CAPÍTULO I: ASPECTOS METODOLÓGICOS

1.1 Planteamiento del Problema

La novedad del procedimiento plantea un reto en la comprensión, aprendizaje, usos y mejores prácticas de un procedimiento administrativo de alto interés para la administración pública del estado. Ya que prevé la desaparición de las condiciones lesivas de un acto o actuación de la administración; para restablecer las condiciones jurídicas de los bienes jurídicos afectados por error, dolo, lesión al bienestar público y el interés mismo del estado y de la administración pública en la corrección de sus propios errores o los errores de una administración anterior.

La compresión del procedimiento en lo relativos a sus plazos hace relevante dicho procedimiento a los fines de corregir malas decisiones de administraciones públicas anteriores, que afecten a bienes públicos en administraciones públicas posteriores a cambios de gobiernos. Ampliar la investigación sobre los plazos y prescripciones del procedimiento.

1.1.1 Descripción

Procedimiento administrativo destinado a que la Administración pública declare, previamente y en vía administrativa, que un determinado acto administrativo anulable, de naturaleza no tributaria y adoptado no antes de cuatro años, es lesivo para el interés público, con objeto de poder luego impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante el llamado recurso de lesividad. Por lo que dada la anterior definición en el marco de los mandatos de la constitución dominicana del 2010.

El Estado es el garante de los derechos fundamentales de cada uno de los ciudadanos bajo el amparo de la actual constitución, tal garantía lo constituye el hecho mismo de la credibilidad del ciudadano con el estado y la capacidad de este último en enmendar los errores que le generen perjuicios económicos, medioambientales o de cualquier índole a los ciudadanos. Dicha capacidad de enmendar los errores reside en el procedimiento mismo de Declaratoria de lesividad que tratamos de desarrollar.

1.1.2 Formulación

¿Cómo es el procedimiento de declaratoria de lesividad de la administración pública en la legislación comparada y la jurisprudencia?

1.1.3 Sistematización

• ¿Qué tan efectivo es en la resolución de situaciones que afectan el bien público, restableciendo la situación del bien jurídico protegido a su estado anterior al acto lesivo?

• ¿Es posible que el procedimiento de declaratoria de lesividad pueda revertir decisiones tomadas en gobiernos o administraciones anteriores, sin afectar derechos fundamentales?

• 1.2 Justificación

Mejorar la comprensión del procedimiento de declaratoria de lesividad hace necesario compilar la teoría doctrinal, legal y jurisprudencial sobre el tema a través de la investigación, revisión de los textos de referencia de autores españoles para los futuros estudiantes de derecho administrativo. En singular medida el procedimiento de declaratoria de lesividad por las implicaciones positivas del mismo y su capacidad de eliminar las situaciones de ilegalidad, ilegitimidad, y vulneración a los intereses públicos (colectivos). También queda justificada dicha investigación en la capacidad de subsanar errores de las administraciones públicas de una gestión gubernamental a otra.

1.3 Objetivos de la investigación

1.3.1 Generale

Caracterizar el procedimiento de declaratoria de lesividad de la administración pública en la legislación y la jurisprudencia por medio a la comparación de las disposiciones españolas y dominicanas.

1.3.2 Específicos

• Verificar la efectividad del procedimiento de declaratoria de lesividad por medio del estudio de un caso (Aeropuerto de Bávaro).

• Verificar la capacidad de revertir la cosa al estado previo a la emisión del acto lesivo por parte de la administración. El procedimiento de declaratoria de lesividad establece mecanismos suspensivos de efectos hasta tanto exista una decisión judicial definitiva, evitando así la ocurrencia de efectos irreversibles que afecten los intereses públicos. (Jurisprudencia Española)

1.4 Delimitación De La Investigación

1.4.1 Temporal

El tema que motiva la presente investigación es el procedimiento de declaración de lesividad como procedimiento especial del derecho administrativo dominicano, con la presente investigación abordaremos las resoluciones jurisprudenciales desde el 2014 al 2021 lo cual comprende un lustro jurisprudencial además de obviamente hacerlo dentro del marco referencial de la normativa vigente en República Dominicana y España.

1.4.2 Territorial

La investigación se suscribe a contenidos teóricos, entrevistas a especialistas, leyes, reglamentos y jurisprudencias de República Dominicana a través de un enfoque heurístico con las legislaciones, doctrina y jurisprudencias de España. Dentro de sus respectivos aspectos de Derechos Procesal Administrativo relacionado a la declaratoria de lesividad.

1.5. Marco Teórico

1.5.1 Antecedente de la investigación

El estado del conocimiento actual respecto al procedimiento de declaratoria de lesividad en la doctrina española es vasto y bien desarrollado tales obras como: La configuración del recurso de lesividad por Eduardo García de Enterría (García de Enterría, E. 1954 ); la obra de Félix Muriel Lorenzo sobre la función de la declaratoria de lesividad en el cauce revisor (Muriel Lorenzo, RJUAM, 2019); la obra de Jesús González Pérez la declaración de lesividad (Gonzales Pérez, 1958), son ejemplos de la amplia bibliografía y experiencia de los autore y doctrinarios que les precedieron y que tratan a profundidad el tema. Más allá de la frontera de España nos encontramos con ensayos sobre el tema en Perú el autor Juan Carlos Morón Urbina su ensayo el proceso contencioso de lesividad: catorce años después de su incorporación en el derecho peruano donde analiza el procedimiento de lesividad desde la óptica de la ley peruana de procedimiento administrativo (Morón Urbina, J. 2015). En ecuador la tesis de Mayra Alejandra Guerra sobre la lesividad en el régimen administrativo de los gobiernos autónomos (Guerra, 2017).

1.5.2 Base Teórica

1.5.2.1 Origen del procedimiento de lesividad

Históricamente, la cuestión de la revocación de los actos administrativos ha sido siempre un tema muy discutido en la doctrina y en la jurisprudencia. La cuestión se ha centrado en aquellos actos de la Administración que, aún a contrapelo del ordenamiento jurídico del Estado, producen un incremento en el patrimonio de las personas o que, como bien dice la doctrina, suponen la posibilidad de desarrollar una actividad antes prohibida. Dicho de otro modo, amplían de cualquier forma o favorecen los intereses de sus destinatarios, al otorgar una ventaja jurídica o crear o reconocer derechos de cualquier clase (Muñoz Machado, año 2015, p. 29).

Son los llamados actos administrativos favorables o generadores de derechos (licencias, autorizaciones, permisos, adjudicaciones, admisiones, etc.). Se diferencian de los de gravamen por cuanto los efectos de estos últimos son totalmente contrarios: su fin es, como se dice, restringir o limitar los derechos o las ventajas jurídicas de que disfruta un particular (Cabral, 2021).

1.5.2.2 Definición del procedimiento de lesividad

El procedimiento para la declaración de lesividad de los actos anulables, junto con la revisión de disposiciones y actos nulos y la revocación de actos y rectificación de errores, es una facultad de la Administración para revisar los actos administrativos pero esta vez cuando concurran se sucedan las siguientes circunstancias:

En primer orden, cuando el acto administrativo está viciado de anulabilidad como lo dispone en el artículo 48 de la Ley 39/2015, y, en consecuencia: a) sea contraria al ordenamiento jurídico; b) Incurra en desviaciones o abusos de las facultades otorgadas a los funcionarios; c) El acto administrativo no contenga los requisitos de forma para alcanzar su finalidad o que al carecer de estos generen indefensión a la persona interesada; d) Si se ha dictado un acto administrativo excediendo el plazo. En segundo lugar, cuando el acto administrativo favorable para los interesados suponga una lesión para el interés público. Su aplicación es restrictiva y solamente procede en los casos de infracción manifiesta y previa, según la Sentencia de 29 de junio de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su recurso n.º 264/2018.

Otra definición la podemos encontrar en el Diccionario panhispánico del español jurídico de la Real Academia ofrece una excelente definición del proceso de lesividad: un cauce procesal especial a través del cual la Administración autora de un acto favorable o declarativo de derechos impugnar dicho acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previa declaración de lesividad de este.

Es, también definido como, un proceso bifásico, que se verifica en dos fases: (una) una fase en sede administrativa que culmina con la declaratoria de lesividad del acto; y (otra) una fase judicial, excepcionalísima dado que, como se ha dicho, implica la inversión de la posición tradicional de la Administración como demandada (por la de recurrente o demandante), en sede de la jurisdicción contencioso-administrativa, que termina con el pronunciamiento o no de la nulidad o anulabilidad del acto, según sea el caso

1.5.2.3 Régimen jurídico

Su régimen jurídico lo encontramos principalmente en los artículos 107, 110 y 111 de la ley de procedimiento administrativo español No.39/2015 y en los artículos 45 y 46 de la ley 107-13 ley de procedimiento administrativo de la República Dominicana.

En adición a la base jurídica antes mencionada en la legislación española influyen otras leyes

1.5.2.4 Procedimiento para declarar la lesividad de un acto anulable

Del artículo 107 de la Ley No/39/2015 y por igual del artículo 45 de la Ley 107-13, se desprende el procedimiento que debe seguir la administración declarar y posteriormente impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa cualquier acto administrativo que sea favorable para el interesado, que adolezca de un vicio de anulabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley No.39/2015, de igual forma lo establece el artículo 14 de la Ley 107-13; es decir que dicho vicio de anulabilidad sea lesivo para el interés público o al ordenamiento jurídico.

En este sentido, previo lo anterior, deberá iniciar un procedimiento de declaración de lesividad, que deberá ajustarse a lo siguiente: a) No podrá acordarse transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo en cuestión (este plazo es de 1 año en la legislación dominicana); b) Previamente a declarar la lesividad del acto administrativo, la Administración deberá otorgar audiencia a aquellas personas que se consideren interesadas; c) El procedimiento de declaración de lesividad, deberá resolverse como máximo en el plazo de seis meses desde su iniciación puesto que, si sobrepasa este plazo, se producirá la caducidad de este (este plazo de perención no está dispuesto en la legislación dominicana); d) Se podrá suspender la ejecución del acto cuando se pudiera causar con él perjuicios de imposible o difícil reparación

Por otra parte, e) Después de escuchadas las partes y emitida la declaración de lesividad por parte de la administración, la notificación a los interesados de la declaración de lesividad resulta facultativa y únicamente se considerará la misma a los meros efectos informativos; f) Es esencial conocer, que la declaración de lesividad por parte de la Administración supone un requisito procesal que deberá cumplir para poder posteriormente impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos que sean favorables para los interesados, que se consideren anulables y lesivos para el interés público. Dicho de otra manera, la Administración únicamente podrá impugnar en vía judicial un acto administrativo de tal consideración si previamente ha declarado la lesividad de este; g) Será el juez quien decidirá si el acto administrativo es anulable o no lo es durante el conocimiento de la audiencia jurisdiccional por ante lo contencioso-administrativo; h) En tanto que la declaración de lesividad actúa como requisito de admisibilidad para recurrir el acto en vía judicial, no es susceptible de recurso de forma autónoma (La declaratoria de lesividad es informativa, no toca el fondo del asunto). Así lo señala la Sentencia de 18 de mayo de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso n.º 265/2018 con cita a la de 2 de marzo de 2017.

En efecto, no siendo susceptible de impugnación de forma autónoma el acuerdo de declaración de lesividad y sí con ocasión del proceso contencioso instado como consecuencia de la declaración de lesividad, la notificación de dicho acuerdo carece de toda virtualidad a efectos del cómputo del plazo legal de seis meses que específicamente prevé como de caducidad el artículo 103.3. Téngase en cuenta, como con razón alega la Abogacía del Estado, que a diferencia de aquellos actos administrativos que sí son susceptibles de interposición del recurso por los interesados, el de declaración de lesividad sólo actúa como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el posterior proceso judicial.

Hay que puntualizar que si el legislador hubiera querido que el día final del cómputo del plazo del artículo 103.3 fuera el de notificación, hubiera aprovechado la reforma de los artículos 42 y 44 para hacerlo, no obstante, lo anterior, no podrá la Administración declarar la lesividad de un acto administrativo cuando su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes.

1.5.2.5 Competencia, quienes están habilitados para denunciar la declaratoria de lesividad

En lo que refiere a la competencia para la revisión de oficio de los actos administrativos anulables por parte de la Administración General del Estado, tanto el artículo 111 de la ley No.39/2015, como el artículo 45 de la ley No.107-13, concretamente señala que serán competentes: a) La administración o sus representantes; b) Los interesados (afectado por el acto lesivo).

1.5.2.6 Actuaciones administrativas susceptibles de atacarse por vía del procedimiento de lesividad a nivel del proceso judicial contencioso-administrativo

Las actuaciones administrativas susceptibles de ser atacadas mediante el proceso de declaratoria de lesividad abarcan a los actos administrativos, los contratos, las licencias, cualquier otro medio de otorgamiento de derechos que beneficien a una persona física, o moral y que dicho otorgamiento genere lesiones al interés públicos o al ordenamiento jurídico.

1.5.2.7 La doble concurrencia: lesión al interés público y la transgresión del orden jurídico

El procedimiento de declaratoria de lesividad establece una dualidad de motivos que dan a su inicio de los que resaltaran la lesión al interés público o la afectación al ordenamiento jurídico. La existencia de uno u otro da lugar al inicio de declaratoria de lesividad en contra de aquellos actos que adolezcan de estos vicios de anulabilidad. No se requerirá la presencia de ambos, ya que bastará con la presencia de solo uno de ellos, a pesar de que por lo general existiendo una vulneración al interés público existirá en consecuencia una vulneración al ordenamiento jurídico. Ya que en materia de derecho administrativo el bien jurídico por excelencia protegido por el ordenamiento, el mismo interés público.

1.6 Idea a defender

Al caracterizar el procedimiento de declaratoria de lesividad tal como se indicó en los objetivos generales se observó que la legislación dominicana que regula el procedimiento de lesividad debería a futuro excluir los actos afectados de nulidad de su esfera de competencias en virtud de que supone un recargo incensario del sistema de justicia administrativa. Los actos afectados de nulidad en la legislación española se resuelven vía administrativa mediante el recurso de revisión de actos administrativos tal lo expresa el artículo 106 de la Ley No.39/2015; diferente a lo establecido en la legislación dominicana en el artículo 45 de la Ley No.107-13.

1.7 Metodología

1.7.1

Enfoque

En esta investigación utilizado es cualitativo, en el que se mostrará comparativamente el contenido de los textos legislativos de España y República Dominicana. Y su incidencia en el procedimiento de declaratoria de lesividad vigente en ambas legislaciones.

1.7.2 Diseño de la Investigación

En este trabajo utilizamos el método descriptivo y explicativo que nos permita verificar las similitudes y diferencias de las legislaciones, doctrina, y jurisprudencia de España y República Dominicana.

1.7.3 Técnicas de recolección de información

La información plasmada en esta investigación fue obtenida mediante análisis bibliográfico.

1.7.4 Procedimiento para el análisis de los datos

Los datos generados por la presente investigación fueron analizados mediante el proceso analítico y cualitativo de la información.

1.7.5 Fases de la Investigación

La primera fase de esta investigación estuvo integrada por el proceso de recolección de la información y una segunda fase la constituye el análisis de la información obtenida a través del análisis bibliográfico.

1.8 Limitaciones de la Investigación

Las limitaciones de la investigación en el aspecto jurisprudencial radican en la poca cantidad de jurisprudencias disponibles en la república dominicana donde el procedimiento es relativamente nuevo y poco conocido por los abogados en ejercicio. Como se verificará las que se presente en la investigación son de origen español.