CAPÍTULO II: ORIGEN Y CONCEPTO DEL PROCEDIMIENTO DE LESIVIDAD LEGISLACIÓN COMPARADA

El origen de lesividad tiene sus orígenes en las necesidades del Estado y la Administración misma de dejar sin efecto o anular los actos lesivos contra el interés público, o los actos que, en su dictado, hayan controvertido, y contrapuesto los límites de la legalidad y la sujeción al ordenamiento jurídico del Estado. La legislación dominicana en la materia es relativamente nueva y podríamos afirmar que en sus orígenes y en el momento en que se concibió su inclusión en la legislación dominicana se tomó de referencia a la legislación española, como veremos más adelante.

Ilustrando lo antes afirmado revisemos la legislación española; (Procedimiento Administrativo: Ley de 19 octubre 1889 en esta no existía referencia alguna sobre el procedimiento de declaratoria de lesividad. Más tarde cuando entró en vigor la ley de procedimiento administrativo de 1958 la cual en su artículo 110.2 estableció: “En lo referente a la revisión de actos en vía administrativa…La Administración deberá previamente declarar lesivos para el interés público para poder impugnar ante lo contencioso”.

Lo anterior sentó las bases en la legislación española del procedimiento de lesividad ya que acogió por primera vez el término: “Lesivo para el interés público”. Más tarde y no muy distante a nuestra época en julio del 1998 en España entró en vigencia la Ley 29/1998 la cual regulaba la jurisdicción contenciosa y administrativa y específicamente reguló el procedimiento de declaratoria de lesividad en los artículos 19.2, 43, 45.4, y 46.5 estableciendo respectivamente la calidad de accionar mediante el procedimiento de lesividad, la necesidad previa de la declaratoria para poder accionar por ante el contenciosoadministrativo, y el plazo para iniciar el procedimiento.

Al revisar la legislación dominicana veremos que la Ley No.107-13 en sus artículos 45 y 46 establece el procedimiento de Declaración de Lesividad; el cual comparado con la legislación española de 1998 es muy similar. Similitud que alcanza a la última modificación legislativa en la nueva Ley No. 39/2015.

El procedimiento de lesividad otorga a la Administración la facultad de revisar los actos administrativos al margen del sistema recursivo basándose, en teoría, en la capacidad de la Administración autora o emisora del acto para revisar los posibles efectos nocivos al interés público que pudieren generarse por la aplicación del acto en sí mismo y en otro sentido además verifica la legalidad del acto es decir su cumplimiento con el principio Constitucional de juridicidad y el mandato a la sujeción al orden jurídico dispuestos en los Artículos 138 y 220 de la Constitución Dominicana del 2010. (sistema de revisión de oficio por la misma Administración dispuesta en la Ley No.107-13, Artículo 45). El procedimiento de Declaratoria de Lesividad en su origen nace vinculado a la figura jurídico-civil de la rescisión por lesión (Escuin Palop, 2004, Pág.53-94) (García de Enterría, 1954) Para confirmar lo antes dicho bastará con revisar el texto del Código Civil Dominicano que recoge la rescisión de contratos de venta por lesión entre particulares.

Lo anterior será posteriormente ratificado mediante un proceso judicial que revisara la declaratoria de lesividad emanada de la Administración que inicia el procedimiento de lesividad por ante el Tribunal Superior Administrativo verificando así las posibles violaciones de índole legal y Constitucional en que pudiere incurrir el acto atacado mediante el procedimiento de lesividad (sistema de revisión jurisdiccional de los actos de la administración pública (Artículo 139, Constitución 2010) dentro del que se encuentra el procedimiento de Declaratoria de Lesividad prevista en el Artículo 45 de la Ley No.107-13.

En este punto existe un símil entre el artículo 45 de la Ley No.107-13 y los artículos 43 de la Ley 29/1998; dicha similitud es aún más fehaciente en el artículo 107 de la Ley No.39/2015. Dichas disposiciones legales tanto de las legislaciones Españolas como de la Dominicana; tienen una estructura bifásica: una primera fase, administrativa, en la que la Administración emisora o creadora del acto lo declara lesivo para el interés público o contrario al principio de juridicidad o no sujeto el orden jurídico y una segunda fase jurisdiccional por ante el tribunal contencioso-administrativo, en la que se resuelve definitivamente sobre la revisión del acto, a instancias de la Administración que lo ha declarado lesivo (Consejo Estado, Dictamen No.275/2015).

Este sistema de la lesividad es, sin duda, una institución histórica y peculiar del Derecho Español siendo objeto de revisiones doctrinales de múltiples prestigiosos administrativistas tanto en España como internacionalmente, tal es nuestro caso en República Dominicana. Definida como: “Una institución peculiar del Derecho procesal Administrativo Español” (Guaita Martorell, 1953).

Las teorías encontradas en la evolución legislativa respecto a la figura de la Lesividad y el procedimiento mismo de Declaratoria de Lesividad y su justificación teórica se expresan en los cambios vistos en las legislaciones Españolas con el paso del tiempo donde se podría analizar por ejemplo sus relaciones con: “el principio venire contra factum proprium non valet (Definición De Venire Contra Proprium Factum Nulli Conceditur - Diccionario Panhispánico Del Español Jurídico - RAE)” que prevé que la Administración que emite el acto lesivo o contrario al derecho, no podría ir en contra de su propio acto o atacar para anular sus efectos o denunciar su lesividad; el cual se contrapone a la revisión de oficio (Bocanegra Sierra, 1998).

La declaratoria de oficio de lesividad está vigente en las legislaciones dominicana y española. El artículo 107 de la ley española No.39/2015; así como el artículo 45 de la ley No.107-13; establecen la facultad de la Administración a declarar de oficio lesivos al interés público o contrarios al ordenamiento jurídico de los actos que previamente hayan emanado de la Administración.

2.1 Función de la Declaración de la Lesividad

La cuestión es de suma importancia, ya que la declaración de lesividad no es una simple formalidad, su importancia se explica en dos direcciones. Por un lado, está la crítica del ineficiente uso de los recursos públicos una exigencia conjunta al cumplimiento estricto de la legalidad de la administración en su actuación. En el mismo orden de ideas la legislación dominicana en la Constitución dispone en los artículos 138 y 238 que el Estado deberá asignar y manejarse bajo un estricto control en el gasto público, en constante cumplimiento del principio de economía administrativa. La función de la declaratoria de lesividad es que conforma la cúspide y el medio más rápido y eficaz de cumplir con ambas exigencias de la norma que la administración asegure el uso de los recursos públicos, en el marco de la legalidad y en pro del interés social.

Por otro lado, y en contraposición con el principio de economía administrativa está que la declaración de lesividad permite previamente informar a la parte beneficiada por el acto lesivo de las pretensiones de la Administración de revocar y eliminar los efectos del acto nocivo al interés social o que concomitantemente pudiere ir en contra del principio de juridicidad. Por lo que podríamos afirmar que uno de los efectos positivos de la declaratoria en sí mismo es que ayuda a dar cumplimiento con el principio constitucional de debido proceso y la tutela judicial efectiva contenidas en los artículos 68 y 69 de la Constitución dominicana.

Y es que el debido proceso permea a todos los órganos públicos y los obliga con el principio de juridicidad contenida en el artículo 3.1 de la Ley No.107-13: “En cuya virtud toda la actuación administrativa se somete plenamente al ordenamiento jurídico del Estado”. En la actualidad el procedimiento de lesividad tiene importancia tanto en la legislación española, como en la dominicana: La ley No.39/2015 en su artículo 106 respecto a la declaración de lesividad establece: “Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo” (Aquí establece el sistema de declaratoria de lesividad de Oficio).

En la misma dirección va la Ley No.107-13 en su artículo 45 que establece: “Los órganos administrativos podrán declarar, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados nulos o anulables, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa”