CAPÍTULO V: OTROS ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCEDIMIENTO.

5. Nulidad y anulabilidad como medios para el inicio del procedimiento de declaratoria de lesividad

La legislación española se refiere exclusivamente a la anulabilidad como medio para el inicio del procedimiento de lesividad y su previa declaratoria. Según se verifica en el artículo 107 de la ley No.39/2015. Sin embargo, en la legislación dominicana la Ley No.10713 existe una dualidad de medios al establecer el artículo 45 que la Administración podrá iniciar la declaratoria de lesividad contra actos nulos o anulables. Las diferencias del texto español y el dominicano radican en la forma de redacción siendo en esencia muy similares, y se verán a continuación:

5.1 Ley No.39/2015 nulidad y anulabilidad

La ley No.39/2015 definió claramente las diferencias entre nulidad y anulabilidad ya que en cuanto a la nulidad estableció las siguientes situaciones o circunstancias que dan al traste con la nulidad del acto. Tales como las enumeradas en los artículos 47 y 48 de la ley No.39/2015, como veremos a continuación:

5.1.1 Nulidad de pleno derecho.

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro medio de nulidad que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. Además, dará lugar a nulidad de pleno derecho: las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

5.1.2 Anulabilidad de los efectos del acto administrativo atacado con el procedimiento de declaratoria de lesividad

La legislación española resalta tres situaciones que dan lugar a la anulabilidad del acto administrativo: 1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. 2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implica la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

5.2 La Ley 107-13 nulidad y anulabilidad.

La ley dominicana parecía que se encaminaba a replicar el modelo procesal español, pues en su artículo 14 hace una clara distinción entre los actos nulos y los anulables (Rodríguez, 2021, www.acento.com.do)

El artículo 14 y su párrafo I de la Ley No.107-13 al referirse a la invalidez de los actos administrativos establece una explicación dual de la nulidad y anulabilidad en el mismo artículo se observa a continuación:

Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que subviertan el orden constitucional, vulneren cualquiera de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, los dictados por órgano manifiestamente incompetente o prescindiendo completamente del procedimiento establecido para ello, los carentes de motivación, cuando sea el resultado del ejercicio de potestades discrecionales, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal y los que incurran en infracciones sancionadas expresamente con nulidad por las leyes.

Se considerarán anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, los que vulneren las normas de procedimiento, los que carezcan de motivación suficiente en el ejercicio de potestades administrativas regladas, y los que se dicten en desviación de poder por cuanto aun respetando las formas externas de su producción se aparten del fin para el que se otorgó la potestad.

Los medios enunciados en la Ley No.107-13 como medios de nulidad o anulabilidad están entrelazados y no están diferenciados como hemos visto. Para entender claramente los conceptos debemos entender las diferencias entre estos conceptos es decir las diferencias entre nulidad y anulabilidad. ya que el artículo 45 de la Ley 107-13 los define como medios de inicio del procedimiento de declaratoria de nulidad.

Los actos administrativos viciados pueden serlo por estar incursos en causas de nulidad o anulabilidad. Las primeras aparecen taxativamente enumeradas en la norma como vimos en los artículos 47 de la ley No.39/2015 y 14 de la ley No.107-13. Por lo que eventualmente deben ser sujetos a interpretación estricta por los órganos jurisdiccionales (Diccionario Jurídico, Espasa, Madrid, 2005, Pág. 1043).

6. Procedimiento administrativo de lesividad como institución auxiliar del proceso de lesividad

“La lesividad, una vez declarada, no produce otro efecto que el de activar la posibilidad para la Administración de demandar en justicia la nulidad o anulabilidad del acto administrativo presuntamente lesivo para el interés público (Cabral, M. F., 2021, acento.com.do)”.

6.1. Sobre la exigencia de una efectiva lesión al interés público

El legislador exige que la Administración acredite una efectiva lesión al interés público distinto de la preservación de la legalidad (Bocanegra Sierra, 1998) (sin que sea necesario que esa lesión responda a lo económico).

Pues bien, en primer lugar, la caracterización del interés público cuya lesión se exige para obtener la revisión de actos favorables como un interés distinto de la preservación de la legalidad es coherente con el tratamiento de la legitimación activa exigida a la Administración para impetrar el proceso de lesividad (Según se verifica en el artículo 58 de la Ley No.107-13).

En segundo lugar, cabe destacar que la alusión al «interés público» exigida en el artículo 45 de la Ley No.107-13, debe entenderse referida al interés público distinto de la preservación de la legalidad, por coherencia con el artículo 46 de la ley No.107-13 la cual exige que «revocación» no sea contraria al interés público, ni al ordenamiento jurídico.

6.2 Función del procedimiento administrativo de lesividad y de la declaración de lesividad

Esta caracterización de la función de la declaración de lesividad se ajusta a los aspectos más destacados del régimen jurídico de la declaración y del procedimiento administrativo de lesividad, al tiempo que logra explicarlos. Por un lado, considera la preceptiva tramitación de un procedimiento administrativo para declarar la lesividad. Se justifica por la necesidad de recabar los elementos de juicio necesarios para que la Administración pueda valorar fundadamente la importancia del interés público concurrente (distinto de la preservación de la legalidad).

Por otro lado, debe entenderse la declaración de lesividad como «presupuesto preprocesar» exigido por la parte final del artículo 45 de la ley No.107-13. El examen material de la pretensión anulatoria ejercitada por la Administración en el proceso de lesividad en la disposición del artículo 45 de la ley No.107-13 habilitará para iniciar el procedimiento de declaratoria tanto a la Administración en primer lugar, como a las partes interesadas “partes afectadas” por el acto lesivo. Además de que faculta tanto al Estado vía el órgano de la Administración como a los interesados a atacar mediante la declaratoria de lesividad tanto los actos afectados de nulidad absoluta, como los anulables.

Por lo que le es requerido a la jurisdicción contenciosa administrativa la ponderación dual de lesividad “al interés público” y a “la afectación de la legalidad (afectación al ordenamiento jurídico)” que pudiese general el acto, tal como lo estable (Cabral, M.F., 2021). Además de establecerse que la contrariedad a derecho que se alegue sea de una gravedad tal que conlleva su invalidez (lesión jurídica), para que la Administración pueda declarar lesivo un acto administrativo favorable deberá acreditar también la lesión al interés público.

Dentro del marco de lo requerido por el artículo 46 de la ley No.107-13 y como se ha visto anteriormente, el órgano jurisdiccional no puede realizar esa ponderación por sí solo, sino que precisa que sea activado por la Administración a través de la declaración de lesividad, por lo que, faltando ésta, el órgano jurisdiccional no podrá resolver sobre la pretensión anulatoria de la Administración, esto es, no podrá entrar en el fondo del asunto.

Así las cosas, es adecuado concebir la declaración de lesividad como presupuesto procesal: los «presupuestos procesales» requisito indispensable para que el Juez pueda entrar en el examen jurídico-material de la pretensión de declaratoria de lesividad» (Escuin Palop, 2004, pág. 112).

6.3 Garantías debidas a la persona beneficiaria o favorecida con el acto sujeto a la declaratoria de lesividad

El inicio de la declaratoria de lesividad de oficio por la Administración o parte interesada, juntamente con la solicitud de dejar sin efectos el acto; no reduce las garantías del favorecido por el acto objeto de revisión. Ya que, en primer lugar, la decisión de la

Administración declarar la lesividad del acto y la suspensión de los efectos por lo que dicha suspensión deberá ser ratificada por el órgano jurisdiccional es decir el contencioso administrativo en virtud de lo dispuesto por el artículo 50 en combinación con el artículo 45 de la ley No.107-13, ya que la fase administrativa de la declaratoria de lesividad en sí misma es un acto de mero trámite que busca finalmente la eliminación del acto. Es aquél que Se «Dicta En La Tramitación De Un Procedimiento» Y «No Pone Fin Al Mismo» (Gallego Anabitarte, A. Y Menéndez Rexach, Á. Et Al.,2011, pág. 73)

La jurisdicción contenciosa-administrativa será guardiana de los derechos de la parte favorecida mediante el acto atacado con la declaratoria de lesividad ya que el mandato de la ley al respecto es claro el mismo artículo que ordena la declaratoria de lesividad establece que la misma será conocida y ratificada por ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Además de que la Ley No.107-13 establece unos mecanismos de garantías adicionales dispuestos en los artículos 3-4 principios de la actuación administrativa y derechos a la buena Administración.

Los que por mandato constitucional le corresponde a la jurisdicción contenciosoadministrativa, supervisada por el tribunal constitucional la interpretación de estos derechos en favor del favorecido, y de la actuación misma de la Administración, generando dicha dinámica un sistema de garantía en dos direcciones los de garantizar los derechos del beneficiado con el acto y los derechos mismo de la colectividad en pro del interés público o interés general.

El afectado por la declaratoria de lesividad tiene derecho a ser resarcido por el estado e incluso demandar en responsabilidad patrimonial (según se puede verificar en el principio de responsabilidad de la administración pública en el numeral 17 del artículo 3 de la Ley No.107-13, que establece: la administración responderá de las lesiones en los bienes o derechos de las personas ocasionados como consecuencia del funcionamiento de la actividad administrativa. Las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico).

7. Aspectos jurisprudenciales relativos al procedimiento de declaratoria de lesividad

Dado el hecho de que el procedimiento de lesividad es una figura nativa del Derecho Administrativo Español y en el caso de la República Dominicana el procedimiento de declaratoria de lesividad es una novedad, la cantidad de situaciones judiciales conocidas con el nuevo procedimiento es limitada, por no decir inexistente. Lo que hace entendible que esta última no cuente con un repertorio de precedentes jurisprudenciales como España. Siendo uno de los motivos por los cuales me motivé a tomar de referencia la legislación española y sus jurisprudencias.

Además de que España es la cuna del procedimiento de declaratoria de lesividad, en el caso de la República Dominicana a nuestra opinión la falta de conocimiento de los procedimientos hace que las pocas situaciones que se den o se puedan enmarcar en el uso de este procedimiento sean pasadas por alta. Con la aplicación de este, las capacitaciones y resolución de situaciones se verán jurisprudencias sobre este procedimiento.

7.1 Declaratoria de lesividad de actos anulables artículo 103 Ley No.30/1992.

Las características que debe reunir un acto administrativo para ser invalidado previa su declaración de lesividad (Boletín Oficial Español, 2017, STS 3063/2017, Pág. 7 y 8) veamos: a) que el acto sea anulable, esto es, que incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder; b) que el acto sea lesivo para los intereses públicos, sin que la ley especifique en qué ha de consistir la citada lesión; c) que el acto sea favorable para el interesado y, "contrario sensu" del artículo 105 de la misma Ley, según el cual "las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico"; d) además, su revisión no puede entrañar el ejercicio de una potestad contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, lo que sucedería "por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias" que permanecen innominadas en el precepto; e) ha de recaer sobre actos firmes, toda vez que el procedimiento que nos ocupa constituye un mecanismo subsidiario de invalidación de actos que no puede sustituir a los habituales mecanismos impugnatorios normales, sin perjuicio de la consideración de que, obviamente, los actos favorables suelen ser firmes por irrecurribles, salvo en aquellos supuestos de relaciones plurilaterales en que un acto es, al mismo tiempo, favorable para un destinatario y desfavorable o gravoso para otro o para un tercero ajeno a la relación jurídica contemplada.

7.2 Declaratoria de lesividad de actos anulables artículo 107 Ley No.39/2015.

Las jurisprudencias presentadas se refieren a la declaratoria de lesividad de actos anulables, no, así como la legislación dominicana en el artículo 45 de la ley No.107-13 engloba a los actos anulables y nulos como medio de la declaratoria de Lesividad. Por lo que se hará siempre viable recurrir al estudio jurisprudencial de los actos anulables. Que es vasta en el sistema jurídico español.

Como antes se expresó el precedente jurisprudencial dominicano respecto al procedimiento de declaratoria de lesividad, por lo nuevo del procedimiento, por la escasa cantidad de situaciones jurídicas resueltas con el procedimiento, ha mantenido en ciernes la producción, evolución y perfeccionamiento del criterio jurisprudencial sobre el procedimiento.

En la actualidad en República Dominicana un ejemplo del uso del procedimiento de declaratoria de lesividad es el caso del aeropuerto internacional de Bávaro, él cual fue autorizado por medio de un decreto No.270-20 y que posteriormente dicho decreto sirvió de base a la autorización que realizará el IDAC para el inicio de la construcción del aeropuerto de bávaro, mediante la resolución No. 2293 del 11 de agosto del 2020, autorización que posteriormente fue declarada lesiva al interés público por el mismo IDAC mediante otra resolución la No.024-20 del 22 de diciembre del 2020.

El proceso judicial se conoce por ante el TSA y este declaró mediante la Sentencia No. 0030-03-2021-SSEN-00434, del 23 de septiembre del 2021. con lugar el recurso de declaratoria de lesividad iniciado por intermedio de la resolución No.024-20 al declarar lesivo al interés público la autorización de construcción del aeropuerto. Actualmente está apoderada la Suprema Corte de Justicia, para conocer del recurso de casación interpuesto contra la Sentencia No. 0030-03-2021-SSEN-00434.

Conclusiones

Tal como se estableció los objetivos planteados en esta investigación verificamos la efectividad del procedimiento de declaratoria de lesividad por medio del estudio de caso (Aeropuerto de Bávaro tal como se describe en el apartado 7.3 referente a los aspectos jurisprudenciales). Previo a la puesta en vigencia de la ley No.107-13 no habría sido posible dejar sin efecto el decreto No.270-20 o la resolución del IDAC No.2293 de agosto de 2020. Por lo que mediante este proceso de declaratoria de lesividad muy reciente se verifica lo efectivo del procedimiento, el mismo dejó sin efecto la continuación de las obras de construcción del aeropuerto en lo que finalmente la jurisdicción contenciosa administrativa finalmente decisión sobre la anulación definitiva del acto No.2293 por ser lesivo al interés público.

En este procedimiento se verificó el cumplimiento al debido proceso ya que se garantizó la participación del órgano (IDAC), y las partes interesadas incluidas organizaciones sociales de bávaro las cuales alegaron entre otras cosas la falta de estudios técnicos, la posibilidad potencial de accidentes por la proximidad del proyecto del aeropuerto a dos vertederos de desechos sólidos en la zona.

Al verificar la capacidad de revertir los efectos lesivos del acto al estado o momento previo de la emisión del acto lesivo. La administración dispone del procedimiento de declaratoria de lesividad el cual establece un mecanismo suspensivo de efectos; hasta tanto exista una decisión judicial definitiva, de este modo evitando así la ocurrencia de efectos irreversibles que afecten los intereses públicos.

La actual importancia del procedimiento de declaratoria de lesividad en el contexto del artículo 45 de la Ley No.107-13 es que faculta tanto la Administración de enmendar sus errores, como resarcir y proteger a aquellos que estén afectados en sus derechos por el acto lesivo y sus efectos según la interpretación combinada de los artículos 17 y 45 de la Ley No.107-13. Esto ya que el órgano emisor del acto lesivo al interés público o los interesados puedan denunciar la anulación del acto para posteriormente y en cumplimiento del ordenamiento jurídicos el órgano jurisdiccional pueda dejar sin efecto el acto en lo que revisa las irregularidades, y emite una sentencia que se pronuncie sobre el fondo declarando lesivo el acto atacado por medio del procedimiento de lesividad y restaurando la cosa a un estado previo al acto en caso de ser posible o en caso contrario anulando los efectos negativos y lesivos del acto.

Un ejemplo es la posibilidad de revertir el acto administrativo de una gestión gubernamental pasada, que en el caso específico del aeropuerto de bávaro solo fue posible por medio del procedimiento de declaratoria de lesividad de la presente gestión gubernamental la cual evitó los efectos negativos de una obra iniciada al margen del cumplimiento de las normas del debido proceso administrativo.