Jørgen Aall
Rettsstat og menneskerettigheter 1 Generelle prinsipper og utvalgte rettigheter
1264-Rettsstat.book Page 2 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
1264-Rettsstat.book Page 3 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Jørgen Aall
Rettsstat og menneskerettigheter 1 En innføring i vernet om individets sivile og politiske rettigheter etter den norske forfatning og etter den europeiske menneskerettighetskonvensjon
Rettsstat-tittel.fm Page 4 Tuesday, December 21, 2021 10:43 AM
Copyright © 2022 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave 2022 / 1. opplag 2022
ISBN: 978-82-450-3600-8
Omslagsdesign ved forlaget Sats: Tekstflyt AS Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen
Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.
1264-Rettsstat.book Page 5 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Forord Rettsstat og menneskerettigheter 1, behandler grunnleggende krav og begrensninger i forholdet mellom myndighetene og den enkelte. Etter reform i 2014 oppstiller Grunnloven nå en moderne menneskerettighetskatalog. Grunnlovsreformen og utformingen av rettighetene hentet i stor grad inspirasjon fra Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Rettighetene etter Grunnloven og de etter EMK, som fra før er gjort til norsk lov, gjelder nå side om side. Samtidig som grunnlovfestingen av oppdaterte menneskerettigheter styrker dem nasjonalt, er EMK fortsatt viktig både som faktor ved tolkning av grunnlovsbestemmelsene og som instrument for internasjonal kontroll av staten der den påstås å ha sviktet i sikringen av menneskerettighetene. Boken behandler først de generelle prinsippene knyttet til gjennomføring av rettighetene. Deretter behandles sentrale sivile og politiske rettigheter, som retten til liv, friheten fra tortur og umenneskelig behandling, frihet fra vilkårlig frihetsberøvelse, beskyttelse av privativet, religions-, ytrings-, forsamlings- og organisasjonsfriheten, eiendomsretten og retten til en rettferdig rettergang i sivile saker. Disse emnene er tidligere behandlet i boken Rettsstat og menneskerettigheter (i 5 utgaver fra 2004–2018). De videreføres og utvikles her. Boken er søkt ajourført pr. 1. desember 2021. Jeg takker vitenskapelig assistent Lene Nevermo Hanssen for utmerket innsats med kildesøk, korrektur og registerarbeid. Bergen, den 20. desember 2021 Jørgen Aall *** Boken Rettsstat og menneskerettigheter 2 (2021) går i dybden på statens doble plikt – til effektiv sikring av den enkelte mot kriminalitet gjennom en betryggende og rettferdig straffeforfølgning av mistenkte.
1264-Rettsstat.book Page 6 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
1264-Rettsstat.book Page 7 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Innholdsoversikt Innledende del 1 Nasjonalt og internasjonalt baserte menneskerettigheter ............. 21
Generell del 2 Tolkning av grunnlovs- og konvensjonsrettighetene .................... 36 3 Plikten til å sikre menneskerettighetene ....................................... 52 4 Likhetsprinsipp og diskrimineringsforbud .................................... 77 5 Rett til en effektiv prøvingsrett ved menneskerettsbrudd ............. 99 6 Domstolskontroll med lovers konstitusjons- og konvensjonsmessighet 110 7 Inngrep krever lov ....................................................................... 130 8 Formåls- og forholdsmessighetskontroll ..................................... 163
Spesiell del 9 Retten til liv ................................................................................ 182 10 Tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling .................. 202 11 Vern om privat- og familieliv ...................................................... 225 12 Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet .................................... 270 13 Ytrings- og informasjonsfrihet .................................................... 286 14 Rett til forsamling, forening og politisk deltagelse ..................... 335 15 Den private eiendomsrett ........................................................... 351 16 Frihetsberøvelse .......................................................................... 383 17 Rettferdig rettergang i sivile saker ............................................... 417 18 Nødrett og derogasjon ............................................................... 454 Domsregister .................................................................................... 465 Litteratur .......................................................................................... 489 Stikkord ............................................................................................ 505
1264-Rettsstat.book Page 8 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
1264-Rettsstat.book Page 9 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Innholdsfortegnelse Innledende del 1 Nasjonalt og internasjonalt baserte menneskerettigheter ........................ 21 1.1 Idéhistorisk bakgrunn ...................................................................... 1.2 Rettslig begrepsavklaring og bakgrunn ............................................. 1.3 Oversikt over menneskerettighetsvernet i dag .................................. 1.3.1 Grunnloven ........................................................................ 1.3.2 Grunnloven er høyeste rettskilde – dens betydning i praksis 1.3.3 Internasjonaliseringen ......................................................... 1.4 Oversikt over rettighetene i Grunnloven og EMK – første generasjon menneskerettigheter ........................................... 1.4.1 Generelt .............................................................................. 1.4.2 Liv og integritet .................................................................. 1.4.3 Fengsling og andre administrative frihetsberøvelser ............. 1.4.4 Skyld og straff krever lov og dom ........................................ 1.4.5 Eiendomsretten .................................................................. 1.4.6 Privat- og familieliv ............................................................ 1.4.7 Ytringsfriheten .................................................................... 1.5 Andre generasjon menneskerettigheter ............................................. 1.5.1 Forsamlings- og foreningsfriheten ....................................... 1.5.2 Indirekte og direkte deltagelse i det politiske liv .................. 1.6 Ekskurs: Tredje generasjon menneskerettigheter .............................. 1.6.1 Generelt .............................................................................. 1.6.2 Kort presentasjon ................................................................ 1.6.3 Spørsmålet om ØSK-rettighetenes «justisiabilitet» kan ikke besvares generelt ............................ 1.7 Diskrimineringsforbud .................................................................... 1.8 Den videre fremstilling ....................................................................
21 22 23 23 24 24 26 26 27 27 27 28 28 29 29 29 30 30 30 31 32 32 33
Generell del 2 Tolkning av grunnlovs- og konvensjonsrettighetene ............................... 36 2.1 2.2 2.3 2.4
Tekst og forarbeider ......................................................................... Formål ............................................................................................. Konsekvens og harmoni ................................................................... Betydningen av konvensjonsstatenes praksis ved tolkningen av EMK ........................................................................................... 2.5 Rettspraksis ..................................................................................... 2.6 EMK-inspirert tolkning av Grunnloven ........................................... 2.7 Betydningen av en effektiv nasjonal gjennomføring .........................
36 37 40 43 44 46 50
1264-Rettsstat.book Page 10 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
10
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
3 Plikten til å sikre menneskerettighetene ................................................... 52 3.1 Innledning ........................................................................................ 52 3.2 Jurisdiksjonsspørsmålet – ansvaret følger statens handlinger ............. 53 3.2.1 Utgangspunktet ................................................................... 53 3.2.2 Myndighetsutøvelse utenfor territoriet – ambassader o.l. ..... 53 3.2.3 Myndighetsutøvelse utenfor territoriet – maktanvendelse .... 54 3.2.4 Positive plikter: Etterforskning og lignende ......................... 57 3.2.5 Oppsummering ................................................................... 58 3.2.6 Handlinger på territoriet, men utenfor statens jurisdiksjon .. 58 3.3 Hvem gjelder ansvaret overfor? ......................................................... 59 3.4 Staten hefter på objektivt grunnlag for tjenestemenns krenkende handlinger ........................................................................................ 61 3.5 Dobbel gjennomføringsforpliktelse ................................................... 61 3.6 Nærmere om virkemidlene ............................................................... 62 3.6.1 Innledning ........................................................................... 62 3.6.2 Forebyggelse av krenkelser – særlig ved lovgivning, opplæring og lignende ......................................................... 62 3.6.3 Fortsettelse: Effektiv håndhevelse av loven ........................... 63 3.6.4 Forebyggelse – forventning om reaksjon på risiko ................ 64 3.7 Anvendelse av prinsippene på statens ansvar for privates handlinger . 65 3.7.1 Innledning ........................................................................... 65 3.7.2 Særlig om tjenestemenns private handlinger ........................ 65 3.7.3 Betydningen av straffelovgivning ......................................... 66 3.7.4 Effektiv håndhevelse av straffeloven vis-á-vis private ............ 68 3.7.5 Forebyggelse – forventning om reaksjon på trusler fra andre private ................................................... 69 3.7.6 Avveining av privates motstridende rettigheter ..................... 69 3.8 Noen særspørsmål: ........................................................................... 70 3.8.1 Staten som myndighetsutøver og avtalepart ......................... 70 3.8.2 Delegasjon til nasjonale eller internasjonale organer ............. 70 3.8.3 Ekstraterritoriell virkning .................................................... 74 3.8.4 Rettighetshaverens avkall på rettigheter ............................... 74 3.9 Den videre fremstilling ..................................................................... 76
4 Likhetsprinsipp og diskrimineringsforbud ............................................... 77 4.1 Innledning ........................................................................................ 77 4.2 Likhet for loven ................................................................................ 78 4.3 Diskrimineringsforbudene i Grl. § 98 og EMK artikkel 14 – felles utgangspunkter ..................................................................... 79 4.4 Bestemmelsenes saklige anvendelsesområde ...................................... 82 4.5 Bestemmelsenes personelle anvendelsesområde ................................. 84 4.6 Usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling ............................ 85 4.6.1 Oversikt .............................................................................. 85 4.6.2 Relevant forskjellsbehandling ............................................... 85 4.6.3 Usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling ............... 88
1264-Rettsstat.book Page 11 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Innholdsfortegnelse
4.7 Kan samtykke til forskjellsbehandling fjerne karakteren av diskriminering? ................................................................................ 95 4.8 Oppsummering og utvikling ............................................................ 96
5 Rett til en effektiv prøvingsrett ved menneskerettsbrudd ........................ 99 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9
Innledning ....................................................................................... 99 EMK artikkel 13 ............................................................................ 100 Organkravet .................................................................................. 101 Uavhengighetskravet ...................................................................... 102 Organets prøvingskompetanse ....................................................... 102 Avgjørelseskompetansen ................................................................ 103 Flere nasjonale rettsmidler kan samlet sett være effektive ............... 105 Forholdet til andre bestemmelser ................................................... 106 Slutning ......................................................................................... 108
6 Domstolskontroll med lovers konstitusjons- og konvensjonsmessighet 110 6.1 Innledning ..................................................................................... 6.2 Domstolskontroll med om loven er forfatningsmessig ................... 6.2.1 Grunnloven § 89 bygger på konstitusjonell sedvanerett .... 6.2.2 Omfanget av den konstitusjonelle prøvingsretten ............. 6.2.2.1 Innledning .......................................................... 6.2.2.2 De nye grunnlovsbestemmelsene ........................ 6.3 EMKs status og betydning ............................................................. 6.3.1 Den formelle trinnhøyde. Forholdet til Grl. § 92 ............. 6.3.2 EMKs selvstendige betydning ........................................... 6.4 Fellesnevnere ved konstitusjons- og konvensjonsprøvingen ............ 6.4.1 Betydningen av lovgivers vurdering .................................. 6.4.1.1 Generelt ............................................................. 6.4.1.2 Lovgivers vurdering av grunnlovsmessigheten ..... 6.4.1.3 Lovgivers vurdering av konvensjonsmessigheten . 6.4.2 Variert prøvingsintensitet ................................................. 6.4.3 Prøvingskompetansen ligger hos de alminnelige domstoler 6.4.4 Forutsetninger for domstolsprøvingen .............................. 6.4.5 Utfallet av domstolsbehandlingen .....................................
110 111 111 113 113 114 115 115 116 119 119 119 120 121 123 126 126 128
7 Inngrep krever lov ................................................................................. 130 7.1 Innledning ..................................................................................... 7.1.1 Forfatningens lovkrav ....................................................... 7.1.2 EMKs lovkrav ................................................................... 7.2 Kravets begrunnelse ....................................................................... 7.3 Kravets adressater – særlig om nasjonale domstolers rolle ............... 7.4 EMDs rolle: Særlig kvalitets-, men også subsumsjonskontroll ........ 7.5 Jo større inngrep, jo strengere lovkrav? ........................................... 7.6 Kravets innhold ............................................................................. 7.6.1 Utgangspunkter: Bare formell «lov» eller også likestilt «rett»? ................................................................... 7.6.2 Tilgjengelighetskravet. Oversikt ........................................
130 130 130 131 133 134 134 138 138 140
11
1264-Rettsstat.book Page 12 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
12
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
7.6.3 7.6.4 7.6.5
7.6.6
Tilgjengelighetskravet. Tilbakevirkningsforbudene i Grl. § 97 og EMK artikkel 7 ............................................. 140 Tilgjengelighet. Er vedtagelse tilstrekkelig, eller kreves kunngjøring? ..................................................................... 146 Forutberegnelighet: Krav til presis utforming av loven og forbud mot å anvende den utenfor en naturlig forståelse .... 148 7.6.5.1 Utgangspunkter ................................................... 148 7.6.5.2 Problem: Vaghet .................................................. 149 7.6.5.3 Problem: Vidtgående delegasjon og annen fragmentering ...................................................... 155 7.6.5.4 Problem: Utvidende tolkning og analogi ............. 156 Sammenlignende oppsummering ....................................... 162
8 Formåls- og forholdsmessighetskontroll ................................................. 163 8.1 Innledning ...................................................................................... 163 8.2 Domstolskontroll med forvaltningen – norsk forfatningsrett .......... 163 8.2.1 Konstitusjonell sedvanerett og Grl. §§ 89 og 95 ................ 163 8.2.2 Grunnloven bør ha en generell begrensningshjemmel ........ 165 8.3 Forholdsmessighetskontrollen etter EMK ....................................... 167 8.3.1 Innledning. Forholdet til formålskontrollen ...................... 167 8.3.2 Forholdsmessighetskrav ..................................................... 168 8.3.3 Fortsettelse: Statens skjønnsmargin ved inngrep i og sikring av rettigheter .......................................................... 172 8.4 Slutning .......................................................................................... 179
Spesiell del 9 Retten til liv ............................................................................................ 182 9.1 Innledning ...................................................................................... 182 9.2 Vilkårene for dødbringende maktanvendelse .................................. 184 9.2.1 Generelt ............................................................................ 184 9.2.2 Nødverge, pågripelse og stansing av opprør ....................... 184 9.2.3 Er dødsstraff akseptert etter EMK artikkel 2? ..................... 188 9.2.4 Fortsettelse: Forbudene mot dødsstraff etter tilleggsprotokollene og Grunnloven ................................... 189 9.2.5 Fortsettelse: Utlevering til land hvor det risikeres dødsstraff ........................................................................... 189 9.3 Menneskelivet skal beskyttes ved lov – positive plikter .................... 190 9.3.1 Generelt ............................................................................ 190 9.3.2 Selvvalgt livsavslutning? ..................................................... 196 9.3.3 Spørsmål ved livets begynnelse – berging av for tidlig fødte og abort .................................. 198
10 Tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling ............................. 202 10.1 Innledning og oversikt .................................................................... 202 10.2 Vernet er generelt ........................................................................... 205
1264-Rettsstat.book Page 13 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Innholdsfortegnelse
10.3 Kort om straffeforfølgning ............................................................. 10.4 Forholdene under frihetsberøvelse ................................................. 10.5 Straff ............................................................................................. 10.5.1 Innledning ........................................................................ 10.5.2 Straffemetoder .................................................................. 10.6 Utlevering og utvisning ................................................................. 10.6.1 Generelt ............................................................................ 10.6.2 Utlevering ......................................................................... 10.6.3 Utvisning til forfølgelsesfare .............................................. 10.6.4 Generell sikkerhet og sosiale hensyn ................................. 10.7 Avslutning .....................................................................................
207 209 212 212 212 216 216 219 220 222 223
11 Vern om privat- og familieliv ................................................................ 225 11.1 Innledning og oversikt ................................................................... 11.1.1 Grunnloven § 102 ............................................................ 11.1.2 EMK artikkel 8 ................................................................. 11.2 Privatliv – EMK artikkel 8 ............................................................. 11.2.1 Anvendelsesområde og inngrep. Forholdet til andre konvensjonsbestemmelser ................... 11.2.2 Fysisk integritet ................................................................ 11.2.3 Abort, reproduksjon, seksualitet og kjønnslig identitet ...... 11.2.4 Bestemmelse over eget liv og dets avslutning ..................... 11.2.5 Rettighetshaverens tilgang til personlige opplysninger ....... 11.2.6 Innsamling, lagring og bruk av personlig informasjon i strid med rettighetshaverens ønske .................................... 11.2.7 Opptak og spredning av personbilde ................................. 11.3 Familieliv ....................................................................................... 11.3.1 Innledning. Forholdet til andre grunnlovs- og konvensjonsbestemmelser ................................................. 11.3.2 Begrepet familieliv ............................................................ 11.3.3 Rett til navn, særlig om familienavn .................................. 11.3.4 Rettigheter ved samlivsbrudd ............................................ 11.3.5 Omsorgsovertagelse, adopsjon og andre inngrep i familielivet til barn og foreldre .......................................... 11.3.5.1 Innledning .......................................................... 11.3.5.2 Kort om prinsippene fastslått i EMDs tidlige praksis ................................................................ 11.3.5.3 Presisering av forholdsmessighetsvurderingen i Strand Lobben – og i HR-2020-661-S ............... 11.3.5.4 Forholdsmessighet og prosessuelle garantier ........ 11.3.5.5 Betydningen av samtykke til inngrep .................. 11.3.5.6 Oppsummering .................................................. 11.3.6 Bortføringssaker ................................................................ 11.3.7 Respekt for familielivet kan gi utlendinger rett til opphold og adgang .............................. 11.4 Hjem .............................................................................................
225 225 225 226 226 230 231 235 238 240 241 241 241 245 248 249 251 251 252 253 255 257 257 257 258 264
13
1264-Rettsstat.book Page 14 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
14
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
11.5 Korrespondanse .............................................................................. 267 11.5.1 Innledning. Forholdet til «privatliv» .................................. 267 11.5.2 Avlytting og overvåkning ................................................... 268 11.6 Oppsummering .............................................................................. 269
12 Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet ................................................ 270 12.1 Innledning ...................................................................................... 270 12.2 De vernede interesser ...................................................................... 272 12.3 Grenseområdet mellom forhold som ikke regnes som inngrep og inngrep som må begrunnes ............................................................. 273 12.3.1 Generelt ............................................................................ 273 12.3.2 Inngrep som anses å falle utenfor livssynsfriheten .............. 274 12.3.3 Aksepterte begrensninger i religionsfriheten ....................... 275 12.3.3.1 Generelt .............................................................. 275 12.3.3.2 Arbeidsoppgaver i strid med arbeidstakers overbevisning ....................................................... 277 12.3.3.3 Religiøse plagg på arbeidsplassen ......................... 278 12.4 Fortsettelse: Indoktrineringsfare i undervisningssammenheng ......... 282 12.5 Begrensninger i retten til å gi uttrykk for livssyn ............................. 282 12.5.1 Innledning ......................................................................... 282 12.5.2 Pluralisme og minoritetsvern ............................................. 284 12.6 Avslutning ...................................................................................... 285
13 Ytrings- og informasjonsfrihet ................................................................ 286 13.1 Innledning ...................................................................................... 286 13.1.1 Bakgrunn og rettsgrunnlag ................................................ 286 13.1.2 Begrunnelse og aktuell betydning – koplingen til demokratiet ....................................................................... 286 13.1.3 Ytringsfriheten er (likevel) generell .................................... 288 13.1.4 Ytringsfrihetens aspekter .................................................... 290 13.1.5 Faktisk ytringsfrihet – lik mulighet til å komme til orde .... 290 13.1.6 Fortsettelse: Positive tiltak for å sikre en reell ytringsfrihet for alle ............................... 292 13.2 Ulike former for inngrep i ytringsfriheten ....................................... 294 13.2.1 Generelt ............................................................................ 294 13.2.2 Grensetilfeller – aksepterte begrensninger .......................... 296 13.2.3 Lisenser, konsesjoner og lignende begrensninger av tekniske årsaker ........................ 299 13.3 Betingelsene for inngrep i ytringsfriheten – oversikt ....................... 300 13.4 Avveiningen mellom ytringsfrihet og andre interesser – utgangspunkter ............................................................................ 303 13.5 Avveiningen mellom ytringsfrihet og privatliv ................................ 304 13.5.1 Vern om privatliv og ære – forholdet til artikkel 8 ............. 304 13.5.1.1 Innledning ........................................................... 304 13.5.1.2 Sannhetsgrunnsetningen ...................................... 306 13.5.1.3 Den offentlige interesse i ytringen ....................... 308
1264-Rettsstat.book Page 15 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Innholdsfortegnelse
13.6
13.7
13.8 13.9
13.5.1.4 Vern av privatlivet mot ytringen ......................... 13.5.1.5 Er sanksjonen forholdsmessig? ............................ 13.5.1.6 Oppsummering .................................................. 13.5.2 Begrensninger som følge av uskyldspresumsjonen og rettferdig rettergang .......................................................... Avveiningen i grensefeltet mellom private og offentlige interesser .. 13.6.1 «Andres rettigheter» – religiøse følelser og blasfemi ........... 13.6.2 «Andres rettigheter» – frihet fra hat og rasediskriminering 13.6.3 «Andres rettigheter» – Journalisters kildevern (negativ ytringsfrihet) ........................................ 13.6.4 Opphavsrett og lignende ................................................... Avveiningen mot offentlige interesser ............................................ 13.7.1 Rikets sikkerhet og lignende hensyn ................................. 13.7.2 Moral, sedelighet og helse ................................................. 13.7.3 Forebyggelse av uorden og kriminalitet ............................. 13.7.4 Domstolenes autoritet og upartiskhet ............................... Informasjonsfrihet og informasjonskrav ......................................... Avslutning .....................................................................................
313 314 315 317 318 318 319 324 327 327 327 328 329 330 331 333
14 Rett til forsamling, forening og politisk deltagelse ................................ 335 14.1 Forsamlingsfriheten ....................................................................... 335 14.2 Organisasjons- og foreningsfriheten ............................................... 339 14.3 Indirekte og direkte deltagelse i det politiske liv ............................. 345
15 Den private eiendomsrett ...................................................................... 351 15.1 Innledning ..................................................................................... 15.2 Ekspropriasjon ............................................................................... 15.2.1 Oversikt ............................................................................ 15.2.2 Inngrep – hva regnes som «eiendom» og «avståelse»? ......... 15.2.3 Betingelsene for avståelse – lov og formål .......................... 15.2.4 Forholdsmessighet og erstatning. Felles utgangspunkter ... 15.2.5 Grunnlovens erstatningsregel ............................................ 15.2.6 Valg av beregningsmåte .................................................... 15.2.7 Noen særspørsmål ............................................................. 15.2.8 Protokollens avståelsesregel. Forholdet til prinsipp- og kontrollregelen ......................... 15.2.9 Erstatningens betydning for konvensjonsmessig ekspropriasjon .................................................................. 15.2.10 Avsluttende vurdering og sammenligning ......................... 15.3 Innskrenkende og utvidende (analogisk) tolkning av «avgi» ........... 15.3.1 Innskrenkende tolkning: skatt og tilintetgjørelse ............... 15.3.2 Rådighetsbegrensninger: Analogisk anvendelse av Grunnloven § 105 og Protokollens kontrollregel .............. 15.4 Fortsettelse: Vern mot tilbakevirkende lovgivning på det økonomiske området ..................................................................... 15.4.1 Innledning ........................................................................
351 353 353 354 358 358 359 360 362 363 363 366 367 367 369 373 373
15
1264-Rettsstat.book Page 16 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
16
R e tt s s ta t o g m e n n e s ke re tt ig h e te r
15.4.2 Eiendomsvern mot samfunnsmessige reguleringsbehov ...... 375 15.4.3 Eiendomsvern hvor hensyn til andre private parter er involvert ............................................................................ 379 15.4.4 Slutning ............................................................................. 382
16 Frihetsberøvelse ...................................................................................... 383 16.1 Innledning ...................................................................................... 383 16.2 Anvendelsesområdet ....................................................................... 383 16.2.1 Grunnlovsvernet gjelder ikke lenger bare den som «fængslig anholdes» ............................................................ 383 16.2.2 EMK artikkel 5 regulerer enhver frihetsberøvelse ............... 384 16.2.2.1 Begrepet frihetsberøvelse (den objektive side) ...... 384 16.2.2.2 Særlig om avkall på retten til frihet (den subjektive side) ............................................ 388 16.3 De generelle vilkårene for frihetsberøvelse – oversikt ...................... 390 16.3.1 Lovkravet .......................................................................... 390 16.3.1.1 Grunnlovens skjerpede lovkrav ............................ 390 16.3.1.2 Anvendelsen av lovkravet i artikkel 5 ................... 391 16.3.2 Ytterligere vilkår for frihetsberøvelse .................................. 393 16.3.2.1 Grunnloven ......................................................... 393 16.3.2.2 Kategoriene i EMK artikkel 5.1. er uttømmende og skal tolkes snevert ...................... 394 16.3.2.3 Vilkårene for frihetsberøvelse i artikkel 5.1. – oversikt og sideblikk ......................................... 395 16.3.3 Frihetsberøvelse etter dom ................................................. 396 16.3.4 Domstolsbeslutning eller lovbestemt pålegg ....................... 400 16.3.5 Frihetsberøvelse av mindreårige ......................................... 402 16.3.6 Sosialrettslig frihetsberøvelse .............................................. 402 16.3.7 Avvisning, utvisning og utlevering ..................................... 406 16.4 Den frihetsberøvedes rettigheter ..................................................... 408 16.4.1 Grunnloven § 94 og EMK artikkel 5 – oversikt ................. 408 16.4.2 Informasjon om grunnlaget for frihetsberøvelsen ............... 408 16.4.3 Domstolskontroll med frihetsberøvelsens lovlighet ............ 409 16.4.3.1 Presisering av anvendelsesområdet ....................... 409 16.4.3.2 Nærmere om domstolsadgangen .......................... 410 16.4.3.3 Rettergangskrav ................................................... 411 16.4.3.4 Fristen ................................................................. 413 16.4.3.5 Prøvingens innhold ............................................. 413 16.4.3.6 Avgjørelseskompetansen ...................................... 414 16.4.3.7 Fornyet kontroll ved foranderlig tilstand ............. 415 16.4.4 Kort om erstatning ............................................................ 416
17 Rettferdig rettergang i sivile saker .......................................................... 417 17.1 Innledning ...................................................................................... 417 17.2 Bestemmelsenes begrunnelse og anvendelsesområde ....................... 420 17.2.1 Innledning ......................................................................... 420
1264-Rettsstat.book Page 17 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Innholdsfortegnelse
17.3 17.4
17.5
17.6 17.7
17.8
17.2.2 Nærmere om bestemmelsenes anvendelsesområde i sivile saker. ........................................................................ 17.2.2.1 Felles utgangspunkter etter Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 ................................................... 17.2.2.2 EMK artikkel 6 er begrenset til tvist om borgerlige rettigheter ........................................... 17.2.3 Adgangen til domstolene .................................................. 17.2.3.1 Organet: domstol og «tribunal» .......................... 17.2.3.2 Statens positive plikter og begrensningsadgang ... 17.2.3.3 Faktiske og økonomiske hindre .......................... 17.2.3.4 Rettslige begrensninger ....................................... Avgjørelse ved en eller flere domstoler ........................................... Uavhengighet og upartiskhet ......................................................... 17.4.1 Forholdet mellom uavhengighet og upartiskhet ................ 17.4.2 Uavhengighetskravet ......................................................... 17.4.3 Upartiskhetskravet ............................................................ Rettergangen skal være rettferdig ................................................... 17.5.1 Generelt ............................................................................ 17.5.2 Grunnleggende elementer av rettferdig rettergang som gjelder i alle sakstyper ....................................................... 17.5.3 Forvaltningsstraffesakene .................................................. Offentlighetskravet ........................................................................ Rimelig tid-kravet .......................................................................... 17.7.1 Generelt ............................................................................ 17.7.2 Fristens utgangspunkt og avbrytelse .................................. 17.7.3 Vurderingen av rimelig behandlingstid ............................. Rettferdig rettergang i fremtiden ....................................................
421 421 423 427 427 428 429 431 435 437 437 438 440 442 442 442 446 448 450 450 450 451 452
18 Nødrett og derogasjon .......................................................................... 454 18.1 Innledning ..................................................................................... 18.2 Vilkårene for nødrett ..................................................................... 18.2.1 Oversikt ............................................................................ 18.2.2 Nødstilstand ..................................................................... 18.2.3 Nødvendigheten av tiltakene ............................................ 18.3 Ikke-derogable rettigheter .............................................................. 18.4 Avsluttende vurdering ....................................................................
454 456 456 456 459 462 462
Domsregister ............................................................................................. 465 Litteratur ................................................................................................... 489 Stikkord ..................................................................................................... 505
17
1264-Rettsstat.book Page 18 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
1264-Rettsstat.book Page 19 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Innledende del
1264-Rettsstat.book Page 20 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
1264-Rettsstat.book Page 21 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
Kapittel 1
Nasjonalt og internasjonalt baserte menneskerettigheter 1.1 Idéhistorisk bakgrunn At statsmakten ikke i alle henseender er suveren, men underlagt visse begrensninger, er en tanke som går langt tilbake i tid og spenner vidt i rom. Innenfor vår vestlige kulturkrets finnes en to og et halvt tusen år gammel manifestasjon i Sofokles drama «Antigone», hvor hun kritiserer kong Kreon for å ha latt hennes bror begraves på slagmarken i strid med gudenes evige uskrevne lover. Det skulle imidlertid gå nesten to tusen år før begrensninger på makthaverne ble begrunnet i hensynet til individet – ikke gud eller samfunnet. Dette å sette individet i sentrum for de krav som stilles til myndighetene, er selve kjernen i menneskerettighetssystemet slik vi kjenner det i dag. Locke setter dette i fokus i «Two Treatises of Government» fra 1689. Individene er i følge Locke født frie og like, og gir ikke fra seg mer enn nødvendig av denne friheten ved å slutte seg sammen i samfunn. Denne «samfunnskontrakten» var grunnlaget for all maktanvendelse. Selv om Lockes avhandling er skrevet i opposisjon mot «fyrstesuvereniteten», gir hans anbefaling av «folkesuverenitetsprinsippet» folket adgang til å gi seg en forfatning som verner et mindretall av folket mot flertallets makt.1 Som bakgrunn må også Montesquieus «Om lovenes ånd» fra 1748 nevnes. Her introduseres maktens tredeling. Selv om man ikke kan ta Montesquieu til inntekt for det syn at dommeren har rett til å tilsidesette loven – han skulle bare uttale dens ord – la maktfordelingslæren med domstolene som uavhengige statsmakter grunnlaget for en utvikling som styrker individets stilling vis-à-vis makthaverne, og som vi i dag vil si utgjør selve kjernen i rettsstaten: Den enkelte kan kreve påvist til domstolenes tilfredshet at inngrep er foretatt i samsvar med en på forhånd eksisterende generell norm som også står seg i forhold til overordnede innholdsmessige krav. Grunnlaget var m.a.o. lagt for utviklingen av den materielle rettsstat hvor uavhengige domstoler er 1. På dette punkt skiller Locke seg fra Rousseau som i «Samfunnskontrakten» fra 1762 ville gi et folkeflertall uttrykt ved lov en mer ubegrenset makt.
1264-Rettsstat.book Page 22 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
22
Innledende del
garantister (se 6 nedenfor) for at all myndighetsutøvelse er i samsvar med lov (se 7 nedenfor) og visse omforente menneskerettigheter.2
1.2 Rettslig begrepsavklaring og bakgrunn Fra ideen om menneskerettighetene ble unnfanget og til i dag har det overalt og til alle tider stått strid om deres innhold og rekkevidde. Lar det seg da gjøre å oppstille en definisjon? Det letter oppgaven at definisjonen ikke med nødvendighet må være allmenngyldig. Den kan f.eks. være kultur- og fagspesifikk. Kinesere og arabere kan tenkes å ville definere «menneskerettigheter» på en annen måte enn en europeer. Og begrepet kan dekke noe annet i filosofien og morallæren enn i jussen. Men om slike avgrensninger og forbehold reduserer vanskelighetene, forsvinner samtidig poenget med å definere når begrepet pretenderer å være universelt.3 Egentlige definisjonsforsøk skal vi derfor la ligge. Som et utgangspunkt er det tilstrekkelig å peke på at det dreier seg om de grunnleggende krav alle individer må kunne stille til myndighetene under ethvert rettssystem. Men hvilke krav er så dette? I dag kan vi – iallfall i rettslig sammenheng – ta utgangspunkt i FNs verdenserklæring om menneskerettighetene fra 1948. Den kan med rette kalle seg universell, utformet og vedtatt som den er under medvirkning av stater fra alle verdenshjørner.4 Den er det nærmeste man i dag kommer en generell definisjon, som alle de senere konvensjoner om menneskerettigheter bygger på. Denne internasjonalisering er av ganske ny dato. Siden menneskerettighetene er typisk nasjonale i sitt innhold (de angår grunnleggende forhold mellom staten og dens undergitte), er det naturlig at også formen fra først av var nasjonal. Vi finner da også at menneskerettighetene tradisjonelt har vært regulert i nasjonale lover, gjerne med grunnlovs trinnhøyde. Inspirert av naturrettsfilosofien nedfelte menneskerettighetssystemer seg i nasjonal lovgivning fra slutten av 1700-tallet: Først ut var den amerikanske delstaten Virginias «Bill of Rights» av 1776. Felles amerikanske konstitusjonelle rettigheter i form av «amendments» til Grunn2. Se hos oss Grunnloven § 2 som fra 2012 uttaler: «Denne Grunnlov skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene». Se Falch, LoR 2021 s. 43–57og nærmere om bestemmelsen i kapittel 2.2 nedenfor. 3. Se Fredrik Barth MoR 2001, nr. 1 s. 2–3 som knytter spørsmålet om menneskerettighetenes allmenngyldighet til deres evne til å tjene andre menneskers behov; som virkemiddel til å styrke opplevelsen av egenverdi eller beskytte den enkelte mot staten eller annet majoritetspress. 4. Menneskerettighetserklæringen ble forberedt av en arbeidsgruppe bestående av Libanon, Egypt, Kina, Chile, Sovjet, India, Jugoslavia, Filippinene, Australia, Storbritannia og USA. J. Galtung, i «Menneskerettighetene; vestlige, universelle eller begge deler?», overbetoner etter min oppfatning menneskerettighetenes vestlige preg. Se tilsvarende Lindholm, MoR Nr. 3/4 1997.
1264-Rettsstat.book Page 23 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
loven kom til fra 1791, mens den franske menneskerettighetserklæring er datert 1789. Adler-Falsens utkast til Norges grunnlov, som innledet med 32 menneskerettighetsparagrafer, bygget i vesentlig grad på disse forbilder. Fragmentariske nedslag i nasjonal lovgivning av tanker som vi i dag vil identifisere som menneskerettslige, lar seg likevel spore enda lenger tilbake enn til naturrettslæren i det 17. og 18. århundre. Det klassiske rettsstatsprinsipp vi kjenner fra vår egen grunnlovs § 96, at ingen må ilegges skyld og straff uten ved fellende dom i henhold til en rettferdig rettergang, ble for eksempel lovfestet i engelsk rett allerede ved Magna Carta av 1215, hvor det bl.a. heter: «No free man shall be … imprisoned … exept by the lawful judgement of his peers. To no one will we sell, to no one will we deny or delay right or justice». I norsk rett inneholdt Magnus Lagabøtes landslov (1274) bestemmelser som det i dag ville ha vært naturlig å kalle menneskerettslige, særlig bestemmelsen om «Miskunn og sanning, rettferd og fredsemd» i alle dommer (kap. IV 18.).
1.3 Oversikt over menneskerettighetsvernet i dag 1.3.1 Grunnloven Selv om Adler-Falsens utkast ble forkastet i en tidlig fase, ble mange av disse første generasjons eller klassiske menneskerettigheter nedfelt i Grunnloven fra først av i 1814. De fleste ble samlet i kapittel E: Paragrafene 96, 97 og 99 om rettssikkerhet, § 105 og (igjen) § 97 om eiendomsretten, og § 100 om ytringsfriheten. Enkelte slike bestemmelser står i andre avsnitt: § 16 (opprinnelig § 2) om religionsfrihet og §§ 49 flg. om retten til å delta i det politiske liv. Den siste er representant for hva vi gjerne kaller 2. generasjons menneskerettigheter, de politiske rettigheter. Senere har også 3. generasjon – velferdsrettighetene – kommet til, se særlig § 110 om retten til arbeid og medbestemmelse i arbeidslivet. Disse rettighetskategoriene svarer til trekk i samfunnsutviklingen; rettsstaten, demokratiet og velferdsstaten. I 1988 og 1992 kom så hva mange kaller fjerde generasjons rettigheter – de kollektive rettigheter – se § 110 a (nå § 108) om samenes rettsstilling og § 110 b (nå § 112) om beskyttelsen av miljøet.5 Ved revisjonen av Grunnlovens menneskerettighetskapittel i 2014 kom flere rettigheter til, og de gamle bestemmelsene ble modernisert (se avsnitt 1.4). Prosessen frem mot denne viktige begivenhet var 5. Se nå særlig HR-2020-2472-P som omtales nærmere i kap. 6, og fra tidligere bl.a. Fauchald, TfR 2007 s. 1 flg. og Thengs TfR 2017 s. 28–67 med videre henvisninger.
23
1264-Rettsstat.book Page 24 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
24
Innledende del
lang og kronglete. Det er grunnlovskonservatismen som har rådet i Norge.6
1.3.2 Grunnloven er høyeste rettskilde – dens betydning i praksis Grunnloven er formelt den høyeste rettskilde – den er lex superior. Den setter grenser for statsmaktenes myndighet innbyrdes og i deres forhold til individet: Alle myndigheter – også lovgiveren – er bundet av Grunnloven og andre konstitusjonelle normer (se nærmere kap. 6.2). Med sin særlige trinnhøyde spiller grunnlovsvernet en viktig rolle som grunnlag for å presisere, supplere og sågar korrigere loven. Betydningen av grunnlovsvernet har likevel på mange områder vært beskjedent, bl.a. som følge av at internasjonale regler som Norge har sluttet seg til, gir et bedre vern. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) har vist seg særlig betydningsfull. Selv om konvensjonen formelt ikke rager så høyt som Grunnloven, oppstiller den rettigheter som på mange områder er mer vidtrekkende, og dermed reelt i større grad legger bånd på statens myndigheter. Rettspraksis viser at menneskerettighetene i Grunnloven spiller en større rolle i praksis etter moderniseringen i 2014.
1.3.3 Internasjonaliseringen Det er et stadig sterkere fokus internasjonalt på menneskerettighetenes betydning som grunnlag for fredelig sameksistens. Derav følger også et økt press i retning av forpliktende samarbeid mellom statene på dette felt. FN-Pakten av 26. juni 1945 var en milepæl i utviklingen ved å fastslå Generalforsamlingens ansvar for å overvåke medlemsstatenes forpliktelse til å sikre «universal respect for and observance of human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language or religion» (artikkel 55 c). Dermed var det ikke lenger et rent indre anliggende hvordan staten behandlet sine undergitte. 6. Ambisiøse forslag til revisjon av Grunnloven har likevel vært fremsatt noen ganger; av Gjelsvik i 1906 og av Scharfenberg i 1945. Ingen av dem var i nærheten av å føre frem. Til dels ble utkastene omtalt som ørkesløst arbeid av representanter i Stortinget. Ved grunnlovsjubileet i 1989 uttrykte daværende stortingspresident Jo Benkow det slik: «Man snakker om Grunnloven som den var et problem. Men det er den jo ikke, verken for folket eller de styrende» (se Arbeiderbladet 13. mai 1989, s. 19). Stortingspresidenten oppnevnte i 2002 en arbeidsgruppe som skulle vurdere hensiktsmessigheten av å oppnevne en Grunnlovskommisjon. I referat fra gruppens møte 22. april 2002 fremgår det at en slik kommisjon ikke ble anbefalt oppnevnt. I 2009 ble det tatt et nytt initiativ ved at Stortinget oppnevnte et utvalg for å utrede og fremme forslag om revisjon av Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser. Utvalget avga sin innstilling januar 2012, og omfattende endringer i Grunnlovens kapittel E ble vedtatt av Stortinget 13. mai 2014. Se nærmere om argumentene for en slik grunnlovsrevisjon og forslag til utforming av bestemmelsene i Holmøyvik og Aall, TfR 2010, s. 327 flg. Se også tidligere innlegg i diskusjonen rundt en modernisering av individets grunnlovsvern, særlig T. Opsahl i artikler i LoR 1968, s. 49–66 og LoR 1989 s. 451–464. (Begge artiklene er inntatt i Opsahl, Statsmakt og menneskerett 1, hhv. s. 275 flg. og s. 607 flg.) og J. Helgesen, Festskrift C. Smith 2002 s. 385–410. Stavang, Parlamentarisme og folkestyre, argumenterer på pragmatisk grunnlag mot en totalrevisjon (s. 13).
1264-Rettsstat.book Page 25 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
En rettighetskatalog kom først noen år senere. FNs menneskerettighetserklæring av 1948 markerte første skritt i denne utviklingen. Selv om den fra først ikke var – og i seg selv heller ikke i dag er – rettslig bindende, er det økende enighet om at iallfall visse av dens fundamentale rettigheter (nå) må anses som folkerettslig sedvanerett. Viktigere er det likevel at den dannet modell for senere rettslig bindende instrumenter: konvensjonene om menneskerettigheter. Foruten de tre viktigste generelle konvensjoner: EMK og FNs to konvensjoner fra 16. desember 1966 om henholdsvis sivile og politiske (SP), og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), finnes en lang rekke spesielle FN-konvensjoner, bl.a. til bekjempelse av rase- og kvinnediskriminering (av henholdsvis 7. mars 1966 og 18. desember 1979) og tortur (av 10. desember 1984), og til beskyttelse av barn (av 20. november 1989).7 Også i regi av Europarådet er det vedtatt flere menneskerettighetskonvensjoner, bl.a. til bekjempelse av tortur (26. november 1987). Flaggskipet blant Europarådskonvensjonene er likevel EMK som, på samme måte som SP, regulerer sivile og politiske rettigheter. Lenge var bare vesteuropeiske stater parter. Men fra 1998 har også en rekke østeuropeiske stater sluttet seg til EMK og underlagt seg den kontroll den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) kan utøve etter klage fra krenkede individer. 47 stater, som geografisk strekker seg fra Atlanterhavet til Stillehavet og har en samlet befolkning på nærmere en milliard, er i dag bundet av dette mest progressive forpliktelsessystemet. At staten har forpliktet seg til internasjonale standarder og underlagt seg kontroll, betyr selvsagt ikke at den er blitt overflødig. Det er tvert imot tydeligere enn noensinne at det er den nasjonale gjennomføringen av menneskerettighetene som er alfa og omega, og at staten er uunnværlig som ansvarlig enhet (se generelt kap. 3 nedenfor). Men i viktige relasjoner – bl.a. altså behandlingen av sine undersåtter – har den ikke (lenger) siste ord. Utviklingen og internasjonaliseringen av menneskerettighetene, som må ses i større sammenheng, har også andre implikasjoner: Selv om det altså er den nasjonale gjennomføring av menneskerettighetene som er alfa og omega (se kap. 3 nedenfor), er en (viss) svekkelse av statssuvereniteten en uomgjengelig konsekvens av at menneskerettighetene samtidig er et internasjonalt anliggende. Grove brudd på menneskerettighetene kan ikke bare gi foranledning til internasjonal kritikk og dom, men også til bruk av makt for å bringe krenkelsene til opphør. Avveiningen mellom suverenitetsprinsippet og menneskerettighetene – begge fastslått i verdenssamfunnets «grunnlov», FN-pakten (se hhv. artiklene 1.3 og 2.7) – må bli en 7. Se nærmere Møse, Menneskerettigheter, s. 158–170.
25
1264-Rettsstat.book Page 26 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
26
Innledende del
annen i dag enn for noen tiår siden.8 Det harmonerer godt med denne internasjonale styrking av menneskerettighetene at ikke bare krenkende stater, men også de individer som er ansvarlig for særlig alvorlige krenkelser, kan gjøres internasjonalt ansvarlige: Reglene om forbrytelser mot menneskeheten er kodifisert, presisert og utvidet gjennom utviklingslinjen fra Statuttene for Nürnberg-domstolen (1946), via statuttene for Rwanda- og Jugoslavia-tribunalene (1993) til statuttene for Den internasjonale straffedomstol – ICC (1998). Utviklingen her gjelder ikke bare de materielle strafferegler, men – og kanskje først og fremst – også håndhevelsen av dem. Det er i denne forbindelse verdt å merke at ICC-statuttene fastslår at ingen kan påberope immunitet for disse forbrytelser mot menneskeheten. Ingen, heller ikke statsledere, kan lenger regne med at de vil gå fri: Staten skal enten iretteføre forholdene selv i en fair og effektiv rettergang, eller utlevere dem til det internasjonale tribunal.9
I det følgende er det særlig EMKs betydning for og i norsk rett som vil bli viet oppmerksomhet. Det er denne konvensjonen, slik den er tolket i EMDs praksis (kap. 2 nedenfor), som i betydeligst grad har påvirket og endret norsk rett i internasjonaliseringens tegn. Selv om konvensjonen er fra 1950 (i kraft for Norge fra 1953), gikk det lang tid før en for alvor ble oppmerksom på den. Tross uvitenhet, skepsis og nøling i startfasen, har gjennomføringen i det store og hele skjedd i et harmonisk samspill mellom internasjonale og nasjonale myndigheter, også før lovgiveren i 1994 aktivt hentet dette internasjonale rettsstoffet hjem ved Grl. § 110 c (nå § 92) og den oppfølgende menneskerettsloven av 21/5 1999 nr. 30 (se nærmere kap. 6.3 nedenfor). Også moderniseringen av Grunnlovens menneskerettighetskapittel i 2014 var i betydelig grad inspirert av EMK. Disse to viktige instrumenter er en rød tråd i den videre fremstilling.
1.4 Oversikt over rettighetene i Grunnloven og EMK – første generasjon menneskerettigheter 1.4.1 Generelt Med sin 1814-datering er den norske Grunnloven verdens nest eldste gjeldende grunnlov, bare yngre enn den amerikanske. For så vidt angår menneskerettighetskapittelet (E), er 1814-dateringen likevel misvisende. Det er fra 2014. Frem til da hadde de fleste av bestemmelsene i kapittel E stått uendret siden 1814.
8. I sin Nobelpris-tale i 2001 understreket FNs generalsekretær (Kofi Annan) at den tid er forbi hvor statene kunne bruke suverenitetsprinsippet som et skjold mot internasjonal kritikk. 9. Se nærmere J. Stigen, Retfærd 2010, s. 57 flg.
1264-Rettsstat.book Page 27 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
1.4.2 Liv og integritet Et vern om den mest fundamentale verdi – selve livet – manglet før 2014 fullstendig i Grunnloven. Og integriteten var bare vernet gjennom det spesielle forbudet mot «pinligt Forhør» i § 96 andre punkt, som bare regulerte avhørssituasjonen, men ikke andre umenneskelige forhold, f.eks. i form av medisinske eksperimenter eller under varetekt, soning eller annen frihetsberøvelse. Grunnloven § 93 gir nå et tilnærmet absolutt vern om livet og et absolutt vern om integriteten etter modell av artiklene 2 og 3 i EMK (se kap. 9 og 10).
1.4.3 Fengsling og andre administrative frihetsberøvelser Det var påfallende at Grunnloven opprinnelig, foruten i tilfelle av straff (avsnitt 1.4.4 nedenfor), bare krevde lovhjemmel for den straffeprosessuelle frihetsberøvelse (fengsling), jf. § 99, ikke for andre administrative frihetsberøvelser. Betydningen av dette var likevel liten all den stund krav om lovhjemmel for slike inngrep fulgte av det konstitusjonelle legalitetsprinsippet. Et generelt legalitetsprinsipp er nå kodifisert ved Grl. § 113 (se kap. 7). Verre var det at det verken for fengsling eller andre administrative frihetsberøvelser var stilt krav til fremgangsmåten og kontrollmuligheten. Også på dette området er grunnlovsvernet styrket, ved § 94. Bestemmelsen er ikke helt likt oppbygd, men er i stor grad inspirert av EMK artikkel 5. Begge bestemmelser oppstiller vilkår for og rettigheter ved enhver frihetsberøvelse (se kap. 16).
1.4.4 Skyld og straff krever lov og dom Når det gjelder de klassiske rettigheter, er det videre naturlig å nevne § 96 første ledd. Bestemmelsen lyder: «Ingen kan dømmes uten etter lov, eller straffes uten etter dom.» Lovskravet utbygges dessuten ved § 97, som fastslår at ingen lov må gis tilbakevirkende kraft. Bortsett fra en språklig modernisering, viderefører disse bestemmelsene den tidligere rettstilstand. Det overordnede formål med lovskravet er å sikre forutberegnelighet ved ileggelse av straff. Dette oppnås dels ved å insistere på at inngrep overfor den enkelte bare kan skje i henhold til en på forhånd gitt generell norm. Og ved kravet om at denne norm skal gis av den første statsmakt – ved lov – påpekes det at forvaltningen er inkompetent, og at dommeren har et bundet mandat; hans syn på forholdets straffverdighet
27
1264-Rettsstat.book Page 28 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
28
Innledende del
skal ikke bli avgjørende. Det er betryggende når lovskravet bortimot konsekvent har vært forstått slik at skyld og straff bare kan ilegges med hjemmel i formell lov.10 På dette punkt er Grunnloven strengere enn EMK. I EMK er det artikkel 7 som fastslår kravet om lov ved ileggelse av straff. Dessuten må inngrep i konvensjonsrettigheter alltid skje ved lov. EMK opererer med et i utgangspunktet åpnere lovskrav, da også ulovfestet rett kan være tilstrekkelig. Til gjengjeld har kvalitetskrav, tilgjengelighet og presisjon, som skal sikre forutberegnelighet, vært sterkere aksentuert (se kap. 7). Grunnloven § 96 sier ikke noe om hva som ligger i kravet om dom. Men her kommer § 95 supplerende inn. Etter inspirasjon av EMK artikkel 6 oppstiller den et krav om «rettferdig rettergang» i både straffesaker og sivile saker (se kap. 17) for så vidt angår sivile saker.11
1.4.5 Eiendomsretten Vernet om eiendomsretten er ambisiøst og har vært nedfelt i Grunnloven (dens § 105) – som i flere sammenlignbare nasjonale forfatninger – helt fra først av. Dette kan virke overraskende når vi har i mente at de økonomiske (sosiale og kulturelle) rettigheter gjerne omtales som tredje generasjons rettigheter. Forklaringen må søkes i at dette forfatningsrettslige eiendomsvern ikke primært angår positive yteplikter for staten (noe som er karakteristisk for «ØSK-rettighetene», se avsnitt 1.6 nedenfor), men det negative; et vern mot inngrep i bestående eiendomsforhold. Det er bemerkelsesverdig at denne rettigheten ikke kom med i første omgang da de internasjonale regler ble utviklet. Eiendomsretten er rett nok nevnt i Verdenserklæringens artikkel 17, men er ikke konvensjonsfestet innen FN-systemet, og kom i europeisk sammenheng først med i EMKs 1. tilleggsprotokoll (TP) artikkel 1 (se kap. 15).
1.4.6 Privat- og familieliv Opprinnelig var Grunnlovens vern mot vilkårlige inngrep i privat- og familielivet begrenset til et avgrenset vern mot husransakelser i Grl. § 102. I modernisert form oppstiller paragrafen et mer generelt vern for 10. Unntaket er særlig Klinge-dommen (Rt. 1946 s. 198) hvor flertallet fant at det som i forhold til loven var en straffskjerpelse (til dødsstraff) etter handlingstiden likevel ikke virket tilbake fordi den hele tiden var hjemlet i folkeretten. 11. Og nærmere for straffesakers vedkommende, Rettsstat og menneskerettigheter 2, kapittel VI.
1264-Rettsstat.book Page 29 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
privatliv, hjem, kommunikasjon og integritet, mye etter mønster av EMK artikkel 8 (se kap. 11).
1.4.7 Ytringsfriheten Ytringsfriheten kom med i Grunnloven fra først av. Det er slik sett naturlig å regne den til første generasjon rettigheter. Samtidig er dens politiske funksjon kanskje den viktigste og en forutsetning for demokratirettighetene (andre generasjon). Reguleringen av ytringsfriheten i § 100 var lenge uklar – til dels selvmotsigende – i sin utforming. Men problemene ble i stor grad avbøtt gjennom tolkning, så vel i lovgivning som i rettspraksis. Den nye § 100, som ble vedtatt 30. september 2004 (med en senere endring 2. februar 2006), hadde blant annet som formål å bringe den konstitusjonelle rettstilstanden mer på linje med den internasjonale, særlig EMK artikkel 10. Det er tankevekkende, også med hensyn til den mer omfattende revisjonen i 2014, at den nye § 100 har spilt en beskjeden rolle ved siden av sin dynamiske internasjonale parallell, EMK artikkel 10 (se kap. 13).
1.5 Andre generasjon menneskerettigheter 1.5.1 Forsamlings- og foreningsfriheten a) Forsamlingsfriheten var opprinnelig ikke uttrykkelig regulert i Grunnloven, men forbindelseslinjen til ytringsfriheten har hele tiden ligget i dagen: En ytring som tar sikte på å påvirke blir gjerne mer kraftfull om den fremsettes av flere i forsamling (en demonstrasjon). Forarbeidene til Grl. § 100 (2004) la til grunn at bestemmelsen også dekker forsamlingsfriheten.12 b) Når en forsamling organiserer seg mer permanent ved å danne et politisk parti eller en annen forening, effektiviseres ytringsfrihetens idé ytterligere. Påvirkningsmuligheten øker. Foreningsfriheten er på samme tid en essensiell rettighet for den enkelte og av uomgjengelig verdi for demokratiet. Den er nå nedfelt i § 101, første ledd. Også før reformen i 2014 var det nok enighet om at ulovfestede forfatningsprinsipper beskyttet politiske partier (slik at de borgerlige partiene slapp å bekymre seg for å bli forbudt av det rød-grønne flertallet på Stortinget 12. En gradvis oppgradering av denne rettighetens status ble reflektert i lovgivers syn slik det kom til uttrykk blant annet i forarbeidene til politiloven: Forsamlingsfriheten er en «grunnleggende menneskerett» (se Ot.prp. nr. 22 1994–95 s. 22).
29
1264-Rettsstat.book Page 30 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
30
Innledende del
(2005–2013)!). Men fagorganisasjoner og andre sammenslutninger falt antagelig utenfor dette konstitusjonelle vernet. I EMK artikkel 11 oppstilles et generelt vern om forsamlings- og organisasjonsfriheten med mulighet for lovhjemlede og nødvendige inngrep av nærmere oppregnede grunner (se kap. 14.1 og 14.2).
1.5.2 Indirekte og direkte deltagelse i det politiske liv At hemmelige valg opprinnelig ikke var sikret ved Grl. §§ 49 flg., var prinsipielt uheldig og hadde reell betydning frem til 1884, siden myndighetene da etter loven kunne velge mellom skriftlige valg – med eller uten underskrift – og muntlige. Det var nok «ikke alltid lett for bøndene å skulle stemme annerledes enn presten og lensmannen ville, når de skulle avgi sin stemme med høy røst i kirken».13 Grl. § 49 fastslår nå: «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg.»14 Også EMKs 1. TP artikkel 3 oppstiller en rett til hemmelige valg til den lovgivende forsamling (se kap 14.3).
1.6 Ekskurs: Tredje generasjon menneskerettigheter 1.6.1 Generelt De økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter omtales gjerne som tredje generasjons menneskerettigheter. Utviklingen av dem startet likevel tidlig, og det gjensidige forhold mellom disse og tidligere generasjoner rettigheter har stadig blitt klarere. Kapitalismen, slik vi kjenner den fra 1800- og begynnelsen av 1900-tallet, innebar en bruk av eiendomsretten (en av de sivile rettigheter) som befordret en utvikling som kunne balansere og motvirke et misbruk i forhold til andres, særlig arbeidstageres, rettigheter. Slik kom den internasjonale arbeidstagerorganisasjon ILO til å spille en sentral rolle fra 1919.15 De økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene er i dag anerkjent som prinsipielt likeverdige med de sivile og politiske rettighetene, noe som kommer til uttrykk ved rettighetskatalogen i FNs Verdenserklæring av 1948. Likestillingen bekreftes internasjonalt ved en rekke FN-resolusjoner og konferanser,16 nasjonalt ved at menneskerettsloven inkorpore13. E. Bull, Norge 1814, Grunnloven og folkestyret 1964, s. 17–18. Her sitert etter Opsahl, Statsmakt og menneskerett 1, s. 280. 14. Under nødstilstand kan denne rettigheten antagelig suspenderes, sml. EMK artikkel 15. 15. Se oversikten i Møse, Menneskerettigheter s. 45 flg. 16. Se Eide; i Eide, Krause og Rosas s. 3–4 med videre henvisninger.
1264-Rettsstat.book Page 31 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
rer begge FNs konvensjoner av 16. desember 1966 om henholdsvis sivile og politiske (SP), og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Den europeiske sosialpakt av 1961, revidert i 1996 (i kraft for Norge fra 1/7 2001), det europeiske motstykket til ØSK, er imidlertid ikke inkorporert.17 I forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014 knyttet det seg spenning til om det var grunnlovsflertall for å innta også ØSK-rettighetene, slik det forrige Storting hadde fremsatt forslag om. Noe overraskende ble bare én av disse (§ 109 om retten til utdannelse) vedtatt i tillegg til den som gjaldt fra før (§ 110 om retten til arbeid).
1.6.2 Kort presentasjon Den enkeltes økonomiske stilling bestemmes i første rekke av eiendom og inntekt (se avsnitt 1.4.5 ovenfor om eiendomsretten). Å sikre inntekten er for de fleste vel så viktig som eiendomsretten. Den har et visst og styrket grunnlovsvern etter 2014-reformen: «Retten» til utkomme gjennom arbeid eller næring «sikres» i § 110 første ledd ved at myndighetene skal «legge til rette for» dette. Og paragrafens annet punkt fastslår nå: «Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige.» Indirekte ligger det nok også et visst vern i § 110 andre ledd (ansattes medbestemmelse skal bestemmes ved lov).18 En rett til utdannelse fant altså sin vei til Grunnloven, dens § 109.19 Etter å ha proklamert retten til utdannelse, knesettes en ganske kontant rett for barn til å motta grunnleggende opplæring. Staten pålegges å sikre «adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner». Denne bestemmelsen går altså klart videre enn formuleringen i § 110 om retten til arbeid (hvor myndighetene bare skal «legge til rette for»). Vi står her overfor en rettighetsbestemmelse på ØSK-området, særlig klart når det gjelder barns rett til grunnleggende opplæring (typisk ved grunnskole). Men andre viktige økonomiske og sosiale rettigheter, som retten til mat og nødvendig helsehjelp, er ikke nedfelt i Grunnloven. Grunnlovens mangler på dette feltet avbøtes i første rekke ved ØSK, som altså er inkorporert på linje med EMK og SP. Foruten retten til arbeid og anstendige arbeidsforhold (ØSK artikkel 6 og 7), reguleres fagforeningsrettigheter og trygd (artikkel 8 og 9), beskyt-
17. Se Møse, Menneskerettigheter s. 148 flg. 18. Se nærmere Aasen i Mestad og Michalsen (red.), Grunnloven s. 1227–1238. 19. Se nærmere Syse i Mestad og Michalsen (red.), Grunnloven s. 1221–1227.
31
1264-Rettsstat.book Page 32 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
32
Innledende del
telse av familien, leve- og helsestandard (artikkel 10 til 12), og retten til å få ta del i utdannelse, kultur og vitenskap (artikkel 13 til 15).20
1.6.3 Spørsmålet om ØSK-rettighetenes «justisiabilitet» kan ikke besvares generelt Det er et trekk ved ØSK-rettighetene at deres rettskvalitet er svakere enn de sivile og politiske rettigheters. I mange tilfeller viser dette seg allerede ved en sammenligning av tekstene: I § 93 annet ledd heter det: «Ingen må utsettes for tortur…». Dette etablerer en mer kontant forpliktelse for myndighetene, som om nødvendig kan håndheves ved domstolene, enn tilfellet er med § 110 første ledd – hvor forpliktelsen ikke rekker lenger enn til å «legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring». Den sistnevnte forpliktelse egner seg ikke så godt for håndhevelse ved domstolene. Det blir likevel for unyansert å hevde helt generelt at det er en slik forskjell i rettskvalitet og justisiabilitet mellom rettighetskategoriene. Flere av ØSK-rettighetene er relativt ressursuavhengige og/eller presist utformet, noe som hver for seg – og særlig samlet – øker egnetheten for gjennomføring ved domstolene. Eksempelvis legger formuleringen «[b]arn har rett til å motta grunnleggende opplæring», jf. Grl. § 109, annet punkt, og «[p]rimary education shall be compulsory and available free to all», jf. ØSK artikkel 13.1 a, mer spesifikke forpliktelser på myndighetene enn forbudet mot «nedverdigende behandling» i EMK artikkel 3 og SP artikkel 7. Også fagforeningsfrihet (ØSK artikkel 8), en rettighet som grenser over mot organisasjonsfriheten som er nedfelt i EMK artikkel 11, må sies å være egnet for domstolshåndhevelse. Det samme gjelder forbud mot barnearbeid (ØSK artikkel 10.3). Videre: Det prinsipielt og praktisk viktige kravet om ikke-diskriminering på konvensjonsrettighetenes område, ØSK artikkel 2.2., SP artikkel 2.1. og EMK artikkel 14, er tilnærmet lik i sin utforming og like forpliktende.
1.7 Diskrimineringsforbud Et helt sentralt aspekt ved menneskerettighetsvernet – iallfall slik det har vokst frem på den internasjonale arena etter andre verdenskrig – er likeverdsprinsippet: Den enkeltes rettsstilling skal sikres på en ikke-dis20. Se Eide; i Eide, Krause og Rosas s. 17 flg.
1264-Rettsstat.book Page 33 Tuesday, December 21, 2021 10:40 AM
N as j o n a l t o g i n t e r n as j o n a l t b a s e r t e m e n n e s k e re tt ig h e te r
kriminerende måte. Diskriminerende forhold var en vesentlig årsak til utviklingen av menneskerettighetene, også i nasjonale forfatninger som Grunnloven har tatt modell av.21 Men et generelt diskrimineringsforbud fantes ikke i Grunnloven før etter revisjonen i 2014. Paragraf 98 fastslår nå: «Alle er like for loven» (første ledd). Og videre: «Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling» (annet ledd). Etter teksten rekker disse bestemmelsene videre enn diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14, som er begrenset til forbud mot diskriminering på konvensjonsrettighetenes område, se nærmere kapittel 4 nedenfor.
1.8 Den videre fremstilling I bokens «spesielle del» behandles de enkelte rettighetene. Det er imidlertid hensiktsmessig først å ta opp noen generelle spørsmål av betydning for gjennomføringen av dem. I den «generelle del» behandles prinsippene for tolkning av grunnlovs- og konvensjonsrettighetene (kap. 2 nedenfor). Dernest skal vi gå inn på prinsippene for ikke-diskriminerende tilsikring av rettighetene i nasjonal (norsk) rett (kap. 3 og 4). Blant de virkemidler staten har til rådighet for å sikre rettighetene, står håndhevelse ved domstolene og andre rettsanvendende myndigheter sentralt (se kap. 5 og 6). De færreste rettigheter kan gjennomføres uten unntak. Betingelsene for slike unntak fra, eller inngrep i rettigheter: krav om lovhjemmel, formålsforankring og forholdsmessighet, behandles i kap. 7 og 8.
21. Jf. slagordene fra den franske revolusjon; «likhet, frihet og brorskap».
33
Preview
Med disse utgangspunktene gir boken en nærmere behandling av sentrale rettigheter, som retten til liv, frihet fra tortur og umenneskelig behandling, frihet fra vilkårlig frihetsberøvelse, beskyttelse av privatlivet, religions-, ytrings-, forsamlings- og organisasjonsfriheten, eiendomsretten og retten til en rettferdig rettergang i sivile saker.
Jørgen Aall ble den første dr.jur. på forholdet mellom internasjonale menneskerettigheter og norsk rett med avhandlingen Rettergang og menneskerettigheter (1994). Han er professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen.
Boken Rettsstat og menneskerettigheter 2 går i dybden på statens doble plikt – til effektiv sikring av den enkelte mot kriminalitet gjennom en betryggende og rettferdig straffeforfølgning av mistenkte. Bokprosjektet har en meget høy innholdsmessig kvalitet. Bøkene er skrevet i et enkelt og lett språk og tar opp sammensatte stats- og menneskerettslige spørsmål på en pedagogisk og forståelig måte. Arne Fliflet, tidl. Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Jørgen Aall
Jørgen Aall
Rettsstat og menneskerettigheter 1
Rettsstat og menneskerettigheter 2
Generelle prinsipper og utvalgte rettigheter
Statens plikt til effektiv og betryggende straffeforfølgning
ISBN 978-82-450-3600-8
Rettsstat og menneskerettigheter 1
Denne boken, Rettsstat og menneskerettigheter 1, behandler grunnleggende krav og begrensninger i forholdet mellom myndighetene og den enkelte. Etter reform i 2014 oppstiller Grunnloven nå en moderne menneskerettighetskatalog. Grunnlovsreformen og utformingen av rettighetene hentet i stor grad inspirasjon fra Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Rettighetene etter Grunnloven og de etter EMK som fra før er gjort til norsk lov, gjelder nå side om side. Samtidig som grunnlovfestingen av oppdaterte menneskerettigheter styrker dem nasjonalt, er EMK fortsatt viktig både som faktor ved tolkning av grunnlovsbestemmelsene og som instrument for internasjonal kontroll av staten der den påstås å ha sviktet i sikringen av menneskerettighetene.
Jørgen Aall
Rettsstat og menneskerettigheter 1 Generelle prinsipper og utvalgte rettigheter
