PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE INTEGRACIÓN SOCIO-TERRITORIAL Introducción Desde el 2004 el país ha tenido significativos avances en reducción de pobreza monetaria y desigualdad de ingresos. Sin embargo, la fragmentación social con su anclaje territorial se ha mantenido al margen de este proceso de mejora, por su compleja naturaleza y, al menos en parte, por la falta de políticas que logren abordar la misma con éxito. En 2011 la medición de necesidades básicas insatisfechas nos mostraba un abismo entre la calidad de vida en la periferia de Montevideo y los barrios de la costa del departamento, lo que comprueba una marcada distribución territorial de la precariedad. Pensando en el largo plazo, indicadores cómo: “clima educativo en el hogar por barrios de la ciudad de Montevideo (y su área metropolitana)” muestran una profundización en la territorialización de las inequidades en aspectos claves para avanzar en el camino de la igualdad (Borrás, 2019). Esta fragmentación se ve reforzada en aspectos de seguridad y acceso a servicios culturales que aportan a un proceso de marginalización de algunos barrios. Esta preocupación aparece en los programas de gobierno de todos los partidos políticos. A partir de este documento pretendemos empujar esta agenda más allá de dichos consensos y, partiendo desde los territorios, avanzar hacia una sociedad más integrada e igualitaria. Diagnóstico Los problemas de fragmentación urbana, y en particular de la territorialización de la pobreza, han sido planteados desde la década de los 90 por varios diagnósticos. La segregación no es sólo una imagen de la desigualdad, sino también una de sus causas. Las oportunidades en la vida se juegan en el acceso a al trabajo, la educación y la salud. Estas oportunidades están íntimamente relacionadas con el espacio geográfico en el que nos desarrollamos: existen barrios que brindan mayores y mejores oportunidades que otros. La punta del iceberg de este fenómeno son los asentamientos informales, cuyo surgimiento tardío aún en ciudades de bajo crecimiento nos convierte en un caso excepcional de fracaso en las políticas urbanas a nivel global. Si analizamos los antecedentes de políticas públicas en Uruguay y el continente podemos recoger múltiples aprendizajes a tomar en cuenta. Las políticas “viviendistas” desarrolladas entre los 70 y 90 mostraron que el derecho a vivir dignamente en la ciudad no requiere sólo de viviendas, sino también ciudad. La búsqueda de la maximización de la cantidad de viviendas a costa del tiempo de traslado de las personas, la calidad del hábitat y su potencial crecimiento, trasladan a la gente a lugares periféricos que no presentan oportunidades. A partir de 2010, las políticas motivadas principalmente por la precariedad habitacional y en un marco contractual entre el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y el Banco Interamericano de Desarrollo, ponen foco en la regularización de los asentamientos
informales. En este caso el aprendizaje está puesto en la comprensión de la existencia de áreas precarias que exceden el límite legal de lo que es y no un asentamiento informal. Una vez atravesado el proceso de regularización, si bien hay mejoras en la calidad de vida, el anclaje a un territorio que se encuentra precarizado continúa limitando el desarrollo: dificultad de acceso al trabajo y educación de calidad, equipamiento urbano precario, entre otros. Abriendo el espectro a las políticas sociales diseñadas desde el Ministerio de Desarrollo Social, las mismas priorizan el perfil de las personas para definir las estrategias de abordaje; por lo que el eje central del diseño no es el territorio y la integración social y territorial. El plan 7 zonas, centrado en problemáticas de delito, fue el único que partió de una perspectiva territorial. En este caso las dificultades de la falta de territorialización del resto de las políticas, el bajo presupuesto destinado, la falta de liderazgo de la política, combinado con el escaso compromiso comunitario que generó, convirtió la interinstitucionalidad en un proceso engorroso e insostenible. Finalmente, si bien la problemática planteada no es sólo un tema de inversión en infraestructura urbana y viviendas, sí es una gran deficiencia constatada en nuestras periferias. Desde esta perspectiva, esta problemática no ha sido priorizada en las decisiones presupuestales, representando el prespuesto del MVOTMA un porcentaje lejano al necesario. A su vez, en el marco del aumento del gasto público de los últimos años, la proporción del mismo destinado a vivienda ha disminuido. Convergencia en Programas de Gobierno El informe “Fragmentación social en Montevideo 2019” del Centro de Estudios para el Desarrollo analiza el abordaje de la integración socio-territorial que realizan los programas del Frente Amplio, Partido Nacional, Partido Colorado y Partido Independiente, encontrando puntos en común en tres sentidos: 1. Idea de “nueva pobreza urbana” que trasciende ampliamente las problemáticas asociadas a la desigualdad de ingresos. Esto queda evidenciado en la falta de correlación entre la mejora de indicadores sociales monetarios (línea de pobreza, indigencia o índice de gini) y otras problemáticas (conformación de asentamientos, desafíos en la convivencia social o enormes dificultades en educación media). 2. Enfoque territorial. La necesidad de un abordaje territorial que entienda las particularidades de dichos territorios y articule con todos los actores. 3. Necesidad de reformular las políticas del MIDES. Ningún partido discute su continuidad pero aparece la idea “nuevo ciclo”, de que se necesita algo distinto para los próximos años.
LINEAMIENTOS PARA EL DISEÑO DE UNA NUEVA POLÍTICA Todo lo antes planteado nos obliga a pensar en una nueva agenda que deberá responder mejor a estas nuevas manifestaciones de la desigualdad social. Para ello, compartimos lineamientos generales a partir de la evidencia histórica y diagnóstico antes presentado. Objetivo La integración socioterritorial entre los barrios excluidos y el resto de la ciudad; priorizando la mejora en la calidad de vida de las personas que viven en dichos territorios. Disminuir sustancialmente las desigualdades territoriales - y con esto aportar a la integración social- a través de una estrategia que aborde diferentes ejes del desarrollo humano. La misma deberá presentar tácticas de corto plazo para responder a situaciones de emergencia, sin perder la perspectiva de construcción a largo plazo, para la cual la participación de múltiples actores resulta decisiva. Alcance A partir del trabajo en territorio e indicadores sociodemográficos (derecho a la vivienda y ambiente seguro, acceso al trabajo formal, salud y educación de calidad y oferta cultural) reconocemos por lo menos 60 territorios en el país que deberán ser atendidos por esta política. La definición de los territorios deberá superar la distinción de asentamiento - ciudad formal, y se determinará la unidad territorial de “barrio” según su localización, historia, identidad y demás características reconocidas como comunes. Voluntad política y nueva forma de gestión Abordar seriamente esta problemática social implica un compromiso que atraviese toda la institucionalidad del estado, horizontal y verticalmente. Para tener éxito deberá ser un estandarte del gobierno que asuma en 2020; de otro modo, repetirá los errores antes mencionados. Es necesario que la priorización en el discurso se refleje en priorización presupuestal. Cada organismo deberá tener presupuesto asignado para estas acciones integrales en los 60 territorios. A su vez, el ritmo con que debemos abordar el desarrollo de la estrategia implica la necesidad de descentralizar algunas decisiones - y con ellas la capacidad presupuestal- desde las estructuras públicas más centralizadas a la mencionada estrategia territorial. Claramente la coordinación con ministerios, intendencias, empresas públicas, municipios es necesaria, pero desde los territorios se deberá tener capacidad de agencia para poder “hacer andar la política” en los tiempos necesarios para la gente y no por los procedimientos burocráticos.
Se cree que como resultado lateral, esto tendrá un efecto positivo en la capacidad de agencia de las Direcciones Nacionales que podrán ubicarse en un “ojo estratégico” más amplio y así abarcar otras problemáticas también importantes de la política pública. Pilares fundamentales 1. Integralidad La división administrativa del Estado en ministerios así como dentro de los gobiernos locales no responde a los problemas reales con los que convive la población día a día. La fragmentación social no se resuelve solamente con mejor urbanismo o mejores viviendas. Cada uno de los barrios tiene claramente indicadores que muestran problemas de salud, de empleo, de educación, de seguridad, de medio ambiente, de difícil acceso a bienes culturales. Una política para la integración debe ser holística e integral y debe abordar todos los aspectos priorizados en un territorio, evitando la excesiva fragmentación del estado. Para ello es necesario que la gestión sea operativa y coordinada. La mirada integral no debe circunscribirse solamente a los diferentes sectores históricamente vinculados a las políticas sociales. Integralidad es también la capacidad de enmarcar las políticas sociales en las políticas de desarrollo productivo nacional. Se trata de crear para cada territorio un diseño de la estrategia, donde converjan los esfuerzos del Sistema Público de Vivienda1 y el resto Gabinete Social2 para trabajar los problemas de forma integral y desde la realidad de cada territorio y sus particularidades. 2. Gobernanza local La descentralización de la toma de decisión y recursos públicos brindará capacidad política a los agentes en el territorio para traccionar el andamiaje de las diversas políticas, acelerando los procesos burocráticos. El impacto de la estrategia deberá tener resultados positivos en las condiciones materiales pero también en las condiciones de organización de la comunidad. Se identificará lo barrial comunitario como el escenario fundamental para el desarrollo de las propuestas; que promoverá y fortalecerá la organización social – barrial, permitiendo a través de la política pública motivar la construcción de sujetos transformadores de sus entornos. Para ello será crucial el diseño de la participación en los territorios, definiendo canales de ida y vuelta claros desde y hacia los organismos del Estado. Así, se reconocerá e integrará el trabajo 1
Programa de Mejoramiento de Barrios, Plan Juntos, DINAVI, ANV I ntegrado por los titulares de los Ministerios de Economía y Finanzas, de Educación y Cultura, de Trabajo y Seguridad Social, de Salud Pública, de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de Desarrollo Social, quien lo preside. 2
que históricamente han hecho las vecinas y los vecinos que habitan y transforman dichos barrios. Esta visión implica abandonar la noción de participación como contraprestación de una política y asumir que la sostenibilidad de los procesos en el tiempo sólo es posible garantizarla en la interrelación entre los y las vecinos y vecinas, las organizaciones barriales y sociales, los privados instalados en el territorio y el Estado -con sus distintos niveles de gobierno-. Del mismo modo, será pertinente que el liderazgo de la estratégia en los distintos territorios sea desde una perspectiva joven por el propio espíritu dinámico e innovador de la propuesta. 3. Comunicación La segregación no es un problema únicamente de quienes viven segregados, es un problema de la sociedad entera que nos desafía en la sostenibilidad de nuestras ciudades, capacidad de convivencia y conformación de comunidad. Hoy más que nunca estamos viendo las consecuencias de la segregación en los procesos de estigmatización de barrios que han sido social y territorialmente segregados. Cuando la ciudad está diseñada para que los grupos sociales no convivan prima la apatía y el desconocimiento que rápidamente genera estereotipos, prejuicios y estigmatización; alimentando nuevamente el ciclo de exclusión. La estrategia tendrá una línea de comunicación con el objetivo de fortalecer el tejido social en su conjunto, propiciando la resignificación de los territorios y sus poblaciones y facilitando el flujo de información y personas entre los diversos barrios de una misma ciudad. 4. Transparencia y evaluación de impacto Hoy en día no faltan datos tanto como falta evaluación de las intervenciones. Proponemos usar los datos existentes y generar nuevos con el fin de evaluar permanentemente lo que funciona y lo que no, ajustando la propuesta de forma cíclica. Esta es una de las diferencias sustanciales en comprender esta propuesta como una estrategia, más que como un programa. Estos datos servirán a su vez para la transparencia en cuanto a financiamiento, acciones, y resultados.
ESPÍRITU DE LA PROPUESTA Lejos de pretender ser exhaustivo, este documento quiere presentar un entramado de aprendizajes e ideas fundamentales para avanzar en la discusión. Salir al encuentros entre diversos actores con el objetivo de militar la priorización del tema en la arena política, convencidos de que no es posible pensar en un Uruguay que de un salto al desarrollo sin garantizar los derechos de los más excluidos a través de la integración socio-territorial.
La elaboración de este documento ejemplifica el espíritu explicitado anteriormente. Fue construido colaborativamente por un equipo convocado desde TECHO de estudiosos, estudiosas, trabajadoras y trabajadores en la temática: Agustín Iturralde, Belén González, María José Álvarez Rivadulla, Pablo Cruz y Sebastián Moreno. Esta representa una segunda edición del documento, revisado después de la presentación en el evento JIT! el 21 de octubre de 2019 a efectos de tomar en cuenta los comentarios planteados en los paneles. Textos consultados Álvarez Rivadulla, MJ, Sergio Montero y Sebastián Villamizar. Hacia ciudades incluyentes: El ODS 11 y el reto de la segregación socioespacial en América Latina. Policy Paper. CODS. Universidad de los Andes, 2019. Borrás, V. Cambios y continuidades en la configuración socioespacial de Montevideo y el Área Metropolitana: una mirada longitudinal 1996-2016. In Sebastián Aguiar, Víctor Borrás, Pablo Cruz, Lucía Fernández-Gabard, & M. Pérez-Sánchez (Eds.), Habitar Montevideo: 21 miradas sobre la ciudad. Montevideo: IMM, Fesur, FCS-UdelaR, 2019. Calvo, Juan José, et al. Atlas sociodemográfico y de la desigualdad del Uruguay. Las Necesidades Básicas Insatisfechas a partir de los Censos 2011. Montevideo: INE, 2013. CED, Centro de Estudios para el Desarrollo. Nueva Pobreza Urbana, segunda parte, 2019. TECHO, Relevamiento Nacional de Asentamientos, 2019. Kaztman, R., Corbo, G., Filgueira, F., Furtado, M., Gelber, D., Retamoso, A., & Rodriguez, F. (2004). La ciudad fragmentada: mercado, territorio y marginalidad en Montevideo. Paper presented at the Latin American Urbanization in the Late 20th Century: A Comparative Study.