestyring vil seie at Stortinget gjennom lover og budsjett fastset rammene for kommunesektoren. Innanfor rammestyringsprinsippet kan kommune A vedta noko anna enn kommune B. Vedtak i Stortinget blir utdjupa og konkretisert nærare når departement og direktorat utarbeider forskrifter som blir vedtekne av Kongen i statsråd. I tillegg utarbeider staten rettleiingar og liknande, som kommunane kan velje om dei vil bruke som støtte i arbeidet. Det er grunnleggjande viktig for vårt demokrati at befolkninga kan påverke korleis dei får tilbod om nasjonale velferdstenester i lokalsamfunnet. Dette er òg ein føresetnad for eit likeverdig tenestetilbod over heile landet. Det lokale demokratiet gjev innbyggjarane sjølve moglegheit til direkte å påverke den politikken som har innverknad på deira eigen kvardag. Det er ingen ting som tyder på at staten kan drive barnehagar, skular, pleie- og omsorg og helsetenester meir effektivt og brukartilpassa enn kommunane. Det er befolkninga og deira kommunale og fylkeskommunale folkevalde som best kjenner dei lokale tilhøva og kan tilpasse tenestene etter lokale behov. Kommunestyret er òg særs godt eigna til å avvege kryssande omsyn. Dessutan er Noreg eit mangfaldig land, og ingen kommunar er heilt like. Alle har ulike føresetnadar. Vi har tettbygde og grisgrendte kommunar. Nokre kommunar har mange barn i skulepliktig alder, andre har mange pleietrengjande. Nokre kommunar kan i ein periode slite med konsekvensane av ei nedlagd nøkkelbedrift, medan andre har eit blomstrande næringsliv.

140

kommuneøkonomi for folkevalde


«Jeg tror det også er viktig at vi stopper opp av og til, setter en fot i bakken, og spør oss selv: hvem er det vi er til for og hvordan skal vi forvalte lokaldemokratiet?» Rune Høiseth Ordfører i Larvik (2011–2019)

kommuneøkonomi for folkevalde

141


Derfor er det viktig at det er eit handlingsrom for lokalpolitikarar slik at dokker som er folkevalde kan tilpasse den nasjonale politikken til lokalsamfunnet. Sist, men ikkje minst, har dokker som er folkevalde i kommunen og fylkeskommunen legitimitet fordi dokker er valde gjennom demokratiske val. Når Stortinget legg viktige velferdstenester som skular og eldreomsorg til det folkevalde nivået lokalt, følgjer det med at dei vil kontrollere at kommunane rettar seg etter den politikken som Stortinget har vedteke. Derfor er det etablert kontroll- og tilsynsfunksjonar. Utfordringa vil alltid vere å finne den riktige balansen mellom lokalt sjølvstyre og statleg kontroll. Ei anna side ved rammestyringa er at Stortinget har full kontroll over ein stor utgiftspost på statsbudsjettet. Inntektene i kommunesektoren svarer til om lag 18 prosent av fastlands BNP. Utgangspunktet er at kommunane får løyvingane sine og må klare seg med desse i året som kjem, uansett kva som skjer.

Inntektssystemet i kommunane Kommunane og fylkeskommunane får inntektene sine frå fleire kjelder: • • • •

Skatteinntekter frå innbyggjarane Rammetilskot frå staten Gebyr- og eigenbetalingar frå innbyggjarane Øyremerka tilskot frå staten.

Skatteinntekter frå innbyggjarane og rammetilskot frå staten er såkalla frie inntekter. Frie inntekter er middel kommunar og fylkeskommunar kan disponere utan særskilde føringar frå staten. Inntektssystemet fordeler desse inntektene til kommunar og fylkeskommunar. Inntektssystemet er utforma i tråd med dei grunnleggjande prinsippa for statleg rammestyring av kommunar og fylkeskommunar, det vil seie at Stortinget fastset rammene, medan kommunestyra og fylkestinga prioriterer korleis inntektene skal brukast. Innanfor desse rammene må likevel kommunestyret og fylkestinget prioritere slik at lovpålagte plikter som er knytte til dei ulike tenestene, blir ivareteke. Denne figuren illustrerer samansetninga og fordelinga av inntektene i kommunesektoren:

142

kommuneøkonomi for folkevalde


Skatteinntekter

Rammetilskot

40 %

32 %

Frie inntekter

"Bundne" inntekter

Eigenbetalingar og gebyr

Øyremerka tilskot

14 %

6%

Momskompensasjon (5 %) Andre inntekter (3 %) (renter og utbytte)

Frå staten

Frå innb.

Likeverdige tenestetilbod til alle innbyggjarar uavhengig av kva kommune dei bur i, er ein grunnpilar i det norske samfunnet. Dette prinsippet blir sikra gjennom to reine omfordelingsordningar i inntektssystemet for kommunane: • Gjennom skatteutjamninga må kommunar med høge skatteinntekter frå skatt på inntekt og formue overføre delar av sine inntekter til kommunar med låge skatteinntekter. • I utgiftsutjamninga får kvar kommune berekna eit behov ut frå kva samansetning av innbyggjarar kommunen har, både når det gjeld alderssamansetning og visse sosioøkonomiske og geografiske karakteristikum. Dei kommunane som har eit behov per innbyggjar som ligg over landsgjennomsnittet, får eit tillegg i rammetilskotet. Dette blir i heilskap finansiert gjennom tilsvarande trekk i rammetilskotet frå kommunar med færre behov enn landsgjennomsnittet. Vil du lære meir om inntektssystemet, kan du sjå videoen Inntekts­ systemet på fem minutter (nesten)

Stortinget fastset inntektene Kommunestyret og fylkestinget kan berre i liten grad påverke inntektene sine. Stortinget fastset storleiken på det statlege tilskotet – rammetilskotet. Stortinget fastset òg kor stor del av skatteinntektene til innbyggjarane som

kommuneøkonomi for folkevalde

143


går til kommunane eller fylkeskommunane, og det bestemmer òg korleis skatteinntektene skal utjamnast mellom kommunane og fylkeskommunane. Kor store skatteinntekter kommunane og fylkeskommunane vil få i komande år, er like fullt usikkert, av di dette mellom anna avheng av den økonomiske utviklinga nasjonalt og lokalt. Overslaget staten gjer over skatteinntektene til kommunane og fylkeskommunane på nasjonalt nivå, har stor betyding for dei inntektene den enkelte kommunen og fylkeskommunen får gjennom skatteutjamninga. Blir skatteinntektene i landet høgare enn det overslaget staten gjer, får kommunane og fylkeskommunane i utgangspunktet behalde denne meir­ inntekta, og motsett: Kjem det inn mindre skatteinntekter enn berekna, får kommunane og fylkeskommunane mindre inntekter enn det dei har lagt til grunn. Dette prinsippet gjeld likevel berre fullt ut på kort sikt. Dersom skatteinngangen, som er høgare eller lågare enn forventa, kjem etter at revidert nasjonalbudsjett (RNB) er lagd fram på vårparten, vil han ikkje bli vidareført til komande år sidan dei i statsbudsjettet for det påfølgjande året, tek utgangspunkt i det nasjonale nivået for skatteinntekter i RNB. Stortinget har òg vedteke ein annan viktig føresetnad, nemleg overslaget på pris- og lønsveksten – den såkalla deflatoren. Deflatoren blir lagd til grunn når veksten i økonomien i kommunesektoren blir berekna. Er overslaget for lågt, må kommunesektoren normalt dekkje denne meirkostnaden sjølv, og motsett. På den eine sida har kommunane og fylkeskommunane plikt til å tilpasse aktiviteten til dei inntektsrammene dei disponerer, samstundes som dei har lovpålagde krav om å tilby visse tenester. Den einaste frie inntekta folkevalde i kommunane sjølve kan fastsetje, og kor det ikkje er nokre utjamningsmekanismar, er eigedomsskatten. Dette er ein skatt dei folkevalde sjølve kan vedta å innføre, og det gjeld òg nivået på denne skatten. Staten har like fullt lagt nokre avgrensingar både ved å fastsetje ein maksimal sats på eigedomsskatt, og ved avgrensingar på kor mykje satsen på eigedomsskatten kan auke frå eit år til eit anna. Nokre kommunar og fylkeskommunar får i tillegg inntekter gjennom eigarskap i kraftselskap eller frå produksjon av kraft i sin kommune eller fylkeskommune.

144

kommuneøkonomi for folkevalde


Eigedomsskatt Eigedomsskatten er ein kommunal skatt og kan fritt disponerast av kommunen. Kommunestyret i den enkelte kommunen avgjer om kommunen skal ha eigedomsskatt, og det vedtek òg satsstrukturen innanfor rammene i lova. Eigedomsskatten blir rekna som både sikker og føreseieleg, og skatteytarane kan i liten grad påverke skattegrunnlaget. Han blir òg påverka av svingingar i marknadene, men utslag kjem ofte meir gradvis enn andre inntekter. Synleggjering av nytteverdien av denne typen skatt er viktig for at innbyggjarane skal sjå han som legitim.

Kommunale avgifter Nokre av tenestene til kommunen blir finansierte gjennom gebyr eller eigenandelar frå innbyggjarane i kommunen. Dette gjeld hovudsakleg nokre tekniske tenester, mellom anna vassforsyning, avløp, renovasjon og plan- og byggesaksbehandling, men òg andre tenester, som barnehage- og sjukeheimsplassar. For desse tenestene er hovudregelen at eigenandelane og gebyra frå innbyggjarane i sum ikkje kan vere større enn det kostar å levere tenesta.

kommuneøkonomi for folkevalde

145


ØKONOMIPLANEN Økonomiplanen skal vise mål, strategiar og økonomiske prioriteringar kommunen har for dei neste fire åra, som er minstekravet. På dette viset blir dei prioriteringane kommunen gjer, tydeleggjorde når det gjeld oppfølging av dei langsiktige utfordringane, måla og strategiane i kommuneplanen (regionale planar for fylkeskommunen). Økonomiplanen skal vedtakast av kommunestyret eller fylkestinget innan utgangen av kvart kalenderår. Planen skal med andre ord rullerast kvart år, slik at den alltid har ein tidshorisont på minst fire år. Formannskapet eller fylkesutvalet skal innstille til vedtak om økonomiplan. Innstillinga, med alle forslag til vedtak som føreligg, skal offentleggjerast minst 14 dagar før kommunestyret eller fylkestinget behandlar planen. Økonomiplanen skal bestå av ein driftsdel og ein investeringsdel, og den omfattar heile kommunen eller fylkeskommunen som juridisk rettssubjekt. Dette inneber at planen òg må omfatte økonomiske rammer for kommunale og fylkeskommunale verksemder, som styra i verksemdene i sin tur må planleggje innanfor. Planen skal gje ei realistisk oversikt over inntekter og utgifter. Utviklinga i økonomien til kommunen eller fylkeskommunen i planperioden, og det inneber òg utviklinga i gjeld og andre vesentlege langsiktige forpliktingar, skal visast i planen. Dei premissane og føresetnadane planen er basert på, skal òg gå fram av planen. Økonomiplanen skal setjast opp i balanse. Det betyr at summen av utgiftene og avsetningane (bruk av middel) om året ikkje kan vere større enn summen av inntektene dette året og bruk av avsetningar frå tidlegare år (tilgang på middel). Dette gjeld for kvart år. Dersom det blir vedteke ein plan i ubalanse, gjeld reglene om statleg kontroll etter kommuneloven § 28-1. Det same gjeld dersom planen ikkje er vedteke innan årsskiftet. Kommunen eller fylkeskommunen kjem då i Register for betinget godkjenning og kontroll, det såkalla ROBEK-registeret. Det inneber at kommunen eller fylkeskommunen må ha godkjenning frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å ta opp lån eller inngå langsiktige leigeavtalar. Det blir òg kontrollert om budsjettvedtaka er lovlege. Les meir om ROBEK på side 152). Dei fleste utarbeider økonomiplanen om hausten, saman med årsbudsjettet. Då utgjer årsbudsjettet det første året i planen. Det er likevel opp

146

kommuneøkonomi for folkevalde


til kommunane og fylkeskommunane sjølve å styre tidspunktet for økonomiplanprosessen. Planen bør ikkje bli for detaljert. Det er dei store linene som skal trekkjast opp. Etter plan- og bygningslova kan økonomiplanen inngå i eller utgjere handlingsdelen i kommuneplanen.

ÅRSBUDSJETTET Kommunestyret eller fylkestinget skal innan utgangen av året vedta budsjettet for det komande året. Årsbudsjettet er ein bindande plan for bruken av midla til kommunen eller fylkeskommunen gjennom budsjettåret. Dette betyr at kommunedirektøren eller dei politiske utvala som har disposisjonsfullmakt til løyvingane, må sørgje for at dei held seg innanfor dei løyvingsrammene kommunestyret har gjeve, og at løyvingane blir disponerte i samsvar med premissane for desse. Årsbudsjettet skal omfatte kommunen og fylkeskommunen som juridisk rettssubjekt. I årsbudsjettet skal prioriteringane i kommunestyret og fylkestinget kome tydeleg fram. Årsbudsjettet skal bestå av ein driftsdel og ein investeringsdel, og det skal stillast opp på same måte som i økonomiplanen. Det er formannskapet eller fylkesutvalet som innstiller til vedtak om årsbudsjettet. Kommunar og fylkeskommunar kan som hovudregel berre ta opp lån for å finansiere investeringar i varige driftsmidlar, som skal eigast av kommunen eller fylkeskommunen sjølv. Driftsbudsjettet kan ikkje finansierast med lån. Det er ulovleg å vedta eit budsjett i ubalanse. Gjer kommunestyret eller fylkestinget det, meldes dei inn i ROBEK, jamfør avsnittet om økonomiplan ovanfor. Tilsvarande gjeld om budsjettet ikkje blir vedteke innan årsskiftet. Kommunedirektøren skal minst to gongar i året rapportere til kommunestyret eller fylkestinget om utviklinga i inntekter og utgifter samanhalde med årsbudsjettet. Endringar i budsjettet skal gjerast av kommunestyret eller fylkestinget. I delegeringsreglementet kan det fastsetjast at bruksendringar innanfor vedtekne budsjettrammer kan gjerast av andre folkevalde organ eller av kommunedirektøren. Som eit minstekrav må årsbudsjettet endrast når det er naudsynt for å oppfylle krav i kommunelova om realisme og balanse.

kommuneøkonomi for folkevalde

147


Nokre råd for ein god budsjettprosess • Vedta eit årshjul som viser når dei ulike økonomisakene skal behandlast, og korleis dei heng saman. Med årshjulet blir øko­ nomiarbeidet føreseieleg, og det legg grunnlaget for gode pro­ sessar. • Husk å setje av tilstrekkeleg tid i den politiske kalenderen til arbeidet med økonomiplanen og årsbudsjettet. Innstillinga frå formannskapet eller fylkesutvalet skal offentleggjerast minst 14 dagar før kommunestyret og fylkestinget behandlar saka. • Forstår du ikkje kva som står i dokumenta? Det er det sikkert mange andre som heller ikkje gjer. Be derfor om forklaringar, og krev at innhaldet blir gjort forståeleg. • Sjå årsmeldinga, rekneskapen og budsjettet/økonomiplanen i samanheng. Òg avgjerdene i delegeringsreglementet kan vere aktuelle. • Følg med på korleis det går i forhold til det vedteke budsjettet. Kor ofte treng dokker rapporter om status? Kvar månad, kvart kvartal eller kvart tertial? • Bli einige om faste rutinar for eventuelle budsjettjusteringar. • Når rekneskapen frå fjoråret er til behandling, kan det vere naturleg å leggje inn føringar for budsjettet til neste år. Viser rekneskapen meirforbruk, må det vurderast om heile eller delar av dette kan dekkjast inn allereie i inneverande budsjettår. • Vurder om dokker kan samle saker som har konsekvensar for budsjettet, til nokre få kommunestyre- eller fylkestingsmøter i året. Slik kan dokker sjå fleire saker i samanheng og få betre prioriteringar innanfor handlingsrommet. Dette kan òg vedtakast i økonomireglementet i kommunen og fylkeskommunen. • Det er lurt å vedta politiske føringar tidleg i prosessen. • Har dokker nyleg vedteke samfunnsdelen i kommuneplanen, er det viktig at den blir følgd opp i økonomiplanen og eventuelt i årsbudsjettet.

148

kommuneøkonomi for folkevalde


ÅRSREKNESKAPEN OG ÅRSMELDINGA Kommunar og fylkeskommunar skal utarbeide årsrekneskap og årsmelding for eigen verksemd kvart kalenderår. Årsrekneskapen består av driftsrekneskap, investeringsrekneskap og balanse, og det skal omfatte alle dei økonomiske midlane kommunen og fylkeskommunen har hatt til disposisjon i året. Det skal òg vise korleis desse midla er bruka. Kommunestyret og fylkestinget skal vedta årsrekneskapen etter at det er revidert, og seinast seks månader etter utgangen av rekneskapsåret. Som ein del av årsrekneskapen skal det òg utarbeidast ein konsolidert rekneskap for kommunen og fylkeskommunen som rettssubjekt, det vil seie ein samla rekneskap for kommunen og fylkeskommunen, inkludert kommunale og fylkeskommunale føretak og eventuelt andre verksemder med eigen rekneskap, slik som lånefond. I tillegg skal rekneskapen til interkommunalt politisk råd og kommunalt oppgåvefellesskap som ikkje er eiget rettssubjekt, inngå i den konsoliderte rekneskapen til den kommunen som samarbeidet er lagd til. Den konsoliderte rekneskapen vil gje kommunestyret betre oversikt over den samla økonomiske utviklinga og stillinga i kommunen og fylkeskommunen, som ikkje er påverka av den interne organiseringa av verksemda. Når kommunestyret og fylkestinget vedtek rekneskapen, må dei svare for korleis det rekneskapsmessige meirforbruket (underskotet) som kommunen har i eiga verksemd, skal dekkjast. Kommunestyret og fylkestinget skal vurdere moglegheita for å starte å dekkje inn meirforbruket allereie i inneverande budsjettår. Kommunedirektøren har då plikt til å kome med forslag til endringar i inneverande årsbudsjett. Dersom eit underskot ikkje kan dekkjast inn dei første to åra (inneverande årsbudsjett og neste budsjettår), fører det til at kommunen og fylkeskommunen blir melde inn i ROBEK-registeret, og med det må ha statleg godkjenning for å ta opp lån eller inngå langsiktige leigeavtaler. Årsmeldinga er ei utgreiing av verksemda i kommunen og fylkeskommunen i det året som har gått. Ho presenterer og analyserer utviklinga i kommunen og fylkeskommunen på eit overordna nivå. Årsmeldinga skal utformast slik at ho gjev eit dekkjande bilete av utviklinga, resultata og den økonomiske stillinga i kommunen og fylkeskommunen. Framstillinga skal vere balansert og objektiv, slik at positive og negative forhold blir omhandla på ein nøytral måte.

kommuneøkonomi for folkevalde

149


Minstekravet er at årsmeldinga skal innehalde informasjon om desse sakene: • Forhold som er viktige for å bedøme utviklinga og den økonomiske stillinga i kommunen eller fylkeskommunen, og om dette tek vare på den økonomiske evna til å handle over tid. Vesentlege beløpsmessige avvik mellom årsbudsjettet og årsrekneskapen, og vesentlege avvik frå premissane i kommunestyret eller fylkestinget for bruken av løyvingane, skal kommenterast • Måloppnåing i verksemda og andre ikkje-økonomiske tilhøve som er av vesentleg betyding for kommunen og fylkeskommunen eller innbyggjarane. • Iverksette og planlagde tiltak for å sikre ein høg etisk standard i verksemda. • Tilstanden når det gjeld likestilling mellom kjønna og tiltak som er planlagde sette i verk for å fremje føremål i likestillings- og diskrimineringslova om likestilling, uavhengig av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsetting, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Kommunedirektøren skal leggje fram årsmeldinga seinast 31. mars. Årsmeldinga blir vedteke av kommunestyret og fylkestinget etter innstilling frå formannskapet og fylkesutvalet. Kontrollutvalet skal uttale seg til kommunestyret og fylkestinget om årsrekneskapane og årsmeldingane før formannskapet/fylkesutvalet innstiller til vedtak. Årsmeldinga og årsrekneskapen blir behandla samtidig. Årsmeldinga og årsrekneskapen er to av dei viktigaste hjelpemidla dokker har når budsjettet for neste år skal leggjast.

Finansielle måltal Som ledd i den langsiktige styringa av økonomien i kommunen og fylkeskommunen skal kommunestyret og fylkestinget vedta finansielle måltal. Finansielle måltal er mål for økonomisk utvikling, til dømes mål for utvikling av netto driftsresultat, gjeldsgrad og fondsreservar. Måltala skal gjenspeile kva som skal til for å oppnå ei forsvarleg, langsiktig økonomisk

150

kommuneøkonomi for folkevalde


utvikling. Kommunestyret og fylkestinget må sjølve ta stilling til kva måltal som skal brukast, og kva nivå det skal styrast mot. Teknisk beregningsutvalg (TBU) for kommunal og fylkeskommunal økonomi har til dømes ei tilråding om at netto driftsresultat over tid bør vere på minst 1,75 prosent av inntektene for kommunane og minst 4 prosent av inntektene for fylkeskommunane for å sikre at formuen for sektoren som heilskap blir bevart. Tilrådingane gjeld med andre ord for kommunane og fylkeskommunane samla. Graden av gjeldsfinansiering varierer frå kommune til kommune, og frå fylkeskommune til fylkeskommune. Dermed gjeld ikkje tilrådingar om absolutt minstenivå frå Teknisk beregningsutvalg (TBU) direkte for den enkelte kommunen. Tilrådinga kan likevel gje ein god indikasjon på kva det absolutte minsteresultatet kan vere.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Rapport

Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi Juni 2019

Reglar for økonomi-, finans- og gjeldsforvalting Kommunesektoren forvaltar store økonomiske ressursar på vegner av samfunnet. Den tek òg opp store lån og har «pengar på bok» i bank eller i verdi­ papir på børs eller i andre større verksemder, blant anna i kraftsektoren. Dette stiller store krav til oppfølging og kunnskap. Kommunestyret og fylkestinget skal fastsetje eit økonomireglement med nærare reglar for den eigne økonomiforvaltinga i kommunen. Eit slikt internt økonomireglement vil utfylle økonomibestemmingane i kommunelova med forskrifter, og kan tilpassast behova i den enkelte kommunen og fylkeskommunen. Sentrale tema i eit økonomireglement er til dømes interne reglar som bidreg til god økonomistyring og måloppnåing, fors­ varleg og effektiv økonomiforvalting, etterleving av reglar og eit godt vedtaksgrunnlag for dei folkevalde. Kommunar og fylkeskommunar skal forvalte finansielle middel og gjeld på ein måte som ikkje inneber vesentleg finansiell risiko, mellom anna slik at skulder kan innfriast ved forfall. Vurderinga av om det ligg føre vesentleg finansiell risiko, kan rette seg både mot den samla porteføljen til kommunen eller fylkeskommunen og mot enkelte disposisjonar. Kommunestyret og fylkestinget har dermed eit særskild ansvar for å følgje opp forvaltinga av finansielle middel og gjeld, og som ledd i dette har kommunestyret og fylkestinget plikt til å fastsetje eit finansreglement. Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan i forskrift fastsetje nærare reglar om kva finansreglementet og finansrapporteringa til kommunane skal innehalde.

kommuneøkonomi for folkevalde

151


Forskrift til kommunelova av 2018 om finansforvalting er enno ikkje fastsett, men høyringsforslaget til ny forskrift stiller klare krav til finans- og gjeldsforvaltinga i kommunen og fylkeskommunen. Reglane skal sørge for at kommunen eller fylkeskommunen ikkje tek vesentleg finansiell risiko, som sikrar at faste betalingsplikter kan bli innfridde ved forfall. Kommunestyret eller fylkestinget skal òg fastsetje avkastningsmål for forvaltinga av dei finansielle midla. Kommunedirektøren skal rapportere til kommunestyret og fylkestinget om finans- og gjeldsforvaltinga minst to gongar i året, i tillegg til ved utgangen av året. Nærare krav til innhaldet i rapporteringa blir i finansreglementet fastset av kommunestyret eller fylkestinget.

ROBEK ROBEK er eit register over kommunar og fylkeskommunar som er i økonomisk ubalanse. Kommunar og fylkeskommunar i ROBEK må ha godkjenning frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet og fylkesmannen for å kunne foreta låneopptak eller inngå langsiktige leigeavtaler. I tillegg føretek departementet og fylkesmannen kontroll med at budsjettvedtaka i desse kommunane og fylkeskommunane er i samsvar med lov. Kommunelova fastset kva kriterium som er grunnlaget for at kommunar eller fylkeskommunar blir innmelde i ROBEK: • Driftsbudsjettet er vedteke med eit meirforbruk. • Driftsdelen i økonomiplanen er vedteke med eit meirforbruk. • Driftsdelen i økonomiplanen, driftsbudsjettet eller driftsrekneskapen til kommunekassa eller fylkeskommunekassa viser at eit meirforbruk skal dekkjast inn over fleire enn to år etter at det oppstod. • Balanserekneskapen til kommunekassa eller fylkeskommunekassa viser eit oppsamla meirforbruk frå driftsrekneskapen som er større enn tre prosent av driftsinntektene. • Økonomiplanen eller årsbudsjettet er ikkje vedtekne innan dei fristane som er fastsette i lov eller forskrift, eller innan ein frist som departementet har fastsett etter at økonomiplanen eller årsbudsjettet har blitt oppheva etter lovlegheitskontroll.

152

kommuneøkonomi for folkevalde


• Årsrekneskapen til kommunekassa eller fylkeskommunekassa er ikkje vedteke innan dei fristane som er fastsette i lov eller forskrift, eller innan ein frist som departementet har fastsett etter at årsrekneskapen har blitt oppheva etter lovlegheitskontroll. • Departementet har fatta eit vedtak etter inndelingslova § 16 a. Dersom det openbert ikkje er behov for å kontrollere årsbudsjettet og låneopptaka til kommunen eller fylkeskommunen, kan departementet bestemme at kommunen eller fylkeskommunen likevel ikkje skal førast inn i ROBEK-registeret. Det er tilstrekkeleg at eitt av desse punkta er oppfylt for at kommunen og fylkeskommunen blir melde inn i ROBEK. Dersom ein kommune eller fylkeskommune er oppført i ROBEK-registeret, pliktar kommunen eller fylkeskommunen òg å fastsetje ein tiltaksplan som sikrar at økonomien kjem i balanse. Det følgjer òg ei plikt til å orientere eventuelle avtalepartar om at vedtak om lån eller langsiktige leigeavtaler skal godkjennast av departementet.

vordan finne det økonomiske handlingsromme Slik finn du det økonomiske handlingsrommet

Behandling i partigrupper, eventuell innbyggjarmedverknad, behandling i formannskap og kommunestyre

Kommunedirektøren legg fram sitt forslag til budsjett/økonomiplan

31/12: Frist for behandling av økonomiplan og årsbudsjett

DES

JAN

NOV Statsbudsjettet

OKT

01/09: Tertialrapportering

SEP

FEB

MAR

MULIG HANDLINGSROM FOR POLITISK BEHANDLING

AUG

APR

MAI JUL

01/05: Tertialrapportering

JUN Kommuneproposisjonen

30/6: Årsrekneskap og årsmelding er vedteke

kommuneøkonomi for folkevalde

153


I den blå sirkelen ser du viktige tidsfristar og datoar for god økonomistyring. Når regjeringa legg fram kommuneproposisjonen i mai, som her er markert i grått, blir det kjent kva inntektsrammer regjeringa legg opp til neste år. Ofte gjev dei inntektsramma i eit intervall. Den heilt nøyaktige veksten vil først bli klar i statsbudsjettet, her markert i grått, som vanlegvis kjem i byrjinga av oktober. Kommuneproposisjonen gjev ein svært god indikasjon og er eit godt grunnlag å starte planlegginga på. Mange kommunar og fylkeskommunar gjennomfører ein budsjettkonferanse eller liknande etter at kommuneproposisjonen er lagt fram i mai. I tillegg skal årsrekne­ skap og årsmelding vedtakast innan 30. juni. På dette grunnlaget kan det vere formålstenleg at kommunestyret eller fylkestinget vedtek føringar for det vidare arbeidet til kommunedirektøren med neste års budsjett og økonomiplan. Det kan til dømes vere saker som dokker gjekk til val på. Å vente med budsjettbehandlinga til heilt på tampen av året kan vere for seint. Husk at det er fleirtalet som bestemmer kva kommunedirektøren skal leggje til grunn for sitt vidare arbeid. Kommunedirektøren er ikkje pliktig til å utreie «alle» saker som enkeltrepresentantar eller grupper er opptekne av. Når statsbudsjettet blir lagt fram i byrjinga av oktober, set kommunedirektøren opp dei nøyaktige inntektsrammene for kommunen eller fylkeskommunen. Figuren ovanfor forsøker å vise at kommunestyret eller fylkestinget kan vedta når dei ønskjer å leggje føringar på budsjettarbeidet, og når kommunedirektøren skal leggje fram sitt forslag til budsjett. Det er viktig å tenkje på kor mykje tid dokker som folkevalde treng for å få ein god politisk prosess, eventuelt òg tid til innbyggjardeltaking. Dersom kommunedirektøren legg fram sitt forslag til budsjett i november etter at kommunestyret eller fylkestinget har vedteke føringar eller har bede om utgreiing av nokre saker, vil det ikkje vere tid til å gjere store endringar. Det er òg viktig å vere klar over at økonomiplanen kan behandlast tidlegare på året, og at første året i økonomiplanen legg føringar for arbeidet med budsjettet til neste år. I nokre kommunar legg kommunedirektøren fram forslag til årsbudsjett før statsbudsjettet blir lagt fram i oktober. Det gjev god tid til politisk behandling av årsbudsjettet, men kan krevje at kommunedirektøren legg fram ei tilleggssak etter at statsbudsjettet er lagt fram for å fange opp alle detaljane som har betyding for årsbudsjettet.

154

kommuneøkonomi for folkevalde


Her kan du sjĂĽ ein nyttig video om Inntektssystemet pĂĽ fem minutter (nesten)

kommuneøkonomi for folkevalde

155


156

kommuneøkonomi for folkevalde


KAPITTEL 9

Organisering av oppgåveløysinga

Kommunar og fylkeskommunar har stor fridom til å organisere verksemda si slik dei finn det formålstenleg. Det kan dreie seg om eigen driftsorganisasjon, interkommunalt samarbeid, etablering av sjølvstendige rettssubjekt eller kjøp av tenester. Men denne fridomen er ikkje utan rammer. Dei vanlegaste organiseringsformene er lovregulerte. Som folkevald er det viktig at du er klar over at det er kommunestyret og fylkestinget som har det overordna ansvaret for oppgåveløysinga, uavhengig av korleis verksemda er organisert. Det vanlege er at kommunar og fylkeskommunar løyser oppgåvene sine heilt eller delvis gjennom eigen driftsorganisasjon. Dei fleste kommunane kjøper tenester av private, og nokre kommunar kjøper tenester frå ideelle organisasjonar. Kommunane og fylkeskommunane kan òg velje mellom ulike måtar å løyse oppgåvene utanfor eigen driftsorganisasjon på. Ulike måtar å organisere på påverkar ulike sider ved lokaldemokratiet. Det er viktig at folkevalde er klar over dei moglegheitene og utfordringar det inneber å organisere oppgåveløysinga utanfor eigen driftsorganisasjon.

organisering av oppgåveløysinga

157


KOMMUNALE OG FYLKESKOMMUNALE FØRETAK Kommunale og fylkeskommunale føretak er ein del av kommunen og fylkeskommunen. Dei blir leia av eit eige styre og ein dagleg leiar, men er direkte underordna kommunestyret og fylkestinget, som styrer gjennom vedtekter, budsjettfullmakter og gjennom alminneleg instruksjonsmyndigheit. Kommunale og fylkeskommunale føretak er først og fremst tenkt bruka til oppgåver av forretningsmessig art, som til dømes drift av hamner. Dagleg leiar er ikkje underordna kommunedirektøren, men det kan likevel skje ei samordning mellom føretaket og administrasjonen i kommunen ved at kommunedirektøren kan utsetje iverksetting av eit vedtak som er fatta av styret i føretaket. I tillegg kan kommunedirektøren uttale seg om saker før styret i føretaket fattar eit vedtak. Kommunestyret og fylkestinget kan òg instruere styret i føretaket.

INTERKOMMUNALT SAMARBEID Kommunelova fastslår at kommunar og fylkeskommunar kan samarbeide om å løyse felles oppgåver. Det er altså ein føresetnad at det gjeld oppgåver som er felles for alle som skal delta i samarbeidet. Det kan samarbeidast om både lovpålagte og ikkje-lovpålagte oppgåver, inkludert reint forretningsmessige oppgåver. Så godt som alle kommunar deltek i interkommunale samarbeid. Slike samarbeid er etablerte på friviljug grunnlag etter nærare avtale mellom to eller fleire kommunar eller fylkeskommunar. Det er fleire formelle samarbeidsformer å velje mellom. Føremålet med samarbeidet er avgjerande for kva modell som bør veljast. Samarbeidet kan gå føre seg på éin av desse måtane: • Interkommunalt politisk råd, • kommunalt oppgåvefellesskap, • vertskommunesamarbeid, • interkommunalt samarbeid (IKS), • aksjeselskap (AS), • samvirkeføretak, foreining eller • på ein annan måte som det er rettsleg tilgang til, til dømes kjøp av tenester av ein annan kommune. 158

organisering av oppgåveløysinga


Interkommunalt politisk råd Bestemminga om interkommunalt politisk råd er ny i kommunelova, og ho er meint å regulere korleis nabokommunar kan organisere eit interkommunalt politisk samarbeid. Eit døme på kvar desse reglane er aktuelle, er regionråd. Regionråd har vore ein type samarbeid som ikkje har vore regulert av lov. Regionråda har tradisjonelt vore organisert som interkommunale selskap (IKS), med eige styre etter dei tidlegare bestemmingane i kommunelova (§ 27-samarbeid), eller basert på ein samarbeidsavtale utan noka lovregulert organisasjonsform. Dei regionråda som ikkje er interkommunale selskap, må derfor endrast i tråd med bestemmingane i kommunelova av 2018. Modellen kan brukast både av kommunar og fylkeskommunar, men ikkje dersom det blir opna for private samarbeidspartnarar. Det er kommunestyret eller fylkestinget sjølv som vedtek opprettinga av eit slikt råd. Når kommunelova nyttar ordet «sjølv», betyr det at denne myndigheita ikkje kan delegerast til andre. Eit interkommunalt politisk råd kan tildelast vedtaksmyndigheit, men det kan ikkje fatte vedtak i enkeltsaker, med unntak av interne tilhøve, som til dømes tilsetjing av ein rådgjevar. Døme på vedtaksmyndigheit som eit interkommunalt politisk råd kan få, er å handtere tilskotsordningar eller stipend. Døme på andre oppgåver som kan leggjast til eit interkommunalt politisk råd, er å kome med høyringsutsegner som vedgår næringsutviklinga i regionen, drive aktivt utviklingsarbeid innanfor samfunns- og næringspolitikk, vere pådrivar og kontaktpunkt for utviklinga av regionen og så vidare. Interkommunalt politisk råd kan ikkje gjevast oppgåver som går ut på å yte tenester til innbyggjarane. Etter vedtektene kan eit interkommunalt politisk råd etablerast som eit eige rettssubjekt. Eigarorganet i eit interkommunalt politisk råd er representantskapet. I representantskapet skal alle deltakarkommunane ha minst eitt medlem som er vald av kommunestyret og fylkestinget. Medlemmane av representantskapet er å rekne som folkevalde etter kommunelova. Det betyr at kommunedirektøren og kommunalsjefar, etatssjefar eller tilsvarande administrative leiarar ikkje kan veljast inn. Representantskapet kan opprette organ under seg, til dømes eit styre. I slike underorgan kan òg kommunedirektøren og andre administrative leiarar veljast inn.

organisering av oppgåveløysinga

159


«Min grunnleggende tanke er at man ikke sitter med de beste ideene selv, men i møte med andre så skapes de gode ideene.» Marte Mjøs Persen Ordfører i Bergen

organisering av oppgåveløysinga


Kommunalt oppgåvefellesskap Bestemminga om kommunalt oppgåvefellesskap er òg ny i kommunelova. Denne samarbeidsmodellen avløyser det som har blitt kalla «§ 27-samarbeidsmodellen». Reglane for kommunalt oppgåvefellesskap er meir omfattande enn det den tidlegare § 27 la til grunn. Kommunalt oppgåvefellesskap skil seg frå interkommunalt politisk råd fordi det i større grad kan brukast i produksjonssamarbeid, som til dømes felles kommuneadvokatkontor, samarbeid om lønskøyring, IKT eller HR. Det er ikkje forbod mot å bruke modellen til eit meir omfattande samarbeid, som til dømes felles sjukeheim. Eigarorganet er òg her representantskapet, og alle eigarkommunane skal ha minst eitt medlem. Representantskapet er eit folkevald organ. Representantskapet kan òg her opprette underliggjande organ, der òg administrative leiarar kan veljast.

Vertskommunesamarbeid Denne samarbeidsforma er utvikla for samarbeid om lovpålagte oppgåver og iverksetjing av offentleg myndigheit. Eit vertskommunesamarbeid vil seie at ein eller fleire kommunar kan avtale med ein annan kommune at denne skal vere vertskommune og utføre lovpålagte oppgåver og dei meir individretta tenestene på vegner av alle kommunane. Ein vertskommune kan òg utøve myndigheit på vegner av alle i samarbeidet. Det er to variantar av vertskommunesamarbeid: • Administrativ vertskommune. Denne modellen kan berre brukast i oppgåver som ikkje er av prinsipiell betyding. Med denne modellen over­ fører deltakarkommunane myndigheit til vertskommunen i samarbeidet. Denne myndigheita kan når som helst trekkjast tilbake. • Vertskommune med felles folkevald nemnd. Denne modellen kan brukast ved samarbeid som omfattar vedtaksmyndigheit i saker som er av prinsipiell betyding. Her delegerer deltakarkommunane myndigheit til nemnda. Alle deltakarkommunane skal vere representerte med minst to representantar i nemnda. Nemnda skal utøve lik myndigheit i alle deltakarkommunane. Dersom ein kommune vil trekkje tilbake myndigheita, må alle deltakarkommunane gjere det same. Felles folkevald nemnd er eit folkevald organ, og valbarheitsreglane i kommunelova gjeld.

organisering av oppgåveløysinga

161


Kommunestyret eller fylkestinget må delegere den myndigheita dei har vedteke å leggje til vertskommunen.

Interkommunale selskap Eit interkommunalt selskap kan berre opprettast av kommunar, fylkeskommunar eller andre interkommunale selskap etter lov om interkommunale selskap. Deltakarane har samla sett eit uavgrensa ansvar for pliktene til selskapet. Eigarorgan og øvste myndigheit i selskapet er representantskapet. Deltakarane skal opprette ein skriftleg selskapsavtale. Forvaltinga av selskapet ligg hjå styret og dagleg leiar. Deltakarkommunane utøver eigarstyring gjennom sine valde medlemmar i representantskapet. Kvar enkelt deltakar skal ha minst éin representant i representantskapet. Kommunestyret har instruksjonsrett overfor medlemmane sine i representantskapet. Representantskapet vel òg styret. Styret skal ha minst tre medlemmar, og er omfatta av kravet om balansert kjønnsrepresentasjon, det vil seie minst ein frå kvart kjønn i styre med tre medlemmar, og i større styre skal det vere minst 40 prosent av kvart kjønn. Dagleg leiar eller medlemmar av representantskapet kan ikkje vere medlemmar av styret. Representantskapet som eigarorgan utøver kontroll med styret på fleire måtar: • Det kan bestemme samansetninga av styret. • Det kan instruere styret og gjere om vedtak. • Gjennom selskapsavtalen kan det fastslå at nærare angjevne saker må godkjennast i representantskapet.

Aksjeselskap Et aksjeselskap kan eigast av ein kommune eller fylkeskommune åleine, saman med andre kommunar og fylkeskommunar eller saman med private rettssubjekt. I eit AS har eigarane avgrensa økonomisk risiko for dei økonomiske forpliktingane selskapet har. Det øvste eigarorganet i selskapet er generalforsamlinga. Gjennom generalforsamlinga utøver eigarane den øvste myndigheita i selskapet. Her kan eigarane gjennom vedtekter, instruksar og andre generalforsamlingsvedtak fastsetje rammer og gje nærare reglar for styret

162

organisering av oppgåveløysinga


og dagleg leiar. Det er generalforsamlinga som vel styret. Selskapet blir leia av styret og ein dagleg leiar. Styret har det overordna ansvaret for at selskapet blir drive i samsvar med det føremålet eigarane har og innanfor ramma av lovverket. Styret har òg ein viktig funksjon i å sikre strategisk planlegging for selskapet. Dagleg leiar skal rette seg etter dei pålegga og retningslinene som styret har gjeve.

Samvirkeføretak Kommunar kan òg delta i samvirkeføretak. Eit samvirkeføretak er ikkje eit selskap. Samvirkeføretak har medlemmar, men ikkje eigarar, og blir styrte av dei som handlar med føretaket, og som med det har direkte nytte av den verksemda som blir drive. Samvirkeføretak har ikkje fritt omsettelege eigar­ andelar og kan følgjeleg ikkje kjøpast opp. På årsmøtet – det øvste organet i samvirket – blir vedtak som hovudregel gjorde ut frå prinsippet: eitt medlem – éin stemme. Det er samvirkelova som regulerer denne organisasjonsforma.

FRÅ DIREKTE TIL INDIREKTE STYRING Når oppgåver blir lagde til eit eige rettssubjekt, som til dømes eit interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, kan ikkje kommunestyret eller fylkestinget instruere leiinga i selskapet eller føretaket direkte. Styringa må skje gjennom stiftingsgrunnlaget, leiande organ (representantskap, generalforsamling eller årsmøte), samarbeidsavtalar og liknande. Kommunen og fylkeskommunen er heller ikkje arbeidsgjevarar, og selskapet er ikkje underlagt kommunedirektørens internkontroll. Styringa blir altså meir indirekte, sjølv om ansvaret for oppgåveløysinga framleis ligg hjå kommunestyret eller fylkestinget. Dei fleste kommunane og fylkeskommunane utarbeider og vedtek eigarskapsmeldingar. Eigarskapsmeldingar er ei oversikt over verksemder og føretak som kommunen og fylkeskommunen har eigarinteresser eller andre interesser i. Vidare handlar desse eigarskapsmeldingane om kva prinsipp kommunen og fylkeskommunen legg til grunn for eigarstyring si. Kommunelova pålegg alle kommunestyra og fylkestinga å vedta ei eigarskapsmelding minst ein gong i valperioden.

organisering av oppgåveløysinga

163


KS tilrår at kommunestyre og fylkesting vedtek eigarskapsmeldin­ gar kvart år.

Organisering av delar av oppgåveløysinga utanfor eigen driftsorganisasjon og i samarbeid med andre, inneber at styring og leiing blir spreidd og får ei meir indirekte form. Kommunen og fylkeskommunen deler leiaransvaret med andre eller let andre styre og leie verksemda, med større eller mindre moglegheit for å påverke. Eigen driftsorganisasjon

Forvaltingsorgan

Kommunestyret

Eigen driftsorganisasjon

Vertskommune

Føretak

Kom. oppgåvefellesskap

IKS

Samvirke

AS

Konkurranseutsetting

Stifting

Deltakarkommunar

Direkte Høg

Styring Folkevald kontroll

Indirekte Låg

Behov for skreddarsaum Det finnes ikkje berre éi oppskrift på korleis oppgåveløysinga kan organiserast i kommunane og fylkeskommunane. Organiseringa må tilpassast dei lokale tilhøva, kultur og kompetanse i den enkelte kommunen og fylkeskommunen. Gjensidig tillit og godt samarbeid mellom folkevalde, administrasjonen og andre verksemder er avgjerande. Organisering utanfor eigen driftsorganisasjon i kommunen eller fylkeskommunen krev ei sterk bevisstheit blant folkevalde om kva handlingsrom dei har, og kva moglegheiter og utfordringar det gir.

164

organisering av oppgåveløysinga


2

RÅD VED ORGANISERING UTANFOR EIGEN DRIFTSORGANISASJON

Ver aktiv i etableringsfasen

Bruk administrasjonen

For meir utfyllande informasjon kan du lese Anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll og Folkevalt leiarskap og kommunal organisering (bokmål) (nynorsk).

Anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll

KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

organisering av oppgåveløysinga

165


Frå kommunestyremøte i Sogndal kommune 166

organisering av oppgåveløysinga


KAPITTEL 10

Eigenkontroll

Eigenkontrollen er viktig for den folkevalde styringa av kommunen. Han skal bidra til at politikken i kommunestyret og fylkestinget blir gjennomført, at innbyggjarane får dei tenestene dei har krav på, at andre lovpålagte plikter blir ivaretekne og at ressursane blir forvalta på ein effektiv måte. Eit anna viktig føremål med eigenkontrollen er å førebyggje misleghald og styrkje tilliten til kommunen, både blant innbyggjarane og hjå nasjonale myndigheiter. God eigenkontroll vil òg byggje opp under det kommunale sjølvstyret, og det kan leggje til rette for redusert statleg tilsyn med kommunane. Kommunestyret og fylkestinget har det overordna ansvaret for å sørgje for at kommunen eller fylkeskommunen er organisert og blir drive slik at lover og forskrifter blir overhalde, og at måla med verksemda blir oppfylt. For å kunne ta hand om dette ansvaret er kommunestyret og fylkestinget avhengig av informasjon om verksemda i kommunen eller fylkeskommunen. Kontrollutvalet gjennomfører den faste kontrollen med den kommunale forvaltinga på vegner av kommunestyret eller fylkestinget. Kontrollutvalet skal ha eit sekretariat og ein fagleg uavhengig revisjon til å hjelpe seg. Kontrollutval og revisjon utgjer den eine pilaren i eigenkontrollen – nemleg den folkevalde kontrollen. Den andre pilaren er den administrative kontrollen. Dette er internkontrollen, som kommunedirektøren har eit lovbestemd ansvar for.

eigenkontroll

167


Kommunestyret Folkevald kontroll

Kontrollutval

Administrativ kontroll Kommunedirektør Internkontroll

Revisjon

KONTROLLANSVARET TIL KOMMUNESTYRET OG FYLKESTINGET Kommunestyret og fylkestinget har det øvste ansvaret for å kontrollere verksemda i kommunen og fylkeskommunen. Dette er eit generelt og overordna ansvar, og gjeld uavhengig av delegeringsvedtak og korleis kommunen eller fylkeskommunen har organisert seg. Òg for kontrollordningar som ved lov er lagde til særskilde organ, er det kommunestyret eller fylkestinget som har det overordna ansvaret. Kommunestyret og fylkestinget kan krevje at alle saker skal leggjast fram til orientering eller vedtak. Kommunestyret og fylkestinget kan gjere om vedtak som er fatta av andre folkevalde organ eller av administrasjonen, dersom dei kunne ha gjort om vedtaket sjølve. Både kontrollutvalet og kommunedirektøren har ansvaret for fast kontroll. Samspelet mellom kommunestyret eller fylkestinget og desse organa er viktig. Kommunestyret kan til dømes oppmode eller påleggje kontroll­ utvalet å greie ut konkrete saker. PWC utførte en undersøkelse for KS i 2015 om korleis kommunestyret kan styrkje utøving av det overordna kontrollansvaret det har, og korleis

168

eigenkontroll


styrkt eigenkontroll i praksis kan redusere behovet for statleg kontroll eller tilsynsverksemd. Når det gjeld kontrollrolla til kommunestyret, framheva PWC spesielt følgjande: • Kommunestyret bør ta aktivt grep og vere tydelege premissleverandørar for kontrollutvalet og administrasjonen. Det bør sørgje for konstant opplæring innan tema kontroll og tilsyn i styreperioden, ikkje berre i folkevaldopplæringa. • Kommunestyret bør evaluere sekretariats- og revisjonsordningane med tanke på om samarbeidspartnarane tilfredsstiller naudsynte kompetansekrav. • Kommunestyret bør sørgje for ei meir heilskapleg risikostyring kopla mot prioriterte mål i kommunen. • Kommunestyret bør meir systematisk følgje opp kva kontroll- og tilsynsaktivitetar som går føre seg gjennom samarbeid med administrasjon og kontrollutval. • Kommunestyret bør sjå til at anbefalingane KS gjev om eigarskap, leiing og kontroll av kommunalt eigde selskap blir følgde opp. Fokus bør vere på utarbeiding av eigarstrategiar og eigarmeldingar. • Kommunestyre, administrasjon og kontrollutval bør saman sørgje for å skape gode kommunikasjonsarenaer der temaa tilsyn og kontroll kan diskuterast meir i djupna. Dei bør vurdere å sette av meir tid til behandling av kontroll- og tilsynssaker på kommunestyremøta.

Visste du at … I året etter eit valår er det viktig å vere oppmerksam på at kommune­ styret skal vedta plan for forvaltingsrevisjon? Den skal baserast på risiko og vurdering av kor vesentleg denne planen er for verksemda.

Kontrollutval Kontrollutvalet skal føre fast kontroll på vegner av kommunestyret og fylkestinget. For å kunne gjere ein god jobb som kontrollorgan – og for å ha den naudsynte tilliten og legitimiteten – må kontrollutvalet ha relativt stor grad av uavhengigheit frå kommunen eller fylkeskommunen. Utvalet skal

eigenkontroll

169


ha minst fem medlemmar. Minst eitt medlem skal veljast blant medlemmane i kommunestyret og fylkestinget. Leiaren kan ikkje vere medlem av same parti eller høyre til same gruppe som ordføraren. Kontrollutvalet skal sjå til at • rekneskapen blir revidert på ein trygg måte i kommunen og fylkeskommunen, • det blir ført kontroll med at den økonomiske forvaltinga gå føre seg i samsvar med gjeldande bestemmingar og vedtak, • det blir utført forvaltingsrevisjon av verksemda i kommunen og fylkeskommunen, og av selskap kommunen og fylkeskommunen har eigarinteresser i, • det blir ført kontroll med forvaltinga av eigarinteressene i selskap og så vidare (eigarskapskontrollen) til kommunen og fylkeskommunen og • vedtak som kommunestyret og fylkestinget fattar ved behandlinga av revisjonsrapportar, blir følgde opp. Leiaren i kontrollutvalet har møte- og talerett i kommunestyret og fylkestinget når saker i utvalet skal behandlast. Leiaren i utvalet kan la eit av dei andre medlemmane i utvalet utøve denne retten på sine vegne. Kontrollutvalet kan krevje at kommunen og fylkeskommunen legg fram kvar einaste opplysning, alle fråsegnene eller dokumenta som utvalet finn naudsynt for å utføre dei oppgåvene dei skal. Kontrollutvalet kan òg foreta undersøkingar som det meiner er naudsynte. Teieplikt er ikkje til hinder for å gjennomføre slike kontrolltiltak. Kontrollutvalet kan krevje dei opplysningane som er naudsynte for å gjennomføre kontrollen, frå • • • •

interkommunale selskap etter IKS-lova, interkommunale politiske råd, kommunale oppgåvefellesskap og aksjeselskap der ein kommune eller fylkeskommune åleine eller saman med andre kommunar, fylkeskommunar eller interkommunale selskap direkte eller indirekte eig alle aksjane.

Kontrollutvalet har rett til å vere til stades på lukka møter i folkevalde organ i kommunen og fylkeskommunen. Eit unntak er lukka møter

170

eigenkontroll


i kommunestyret og kommunerådet eller i fylkestinget og fylkesrådet, dersom kommunestyret og fylkestinget sjølve bestemmer det. Sekretariatet jobbar på oppdrag for kontrollutvalet og skal vere uavhengig av administrasjonen og revisoren i kommunen. Hovudoppgåva til sekretariatet er å sjå til at saker som kontrollutvalet behandlar, er forsvarleg utgreia og at vedtaka i utvalet blir sette i verk. Det gjeld òg saker som kjem frå revisjonen når desse sakene blir lagt fram for kontrollutvalet. Sekretariatet skal ikkje utføre revisjonsoppgåver. Kontrollutvalet skal rapportere resultata av arbeidet sitt til kommunestyret og fylkestinget. I saker som skal oversendast til kommunestyret og fylkestinget, skal kommunedirektøren ha anledning til å uttale seg før kontrollutvalet behandlar saka.

Revisjon Kommunestyret og fylkestinget avgjer sjølve om kommunen og fylkeskommunen skal tilsetje eigne revisorar, delta i eit interkommunalt samarbeid om revisjon eller inngå ein avtale med ein annan revisor. Revisjonsarbeidet er todelt: • Rekneskapsrevisjon. Innholdet i rekneskapsrevisjonen og oppgåvene til rekneskapsrevisjonen er lovbestemd. • Forvaltingsrevisjon. Revisjon utover det lova legg hjå rekneskapsrevisjonen, skal liggje under forvaltingsrevisjonen og vere underlagd tingaransvaret til kontrollutvalet. Innsynsrett og retten til undersøking gjeld òg overfor andre verksemder som utfører oppgåver på vegner av kommunen eller fylkeskommunen der det er naudsynt for å undersøkje om kontrakten blir oppfylt. Forvaltingsrevisjon inneber å gjennomføre systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, etterleving av reglar, måloppnåing og verknader ut frå vedtak i kommunestyret eller fylkestinget. Kontrollutvalet skal minst éin gong i valperioden, og seinast innan utgangen av året etter at kommunestyret og fylkestinget er konstituerte, utarbeide ein plan som viser på kva område det skal gjennomførast forvaltingsrevisjonar. Kommunestyret og fylkestinget skal vedta planen, men kan delegere til kontrollutvalet å gjere endringar i planen.

eigenkontroll

171


Planen for forvaltingsrevisjonar skal baserast på ei vurdering av risiko og av kor viktig – både verksemder i kommunen og fylkeskommunen og verksemder i selskap som kommunen og fylkeskommunen eig – er. Hensikten er å finne ut kvar det er størst behov for forvaltingsrevisjon. I en undersøkelse Deloitte gjorde på oppdrag frå KS i 2017 om det kommunale og fylkeskommunale risikobiletet for perioden 2016– 2020, viste det seg at dei fleste kommunane og fylkeskommunane hadde vedteke ein plan for forvaltingsrevisjon. Kommunane og fylkeskommunane meiner sjølve at planane for forvaltingsrevisjon gjenspeglar seg i risikoområda, men nokre utfordringar blei påpeika: – Manglande risikoanalyse. – Manglande kapasitet/ressursar til å innlemme alle risiko­ områda. – Endringar oppstår undervegs med omsyn til gjennomføring av plan. – Planen tek omsyn til gjennomføring av tilsyn, eller tidlegare gjennomførte forvaltingsrevisjonar, slik at desse ofte blir utelate sjølv om risikoen er høg. I dei planlagde forvaltingsrevisjonane for 2016–2020 var fokuset ganske jamt fordelt på styring, kvalitet, regeletterleving og målopp­ nåing, og i liten grad på produktivitet.

EIGARSTYRING Kommunar og fylkeskommunar skal minst éin gong i valperioden utarbeide ei eigarskapsmelding som skal vedtakast av kommunestyret eller fylkestinget sjølv. Eigarskapsmeldinga skal innehalde: • Prinsipp for eigarstyring i kommunen eller fylkeskommunen. • Ei oversikt over selskap, kommunale eller fylkeskommunale føretak og andre verksemder som kommunen eller fylkeskommunen har eigarinteresser eller tilsvarande interesser i. • Føremålet med eigne eigarinteresser eller tilsvarande interesser i verksemdene i kommunen eller fylkeskommunen.

172

eigenkontroll


Eigarskapskontroll Eigarskapskontroll inneber å kontrollere om den som utøver eigarinteressene til kommunen eller fylkeskommunen, gjer dette i samsvar med lover og forskrifter, og vedtak og godkjende prinsipp for eigarstyring i kommunestyret eller fylkestinget. På same måte som ved forvaltingsrevisjon skal kontrollutvalet minst éin gong i valperioden, og seinast innan utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide ein plan for kva eigarskapskontrollar som skal gjennomførast. Òg denne planen skal baserast på ei vurdering av risiko og av kor vesentleg den er. Planen skal vedtakast av kommunestyret og fylkestinget sjølve, men kommunestyret og fylkestinget kan delegere til kontrollutvalet å gjere endringar i planen.

INNSYN OG UNDERSØKINGAR I SELSKAP I interkommunale selskap, kommunale oppgåvefellesskap, interkommunale politiske råd og aksjeselskap der kommunar, fylkeskommunar eller interkommunale selskap (IKS) har alle aksjane, har kontrollutvalet og revisoren rett til å krevje at dei opplysningane dei finn naudsynte for å føre kontroll, blir framlagde. Opplysningane kan krevjast lagt fram så vel frå den daglege leiaren i selskapet som frå styret og den valde revisoren for selskapet. I den utstrekninga utvalet meiner det er naudsynt, kan kontrollutvalet og revisor i kommunen sjølve foreta undersøkingar i selskapet. I kommunelova av 2018 har kontrollutvalet og revisor fått ein utvida innsynsrett òg i andre verksemder som utfører oppgåver på vegner av kommunen og fylkeskommunen. Det kan vere: • Selskap som kommunen eig saman med private. • Private selskap. • Stiftelsar osv. Denne retten til innsyn omfattar all informasjon som er naudsynt for at kommunen og fylkeskommunen skal kunne kontrollere at dei pliktene selskapet har etter kontrakten, er oppfylte.

eigenkontroll

173


Kontrollutvalet kan òg gjennomføre undersøkingar i selskapet, det vil seie at kontrollutvalet kan inspisere institusjonar, anlegg, lokale og så vidare.

KOMMUNEDIREKTØRENS INTERNKONTROLL Internkontroll er reglar som skal sikre at andre reglar blir følgde. Krava rettar seg mot den administrative delen av kommunen eller fylkeskommunen – med andre ord den administrative delen av eigenkontrollen i kommunen og fylkeskommunen. I kommunelova av 2018 er det ei ny og meir omfattande bestemming om internkontroll enn i kommunelova av 1992, men ho er mindre detaljert enn mange andre bestemmingar om internkontroll i særlovane. Kommunar og fylkeskommunar skal ha internkontroll med verksemda i administrasjonen for å sikre at lovar og forskrifter blir følgde. Kommunelova angjev kva som blir kravd som eit minstekrav til internkontroll. I praksis både kan og vil internkontrollarbeid ofte innehalde fleire element enn dei minstekrava som følgjer av lova. Kommunedirektøren har ansvaret for internkontrollen. Internkontrollen gjeld verksemda i administrasjonen. Det omfattar alt som er innanfor ansvarsområdet til kommunedirektøren, det vil seie både ulike sektorar som opplæring, barnevern og så vidare, og den sentrale administrasjonen. Mange kommunar og fylkeskommunar nyttar ein del private (og ideelle) aktørar til å tilby velferdstenester. Sjølv om utføringa av desse tenestene blir lagd til andre, er det kommunestyret og fylkestinget som har ansvaret for at desse tenestene blir utførte i tråd med lover og forskrifter. Internkontrollen i kommunen og fylkeskommunen inkluderer den oppfølginga av kommunen og fylkeskommunen utøvar av private aktørar. Kommunen eller fylkeskommunen kan i avtalen krevje at private fører internkontroll etter reglane i kommunelova. Kommunedirektøren skal rapportere til kommunestyret og fylkestinget om internkontroll og om resultat frå statleg tilsyn minst éin gong i året. Kravet til å rapportere om internkontroll inkluderer å seie noko om korleis kommunen arbeider med å følgje opp eventuelle avvik eller lovbrot. Hensikta er både å leggje betre til rette for at kommunestyret eller fylkestinget kan ta det ansvaret dei har som øvste organ, og å redusere behovet for særlege rapporteringskrav i særlovgjevinga. 174

eigenkontroll


Kommunestyret og fylkestinget kan bestemme at det skal rapporterast oftare (generelt eller innanfor sÌrskilde sektorar) og til andre folkevalde organ i tillegg. Det er opp til kommunestyret og fylkestinget ü bestemme omfanget av og graden av detaljar i rapportering, og korleis det skal rapporterast – i eigen rapport eller til dømes i ürsmeldinga.

eigenkontroll

175


176

eigenkontroll


oto: Shutterstock

KAPITTEL 11

Statleg kontroll

LOVLEGHEITSKONTROLL Lovlegheitskontroll inneber å bringe eit vedtak som er fatta av eit folkevald organ eller av administrasjonen inn for statleg kontroll av vedtaket, og om det er gjort i samsvar med lov. Det er berre endelege vedtak som kan bringast inn for lovlegheitskontroll, ikkje innstillingar frå eit kommunalt organ til eit anna, til dømes frå formannskapet til kommunestyret. I tillegg kan prosessuelle vedtak bli gjenstand for lovlegheitskontroll. Det gjeld vedtak om opne eller lukka møter og habilitet. Lovlegheitskontroll kan gjerast dersom tre eller fleire medlemmar av kommunestyret og fylkestinget krev det. Ordninga er eit vern for mindretalet ved at dei har moglegheit til å kunne reagere om dei meiner fleirtalet opererer i strid med gjeldande reglar. Dei som krev lovlegheitskontroll, må stå saman om kravet. Skriv frå kvar enkelt av dei er ikkje tilstrekkeleg. Kravet om lovlegheitskontroll må framsetjast til det organet som fatta vedtaket innan tre veker etter at vedtaket blei fatta. Dersom organet opprettheld vedtaket, blir kravet oversendt fylkesmannen eller departementet (fylkeskommunen). Fylkesmannen eller departementet kan gjennomføre lovlegheitskontroll på eige initiativ, men då krevst det at det føreligg særlege grunnar for det. Ordninga skal vere ein sikkerheitsventil til bruk dersom fylkesmannen (departementet) blir oppmerksam på saker der det er tvil om dei er lovlege, til dømes gjennom skriv, brev eller innlegg og kommentarar på sosiale medium frå innbyggjarar eller media. statleg kontroll

177


Ved lovlegheitskontroll skal fylkesmannen (departementet) vurdere om vedtaket har lovleg innhald, om det er gjort av nokon med myndigheit til å fatte slike vedtak og har blitt til på lovleg måte. Lovlegheitskontroll som er sett fram av tre eller fleire kommunestyre- eller fylkestingsrepresentantar, kan likevel avgrensast til dei merknadane som er teke opp i saka. Dersom det innanfor vilkår og tolking etter lova er opna for at kommunen eller fylkeskommunen sjølv kan utøve fritt skjønn i eit vedtak, kan fylkesmannen (departementet) ikkje prøve avveginga til kommunen eller fylkeskommunen innanfor dette frie skjønnet. Fylkesmannen (departementet) vil likevel kunne prøve om det føreligg misbruk av myndigheit. Dersom fylkesmannen (departementet) kjem til at vedtaket er ugyldig, skal vedtaket opphevast. Fylkesmannen (departementet) har ikkje myndigheit til å fatte nytt vedtak, slik fylkesmannen (departementet) etter forvaltningslova har ved klager på enkeltvedtak. Etter tvistelova kan ein kommune reise søksmål mot staten om gyldigheita av ei avgjerd i eit statleg organ som opphevar vedtaket i ein kommune etter lovlegheitskontroll.

STATLEG KLAGEBEHANDLING Enkeltvedtak kan klagast på av ein part eller ein annan med rettsleg klage­ interesse i saka til det forvaltingsorganet som er næraste overordna til det forvaltingsorganet som har gjort vedtaket. For enkeltvedtak som er gjort av eit forvaltingsorgan og oppretta i medhald av kommunelova, er klageinstansen kommunestyret og fylkestinget. Kommunestyret og fylkestinget kan bestemme at klage­ instansen i staden skal vere formannskapet/fylkesutvalet eller ein eller fleire særskilde klagenemnder som er oppnemnde av kommunestyret og fylkestinget. Staten er like fullt klageinstans når vedtak er fatta av kommunestyret eller fylkestinget. Klageinstansen kan prøve alle sider av ei sak, og òg ta omsyn til nye omstende. Den skal vurdere dei synspunkta som klagaren kjem med, og kan òg ta opp tilhøve som ikkje er påverka av vedkomande. Dersom statlege organ er klageinstans for vedtak som er fatta av ein kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen leggje stor vekt på omsynet

178

statleg kontroll


til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønnet. Det skal gå fram av vedtaket som blir fatta, korleis klageinstansen har vektlagt omsynet til det kommunale sjølvstyret. Sjølv om kommunen får medhald, får det ikkje alltid konsekvensar for klagaren, og behandling av klagen skal ikkje vere ugunstig for klagaren. Klageinstansen kan sjølv fatte nytt vedtak i saka eller oppheve vedtaket, og sende saka tilbake til underinstansen til heilt eller delvis ny behandling. Statlege klageinstansar kan gjere om eller oppheve vedtak som blir funne ugyldige, sjølv om det ikkje er fremja klage. Vilkåret for dette er at vedtaket må ansast som ugyldig. Etter tvistelova kan ein kommune reise søksmål mot staten om gyldigheita av ei avgjerd i eit statleg organ som opphevar eit enkeltvedtak etter klage gjort av ein kommune, eller som gjer om enkeltvedtak utan klage. Dette gjeld ikkje enkeltvedtak som er gjort i medhald av barnevernlova.

Visste du at … KS har vore pådrivar for å styrkje det kommunale sjølvstyret i stat­ leg klagebehandling ved at klageinstansen skal leggje stor vekt på det kommunale sjølvstyret, og at det skal gå fram av sjølve vedtaket korleis klageinstansen har vektlagt sjølvstyret? Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? Rapport frå KS og Institutt for samfunnsforskning, på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet, 2013.

Sigrid Stokstad og Signe Bock Segaard

Rapport KS 2013

STATLEG KONTROLL MED KOMMUNAR OG FYLKESKOMMUNAR MED ØKONOMISK UBALANSE Staten skal føre eit register over vilkårsbunden godkjenning og kontroll, ROBEK, over alle kommunar og fylkeskommunar som er i økonomisk ubalanse etter kriterium som er gjeve i kommunelova (sjå kapittel 7 om ROBEK). For kommunar eller fylkeskommunar som er førte inn i ROBEK-registeret, skal staten kontrollere at vedtak om årsbudsjett er lovleg. Eit vedtak om å ta opp lån er ikkje gyldig før det er godkjend av staten. Heller ikkje vedtak om å inngå ein avtale om leige av varige driftsmiddel der leigeavtalen

statleg kontroll

179


kan påføre kommunen eller fylkeskommunen utgifter utover dei fire neste budsjettåra, er ikkje gyldig før han er godkjend av staten. Kommunestyret og fylkestinget skal fastsetje ein tiltaksplan som sikrar at økonomien kjem i balanse.

STATLEG TILSYN Staten kan føre tilsyn med at kommunar og fylkeskommunar etterlever pålagte plikter. Kommunelova regulerer korleis statleg tilsyn med kommunepliktene skal skje. Med kommuneplikter meinast plikter som er pålagde kommunane, som til dømes barnevern, opplæring, kommunale helse- og omsorgstenester, samfunnssikkerheit, folkehelse og planlegging. Motstykket til kommuneplikter er aktørplikter, det vil seie plikter som stiller krav til alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste. Når ei tilsynsstyremakt fører tilsyn med aktørplikter, til dømes når Arbeidstilsynet fører tilsyn med kommunen som arbeidsgjevar, blir tilsynet regulert av sektorlovgjevinga. I dei fleste tilfella er det fylkesmannen som fører tilsyn med kommune­ pliktene. Det er like fullt nokre få døme på at andre statlege tilsynsstyremakter fører direkte tilsyn med kommunane, og for å seie det enkelt, nyttar vi her berre nemninga fylkesmannen. Fylkesmannen kan føre tilsyn med kommunen eller fylkeskommunen om oppfyllinga av plikter, som er pålagt dei eller i samsvar med lov (kommunepliktene) faktisk er i samsvar med lova. At tilsynet skal vere eit lovlegheitstilsyn betyr at tilsynet er underlagt dei same avgrensingane som domstolane, og at tilsynsorgana ikkje kan overprøve forvaltingsskjønnet til kommunane («det frie skjønnet»). Dette er eit uttrykk for rammestyringsprinsippet. At tilsynet skal vere lovlegheitstilsyn føreset at tilsynsstyremaktene er tydelege på når det blir ført tilsyn, og når det blir gjeve rettleiing. Fylkesmannen kan berre føre tilsyn der det i lov er gjeve heimlar for å føre tilsyn. Slike heimlar blir gjevne i den enkelte særlova, som til dømes opplæringslova, helse- og omsorgstenestelova og sivilbeskyttelseslova. Fylkesmannen samordnar planlagde statlege tilsynsaktivitetar og vurderer det samla omfanget av statleg tilsyn med den enkelte kommunen eller fylkeskommunen. Alle statlege tilsynsstyresmakter skal underrette

180

statleg kontroll


fylkesmannen om planar for tilsyn og varsel om pålegg om retting eller andre reaksjonar som har vesentlege verknader for kommunen og fylkeskommunen. Fylkesmannen skal formidle si vurdering av situasjonen i enkeltkommunar og fylkeskommunen til andre tilsynsstyresmakter. Desse samordningsbestemmingane gjeld òg for tilsyn med aktørplikter. Fylkesmannen skal drøfte prioritering og gjennomføring av planlagde tilsyn med kommunane og fylkeskommunane. I planlegginga, prioriteringa og gjennomføringa av tilsyn skal statlege tilsynsstyresmakter ta omsyn til det samla statlege tilsynet med den enkelte kommunen og fylkeskommunen og til relevante forvaltingsrevisjonsrapporter. Tilsynsstyresmaktene skal vurdere å utsetje eller la vere å gjennomføre tilsyn dersom kommunen og fylkeskommunen nyleg har gjennomført ein kontroll med det same føremålet. Desse samordningsbestemmingane gjeld òg for tilsyn med aktørplikter. Fylkesmannen kan krevje at kommunen og fylkeskommunen gjev opplysningar om enkeltsaker og tilhøve ved verksemda i kommunen og fylkeskommunen, som dei meiner er naudsynte, òg overfor sjølvstendige rettssubjekt som utfører kommunale eller fylkeskommunale oppgåver. Fylkesmannen har rett til innsyn i alle saksdokument og kan òg foreta dei undersøkingane som fylkesmannen meiner er naudsynte. Teieplikt er ikkje til hinder for innsyn og undersøkingar. Fylkesmannen kan gje pålegg til kommunen og fylkeskommunen om å rette tilhøve som er i strid med dei bestemmingane fylkesmannen fører tilsyn med oppfyllinga av. Før fylkesmannen eller ei anna statleg tilsynsstyremakt vedtek pålegg om retting eller ein annan reaksjon, skal tilsynsstyremakta vurdere verknadane av all anna verksemd i kommunen og fylkeskommunen. Tilsynsstyremakta skal ha dialog med kommunen og fylkeskommunen om slike pålegg eller reaksjonar, og om oppfølginga i kommunen og fylkeskommunen. Kommunen og fylkeskommunen pliktar å delta i dialogen. Kommunar og fylkeskommunar har alminnelege partsrettar etter forvaltningslova for heile saksgangen i ein tilsynsprosess, slik at bestemmingar som førehandsvarsling og klagerett gjeld fullt ut. Det inneber at kommunar og fylkeskommunar kan krevje innsyn tidleg i tilsynsprosessen. Dei kan klage på pålegg om å gje opplysningar dersom kommunen og fylkeskommunen meiner dei ikkje har plikt eller lovleg tilgang til å gje opplysningane, og dei kan klage på pålegg om retting.

statleg kontroll

181


Etter tvistelova kan ein kommune reise søksmål mot staten om gyldigheita av avgjerder i eit statleg organ som pålegg kommunen plikter etter tilsyn. Det gjeld for alle typar pålegg, som pålegg om retting, pålegg om å gjennomføre særskilde tiltak, vedtak om tvangsmulkt m.m.

Visste du at …

NIBR-rapport 2017:9

Sigrid Stokstad Kjell-Arve Harvold

Statlig tilsyn Vurdering av klarhetsprinsipp og terskel for dokumentasjon

KS har vore ein pådrivar for å styrkje det kommunale sjølvstyret i samband med statleg tilsyn? Sjølvstyret er styrkt gjennom kon­ sultasjonsordninga med regjeringa, gjennom dialog med departe­ ment og tilsynsstyremakter, og gjennom endringar i kommunelova, forvaltningslova og tvistelova. Ein kommune eller fylkeskommune kan no mellom anna òg klage på pålegg om å gje opplysningar. Fylkesmannen har fått ei meir reell samordning òg med tilsyn med aktørpliktene, og tilsynet tek no meir omsyn til den kommunale eigenkontrollen. Det har òg kome eit enklare og meir samordna krav til internkontrollen i kommunelova – til erstatning for detal­ jerte internkontrollkrav i særlovene, som det blir ført tilsyn på. Statlig tilsyn. Vurdering av klarhetsprinsipp og terskel for doku­ mentasjon. NIBR-rapport 2017:9, på oppdrag fra KS. Nasjonal standardisering vs. lokal autonomi. Rammestyring i prinsipp og praksis. NIBR 2019, på oppdrag fra KS.

INNSEIING TIL PLANAR Innsigelsesordninga blei oppretta med plan- og bygningslova av 1985 for å sikre at viktige nasjonale og regionale omsyn blei ivare­ teke.

Aktuelle statlege og regionale organ kan fremje innseiing til forslag i areal­ del og reguleringsplan i kommuneplanen i spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional betyding, eller som av andre grunnar er av vesentleg betyding for saksområdet til vedkomande organ. Andre kommunar kan fremje innseiing mot forslag i slike planar i spørsmål som er av vesentleg betyding for innbyggjarane i kommunen,

182

statleg kontroll


næringslivet og natur- eller kulturmiljøet i kommunen eller for eiga verksemd eller planlegging i kommunen. Sametinget kan fremje innseiing mot slike planar i spørsmål som er av vesentleg betyding for samisk kultur eller utøving av næringsverksemd. Dersom planforslaget er i strid med bestemmingar i lov, forskrift, statleg planretningsline, statleg eller regional planbestemming eller overordna plan, kan det fremjast innseiing. Innseiing skal grunngjevast. Innseiing frå statleg og regionalt organ skal vere grunngjeve i vedtekne nasjonale eller regionale mål, rammer og retningsliner. Det er ikkje tilstrekkeleg berre å vise til generelle nasjonale eller regionale føringar som er nedfelte i visse dokument. I tillegg må det gjerast ei konkret vurdering av den aktuelle planen. Det må gå fram av og utdjupast i grunngjevinga av kva konkrete tilhøve i saka som gjer det naudsynt å fremje ei innseiing. Det kan ikkje fremjast ei ny innseiing mot tilhøve som er fastsette i føremål eller vedtak som det tidlegare har vore fremja innseiing mot, og som har blitt avgjorde i dei ti føregåande åra. Det kan heller ikkje fremjast innseiing mot tilhøve i ei plansak som det kunne ha vore fremja innseiing mot i samband med ein tidlegare plan om same forhold, og som er vedteke i dei ti føregåande åra. Retten til å fremje innseiing fell bort dersom kravet til deltaking i planprosessen ikkje er oppfylt, så framt planmyndigheita har oppfylt varslingsplikta og krava til varsling for den aktuelle plantypen. Bestemmer kommunen seg for ikkje å kunne ta omsyn til innseiinga, skal det etter regelen setjast i verk mekling mellom partane. Når meklinga er avslutta, gjer kommunen vedtak om planen. Dersom partane ikkje oppnår einigheit i meklinga, og kommunen i sitt vedtak ikkje tek omsyn til inn­ seiinga, blir planen med innseiingar send til departementet. Departementet står fritt til å bestemme om innseiinga skal takast til følgje og planen skal endrast eller opphevast, eller om planen skal bli ståande slik kommunen har lagt opp til. Det kan ikkje klagast på vedtak i saka frå departementet, men ein kommune kan etter plan- og bygningslova reise søksmål både om gyldigheita av ei innseiing og om avgjerda i departementet.

statleg kontroll

183


Visste du at …

Kommunens rolle som arealplanmyndighet

DEBATTHEFTE

KS har vore ein pådrivar for å styrkje det kommunale sjølvstyret som er knytt til Innsigelsesinstituttet, og tilbyr eit debatthefte om kommunen som arealplanmyndigheit? KS bidrog til at Miljøverndepartementet sendte ut eit nytt rundskriv om at innseiingsordninga skal praktiserast meir i tråd med intensjonane, og at innseiingsmyndigheitene skal vise var­ semd overfor lokaldemokratiet. KS bidrog til den innskjerpa grunngjevingsplikta til innsei­ ingsmyndigheitene frå 2017, slik at innseiingar må grunngjevast i vedteke politikk og om nasjonal eller vesentleg regional interesse faktisk er påverka. KS bidrog òg til at ein kommune kan reise søksmål om gyldig­ heita av ei innseiing og avgjerda av innseiinga til departementet. Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre. Asplan Viak og Agenda Kaupang, 2012, på oppdrag fra KS. Kommunens rolle som arealplanmyndighet. Debatthefte fra KS, 2012. Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar

KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON

The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

184

statleg kontroll


186

statleg kontroll


KAPITTEL 12

KS – Kommunesektorens organisasjon

KS er interesseorganisasjon og utviklingspartnar til kommunesektoren i Noreg. KS er den største offentlege arbeidsgjevarorganisasjonen i landet og forhandlar i lønsoppgjeret for om lag 440 000 kommunalt tilsette. Alle norske kommunar og fylkeskommunar er medlemmar i KS. KS arbeider for ein effektiv og sjølvstendig kommunesektor som tek hand om dei behova innbyggjarane har. Dette har betyding for deg som folkevald fordi du er arbeidsgjevar for dei tilsette i kommunen og fylkeskommunen.

KVA ROLLE HAR KS? KS har tre roller. Alle aktivitetar støttar opp om desse rollene.

Arbeidsgjevarorganisasjon KS er den største offentlege arbeidsgjevarorganisasjonen i landet. Med unntak av Oslo har alle kommunar og fylkeskommunar i landet gjeve KS fullmakt til å forhandle og inngå avtalar med arbeidstakarorganisasjonane om løn og andre vilkår. Kommunane og fylkeskommunane er forplikta til å fastsetje løns- og arbeidsvilkår i samsvar med tariffavtalane.

ks – kommunesektorens organisasjon

187


Forhandlingsområdet til KS er det største i offentleg sektor, og det nest største totalt i Noreg. Igjen med unntak av Oslo forhandlar KS på vegner av alle kommunar og fylkeskommunar. Forhandlingane omfattar om lag 440 000 tilsette som utfører om lag 353 000 årsverk, med ein samla lønsmasse på 270 mrd. kroner. Det blir forhandla om løn sentralt for dei fleste av desse, medan det er lokale lønsforhandlingar for enkelte grupper akademikarar og leiarar. 39 prosent av årsverka som blir utførte, er innanfor helse- og sosialsektoren, 33 prosent er i skulesektoren og 10 prosent er i barnehage­sektoren. 40 arbeidstakarorganisasjonar er partar i Hovedtariffavtalen. Desse blir representerte av dei fire forhandlingssamanslutningane LO kommune, Unio kommune, YS kommune og Akademikerne kommune. Administrasjonen i KS gjennomfører forhandlingane basert på føringar og forhandlingsmandat som er gjevne av hovudstyret i KS. I samsvar med vedtektene skal forhandlingsresultat ved revisjon av Hovedtariffavtalen og Hovedavtalen vedtakast av medlemmane gjennom uravstemming. Kven som røystar på vegner av kommunen og fylkeskommunen, vil normalt gå fram av eit eige delegeringsreglement. Hovudstyret i KS utformar det endelege mandatet for dei sentrale forhandlingane etter ein organisatorisk prosess med skriftlege vedtak/innspel frå fylkesmøtet eller fylkesstyret. For å sikre forankringa av mandatet er det viktig med gode politiske prosessar i kommunen og fylkeskommunen. Før dei årlege fylkesvise strategikonferansane, sender KS derfor ut eit debatthefte til medlemmane. I heftet blir dei temaa som ein forventar vil prege det komande tariffoppgjeret presentert, mellom anna den økonomiske ramma. I tillegg blir arbeidsgjevarpolitiske utfordringar og andre aktuelle problemstillingar for kommunen og fylkeskommunen som arbeidsgjevar drøfta. Det blir oppfordra til politisk behandling av spørsmåla som blir stilte. Vedtak i kommunane og fylkeskommunane er saman med fylkesvise strategikonferansar sentrale forankringspunkt for KS i det vidare forhandlingsarbeidet. I samband med strategikonferansane blir det som regel halde fylkesmøter som vedtek utsegner om temaa og prioriteringane inn i det komande tariffoppgjeret. Vedtaka er eit svært viktig grunnlag i arbeidet med forhandlingsmandatet i Hovudstyret. Gjennom denne breie prosessen kan du som folkevald påverke kva KS skal leggje vekt på i tariff-forhandlingane.

188

ks – kommunesektorens organisasjon


Interessepolitisk aktør KS er en interessepolitisk aktør som arbeider for at alle norske kommunar og fylkeskommunar skal ha sterke nok musklar til å utvikle gode lokalsamfunn som dekkjer behova til innbyggjarane. Det er semje om behovet for ein god dialog mellom staten og kommunesektoren mellom regjeringa og KS. Sidan 2001 har det vore regelmessige konsultasjonsmøter mellom staten ved regjeringa og KS. Som interesseorganisasjon arbeider KS for å sikre kommunesektoren best mogleg rammevilkår og større lokal handle­ fridom ved å • styrkje lokaldemokratiet, sikre best mogleg rammevilkår for kommuneøkonomien og avgrense statleg detaljstyring, • leggje til rette for forsking og dokumentasjon innanfor område som kommuneøkonomi, lønsutvikling, klimaforbetringar, arbeidsmiljø, utdanning, helse og omsorg, • bidra til at Stortinget, stortingskomiteane og departementa får god innsikt i situasjonen og behova til medlemmane, • gjennomføre tre faste politiske møter med regjeringa kvart år, leia av Kommunal- og moderniseringsministeren, det som kallast «konsultasjonsordninga», • delta aktivt i utval og påverknadsarbeid for å følgje opp interessene til medlemmane, blant anna ved utforming av nye lover og forskrifter og • representere og ta hand om interessene til den kommunale sektoren overfor staten på digitaliseringsområdet. Posisjonar og innspel forank­ rast med medlemmane gjennom samstyringsmodellen i kommunesektoren.

Utviklingspartnar for kommunar og fylkeskommunar KS er utviklingspartnar for kommunar og fylkeskommunar. Aktiviteten på dette feltet er retta mot behova i kommunesektoren og omfattar innovasjon, kvalitetsutvikling i tenestene, effektivisering, arbeidsgjevarutvikling, samfunnsutvikling og utvikling av lokaldemokratiet. KS skal vere ein pådrivar for utvikling av felles kommunale løysingar og felleskomponentar, irekna administrasjon av finansieringsordninga DigiFin. KS skal òg vere premissgjevar overfor leverandørmarknaden i digitaliseringsarbeidet.

ks – kommunesektorens organisasjon

189


Som utviklingspartnar bidreg KS på fleire ulike måtar, mellom anna ved tilrettelegging av nettverk og møteplassar for erfaringsutveksling og læring for folkevalde, administrative leiarar og fagpersonell. Aktivitetar og tilbod blir administrert og tilbydde frå KS sentralt eller KS regionalt. KS er sekretariat for ulike kollegium av politiske og administrative leiarar, mellom anna kommunedirektørutval og etikkutval i kommunesektoren. Som arbeidsgjevarorganisasjon gjev KS råd, bistand og strategisk rettleiing til kommunesektoren i arbeidsgjevarrelaterte saker og problemstillingar. KS har òg ei særskild satsing på å støtte innovasjon i kommunesektoren gjennom arbeid med innovative innkjøp, berekraftsmåla til FN, tenesteinnovasjon og så vidare.

Styreleiar Gunn Marit Helgesen og representantar for kommunesektoren overleverte det valløftet kommunane og fylkeskommunane har gjeve til stortingspresidenten under festmiddagen på Kommunalpolitisk toppmøte i Oslo Rådhus. Frå venstre: Ordførar i Oslo Marianne Borgen, styreleiar i KS Gunn Marit Helgesen, hovudstyremedlem i KS og fylkesordførar i Sogn og Fjordane Jenny Følling, ordførar i Røros Hans Vintervold og stortingspresident Tone Wilhelmsen Trøen.

190

ks – kommunesektorens organisasjon


KS BLIR STYRT AV MEDLEMMANE Alle kommunar og fylkeskommunar i landet er medlemmar i KS. Faste folkevalde og kommune- og fylkesråd kan veljast til styra i KS. Tillitsvalde frå heile landet er representerte gjennom fylkesstyra, Landsstyret og Hovudstyret. Sidan KS blir styrt av medlemmane, er vi heilt avhengige av engasjerte og aktive kommunar og fylkeskommunar for å kunne fremje visjonen om ein sjølvstendig og nyskapande kommunesektor. Tillitsvalde frå kommunar og fylkeskommunar skal sikre at arbeidet i KS er godt forankra blant medlemmane. Som folkevald har du altså ei moglegheit til å påverke arbeidsgjevar­ politikken og rammevilkåra for kommunesektoren. Ditt kommunestyre og ditt fylkesting skal velje utsendingar til fylkesmøtet, som igjen er første steg til val av hovudstyret i KS. Landstinget er det øvste styrande organet i KS og blir halde kvart fjerde år etter lokalvala. Neste landsting blir i 2020. Hovudstyret tek hand om den daglege politiske leiinga av KS og set i verk dei vedtaka Landstinget og Landsstyret fattar.

Fylkesmøta Alle medlemmane er representerte på fylkesmøta. Etter kvart kommunestyre- og fylkestingsval vel fylkesmøta delegatar til Landstinget, og blant desse blir medlemmar og leiar til fylkesstyret vald. Dei årlege fylkesmøta drøftar og forankrar det arbeidet KS gjer overfor regjeringa i tariffspørsmål, forpliktande avtalar og andre viktige og prinsipielle saker. Fylkesmøta kan òg ta opp lokale og regionale saker som kan gje retning til arbeidet i fylkesstyra. Fylkesstyra Ingen kjenner lokalsamfunna og det regionale politiske biletet betre enn representantane til fylkesstyra. Dei støttar KS ved å leggje til rette og stå for den faste politiske verksemda på fylkesnivå og er det viktigaste knutepunktet KS har for medlemskontakt. Fylkesstyra sikrar at KS har naudsynt politisk støtte og gjev innspel og tilrådingar som dei meiner vil styrkje stemma til kommunesektoren overfor staten og i den offentlege debatten. Både i førebuinga til sentrale

ks – kommunesektorens organisasjon

191


tariffoppgjer og i politiske spørsmål har det vist seg svært viktig at det har vore grundige drøftingar på fylkesnivå, og at det blir gjeve tydelege tilbakemeldingar til KS. Fylkesstyreleiarane er automatisk oppnemnde til Landsstyret. Regionskontor i KS er sekretariat for fylkesstyra.

Landstinget Landstinget består av ca. 240 valde delegatar frå kommunar, fylkeskommunar og verksemder. Delegatane som blei utpeika av fylkesmøta, vel representantar til Landsstyret og til Hovudstyret. I tillegg blir leiinga i Hovudstyret valt. Landsstyret Landsstyret møtest minst to gonger i året og består av alle fylkesstyreleiarane, heile Hovudstyret og 18 landstingsvalde representantar. Dette er det øvste organet i KS i fireårsperioden mellom landstinga. Landsstyret peikar ut retning og vedtek langtidsstrategiar for KS. I tillegg behandlar Landsstyret spørsmål om dei krava KS har til staten i samanheng med dei faste møta med regjeringa. Hovudstyret Hovudstyret tek hand om den daglege politiske leiinga av KS og set i verk vedtaka i Landstinget og Landsstyret. Hovudstyret vedtek budsjett for KS sentralt og i fylka. Hovudstyret møtest vanlegvis ti gongar i året og elles etter behov, til dømes under tariffoppgjeret. Hovudstyret peikar ut representantar til internasjonale organisasjonar som KS er medlem av. Hovudstyret har 15 medlemmar, og eitt medlem blir valt av bedriftsstyret. Leiaren i Kommunedirektørutvalet er observatør med tale- og framleggsrett. Kommunedirektørutvala (Rådmannsutvala) I regionane er KS sekretariat for dei fylkesvise kommunedirektørutvala. Desse utvala er, i tillegg til fylkesstyra, gode støttespelarar og rådgjevande organ for KS. Kommunedirektørlandsmøtet (tidlegare Rådmannslandsmøtet), som blir arrangert anna kvart år, peikar ut representantane til det sentrale Kommunedirektørutvalet. Leiaren i utvalet møter som observatør med tale- og framleggsrett i Hovudstyret. 192

ks – kommunesektorens organisasjon


KS-KONSERNET I KS-konsernet inngår selskap som gjev fagleg bistand til medlemmane, slik som konsulenttenester, konferansetenester og kursverksemd.

KS-Konsulent KS-Konsulent AS (KS-K) arbeider kontinuerleg med å utvikle nye kurs, seminar og konferansar for medlemmane. KS-K tilbyr rådgjeving for kommunar, fylkeskommunar, administrasjonar og bedrifter og har skreddarsaum som varemerke. KF (Kommuneforlaget) KF (tidlegare Kommuneforlaget AS) samarbeider nært med KS og medlemmane i utvikling, kvalitetssikring og oppdatering av informasjons- og kunnskapsprodukt. Kommunal Rapport Kommunal Rapport AS er ei vekeavis og ein nettstad for politikarar, administrasjon og andre interesserte i og utanfor kommunesektoren. Avisa blir redigert på uavhengig grunnlag og etter dei normene og reglane som er nedfelt i Redaktørplakaten, Vær varsam-plakaten og Tekstreklameplakaten. KS Agenda KS Agenda AS har to verksemdsområde: Nationaltheatret Konferansesenter i Kommunenes Hus og KS Agenda kurs- og kompetanseutvikling. Kommunenes Hus Kommunenes Hus AS er et eigedomsselskap som i heilskap er eigd av KS Holding AS. Kommunenes Hus leiger ut til KS, Kommuneforlaget, Kommunal Rapport, KS Bedrift og KS Agenda. I tillegg held den japanske ambassaden til i Kommunenes Hus. Blant andre leietakarar finst mellom anna diverse interesseorganisasjonar, flyselskap, reisebyrå, tannlegar med fleire. KS Bedrift KS Bedrift er eit sjølvstendig selskap i KS-familien og ikkje ein del av konsernet. KS-bedrift organiserer om lag 500 offentleg eigde bedrifter innan energi, hamner, avfall og beredskap og andre.

ks – kommunesektorens organisasjon

193


KOR FINN DU INFORMASJON OM KS? www.ks.no Hovudkanalen til KS ut mot medlemmane og allmenta er ks.no. På nettsidene våre finn du det meste av det du treng å vite om kommunesektoren: Kva vi gjer, kven vi snakkar med, resultat av arbeidet vårt og korleis medlemmane arbeider for å levere gode tenester til innbyggjarane over heile landet. Alle forskingsrapportar og utgreiingar blir publisert på nettsidene våre. Der finn du òg rettleiarar og andre verktøy som skal bidra til betre tenester i kommunesektoren. Nyhetsbrev frå KS Dei elektroniske nyheitsbreva blir sendt til faste abonnentar, inkludert alle kommunar og fylkeskommunar. Målgruppa er alle folkevalde og dessutan administrative toppleiarar. Du kan melde deg på nyheitsbrevet her. Nyheitsbrevet inneheld utvalde saker frå www.ks.no. Sosiale medium KS er òg til stades på Facebook, Twitter, YouTube og LinkedIn.

Føremålet er å synleggjere organisasjonen overfor omverda. Her kommuniserer KS med brukarane og spreier informasjon om KS og kommunesektoren. Følg oss!

På Twitter formidlar vi meiningsberande stoff, viktige nyheiter, informerer om arrangement og synleggjer fagkompetansen i KS. Følg oss!

På LinkedIn formidlar vi viktige nyheiter, informerer om viktige arrangement i KS og publiserer stillingsannonsar. Følg oss!

194

ks – kommunesektorens organisasjon


Referanser

Arbeidernes faglige landsorganisasjon & Norsk arbeidsgiverforening (1935/2018). Hovedavtalen. Landsorganisasjonen (LO) & Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Hovedavtalen. Oslo: LO og NHO. Henta frå https://www.ks.no/ fagomrader/lonn-og-tariff/hovedavtalen/ Asplan Viak, Agenda Kaupang & KS (2012). Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre. Sluttrapport. Oslo: Asplan Viak, Agenda Kaupang og KS. https://www. ks.no/contentassets/01ab86081ab04819b6b4a3d2d1dc8a9a/3105_114014_ innsigelsesinstituttet_rapport.pdf By- og regionforskningsinstituttet NIBR (2013). NIBR-rapport 2013:24. Veier til god lokaldemokratisk styring. Oslo: By- og regionforskningsinstituttet NIBR. By- og regionforskningsinstituttet NIBR (2017). NIBR-rapport 2017:9. Statlig tilsyn. Vurdering av klarhetsprinsipp og terskel for dokumentasjon. Oslo: By- og regionforsk­ ningsinstituttet NIBR på oppdrag frå KS. Council of Europe (2019). No Hate Speech Youth Campaign. Strasbourg, Franrike: Henta frå https://www.coe.int/en/web/no-hate-campaign Danielsen, O.A. (NIBR), Klausen, J.E. (UiO) & Stokstad, S. (NIBR) (2019). Nasjonal standardisering vs. lokal autonomi. Rammestyring i prinsipp og praksis. Oslo: By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet og Universitetet i Oslo (UiO). På oppdrag frå KS. Henta frå https://www.ks.no/fou-sok/2019/184043/ Deloitte & KS/FoU (2017). Det kommunale og fylkeskommunale risikobildet for perioden 2016–2020. Rapport. Oslo: Deloitte og KS/FoU. Henta frå https://www. ks.no/contentassets/a7ff1896909745d4a473edca238a5d59/det-kommunale-ogfylkeskommunale-risikobildet.pdf Direktoratet for e-helse (2019). Akson. Helhetlig samhandling og felles kommunal journal. Oslo: Direktoratet for e-helse. Henta frå https://ehelse.no/prosjekt/aksonhelhetlig-samhandling-og-felles-kommunal-journal DOGA (2019). Veikart for smarte og bærekraftige byer og lokalsamfunn. Oslo: Design og arkitektur Norge DOGA. Henta frå https://doga.no/Aktiviteter/arkitektur/ sammen-for-smarte-og-baerekraftige-byer-og-lokalsamfunn/nasjonalt-veikart-forsmarte-og-barekraftige-byer-og-lokalsamfunn/ Haukelien, H., Vike, H., Hagen, A.L. & Rudningen, G. (2011). Frihet til likeverd: likhetsverdier, lokal tilpasning og ansvarsfordeling. Rapport 281. Bø i Telemark: Telemarksforskning.

referanser

195


Helse Midt-Norge (2019). Helseplattformen – én journal for hele helsetjenesten i Midt-Norge. Stjørdal: Helse Midt-Norge. Henta frå https://helse-midt.no/ vart-oppdrag/prosjekter/ehelse/helseplattformen Helsedirektoratet (2019). Velferdsteknologi. Oslo: Helsedirektoratet. Henta frå https://www.helsedirektoratet.no/tema/velferdsteknologi Ipsos & KS (2019). Hat og trusler mot folkevalgte. Rapport. Oslo: Ipsos og KS. Henta frå https://www.ks.no/globalassets/fagomrader/forskning-og-utvikling/ nyhetssaker/Hat-og-trusler-mot-folkevalgte.pdf Ipsos & KS (2019). 4 av 10 lokalpolitikere har opplevd hat og trusler. Rapport/ pressemelding. Oslo: Ipsos og KS. Henta frå https://www.ks.no/pressemeldinger/4av-10-lokalpolitikere-har-opplevd-hat-og-trusler/ Ipsos & KS (2019). Råd for å forebygge hat og trusler. Oslo: Ipsos og KS. Henta frå https://www.ks.no/fagomrader/demokrati-og-styring/lokaldemokrati/rad-for-aforebygge-hat-og-trusler/ Justis- og beredskapsdepartementet & Forsvarsdepartementet (2019). Nasjonal strategi for digital sikkerhet. Oslo: Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Henta frå https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/ nasjonal-strategi-for-digital-sikkerhet/id2627177/ Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018). Kommuneloven, § 28-1. Innmelding i registeret om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Henta frå https://www.lovdata.no/ dokument/NL/lov/2018-06-22-83#KAPITTEL_8-2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019). Én digital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Henta frå https://www.ks.no/globalassets/fagomrader/ digitalisering/digitaliseringsstrategien/Digitaliseringsstrategi-juni2019.pdf Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019). Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Henta frå https://www.regjeringen.no/no/dep/kmd/org/ styrer-rad-og-utvalg/teknisk-beregningsutvalg-for-kommunal-og/id449207/ Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019). Inndelingslova § 16 a. Robek-status ved samanslåing. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Henta frå https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2001-06-15-70#KAPITTEL_2 KS (u.å.). Kom med di sak. Oslo: KS. Henta frå https://www.minsak.no/ KS (u.å.). Den handlekraftige kommunen. Fordypningsdag i Folkevalgtprogrammet. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/globalassets/fagomrader/samfunnsutvikling/ Temahefte-samfunnsutvikling-folkevalgtprogrammet-2016.pdf KS (u.å.). KS’ Innovasjonsbarometer. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/ fagomrader/innovasjon/innovasjonsledelse/innovasjonsbarometeret-forkommunal-sektor KS (u.å.). Framtidas kommune. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/fagomrader/ innovasjon/framtidas-kommune/ KS (u.å.). Styring og organisering. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/fagomrader/ digitalisering/styring-og-organisering/

196

referanser


KS (u.å.). Anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/contentassets/fb95418a8bab40d69235844e212abb6f/ksanbefalinger-eierstyring_digital.pdf KS (u.å.). Folkevald leiarskap og organisering av oppgåveløysinga. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/contentassets/0b74ab0f3f5a4d02855d78cd10ad93fa/ arbeidshefte---nynorsk.pdf KS (2012). Kommunens rolle som arealplanmyndighet. Debatthefte. Oslo: KS. Henta frå www.ks.no/globalassets/fagomrader/samfunnsutvikling/Kommunane-­rolle-somarealplanmyndighet-2012.pdf KS (2013). Godt lokaldemokrati – ei plattform. Oslo: KS. Henta frå www.ks.no/ contentassets/888a80bbfc5a411483f22d065926ab08/plattform-godtlokaldemokrati-2014.pdf KS (2015). Tillit. KS folkevalgtprogram 2015–2019. Oslo: Kommuneforlaget. KS (2015). Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar. https://www.ks.no/fousok/2015/154023/ KS (2015). Om konsultasjonsordningen. Konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Henta frå https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/kommunalrett-ogkommunal-inndeling/forholdet-kommune-stat/om-ordningen/id544787/ KS (2016). Den handlekraftige kommunen. Fordypningsdag i Folkevalgtprogrammet. Oslo: KS. Henta frå www.ks.no/globalassets/fagomrader/samfunnsutvikling/ Temahefte-samfunnsutvikling-folkevalgtprogrammet-2016.pdf KS (2017). Folkevalgt i sosiale medier. Idéhefte. Oslo: KS. Henta frå www.ks.no/ contentassts/0880c768a7af4f239a17c24500264bc5/politisk-lederskap-og-dialoggjennom-sosiale-medier-idehefte.pdf KS (2017). Veileder om ytringsfrihet og varsling. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/ fagomrader/demokrati-og-styring/etikk/veileder-om-ytringsfrihet-og-varsling/ KS (2017). Håndbok for ordførere. KS Folkevalgtprogram. Oslo: KS. Henta frå https:// www.ks.no/globalassets/fagomrader/for-deg-som-folkevalgt/handbok-forordforere-nettversjon-endelig.pdf KS (2018). Gode råd for etikkarbeid. Oslo: KS. Henta frå www.ks.no/fagomrader/ demokrati-og-styring/etikk/gode-rad-etikkarbeid/ KS (2018). KS Lokaldemokratiundersøkelse. Oslo: KS. Henta frå https://www. bedrekommune.no/lokaldemokrati KS (2018). Inntektssystemet på fem minutter (nesten). Video på YouTube. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/fagomrader/okonomi/inntektssystemet/ inntektssystemet-for-kommunene/ KS (2018). På gang i EØS. Ny utgåve. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/ fagomrader/ks-internasjonalt/europapolitikk/ny-utgave-av-pa-gang-i-eos/ KS (2019). Hat og trusler mot folkevalgte. FoU-rapport, nr. ***. Oslo: KS. Henta frå www.ks.no/globalassets/fagomrader/forskning-og-utvikling/nyhetssaker/ Hat-og-trusler-mot-folkevalgte.pdf KS (2019). Valgløftet 2019. Oslo: KS. Henta frå https://www.ks.no/globalassets/ fagomrader/demokrati-og-styring/lokaldemokrati/Valgloftet-2019.pdf

referanser

197


KS (2019). Klart språk i kommunesektoren. Oslo: KS. Henta frå https://www. sprakradet.no/klarsprak/kommunesektoren KS, Stokstad, S. & Segaard, S.B. (2013). Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? Oslo: KS & Institutt for samfunnsforskning. Henta frå https://www.ks.no/contentassets/e6c5a6f2f408448a85764edc200d1866/ selvstyreklagebehandling.pdf KS, Creative Commons, Kobro, L.U. (red.) & Universitetet i Sørøst-Norge (USN) (2018). La oss gjøre det sammen! Håndbok i lokal samskapende sosial innovasjon. Trykt utgave: Borre: Universitetet i Sørøst-Norge/Senter for sosialt entreprenørskap og samskapende sosial innovasjon. Digital utgåve er henta frå https://www.ks.no/ contentassets/cc2dd10e4e054c768c0ffdbd9fa29384/handbok-for-samskaping.pdf NHO, KS, Difi, Innovasjon Norge & Forskningsrådet (2019). Innovative anskaffelser. Video på YouTube. Oslo: HO, KS, Difi, Innovasjon Norge og Forskningsrådet. Henta frå http://innovativeanskaffelser.no/ Norsk design- og arkitektursenter (2010). Barnetråkk. Veileder 2010 – Registrering av barn- og unges arealbruk. Oslo og Bergen: Norsk design- og arkitektursenter, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Universitetet i Bergen (UiB) og Miljøverndepartementet. Røiseland, A., Ringholm, T. & Aarsæther, N. (u.å.). Kommunedelsutvalg. Sted: Ansvarlig utgiver. Henta 13.08.2019 frå https://www.regjeringen.no/contentassets/ fae677ad8ebd49809012a5210047920c/notat-kommunedelsutvalg.pdf

198

referanser


Lovoversikt arbeidsmiljølova – lov av 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. Europeisk charter om lokalt selvstyre ETS nr. 122 folketrygdlova – lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd forvaltningslova – lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker Grunnlova – Kongeriket Noregs grunnlov helse- og omsorgstjenestelova – lov av 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. IKS-lova – lov av 29. januar nr. 6 om interkommunale selskaper kommunelova – lov av 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner likestillings- og diskrimineringslova – lov av 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering offentlighetslova – lov av 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) opplæringslova – lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) plan- og bygningslova – lov av 27. juni 2006 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling sivilbeskyttelseslova – lov av 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret tvistelova – lov av 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister valglova – lov av 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer

referanser

199


© 2019 KF Sats: have a book Bilder: s. 10: ScanStockPhoto, s. 17: LUTH, s. 20: Shutterstock, s. 23: Shutterstock, s. 30: ScanStockPhoto, s. 32: Sturlason, s. 52: Hans Kristian Thorbjørnsen, s. 60: KS / Tillit – folkevalgt i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisme, s. 70: Bergens Tidende, Fred Ivar Utsi Klemetsen, s. 79: Bergens Tidende, Fred Ivar Utsi Klemetsen, s. 90: SIKT, s. 94: Norpix / Ulf Antonsen, s. 106: KS / Hvordan involvere innbyggerne? (Idéhefte), s. 111: Gunn Heidi Nakrem/Trønderbladet, s. 118: Colourbox, s. 131: KS, s. 138: Jon Olav Nesvold / NTB scanpix, s. 145: ScanStockPhoto, s. 156: Shutterstock, s. 166: Bergens Tidende, Fred Ivar Utsi Klemetsen, s. 176: Shutterstock, s. 186: Øystein Thorvaldsen, s. 190: KS. Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med KF er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. KF Postboks 1263 Vika 0111 OSLO Telefon: 24 13 28 50 Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: kundeservice@kf.no www.kf.no

Profile for Kommuneforlaget

Tillit - KS Folkevalgtprogram 2019-2023 - Nynorsk  

Tillit - KS Folkevalgtprogram 2019-2023 - Nynorsk