El Poder Legislativo en época de pandemia COVID-19. Parte 1: origen y legislar actividad esencial

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EL PODER LEGISLATIVO EN ÉPOCA DE PANDEMIA COVID-19 (Primera parte)

Contenido:

I. Presentación……………………………………………………………………..

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II. Objetivo general………………………………………………………………...

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III. Objetivos específicos de esta primera entrega…………………………………

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IV. Antecedentes: origen de la pandemia………………………………………….

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V. Legislar como actividad esencial……………………………………………….

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VI. Notas finales de esta primera parte…………………………………………….

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VII. Fuentes de investigación y consulta…………………………………………..

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I. PRESENTACIÓN

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La pandemia provocada por el nuevo coronavirus SARS-CoV-2 –conocido habitualmente como COVID-19- modificó de manera abrupta la cotidianeidad, además de contribuir a cambiar los paradigmas acerca de la manera en que trabajamos.

Es oportuno apuntar que el trabajo legislativo -considerado como actividad esencial- no detiene sus labores, debido a que representa el cerebro del gobierno al ser la entidad pública que expide las leyes que norman a la sociedad.

En razón a ello y ante los desafíos implicados en esta nueva dinámica, se considera de especial interés que el Centro de Investigaciones Legislativas –como generadores de conocimiento- lleve a cabo una exploración acerca de cómo funciona el Parlamento en época de pandemia, escenario que representa un reto no solo mientras dure la contingencia, sino que paulatinamente debe instarse a un cambio de

paradigmas,

asociado a la manera de llevar a cabo el trabajo legislativo, el cual incluye no solo las reuniones y sesiones plenarias, sino aquellas actividades que hacen posible la correcta marcha de este poder público.

Para ello, se ha dispuesto la entrega de cuatro Cuadernos de Investigación para abordar estas temáticas de interés legislativo y coyuntural. En esta primera parte se examinará lo concerniente al origen de la pandemia provocada por el COVID-19 de tal manera que se sitúe la problemática, y enseguida se apuntará el fundamento y las razones de porqué legislar es considerada como actividad esencial.

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II. OBJETIVO GENERAL

Presentar una serie de documentos de investigación relativos a la exploración acerca del funcionamiento virtual del Poder Legislativo –poniendo énfasis en los Congresos Locales, en especial el de Jalisco- en época de pandemia [COVID-19] con la finalidad de poner a disposición una publicación que contribuya a la generación y divulgación del conocimiento.

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III. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE ESTA PRIMERA ENTREGA

1. Hablar acerca del origen de la pandemia COVID-19 abordando la manera en que la cotidianeidad se vio modificada, de tal manera que se contextualice la problemática.

2. Abordar lo concerniente a la importancia del trabajo legislativo, lo que conduce a comprender porque legislar es considerada como una actividad esencial.

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IV. ANTECEDENTES: ORIGEN DE LA PANDEMIA

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El 30 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la existencia de un riesgo de salud pública cuya incidencia es de interés internacional.

Posteriormente, el 11 de marzo determinó que la enfermedad llamada COVID-19 se consideraba una pandemia debido a la alta cantidad de personas infectadas y a las muertes derivadas de ella causadas hasta ese momento alrededor del mundo, en aproximadamente 114 países.

Desde aquella fecha las cifras –tanto de infectados como de decesos- se han incrementado, así como la información generada acerca de esta pandemia.

El Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, Director General de la OMS, lo explicó de la siguiente manera en su alocución del 11 de marzo de 2020, día en que se declaró el COVID-19 como pandemia, a continuación los aspectos más relevantes, los cuales es importante no perder de vista: (OMS, 2020)

A lo largo de las dos últimas semanas, el número de casos de COVID-19 fuera de China se ha multiplicado por 13, y el número de países afectados se ha triplicado.

En estos momentos hay más de 118 000 casos en 114 países, y 4291 personas han perdido la vida.

Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción.

Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia.

10 “Pandemia” no es una palabra que deba utilizarse a la ligera o de forma imprudente. Es una palabra que, usada de forma inadecuada, puede provocar un miedo irracional o dar pie a la idea injustificada de que la lucha ha terminado, y causar

como

resultado

sufrimientos

y

muertes

innecesarias.

El hecho de describir la situación como una pandemia no cambia la evaluación de la OMS de la amenaza que representa este virus. No cambia lo que la OMS está haciendo, ni tampoco lo que los países deben hacer.

De los 118 000 casos notificados a nivel mundial en 114 países, más del 90% se concentran en tan solo cuatro países, y en dos de ellos – China y la República de Corea – la epidemia se encuentra en claro declive.

Hay 81 países que no han notificado ningún caso, y 57 que han notificado 10 casos o menos.

Si los países se dedican a detectar, realizar pruebas, tratar, aislar y rastrear, y movilizan a su población en la respuesta, aquellos que tienen unos pocos casos pueden evitar que esos casos se conviertan en grupos de casos, y que esos grupos den paso a la transmisión comunitaria.

El mandato de la OMS es promover la salud pública.

Los países deben adoptar un enfoque basado en la participación de todo el gobierno y de toda la sociedad, en torno a una estrategia integral dirigida a prevenir las infecciones, salvar vidas y reducir al mínimo sus efectos.

Permitan que lo resuma en cuatro esferas clave.

Primero, prepararse y estar a punto.

Segundo, detectar, proteger y tratar.

Tercero, reducir la transmisión.

Cuarto, innovar y aprender.

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Actualmente todos los países están homologando las medidas para la protección de la salud de la población, para minimizar los efectos adversos en la economía y la sociedad y respetar los derechos humanos.

Es importante apuntar que la anterior pandemia declarada por la OMS tuvo lugar en 2009, y fue por la gripe A (que según estudios médicos causo entre 150,000 y 575,000 muertos). Por tanto, esta es la primera vez que una epidemia causada por un coronavirus, es considerada como tal.

El virus fue descubierto en diciembre del 2019 y se ha propagado por todo el mundo. A medida que se propaga, hemos visto que algunas personas se enferman levemente, otras de gravedad y algunas mueren. La razón por la cual los funcionarios de salubridad están preocupados es porque es un virus nuevo, lo que hace difícil de predecir cómo continuará afectando a las personas. Los investigadores y médicos están aprendiendo más cada día sobre el virus, incluyendo cómo se propaga exactamente y quiénes corren mayor riesgo. (HealthyChildren, 2020)

Entonces, ¿por qué la OMS consideró pandemia al coronavirus (COVID-19)?

Debido a que, como ya se apuntó, se trata de una enfermedad epidémica extendida en varios países del mundo de forma simultánea, esto es, el número de casos fuera de China aumentó 13 veces y el número de países afectados se ha triplicado.

Es importante apuntar que debido a que estamos ante una pandemia, los datos del número de infectados y defunciones se modifican cada día, por lo que para efectos de esta

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investigación se proporciona un código QR que puede ser escaneado para consultar la información más reciente:

En México: El 27 de marzo de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un Decreto mediante el cual el Titular del Poder Ejecutivo Federal, declaró diversas acciones extraordinarias en las regiones afectadas de todo el territorio nacional en materia de salubridad general, para combatir la enfermedad grave de atención prioritaria generada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19)

El 31 de marzo de 2020, la Secretaría de Salud publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se declara como emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, a la epidemia de enfermedad generada por el virus SARS-CoV2 (COVID19), señalando que la Secretaría de Salud determinaría todas las acciones que resulten necesarias para atender dicha emergencia.

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V. LEGISLAR COMO ACTIVIDAD ESENCIAL

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Legislar implica dotar de las reglas del juego que contribuyen a establecer un orden, además de instituir las pautas de un correcto funcionamiento socio-jurídico, político, económico; así como en materia de salud, cultural, medioambiental e institucional para la vida democrática. En suma, legislar constituye una labor esencial para el correcto funcionamiento del Estado de Derecho.

Ahora bien, en ocasión de la emergencia sanitaria provocada por el virus SARSCoV2 conocido como COVID-19, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2020, un Decreto en el cual se establecen acciones extraordinarias para atender dicha emergencia sanitaria, enlistando –entre otras cosas- aquellas actividades esenciales que debían continuar su funcionamiento; y es así debido a que si se suspenden pueden tener efectos irreversibles para su continuación. Entre ellas se menciona la actividad legislativa, y cito la fracción II, parte final del inciso b) de dicho Decreto:

“Solamente podrán continuar en funcionamiento las siguientes actividades, consideradas esenciales: la actividad legislativa en los niveles federal y estatal”

En este sentido las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión, así como los Congresos Estatales no han suspendido actividades; no obstante, la marcha del Legislativo se ha visto trastocada debido a que se está ante un escenario inusitado.

El coronavirus ha causado la suspensión de muchas iniciativas parlamentarias, incluyendo reformas para continuar consolidando la apertura legislativa, a fin de enfocarse en enfrentar la actual crisis. No obstante, mientras los Poderes Legislativos se adaptan a métodos de trabajo virtual y modifican sus

15 reglamentos o procedimientos administrativos que permitan estos cambios, estas instituciones tienen la oportunidad de integrar nuevas medidas en favor de la apertura o garantizar que las prácticas ya existentes se continúen realizando.

(ParlAméricas: 2020a: 35)

Como puede verse, a pesar de las adversidades que supone esta emergencia sanitaria, tenemos ante nosotros la posibilidad de analizar los obstáculos y generar las posibilidades para salir avantes, siendo creativos con las herramientas tecnológicas que tenemos a nuestra disposición, aunado a la voluntad de las fuerzas políticas que conforman el parlamento para su correcta implementación. Paulatinamente –en este documento de trabajo- hablaré acerca de los “cómos”.

Mientras tanto no se pierda de vista la imperiosa necesidad de fortalecer el rol del Poder Legislativo en época de crisis, ya que conforma la representación del pueblo a partir de ser un órgano colegiado y deliberativo, por tanto su relevancia socio-política es cada vez mayor. Y es así debido a que los legisladores en el uso de las facultades y obligaciones que les confiere la ley, cumplen la función de representar, legislar y controlar.

En este orden de ideas, los parlamentos constituyen el espacio plural por excelencia para el debate, los acuerdos, los consensos y las negociaciones, de tal forma que desde ahí se tomen decisiones acordes a los tiempos que nos ha tocado vivir, sin perder de vista las necesidades y exigencias de sus representados.

En este contexto, los principios de Parlamento Abierto pueden ser canales para repensar el rol de los Poderes Legislativos en el tiempo actual, con una mirada proyectiva hacia el futuro para canalizar demandas de la ciudadanía y trabajar para resolver sus

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necesidades en un contexto que se muestra incierto y con una crisis que se pronostica duradera. La respuesta a la crisis sanitaria, económica y social, y la recuperación deben darse de manera abierta y transparente, y los Poderes Legislativos deben trabajar en esta línea para recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas y reconstruir lazos de colaboración y apertura. (ParlAméricas: 2020a: 40)

Tómese en cuenta que las actividades esenciales del trabajo legislativo no deben circunscribirse únicamente a poner la mirada en las sesiones tanto plenarias como las propias de las comisiones y comités, sino que es preciso observar su funcionamiento. “En términos generales los parlamentos se pueden considerar divididos en dos grandes áreas: la legislativa (relacionada con el pleno, los legisladores, los bloques legislativos y las comisiones de trabajo –allí se realiza la labor legislativa propiamente dicha–) y la administrativa (vinculada con las estructuras de soporte y apoyo para afrontar con eficacia el trabajo legislativo –recursos humanos, gestión financiera, protocolo y asistencia técnica). (Borinsky y Schurjin, 2020)

Adicionalmente, es importante repasar que más allá de la función de hacer leyes, el Poder Legislativo tiene algunas otras funciones, es así que

“En tal entendido, los legisladores, cualquiera que sea su forma de llegar, esto es de mayoría relativa o de representación proporcional, son nuestros representantes, cuyas funciones –además de crear leyes- se desprenden de un análisis del texto constitucional y son: la función representativa, la deliberativa; la legislativa; la función de control, la presupuestal, la electoral; las funciones de comunicación, así como la de información, la jurisdiccional y la función administrativa” (Hernández, 2017: 25-27)

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Donde,  La agenda legislativa es (y debe ser) el eje articulador del trabajo legislativo.  La tecnología tiene que ser parte de la vida cotidiana del Estado, en este caso, del Poder Legislativo.  El parlamento debe ir (y estar) adónde el pueblo está (y necesita)

Reitero, debido a que estamos ante actividades de carácter esencial, el Poder Legislativo no detiene sus actividades, razón por la cual es preciso contar con la información necesaria para manejar la crisis sanitaria y cumplir con sus funciones. Por tanto, en los siguientes párrafos, tomando como base un estudio llevado a cabo por ParlAméricas (2020b: 5 y ss) presento un listado de posibles medidas de mitigación temporales con diversos grados de rigor, destinadas a promover el distanciamiento social y a limitar la transmisión del virus entre legisladores, funcionarios y trabajadores de los Congresos. Medidas que pueden resultar complementarias con aquellas que dicten las autoridades de salud internacionales y locales.

Distingamos:

Restringir todos los viajes nacionales e internacionales no Tratándose de viajes

esenciales de los legisladores y funcionarios del Congreso.

Exigir a los parlamentarios y funcionarios que han viajado realizar cuarentena durante 14 días a su regreso, a fin de reducir el riesgo de transmitir el COVID-19 que pudieran tener aún sin saberlo.

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Suspender las visitas públicas al parlamento.

En relación a las instalaciones de los Parlamentos

Aumentar la frecuencia de la limpieza y la desinfección en las zonas de alto tráfico y las zonas que las personas tocan regularmente.

Instalar estaciones para desinfectar las manos en zonas de alto tráfico.

Restringir el uso de dispositivos y aparatos con pantalla táctil que son provistos o han sido instalados para uso del público en general.

Exigir a periodistas y otros visitantes que informen sobre cualquier viaje realizado en los últimos 14 días y/o cualquier síntoma de enfermedad.

Tomar la temperatura de las personas que ingresan al parlamento.

Suspender las sesiones plenarias presenciales o limitar estas En cuanto a las sesiones parlamentarias y reuniones relacionadas

sesiones a temas que aborden legislación esencial.

Permitir que los legisladores trabajen desde sus oficinas o casas.

Realizar todas las sesiones sólo con el personal necesario y sin público presente.

Suspender las reuniones de comisiones de carácter presencial, o limitar reuniones a aquellas dedicadas a

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abordar legislación relevante ante situación sanitaria actual, o a las enfocadas en realizar seguimiento a la respuesta gubernamental.

En caso de que fuera necesario celebrar sesiones plenarias o reuniones de comisión presenciales, asegurarse de que haya suficiente espacio entre las personas (siguiendo las recomendaciones de la OMS o de las autoridades sanitarias locales).

Disponer que las sesiones plenarias y las reuniones de comisiones sean menos frecuentes y de menor duración.

Crear procedimientos para que la prensa participe en ruedas de prensa a distancia.

Suspender las funciones y eventos en el parlamento, incluyendo sesiones de capacitación, talleres, conferencias, audiencias públicas, etc.

Limitar la asistencia presencial solo de los funcionarios y Relacionado a la administración del Parlamento

trabajadores encargados de labores esenciales.

Rotar a los funcionarios y trabajadores que cumplan una labor esencial, para limitar el número total de personas en el edificio.

Implementar acuerdos para el teletrabajo que permitan horarios flexibles.

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Mantener el pago para el personal bajo prestación de servicios al que se le ha pedido que se quede en casa.

Permitir que los funcionarios considerados vulnerables al COVID-19 por su edad o condiciones médicas, se queden en casa con goce de sueldo.

Permitir que el personal parlamentario que no cuente con acceso a servicios de guardería (debido al cierre de escuelas o guarderías) trabaje desde su casa o tome vacaciones con goce de sueldo, independientemente de su género.

Proporcionar a los legisladores, funcionarios, trabajadores y a sus respectivas familias acceso a un servicio de consulta médica para tratar específicamente cuestiones de salud que puedan estar relacionadas con el COVID-19.

Realizar capacitaciones o sesiones informativas de creación con especialistas en salud para parlamentarios.

Poner a disposición de los funcionarios y trabajadores que deban

laborar

de

manera

presencial,

espacios

de

estacionamiento e informarles su ubicación (para evitar el uso del transporte público).

Cerrar cafeterías, comedores y todos aquellos espacios de aglomeración en los Congresos.

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Finalmente, es imperativo adoptar determinadas estrategias de adaptación –debido a la pandemia que enfrentamos derivada del COVID-19- de las cuales han surgido algunos ejemplos que ofrecen una serie de alternativas que pueden ayudar en los Congresos a modificar sus prácticas para cumplir con las funciones a las que he hecho alusión con anterioridad. Lo anterior atendiendo las recomendaciones de ParlAméricas (2020b: 6 y ss) algunas de las cuales resultan aplicables al caso del Congreso del Estado de Jalisco.

 Usar las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para facilitar el teletrabajo tanto de legisladores, como de funcionarios y trabajadores del parlamento, por ejemplo: usando herramientas de videoconferencia, ofreciendo acceso a llamadas de larga distancia según sea necesario y procurando acceso remoto seguro a los archivos de trabajo.  Adoptar la legislación o enmendar los reglamentos para permitir que las sesiones plenarias esenciales se desarrollen de manera virtual, estableciendo un mecanismo de votación electrónica para los legisladores.  De conformidad con el reglamento del parlamento y un acuerdo multipartidario, organizar sesiones presenciales únicamente con el número necesario de legisladores para alcanzar el quórum en cada cámara, asegurando, al mismo tiempo, la representación proporcional entre los partidos, y que los legisladores que asistan no tengan que viajar en avión, en circunstancias en que sea necesario aprobar legislación de emergencia u otra legislación esencial y la votación virtual no sea una posibilidad.  Desarrollar reuniones de comisión virtuales y permitir comparecencias en línea a través de videoconferencias.

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 Involucrar

a

la

ciudadanía

cumpliendo

con

el

distanciamiento

social

implementando lo siguiente: sesiones virtuales de preguntas y respuestas con los ciudadanos de las diferentes circunscripciones electorales a través de videoconferencias; establecer horarios específicos para recibir llamadas del público; acceso a los legisladores y funcionarios a través de WhatsApp; con actualizaciones en sus redes sociales (Facebook, Twitter, Instagram) así como en medios de comunicación tradicionales, como periódicos, radio y boletines en espacios públicos; lanzar un boletín informativo en línea para mantener informada a la ciudadanía acerca de la situación; llevar a cabo actualizaciones sobre cómo comunicarse con las dependencias parlamentarias responsables del acceso a la información y la participación ciudadana; recordatorios sobre donde se puede encontrar la transmisión en vivo y las grabaciones de las sesiones plenarias o de comisión en línea, las cuales es importante sean compartidas por medio de la página Web, canal de televisión, radio y redes sociales del parlamento; y, hacer saber de las actividades virtuales de divulgación con organizaciones comunitarias, como centros de salud, bancos de alimentos, refugios para mujeres, etc., para determinar las necesidades de asistencia.

En este sentido, las TIC, como poderosas herramientas tecnológicas, pueden aplicarse a todas las áreas y funciones que conforman el trabajo legislativo, para el correcto funcionamiento de los Congresos, de eso hablaré en la siguiente entrega de estos Cuadernos de Investigación dedicados al Poder Legislativo en época de pandemia, así como de las experiencias en otros Congresos.

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VI. NOTAS FINALES DE ESTA PRIMERA PARTE

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En esta primera entrega de los Cuadernos de Investigación dedicados a la exploración de aquellos tópicos relativos al Poder Legislativo en época de pandemia se llevó a cabo un recorrido acerca del origen de la pandemia, donde fue posible ver que estamos ante una crisis sanitaria que flagela a todo el orbe, por lo que las medidas, conocimiento generado acerca del COVID-19, incluida las distintas vacunas que han sido creadas y que comienzan a utilizarse por los diversos países, incluida la manera en que cada Nación le hace frente a esta delicada situación, son temas de interés general que no deben ser lejanos a quienes ocupan una curul, así como a quienes se interesan en temas legislativos; toda vez que desde los Congresos se establecen las reglas del juego, esto es, al legislar sobre determinadas temáticas se da orden, certeza y transparencia a las diversas políticas públicas que son dictadas con motivo de la pandemia.

De ahí que legislar sea considerada –en todo momento- una actividad esencial. Por tanto, las actividades propias del trabajo legislativo no deben ser interrumpidas en ningún momento, por el contrario, es en estos momentos de crisis e incertidumbre donde el papel de quienes tienen a su cargo esta encomiable labor, deben estar prestos para dotar de aquellas leyes para salir avante en una época de desafíos como los que ahora tenemos, para ello será ineludible un cambio de paradigma que incluya el uso intensivo de las TIC, así como una nueva modalidad laboral: el teletrabajo, lo que sin duda representa un reto mayúsculo.

Dejo estos puntos para el intercambio de ideas y fortalecer el debate parlamentario.

En la siguiente entrega de estos Cuadernos de Investigación presentaré lo relativo a las herramientas tecnológicas, hablando de su uso e incorporación para el trabajo legislativo.

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VII. FUENTES DE INVESTIGACIÓN Y CONSULTA

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BORINSKY Mariano y SCHURJIN Almenar Daniel, (2020), “El parlamento electrónico frente

al

coronavirus”

en

INFOBAE,

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de

abril,

disponible

en

https://www.infobae.com/opinion/2020/04/26/el-parlamento-electronico-frente-al-coronavirus/

HEALTHYCHILDREN, (2020), “Nuevo coronavirus 2019 (COVID-19)”, disponible en https://www.healthychildren.org/spanish/health-issues/conditions/chest-lungs/paginas/2019novel-coronavirus.aspx

HERNÁNDEZ Apodaca, Samuel, (2017), “Redacción y técnica legislativa. El arte de crear leyes”, segunda edición, PaideiaMx, México.

ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, (2020), “Alocución de apertura del Director General de la OMS en la rueda de prensa sobre la COVID-19 celebrada el 11 de marzo de 2020”, disponible en https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-directorgeneral-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020

PARLAMÉRICAS / DIRECTORIO LEGISLATIVO, (2020a), “COVID-19: El desafío de adaptar

y

fortalecer

el

rol

de

los

Congresos”,

disponible

en

https://www.parlamericas.org/uploads/documents/COVID19_Adaptar_el_rol_de_los_Congresos _ESP.pdf

PARLAMÉRICAS / DIRECTORIO LEGISLATIVO, (2020b), “El COVID-19 y el rol del parlamento

durante

una

pandemia”,

disponible

http://parlamericas.org/uploads/documents/COVID19_and_Role_of_Parliaments_SPA.pdf

en