26 minute read
La inadmissió a limine de les sol·licituds de revisió d’oficis
La revisió d’ofici16 constitueix el remei últim que ha establert el legislador per deixar sense efecte actes i disposicions que, tot i haver assolit fermesa, estan viciats de nul·litat de ple dret, fet que determina que la mateixa administració que els va dictar pugui deixar-los sense efecte ajustantse al procediment que estableix la llei, per bé que amb subjecció a determinats límits i condicionants, en tant que l’exercici d’aquesta potestat comporta de manera indefectible una afectació a la seguretat jurídica i a l’eficàcia mateixa de l’activitat administrativa. En aquest sentit, l’article 106 de la Llei 39/2015 d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (anterior article 102 de la Llei 30/1992),17 regula el procediment de revisió de disposicions i actes nuls i estableix com a tràmit essencial d’aquest procediment el dictamen preceptiu de l’òrgan consultiu competent, que, en el cas dels expedients de l’Administració de la Generalitat i de l’Administració local de Catalunya, és la Comissió Jurídica Assessora18 .
Advertisement
La revisió contra els actes administratius nuls de ple dret pot ser iniciada per la mateixa Administració o a sol·licitud de la persona interessada (article 106.1), mentre que, en el cas de les disposicions, el procediment l’ha d’iniciar d’ofici l’Administració que n’és l’autora (article 106.2). En aquest sentit, és constant el criteri jurisprudencial segons el qual la llei no confereix legitimació als interessats per exercir una acció de nul·litat adreçada a obtenir la revisió d’ofici de disposicions generals, sinó solament d’actes administratius19 .
El Tribunal Suprem ha descartat que la inadmissió es pugui basar en els límits a la revisió de l’article 110 de la Llei 39/2015
Tanmateix, en línia amb el caràcter excepcional d’aquest procediment, la llei permet que, un cop presentada una sol·licitud de revisió, l’Administració pugui fer un judici preliminar sobre la pertinència del procediment i, si s’escau, inadmetre la sol·licitud sense necessitat de demanar prèviament el dictamen a l’òrgan consultiu. En concret, l’article 106.3 de la Llei 39/2015 determina que l’òrgan competent per a la revisió d’ofici pot acordar motivadament la inadmissió a tràmit de les sol·licituds formulades pels interessats, sense necessitat de sol·licitar el dictamen del Consell d’Estat o òrgan consultiu de la
16 Tot i que, en un sentit ampli, es poden encabir en el concepte de “revisió d’ofici” tots els procediments regulats al capítol I del títol V de la Llei 39/2015, en aquest article ens referirem al procediment de l’article 106, que correspon a la revisió de disposicions i actes nuls. 17 Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú. 18 Així ho determinen l’article 72 de la Llei 26/2010, del 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i l’article 8.2 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora. 19 En la STS d’1 de desembre de 2020 (Rec. 3857/2019) el TS ha reiterat la seva doctrina consolidada entorn d’aquesta qüestió en els termes següents: el art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no otorga legitimación a los interesados para ejercer una acción de nulidad dirigida a obtener la declaración de revisión de oficio de disposiciones generales. En el mateix sentit s’expressa la recent STS de 20 de gener de 2022 (Rec. 7473/2020).
comunitat autònoma, quan aquestes no es basin en alguna de les causes de nul·litat de l’article 47.1 o manifestament no tinguin fonament, així com en el supòsit que s’hagin desestimat pel que fa al fons altres sol·licituds substancialment iguals.
Cal apuntar que el precepte transcrit, en tant que es refereix a la inadmissió a tràmit de les sol·licituds formulades pels interessats20 , entra en joc quan la sol·licitud de revisió d’ofici es formula en relació amb un acte administratiu, atès que, com s’ha indicat, si es tracta d’una disposició, la llei no atribueix a l’interessat una acció de revisió per obtenir la declaració de nul·litat contra les normes reglamentàries (article 106.2 de la Llei 39/2015), sinó que aquesta correspon en exclusiva a l’Administració que n’és l’autora. Feta aquesta observació, cal fer avinent que el Tribunal Suprem21 ha perfilat i delimitat els supòsits que habiliten l’Administració per declarar la inadmissió a limine d’una sol·licitud de revisió d’ofici. En aquest sentit, cal partir de la premissa que el pronunciament d’inadmissió comporta un judici anticipat que, com determina l’article 106 de la Llei 39/2015, només resulta procedent en els tres casos següents:
Quan la revisió no es basi en alguna de les causes de nul·litat (en concret, de l’article 47.1 de la Llei 39/2015, aplicable als actes administratius). Quan la sol·licitud manqui manifestament de fonament. Quan s’hagin desestimat, pel que fa al fons, altres sol·licituds substancialment iguals.
D’entrada, cal remarcar que es tracta de supòsits taxats, fet que impedeix a l’Administració declarar la inadmissió a limine per qualsevol altra causa que no hi tingui encaix. En particular, cal fer avinent que el Tribunal Suprem ha descartat que la inadmissió es pugui basar en els límits a la revisió de l’article 110 de la Llei 39/2015 (anterior article 106 de la Llei 30/1992). Aquest precepte determina que les facultats de revisió que estableix aquest capítol no es poden exercir quan, per prescripció d’accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici sigui contrari a l’equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis. Nogensmenys, el Tribunal Suprem ha fixat doctrina en la STS de 24 de febrer de 2021 (Rec. 8075/2019) en el sentit que aquestes limitacions no poden justificar la inadmissió del procediment, en tant que és certament complex apreciar la concurrència d’alguna d’aquestes circumstàncies sense tramitar
20 El concepte d’interessat inclou no només els particulars (persones físiques o jurídiques), sinó també les administracions o entitats públiques, que poden instar la revisió d’ofici d’actes administratius dictats per altres administracions (així, STS de 26 de octubre de 2020, rec. 1443/2019, que remet a la doctrina fixada en la STS de 12 d’abril de 2016, rec. 3550/2014). 21 Entre d’altres, en la STS de 8 d’abril de 2019 (Rec. 687/2015), de 5 de desembre de 2012 (Rec. 6076/2009) i de 27 de novembre de 2009 (Rec. 4389/2005).
el procediment de revisió, en particular, els tràmits d’audiència als afectats i la possibilitat d’aportar proves22 .
Al seu torn, cal prendre en consideració que, malgrat el seu caràcter taxat, l’aplicació de les causes d’inadmissió de l’article 106.3 Llei 39/2015 no sempre resulta diàfana i ha requerit el concurs de la jurisprudència a l’efecte de delimitar-ne els supòsits d’aplicació, sempre partint de la base que els supòsits d’inadmissió s’han d’interpretar de manera estricta per no buidar de contingut el procediment de revisió d’ofici23 .
En tot cas, cal tenir en compte que la inadmissió sempre s’ha d’acordar de manera motivada, requisit que l’article 106.3 configura com a transversal als tres supòsits d’inadmissió.
La no invocació d’una causa de nul·litat, o l’absència manifesta de motivació de la causa al·legada
El primer pressupòsit essencial per admetre una sol·licitud de revisió d’ofici és la necessitat d’invocar una causa de nul·litat de ple dret, de tal manera que si la sol·licitud no es basa en alguna de les causes de l’article 47.1 de la Llei 39/2015, s’haurà d’inadmetre a tràmit. En aquest sentit, escau recordar que la finalitat del procediment de l’article 106 de la Llei 39/2015 no és cap altra que evitar que actes nuls, que presenten vicis que no es poden convalidar ni esmenar, perdurin en el temps pel sol fet de no haver estat impugnats en temps i forma per les persones que estaven legitimades per fer-ho. La voluntat del legislador és, doncs, arbitrar un mecanisme que, tot i ser extraordinari i subsidiari respecte dels procediments d’impugnació ordinaris, possibiliti que l’acte nul desaparegui del món jurídic. En aquest sentit, cal assenyalar que la jurisprudència ha advertit sobre el risc que pot comportar una interpretació àmplia dels articles 47.1 i 106.3 de la Llei 39/2015 i ha insistit en el fet que l’acció de nul·litat no s’ha concebut per canalitzar qualsevol infracció de l’ordenament jurídic en què pugui incórrer un acte administratiu, sinó només les que constitueixin un supòsit de nul·litat de ple dret, és a dir, que revesteixin una gravetat qualificada.
22 En paraules del TS: para apreciar que una revisión de oficio es contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, debe realizarse en una resolución tras la incoación del correspondiente administrativo, de conformidad con los principios generales que al respecto se establecen en la Ley de Procedimiento Administrativo. 23 STS de 14 d’abril de 2010 (Rec. 3533/2007), entre d’altres.
Així, tal com ha declarat el Tribunal Suprem24 la llei permet rebutjar a limine la sol·licitud de la persona interessada en els casos següents:
Quan no s’invoqui cap causa de nul·litat de l’article 47.1 de la Llei 39/2015. Quan el discurs argumental no tingui res a veure amb les causes de nul·litat invocades. Quan, tot i al·ludir a aquestes causes, el desenvolupament que se’n faci resulti aliè al seu contingut pel fet de centrar-se en causes d’anul·labilitat.
Així, en la recent STS de 23 de maig de 2022 (Rec. 741/2021), el Tribunal Suprem ha recordat que qui sosté la nul·litat de ple dret d'un acte administratiu té la càrrega d’assenyalar amb precisió en quin supòsit de nul·litat es troba incurs i que el fet de no fer-ho és motiu suficient per rebutjar la sol·licitud de revisió d'ofici.
En tot cas, cal tenir present que, d’acord amb la jurisprudència, per poder admetre una sol·licitud de revisió d’ofici, no només s’hi ha invocar una causa de nul·litat de ple dret, sinó que cal que es faci motivadament, de manera que, si s’adverteix una absència manifesta de motivació, la sol·licitud s’haurà d’inadmetre a tràmit.
Al fil de la qüestió, esdevé pertinent precisar en quins casos la jurisprudència ha considerat que la invocació d’una causa de nul·litat s’ha fet de manera motivada. En aquest sentit, el Tribunal Suprem ha emfasitzat que en la sol·licitud s’ha de raonar o explicar per què és aplicable la causa de nul·litat que s’invoca en el supòsit concret, amb el benentès que no s’exigeix una motivació exhaustiva, sinó, en paraules del Tribunal Suprem, que no exista una palmaria, ostensible, apreciable sin esfuerzo alguno, ausencia de razonamiento, de falta de explicación, sobre la concurrencia, al supuesto de autos, de la causa invocada, lo cual requiere no solo invocar el derecho, la causa de nulidad, sino, de manera trascendente, los hechos en que se funda dicha causa en el caso concreto (STS de 24 de febrer de 2021, rec. 8075/2019). En concret, la doctrina que ha fixat el Tribunal Suprem en aquesta sentència és la següent: las solicitudes de revisión de oficio han de contener con claridad la invocación de una causa concreta de nulidad de las establecidas legalmente, así como los hechos en que se funda dicha causa, los fundamentos para considerar aplicable la causa de nulidad invocada y la petición concreta de iniciar el procedimiento de revisión de oficio.
Per tant, a sensu contrario, la sol·licitud s’haurà d’inadmetre a tràmit quan no s’hi invoqui una causa de nul·litat (per exemple, quan el vici que s’al·legui sigui d’anul·labilitat), i també quan, tot i invocar-s’hi formalment una causa de nul·litat de ple dret, no es justifiqui la seva aplicació al cas mitjançant l’exposició dels fets en què es basa i els fonaments per considerar-la aplicable.
En tot cas, com ha remarcat el Tribunal Suprem, no es tracta de decidir, en aquesta fase inicial d’admissió, sobre la qüestió de fons que es planteja, és a dir, sobre la concurrència efectiva de la causa de nul·litat invocada, en la mesura que, per fer-ho, s’hauria de tramitar el procediment de revisió amb tots els tràmits legals, àdhuc el dictamen de l’òrgan consultiu competent. En aquesta fase es tracta només de comprovar si les circumstàncies que s’al·leguen en la sol·licitud tenen relació o connexió amb alguna causa o causes de nul·litat de ple dret (que s’han d’invocar en la
24 Entre d’altres, STS de 27 de novembre de 2009 (Rec. 4389/2005), STS de 26 de novembre de 2010 (Rec. 5360/2006), STS de 28 d’abril de 2011 (Rec. 2309/2007), STS de 5 de desembre de 2012 (Rec. 6076/2009) i STS de 27 de febrer de 2020 (Rec. 350/2018).
D’acord amb la jurisprudència, per poder admetre una sol·licitud de revisió d’ofici, no només s’hi ha invocar una causa de nul·litat de ple dret, sinó que cal que es faci motivadament, de manera que, si s’adverteix una absència manifesta de motivació, la sol·licitud s’haurà d’inadmetre a tràmit. sol·licitud) i si aquesta connexió té l’entitat suficient per justificar-ne un examen més aprofundit. És a dir, s’ha de poder constatar, en aquest moment inicial, la versemblança i consistència de la causa de nul·litat invocada, sense perjudici de la decisió que escaigui adoptar un cop tramitat el procediment de revisió a la llum de tots els elements de què es disposi, tant els que resultin de l’expedient administratiu com de les al·legacions i proves aportades per les persones interessades i dels informes emesos en el procediment, en particular, en el cas dels actes emanats dels òrgans de l’Administració de la Generalitat i de les entitats locals catalanes, el dictamen preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora.
Així, en la Sentència de 25 de gener de 2017 (Rec. 4569/2019), el Tribunal Suprem es va pronunciar en els termes següents:
Lo que el artículo 102 exige para rechazar a limine la solicitud de revisión de oficio es que la misma "no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62" de la LRJPA; en consecuencia, no se exige una acabada exposición de hechos que, sin ningún género de dudas, ya determine la concurrencia de la causa, pues para ello habrá de seguirse el procedimiento de revisión. Como antes hemos expuesto, lo que se precisa es la aportación de unos datos objetivos y fiables que pudieran ser el germen de la mencionada causa de nulidad de pleno derecho, a acreditar en el procedimiento que se inicia.
No es cierto, pues, que en este momento del examen ab initio de la solicitud se requiera un examen acabado sobre la segura concurrencia de las causas de nulidad, pero sí, al menos, de una concreción de los elementos fácticos, lógicos y jurídicos de los que ---tras un examen más pormenorizado y contando con el dictamen del órgano consultivo correspondiente--poder deducir la causa de nulidad.
I també:
Obvio es, que no nos encontramos, pues, todavía, en este momento, ante una cuestión de fondo en la que debamos decidir sobre la real y efectiva concurrencia de la citadas causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62 de la LRJPA, sino tan solo en la situación, inicial, de comprobar si, de los hechos o circunstancias alegadas en el escrito de solicitud dirigido por el recurrente al Consejo de Ministros, puede, ab inicio , deducirse una relación o conexión de tales hechos o circunstancias con alguna de las mencionadas causas de nulidad de pleno derecho, que cuente con entidad suficiente para merecer una más detallada consideración y examen, sometiéndola, en consecuencia, a los trámites esenciales del procedimiento de revisión de oficio; debe, por tanto, existir, una cierta consistencia en la citada relación entre las circunstancias o hechos narrados y el elemento determinante de la causa de nulidad, o, dicho de otra forma, debe aparecer ya, desde esta perspectiva inicial, una apreciable configuración fáctica de la que poder deducir, con los habituales criterios de la lógica jurídica, la posibilidad de integrar o acreditar, a lo largo del procedimiento que se inicia, los diversos requisitos que las causas de nulidad requieren; ha de contarse, en
consecuencia, con algún dato relevante del que poder deducir, con un cierto grado de certeza, la concurrencia de los elementos determinantes de las causas de nulidad alegadas.
No basta, pues, con la simple cita de la causa de nulidad, ya que es preciso que, no obstante la provisionalidad que debe caracterizar tal examen inicial, se cuente, al menos, con datos objetivos y fiables que pudieran ser el germen de la mencionada causa de nulidad de pleno derecho, a acreditar en el procedimiento que se inicia.
Debe, por ello, desde este momento inicial, poder contrastarse la verosimilitud y consistencia de la causa de nulidad alegada.
En tot cas, cal tenir present que no invocar una causa de nul·litat en la sol·licitud és un vici no esmenable en la mesura que afecta un requisit essencial, i, en conseqüència, no s’aplica el tràmit d’esmena i millora de la sol·licitud de l’article 68 de la Llei 39/2015. Així ho ha confirmat el Tribunal Suprem en la Sentència de 24 de febrer de 2021 (Rec. 8075/2019), en la qual ha declarat que, tot i que en principi el tràmit d’esmena de la sol·licitud també s’aplica a les peticions de revisió d’ofici, aquest tràmit no abasta els elements essencials que, si manquen, han de comportar la inadmissió del procediment d’acord amb la llei. Així esdevé quan no s’invoca una causa de nul·litat de ple dret o quan no s’identifiquen els actes presumptament viciats de nul·litat. Parafrasejant la sentència referida:
[...] el trámite de subsanación y mejora de solicitudes, con las condiciones señaladas, debe aplicarse a las peticiones de revisión de oficio; sin que exista, en principio, especialidad alguna por el hecho de que quien solicita dicha revisión sea una Administración pública (la sentencia que se cita en el escrito de conclusiones -de 20 de julio de 2005- nada trasciende al caso de autos) en cuanto las exigencias formales del procedimiento, salvo cuando se establezcan normas especiales en base a dicha intervención, deben ser las generales del procedimiento.
Así pues, debemos señalar que, en principio, es aplicable el trámite de subsanación de solicitudes a las peticiones de revisión de oficio, trámite que no abarca a los elementos esenciales que la norma exige para su tramitación y habilitan la inadmisión del procedimiento.
En relació amb aquest segon supòsit d’inadmissió de la sol·licitud, cal fer avinent que no es pot invocar per anticipar, en aquesta fase inicial, una decisió que només s’hauria d’adoptar després de tramitar el procediment de revisió d’ofici amb totes les seves fases. En aquest sentit, no es pot obviar que una interpretació excessivament àmplia d’aquest supòsit podria desnaturalitzar la figura de la inadmissió i revestir com a tal un pronunciament que, en rigor, hauria de ser de desestimació, pel fet de requerir una anàlisi de fons per descartar la causa de nul·litat invocada. En conseqüència, la decisió d’inadmissió només es pot basar en aquest supòsit quan la manca de fonament sigui “manifesta” en el sentit definit per la jurisprudència.
En aquest sentit, el Tribunal Suprem ha declarat (entre d’altres, en la STS de 8 d’abril de 2019, rec. 685/2017), que aquesta causa d’inadmissió ha de permetre rebutjar d’entrada la tramitació de procediments basats en sol·licituds que siguin inconsistents per temeràries, en el sentit que la seva manca de viabilitat sigui ostensible i palmària. En paraules del Tribunal Suprem:
La carencia de fundamento, como causa de inadmisión, como ya adelantamos, ha de ser "manifiesta", según exige el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, lo que supone que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión haga un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias. Pues bien, esa carencia de fundamento de la solicitud de revisión de oficio puede y debe ser apreciada en casos como el presente, donde la persona que la postula carece manifiestamente de legitimación para ello y, más concretamente, cuando esa falta de legitimación ya fue apreciada respecto del mismo acto administrativo y pretensión por una resolución judicial firme.
En efecte, la inadmissió a tràmit per absència manifesta de fonament de la sol·licitud no ha de suposar que s’avanci una decisió que s’hauria de prendre després de substanciar el procediment de revisió d’ofici. En aquest tràmit d’admissió només es permet, doncs, un judici anticipat negatiu quan la manca de fonament de la sol·licitud aparegui com a "manifesta", en el sentit que aquesta causa d’inadmissió resulti evident i certa. I perquè això sigui possible, cal que, per apreciar-la, no s’hagin d’esmerçar grans esforços d’argumentació (STS de 6 de juliol de 2021, rec. 560/2020)25 . Per contra, si la manca de fonament no apareix com a evident o palmària, el principi pro actione hauria d’inclinar la balança a favor de la tramitació del procediment, sense perjudici que, en la resolució que li posi fi, la sol·licitud es desestimi per motius de fons, això és, pel fet de no apreciarse l’existència de la causa de nul·litat invocada.
25 Així, la Comissió Jurídica Assessora (Dictamen núm. 329/2018) ha rebutjat que la manca de fonament de la petició de revisió d’ofici sigui manifesta en un cas que va requerir l’emissió de dos informes jurídics. 22
D’altra banda, el Tribunal Suprem ha declarat que l’ús d’aquest procediment no resulta viable quan, per fer valer la nul·litat d’un acte, ja s’han utilitzat prèviament les vies procedimentals ordinàries, és a dir, quan l’acte s’ha impugnat davant la jurisdicció contenciosa administrativa i el procés jurisdiccional ha finalitzat amb una resolució ferma (entre d’altres, STS de 12 de juliol 2012, rec. 2358/2009 i STS de 7 de febrer de 2013, rec. 563/2010). Així, el Tribunal Suprem ha confirmat l’adequació a dret de la inadmissió de la sol·licitud per absència manifesta de fonament quan s’insta la revisió d’ofici d’un acte administratiu que prèviament va ser impugnat en via jurisdiccional, i això encara que en la sol·licitud de revisió d’ofici s’invoquin causes de nul·litat que no es van plantejar en via contenciosa administrativa i sobre les quals la jurisdicció no es va arribar a pronunciar. En aquest cas, la inadmissió es vincula a l’efecte de la cosa jutjada (entre d’altres, STS de 18 de maig de 2010, rec. 3238/2007; STS de 20 de maig de 2013, rec. 779/2011, i STS de 27 de febrer de 2020, rec. 350/2018). En canvi, si es va desistir del recurs contenciós administratiu, sí que es podrà instar amb posterioritat la revisió d’ofici de l’acte en qüestió, ja que el desistiment no equival a la renúncia de l’acció (STS de 18 de desembre de 2007, rec. 9826/2003). I tampoc s’impedeix la revisió d’ofici en el supòsit d’inadmissió del recurs, ja que no es va arribar a emetre un pronunciament sobre la validesa de l’acte impugnat i, en conseqüència, no opera el límit de la cosa jutjada (STS de 17 de novembre de 2021, rec. 3772/2020).
La desestimació, per raons de fons, de sol·licituds substancialment iguals
Finalment, l’article 106.3 de la Llei 39/2015 també autoritza l’Administració a inadmetre a tràmit la sol·licitud quan s’hagin desestimat, pel que fa al fons, sol·licituds substancialment iguals. Així, per mor del principi d’economia processal, és raonable que no s’imposi a l’Administració la càrrega de tramitar de bell nou un procediment de revisió que, en altres casos idèntics o substancialment iguals, ja va culminar amb un resultat desestimatori. Nogensmenys, perquè la decisió d’inadmissió es pugui emparar en aquest supòsit, és necessari que aquelles sol·licituds anteriors s’hagin arribat a tramitar i, com exigeix el precepte, s’hagin desestimat per raons de fons i no simplement inadmès.
D’altra banda, en tant que l’apreciació del pressupòsit de la identitat substancial entre ambdues sol·licituds requereix un judici valoratiu, recau sobre l’Administració la càrrega de justificar-ne i motivar-ne adequadament la concurrència en la resolució que disposi la inadmissió. En el moment d’apreciar aquest pressupòsit, no es poden deixar de valorar factors com ara la mobilitat de les normes o l’evolució jurisprudencial, que poden exigir un canvi en el criteri aplicat prèviament26 i, en aquest cas, no seria procedent inadmetre la sol·licitud.
Al capdavall, en cas de dubte i en virtut del principi pro actione, la sol·licitud s’hauria d’admetre a tràmit, sense perjudici de, si s’escau, desestimar-la per raons de fons un cop tramitat el procediment de revisió.
Efectes de la impugnació judicial de la resolució d’inadmissió: possibles riscos
A l’últim, cal fer referència a les possibles conseqüències de l’estimació d’un recurs contenciós administratiu que s’interposi contra una resolució d’inadmissió a tràmit d’una sol·licitud de revisió d’ofici.
En aquest supòsit, el Tribunal Suprem ha declarat que l’òrgan judicial que conegui el recurs ha de circumscriure l’enjudiciament a la decisió d’inadmissió i, si la considera no ajustada a dret, no pot entrar a analitzar el fons de l’assumpte (és a dir, no es pot pronunciar sobre la procedència o no de la revisió de l’acte per la causa de nul·litat invocada en la sol·licitud), sinó que s’ha de limitar a ordenar la retroacció de les actuacions fins a la fase d’admissió, a l’efecte que l’Administració prossegueixi la tramitació del procediment fins a dictar resolució sobre el fons de la qüestió.
Aquest criteri s’ha reiterat en pronunciaments posteriors, dels quals és exponent la STS de 12 de febrer de 2021 (Rec. 229/2019)27 .
Amb tot, no es pot desconèixer el risc que l’òrgan judicial que estimi el recurs interposat contra una resolució d’inadmissió no es limiti a anul·lar-la i a ordenar la retroacció de les actuacions, sinó que entri a enjudiciar el fons de l’assumpte, encara que l’Administració no s’hi hagi pronunciat prèviament en haver-la rebutjat de manera prematura.
Així ho ha admès el Tribunal Suprem quan sigui evident prima facie l’aplicació d’una causa de nul·litat radical i absoluta que aconselli, a l’empara del principi d’economia processal, que el tribunal es pronunciï directament sobre la validesa o nul·litat de l’acte impugnat (STS de 21 de maig de 2009, rec. 5283/2006).
Al seu torn, enfront de supòsits d’inadmissió basats en la causa d’haver-se desestimat quant al fons sol·licituds substancialment iguals, el Tribunal Suprem ha declarat que l’estimació del recurs
26 Vegeu, en aquest sentit, el Dictamen del Consell Consultiu de Castella i Lleó núm. 494/2004. 27 Aquesta sentència s’expressa en els termes següents:
En consecuencia, el examen que corresponde a este Tribunal es decidir si tal inadmisión a trámite resulta ajustada o no a derecho con base en las circunstancias alegadas por el recurrente.
No corresponde, pues, a este Tribunal pronunciarse en este momento procesal sobre la nulidad o no del citado Real Decreto que dispuso el cese del recurrente como consejero de la Comisión Nacional del Sector Postal.
contenciós administratiu no s’havia de limitar a retrotreure actuacions a la fase d’admissió de la sol·licitud a l’efecte de prosseguir-ne la tramitació, sinó que el tribunal podia entrar directament a resoldre sobre la procedència de la revisió d’ofici, en considerar desproporcionat sotmetre els interessats a un nou procediment quan la posició de l’Administració respecte al fons de l’assumpte era clara, en tant que, en casos substancialment idèntics, havia desestimat la sol·licitud (STS d’1 de desembre de 2020, rec. 3857/201928 i, recentment, la STS de 20 de gener de 2022, rec. 7473/2020).
Així, parafrasejant la STS de 5 de desembre de 2011 (Rec. 5080/2008), citada per la STS de 17 d’octubre de 2014 (Rec. 4923/2011):
Tal decisión inadmisoria puede ser impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pero en el caso de estimarse el recurso por la improcedencia de la decisión la consecuencia no puede ser, aunque lo haya solicitado la parte, resolver sobre el fondo del asunto pues ni la Administración se ha podido pronunciar previamente, ni se ha oído al Consejo de Estado, cuyo dictamen espreceptivo. También se impide a la Administración en el caso de estimación de alguno de los motivos de nulidad pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de una indemnización, supuesto contemplado en el apartado 4 del art. 102.
Igualment, cal tenir present que, en alguns supòsits, els tribunals han considerat que, si les parts han aportat al procés judicial tots els elements necessaris per resoldre la qüestió de fons, no tindria sentit que, un cop anul·lada la inadmissió, s’ordenés la retroacció de les actuacions per tornar a tramitar el procediment, i, per això, amb fonament en els principis d’economia processal i el dret a la tutela judicial efectiva de la part actora, els tribunals han entrat a examinar si l’acte incorria o no en els vicis de nul·litat invocats.29
Vistes les circumstàncies exposades, cal ser especialment cautelós a l’hora d’aplicar els supòsits legals d’inadmissió de l’article 106.3 de la Llei 39/2015, que en cap cas han de ser objecte d’una interpretació extensiva,
28 En paraules del Tribunal Suprem: Ningún sentido tiene reclamar que se le permita tramitar de nuevo aquello que, en otros casos idénticos, dice que ya hizo con resultado desestimatorio. Aunque la resolución administrativa no hace identificación precisa de aquellas otras resoluciones, no hay duda de lo que se afirma, esto es, que se han rechazado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales y, obviamente, para rechazar en cuanto al fondo, es preciso que aquellas hubieran sido tramitadas. En todo caso, si aquellas otras solicitudes fueron rechazadas en cuanto al fondo sin la debida tramitación y, en particular, sin el dictamen del órgano consultivo, lo cierto es que ello no afecta en nada al presente litigio, puesto que la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha tenido la oportunidad de tramitar el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, recabar el informe del órgano consultivo y adoptar la decisión de fondo procedente. Que no lo haya hecho no justifica que la parte recurrente deba soportar un nuevo procedimiento que se revela absolutamente inútil, pues la posición contraria que sostiene la Administración ya está perfectamente establecida, hasta el punto de que no consideró ni tan siquiera necesario tramitar el procedimiento de revisión de oficio. La doctrina que fixa el Tribunal Suprem és la següent: ii) en un caso como el que examinamos, en que la Administración inadmite la revisión de oficio de actos administrativos, por haber rechazado en el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, la estimación del recurso contencioso-administrativo contra dicha decisión de inadmisión no se ha de limitar a la retroacción de actuaciones a la fase de admisión de la solicitud de revisión, para su tramitación posterior ante la propia Administración, sino que el Tribunal podrá entrar directamente a resolver sobre la procedencia de la revisión de oficio, al resultar desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea. 29 En aquest sentit, podem fer esment de les sentències del TSJ del País Basc d’11 de desembre de 2012 (Rec. 395/2012) i de 17 de juliol de 2013 (Rec. 945/2012).
sinó estricta i ajustada als termes i pressupòsits que ha perfilat la jurisprudència, de tal manera que, en cas que sorgeixi un dubte raonable sobre l’aplicació d’una causa legal d’inadmissió, d’acord amb el principi pro actione, la sol·licitud s’hauria d’admetre i tramitar el procediment de revisió amb totes les seves fases, preservant la intervenció de les persones interessades.
