Avvikende og uklare tilbud i konkurranser om offentlige kontrakter by Cappelen Damm

Linda Midtun

Avvikende og uklare tilbud i konkurranser om offentlige kontrakter

5 Innhold DEL I INNLEDNING ................................................................................................................. 13 Kapittel 1 Innledning ....................................................................................................................... 15 1.1 Problemstilling 15 1.2 Metode og relevante rettskilder......................................................................... 18 1.2.1 Fremstillingen er rettsdogmatisk ........................................................ 18 1.2.2 EØS-metode – forholdet til EU-retten 19 1.2.3 Rettskilder ............................................................................................... 23 1.2.3.1 Regelverk 23 1.2.3.2 Forarbeid og fortaler ............................................................ 24 1.2.3.3 Praksis..................................................................................... 26 1.2.3.4 Veiledere og litteratur 29 1.3 Videre fremstilling – tema og avgrensninger ................................................... 30 Kapittel 2 Formål og grunnleggende prinsipper ....................................................................... 39 2.1 Innledning............................................................................................................... 39 2.2 Formålet med regelverket for offentlige anskaffelser 40 2.2.1 Formålet fra et nasjonalt perspektiv ................................................... 40 2.2.2 Formålet med EUs regelverk for offentlige anskaffelser 46 2.3 De grunnleggende prinsippene .......................................................................... 52 2.3.1 Prinsippet om likebehandling .............................................................. 52 2.3.2 Gjennomsiktighet, forutberegnelighet og etterprøvbarhet 55 2.3.3 Prinsippet om proporsjonalitet/forholdsmessighet ........................ 61 2.3.4 Prinsippet om konkurranse .................................................................. 64

innhold 6 DEL II AVVIK OG UKLARHETER ........................................................................................... 71 Kapittel 3 Hva menes med avvik og uklarheter? ...................................................................... 73 3.1 Innledning 73 3.2 Avvik – tilbudet samsvarer ikke med konkurransegrunnlaget ...................... 74 3.3 Uklarheter – alle tilfeller der det er tvil om innholdet i tilbudet ................... 78 Kapittel 4 Tolkning av tilbud og konkurransegrunnlag ........................................................... 82 4.1 Innledning 82 4.2 Objektiv tolkning ................................................................................................... 83 4.2.1 Utgangspunkt – objektiv tolkning basert på dokumenter utvekslet i konkurransen 83 4.2.2 Ordlyden tolkes i kontekst, i lys av formål og andre reelle hensyn 88 4.3 Uklarhetsregelen ................................................................................................... 92 4.3.1 Innledning................................................................................................ 92 4.3.2 Uklarhetsregelen fulgte tidligere av rettsprakis 92 4.3.3 Uklarhetsregelen er et utslag av klarhetskravet og utgangspunktet om objektiv tolkning ................................................ 94 4.3.4 Oppdragsgiverens risiko for feil og uklarheter i konkurransegrunnlaget og problemstillingen om uklare og avvikende tilbud 95 4.3.4.1 Problemet 95 4.3.4.2 Kan problemet løses ved å se bort fra den uklare informasjonen i konkurransegrunnlaget? 96 4.3.4.3 Plikt til å avklare uklarheten i tilbudet? ............................ 100 4.3.4.4 Plikt til å avlyse konkurransen? .......................................... 104 4.3.5 Begrenses oppdragsgiverens ansvar for uklarheter i konkurransegrunnlaget av en aktivitetsplikt for tilbyderne? ......... 108 4.3.6 Kan en oppdragsgiver inngå kontrakt på basis av tilbud med feil? 114 4.3.6.1 Utgangspunkt – tilbyderen er bundet av tilbudet ........... 114 4.3.6.2 Oppdragsgiver er i ond tro 115 4.3.6.3 Avklaringsplikt ved mistanke om feil? .............................. 117 4.4 Den nedre grensen for uklarhetsregelen – presumsjonsprinsippet............. 120 4.4.1 Problemstilling 120

innhold 7 4.4.2 Presumsjonsprinsippet i rettskildene 121 4.4.3 Presumsjonsprinsippets rekkevidde ................................................... 122 4.5 Oppsummering 128 DEL III AVVISNING 131 Kapittel 5 Tillater EU-retten at oppdragsgivere aksepterer tilbud som avviker fra anskaffelsesdokumentene? ....................................................................................... 133 5.1 Problemstilling....................................................................................................... 133 5.2 Utgangspunkt – C-243/89 Storebælt 135 5.3 Generelle uttalelser om avvisningsplikt etter Storebælt ............................... 138 5.4 Underrettens tilnærming til spørsmål om avvisning av tilbud 142 5.4.1 Utgangspunkt – avvisningsplikt ved avvik fra absolutte krav 142 5.4.2 Senere uttalelser om avvisningsplikten i Underretten .................... 144 5.4.3 Underrettens vurderinger i sakene – hvilken effekt har avviket på konkurransen? ................................................................................... 145 5.4.4 Tolkningen er i tråd med annen EU-praksis om likebehandlingsprinsippet 149 5.5 En nedre grense for oppdragsgiveres rett til å avvise avvikende tilbud også i EU-retten? .................................................................................................. 150 5.6 Oppsummering 151 Kapittel 6 Forholdet mellom anskaffelsesforskriften § 24-8 (1) bokstav b og andre bestemmelser om endring av anskaffelsen ........................................................... 153 6.1 Innledning 153 6.2 Hvorfor reguleres endringer i konkurransegrunnlag og kontrakt? ............... 154 6.3 Reglene om endring av konkurransegrunnlag og kontrakt – et generelt forbud mot vesentlige endringer? 158 6.4 Analogisk bruk av regler om endring av anskaffelsen ................................... 165 6.5 De samme momentene er trukket frem ved vesentlighetsvurderingen ..... 168 6.6 Oppsummering 171 Kapittel 7 Når er et avvik vesentlig? ........................................................................................... 173 7.1 Innledning............................................................................................................... 173 7.2 Forholdet til begrepet grunnleggende elementer og lignende i EU-retten 175

innhold 8 7.3 Påvirker avviket konkurransen? 177 7.3.1 Påvirkning av konkurransen er kjernen i vesentlighetsvurderingen 177 7.3.2 Påvirkning av deltakelsen i konkurransen 179 7.3.3 Gir avviket en konkurransefordel? ...................................................... 180 7.4 Overfører avviket risiko til oppdragsgiveren? 182 7.4.1 Risikoforskyvning er vektlagt i både EU-rettslige og norske kilder......................................................................................................... 182 7.4.2 Risikoforskyvning kan medføre konkurransefordeler 184 7.4.3 Et tungtveiende argument for at avvik er vesentlige ....................... 186 7.5 Hvor stort er avviket?........................................................................................... 187 7.5.1 Store avvik ligger lenger fra utgangspunktet om at tilbud skal gis på like forutsetninger ...................................................................... 187 7.5.2 Hva menes med avvikets størrelse? 188 7.6 Medfører avviket tvil om hvordan tilbudet skal rangeres ved tildelingsevalueringen? ........................................................................................ 191 7.6.1 Forholdet til anskaffelsesforskriften 2006 § 20-13 (1) bokstav f 191 7.6.2 Når foreligger det tvil om rangeringen? ............................................. 193 7.6.3 Har oppdragsgiveren avvisningsplikt dersom det foreligger rangeringstvil? 196 7.7 Kan avviket prises? ............................................................................................... 197 7.7.1 Prising kan eliminere konkurransefordeler og forhindre rangeringstvil 197 7.7.2 Prising av avvik er oppdragsgiverens oppgave ................................. 199 7.7.3 Har oppdragsgiveren plikt til å forsøke å prise avvik for å unngå avvisning? 201 7.7.4 Hvordan skal et avvik prises? .............................................................. 204 7.7.5 Vektlegge avvik ved evalueringen av andre tildelingskriterier? 213 7.8 Kan avviket håndteres gjennom endringsarbeider? ....................................... 214 7.9 Hvor viktig er kravet som fravikes? ................................................................... 218 7.10 Gjelder avviket et absolutt krav? 220 7.10.1 Innledning................................................................................................ 220 7.10.2 Når er et krav absolutt? ........................................................................ 222 7.10.2.1 Objektiv tolkning – presumsjon for at krav ikke er absolutte hvis det ikke er eksplisitt angitt? ..................... 222 7.10.2.2 Formuleringer som viser at et krav er absolutt 226 7.10.2.3 Andre uttalelser i konkurransegrunnlaget kan vise at et krav likevel ikke er absolutt ............................................ 228 7.10.2.4 Oppsummering 230

innhold 9 7.10.3 Innebærer avvik fra absolutte krav alltid avvisningsplikt? 230 7.10.3.1 Problemstilling ...................................................................... 230 7.10.3.2 Motstående hensyn 231 7.10.3.3 Praksis etter tidligere regelverk – en konkret vurdering 232 7.10.3.4 Forarbeidenes forslag om endring av praksis – er forslaget fulgt opp? 234 7.10.3.5 Mer bastante formuleringer i EU-retten enn i norsk rett? ......................................................................................... 237 7.10.3.6 Konklusjon 239 7.10.4 Konkurranse med forhandling – kun avvik fra absolutte krav som er vesentlige? ................................................................................. 240 7.10.4.1 Problemstillingen 240 7.10.4.2 En enkel regel som gir stor frihet til oppdragsgivere...... 240 7.10.4.3 En antitese vil bryte med tidligere praksis i norsk rett 242 7.10.4.4 EU-retten – et ønske om endring? 243 7.10.4.5 Tolkningen ved implementeringen i nasjonal rett .......... 246 7.10.4.6 Konklusjon 247 7.11 Oppsummering ..................................................................................................... 248 DEL IV RETTING OG AVKLARING ......................................................................................... 253 Kapittel 8 Forhandlingsforbudet og avklaringsadgangen i anbudskonkurranser ............ 255 8.1 Innledning 255 8.2 Utgangspunkt – forhandlingsforbud 257 8.2.1 Et alminnelig anbudsrettslig prinsipp som også gjelder etter EUs regelverk for offentlige anskaffelser 257 8.2.2 Hva menes med vilkåret forhandlinger i anskaffelsesforskriften § 23-6 (3)? .............................................................................................. 259 8.2.2.1 Forhandlingsforbudet forbyr endringer i leverte tilbud 259 8.2.2.2 Hva er en endring som omfattes av forhandlingsforbudet? ......................................................... 261 8.2.3 Forhandlingsforbudet gjelder frem til inngåelse av kontrakt 266 8.3 Forhandlingsforbudet avgrenses av avklaringsreglene .................................. 266 8.3.1 Forhandlingsforbudet – et enkelt system som gir fordeler til oppdragsgivere og tilbydere ................................................................ 266 8.3.2 Problemene forhandlingsforbudet gir ved mottak av avvikende og uklare tilbud 268

innhold 10 8.3.3 Forhandlingsforbudet avgrenses av reglene om ettersending og avklaring ............................................................................................. 268 8.4 Avklaringsadgangen etter forskriften § 23-5 270 8.4.1 Ordlyden er svært vid – det sentrale vilkåret er om ettersending og avklaring medfører en forbedring av tilbudet.............................. 270 8.4.2 Forskriften § 23-5 er ment å utvide ettersendings- og avklaringsadgangen sammenlignet med tidligere regelverk ......... 272 8.4.3 Anskaffelsesforskriften § 23-5 implementerer anskaffelsesdirektivet artikkel 56 (3) 273 8.4.4 Tolkningen av anskaffelsesdirektivet artikkel 56 (3) – forholdet til praksis fra EU-domstolen om forhandlingsforbudet og avklaringsadgangen etter tidligere regelverk 276 8.4.4.1 Problemstilling ...................................................................... 276 8.4.4.2 EU-domstolens uttalelser om ettersendings- og avklaringsadgangen 277 8.4.4.3 Tolkningen av EU-domstolens uttalelser ......................... 279 8.4.4.4 Må EU-domstolens uttalelser legges til grunn ved tolkningen av anskaffelsesdirektivet artikkel 56 (3)? .... 284 8.5 Hvilke kriterier er anvendt ved vurderingen av om en uklarhet kan avklares? 286 8.5.1 Innledning................................................................................................ 286 8.5.2 Foreligger det avvisningsplikt? ............................................................ 287 8.5.2.1 Det foreligger avvik fra anskaffelsesdokumentene 287 8.5.2.2 Uklare tilbud .......................................................................... 288 8.5.3 Er én tolkning av tilbudet mer nærliggende enn andre? 292 8.5.4 Foreligger det en åpenbar feil? 295 8.5.4.1 Muligheten til å rette åpenbare feil er fremhevet både i norsk rett og EU-retten 295 8.5.4.2 Hva er en åpenbar feil? ....................................................... 296 8.5.4.3 Må det være synlig hvordan feilen skal rettes? .............. 297 8.5.5 Finnes dokumentet eller opplysningene før tilbudsfristen? 300 8.5.6 Gjelder avklaringen utdypende opplysninger om den tilbudte ytelsen?.................................................................................................... 302 8.5.7 Har oppdragsgiveren i anskaffelsesdokumentene utelukket ettersending og avklaring? ................................................................... 305 8.6 Oppsummering 307

innhold 11 Kapittel 9 Konkurranse med forhandling – kan tilbud som avviker fra anskaffelsesdokumentene rettes? 311 9.1 Innledning 311 9.2 Utgangspunkt – det kan forhandles om alle sider av tilbudene ................... 312 9.2.1 Reglene er de samme som i tidligere regelverk 312 9.2.2 Tradisjonell tolkning – oppdragsgivere kan forhandle om tilbud som avviker fra anskaffelsesdokumentene ....................................... 313 9.2.3 Reelle forhandlinger og veiledningsplikt 315 9.3 Forskriftens regler om fremgangsmåten ved avvisning ................................. 317 9.3.1 Utgangspunkt – avvisning skal skje så snart som mulig ................. 317 9.3.2 Vurderinger som kan utsettes til etter avklaringer og forhandlinger .......................................................................................... 318 9.4 Tilbud som inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene 320 9.4.1 Ordlyden og de ulike tolkningsalternativene 320 9.4.2 Større avklaringsadgang i anbudskonkurranser? ............................. 322 9.4.3 Endring av rettstilstanden 323 9.4.4 Uklart hvilke krav EU-retten stiller til norsk rett ............................... 324 9.4.5 Åpner forskriften for retting før forhandlinger? ............................... 325 9.5 Åpner EU-retten for at oppdragsgivere kan forhandle bort vesentlige avvik? ...................................................................................................................... 329 9.5.1 Anskaffelsesdirektivets regler om gjennomføring av forhandlinger 329 9.5.2 C-561/12 Nordecon ............................................................................... 331 9.5.2.1 Hva uttalte EU-domstolen? 331 9.5.2.2 Innebærer dommen et forbud mot å benytte forhandlingene til å rette tilbud som avviker vesentlig fra anskaffelsesdokumentene? 333 9.5.3 Bør man tolke prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet slik at vesentlige avvik ikke kan forhandles bort? 336 9.6 Oppsummering ..................................................................................................... 340

innhold 12 DEL V OVERPRØVING ............................................................................................................. 343 Kapittel 10 Rettslig overprøving av om vilkårene for avvisning og avklaring er oppfylt ... 345 10.1 Problemstillingen 345 10.2 Utgangspunkt for vurderingen – en høy terskel for innkjøpsfaglig skjønn? 347 10.3 Tolkningen av vilkårene i anskaffelsesforskriften §§ 23-5 og 24-8 (1) bokstav b og (2) bokstav a 350 10.3.1 Vilkårene er som utgangspunkt ikke mer skjønnsmessige eller faglige enn andre vilkår domstolene prøver fullt ut ......................... 350 10.3.2 Overprøving av vilkårene i praksis 351 10.3.3 Vurderingen av om det foreligger avvik kan være underlagt oppdragsgiverens innkjøpsfaglige skjønn 353 10.4 Oppsummering 356 DEL VI AVSLUTNING ................................................................................................................ 359 Kapittel 11 Avslutning ...................................................................................................................... 361 Kilderegister 365 Forkortelser ...................................................................................................................... 365 Lover, forskrifter, traktater og direktiver m.m. 365 Lovforarbeider, offentlige utredninger og rapporter 368 Rettspraksis, forvaltningspraksis m.m. ....................................................................... 370 Litteratur 378 Stikkordregister ............................................................................................................ 387

DEL I INNLEDNING

Innledning

1.1 Problemstilling

Ved gjennomføringen av anskaffelser etter regelverket for offentlige anskaffelser mottar offentlige oppdragsgivere ofte tilbud som enten er uklare, eller som på ulike måter avviker fra anskaffelsesdokumentene.

At et tilbud avviker fra anskaffelsesdokumentene, kan kort forklares med at den tilbudte ytelsen har andre egenskaper, eller tilbys på andre vilkår enn oppdragsgiveren har etterspurt i anskaffelsesdokumentene. Et eksempel på dette er at oppdragsgiveren skal inngå kontrakt om prosjektering og oppføring av et nytt bygg. I et av tilbudene er noen av rommene mindre enn det oppdragsgiveren har etterspurt i anskaffelsesdokumentene.1 Dersom tilbudet derimot er uklart, kan ikke innholdet i tilbudet fastslås med sikkerhet.

Spørsmålet er hvordan oppdragsgiveren skal håndtere det uklare eller avvikende tilbudet. Etter anskaffelsesregelverket er det tre mulige løsninger på dette spørsmålet innenfor rammen av den kunngjorte konkurransen.2 Den første er å akseptere avviket eller uklarheten, og evaluere tilbudet slik det foreligger ved utløpet av tilbudsfristen. Den andre muligheten er å enten avklare innholdet i tilbudet hvis det er uklart, eller å endre et avvikende tilbud for å bringe det i samsvar med anskaffelsesdokumentene. Den tredje muligheten er å avvise tilbudet. Et tilbud som avvises, utelukkes fra konkurransen. Det kan da ikke lenger tildeles kontrakt på grunnlag av tilbudet.

Ved reguleringen av i hvilke tilfeller oppdragsgiveren kan eller skal benytte de ulike løsningene, må anskaffelsesregelverket balansere interessene til flere

1 Eksempelet er hentet fra Kofa 2008/58 som gjaldt prosjektering og bygging av et helse- og velferdssenter.

2 Arrowsmith (2014) s. 726 nevner som en fjerde mulighet å gjennomføre en ny konkurranse hvor tilbyderen som har levert det avvikende tilbudet kan delta. Denne avhandlingen begrenser seg som utgangspunkt til håndtering innenfor rammene av den kunngjorte konkurransen. Se likevel kapittel 4.3.4.4 som tar opp spørsmål om plikt til å avlyse konkurransen i tilfeller der et uklart eller avvikende tilbud skyldes at tilbyderen har misforstått et uklart konkurransegrunnlag.

15 Kapittel 1

ulike parter. Gjennomføring av anskaffelser etter regelverket innebærer at det oppstår et flerpartsforhold mellom oppdragsgiveren og tilbyderne, der de forskjellige partene kan ha forskjellig interesse i hvordan en situasjon bør håndteres.3 Ved mottak av avvikende og uklare tilbud, kan man skille mellom interessene til oppdragsgiveren, tilbyderen som har levert det avvikende eller uklare tilbudet og øvrige tilbydere i konkurransen.

For tilbyderen som har levert det uklare eller avvikende tilbudet, vil den beste løsningen være at oppdragsgiveren enten aksepterer avviket eller uklarheten og evaluerer tilbudet slik det foreligger ved tilbudsfristen, eller lar tilbyderen avklare uklarheter eller fjerne avvik før evalueringen av tilbudet. Utarbeidelse av tilbud til konkurranser om offentlige kontrakter kan være svært ressurskrevende.4 Dersom tilbudet avvises, mister tilbyderen muligheten til å bli tildelt kontrakten, og ressursene som har vært benyttet til å utarbeide tilbudet er bortkastet. Tilbyderen kan oppleve dette som urimelig og uforholdsmessig. Utarbeidelse av tilbud er krevende, og uklarheter og avvik i tilbudene er ikke alltid tilsiktet fra tilbyderens side.

For øvrige tilbydere vil derimot den beste løsningen være at det avvikende eller uklare tilbudet avvises. Dette gir færre tilbud i konkurransen, og de gjenværende tilbyderne større mulighet til å bli tildelt kontrakten. Dersom det uklare eller avvikende tilbudet ikke avvises, risikerer de øvrige tilbyderne å tape konkurransen om kontrakten til en tilbyder som ved å levere et uklart eller avvikende tilbud, har opptrådt i strid med spillereglene i konkurransen. Dette kan de øvrige tilbyderne oppleve som urimelig. Utformingen av anskaffelsesdokumentene er også avgjørende for hvilke leverandører som deltar i konkurransen. Andre leverandører kunne dermed vært interessert i å delta i konkurransen dersom de kjente til at oppdragsgiveren ville godta andre løsninger eller vilkår enn dem som fremgikk av konkurransegrunnlaget. En praksis der oppdragsgivere aksepterer uklare og avvikende tilbud kan bidra til å redusere tilliten til systemet for inngåelse av offentlige kontrakter.

3 Se Simonsen (1997) s. 460.

4 I en rapport utarbeidet av PWC, London Economics og Ecorys for Europakommisjonen i 2013 s. 5–6 ble kostnaden til gjennomføring av offentlige anskaffelser i Europa estimert til omtrent 1,4 % av innkjøpsvolumet. I Norge var kostnaden på over 4 % av innkjøpsvolumet. 75 % av kostnadene var hos tilbyderne, noe som skyldtes at det var flere tilbydere enn oppdragsgivere ved gjennomføring av anskaffelser. Det var liten sammenheng mellom kontraktsverdien og kostnadene ved anskaffelsen, unntatt ved svært store kontrakter. Kostnadene til gjennomføring av anskaffelsen utgjorde derfor en større del av anskaffelseskostnadene ved små kontrakter.

kapittel 1 16

Mens de ulike tilbydernes motstridende interesser som utgangspunkt ligger fast, vil oppdragsgiverens interesser variere basert på de konkrete omstendighetene i hvert enkelt tilfelle. Dersom oppdragsgiveren, til tross for avviket eller uklarheten, anser et tilbud som godt, kan oppdragsgiveren ønske å ha mulighet til å tildele en kontrakt på bakgrunn av tilbudet. Eventuelt etter avklaringer eller endringer for å bringe tilbudet i samsvar med anskaffelsesdokumentene. I andre tilfeller kan oppdragsgiveren se det slik at avviket eller uklarheten gjør tilbudet uakseptabelt, uansett om tilbudet ellers har gode kvaliteter. Oppdragsgiveren kan da ønske å avvise tilbudet.

Denne variasjonen medfører at oppdragsgiverens interesser kan komme i konflikt både med interessen til tilbyderen som har levert det avvikende eller uklare tilbudet, og med interessen til de øvrige tilbyderne. Konflikten kommer på spissen i de tilfellene det uklare eller avvikende tilbudet er godt nok til å bli tildelt kontrakten dersom det ikke avvises fra konkurransen. Det er først da spørsmål om avvisning vil ha betydning for de ulike tilbydernes posisjon.

Reglene om håndtering av uklare og avvikende tilbud kan altså ha avgjørende betydning for hvilken tilbyder som får tildelt en offentlig kontrakt. Samtidig er reglene om rett og plikt til avvisning av tilbud, samt muligheten til å foreta avklaringer og endringer i tilbudene, svært skjønnsmessig utformet. Det kan dermed både være vanskelig for oppdragsgiveren å vurdere hvordan man skal håndtere et uklart eller avvikende tilbud, og vanskelig for tilbyderne å forutse sin rettsstilling. Dette gjør at det lett kan oppstå tvister om oppdragsgiveren har håndtert uklare og avvikende tilbud i tråd med regelverket. Praksis viser at denne type tvister er blant dem som oppstår oftest ved gjennomføringen av offentlige anskaffelser.5

Brudd på reglene om håndtering av uklare og avvikende tilbud kan få store konsekvenser for oppdragsgiveren. Brudd innebærer ofte at en kontrakt er tildelt feil tilbyder. Enten fordi oppdragsgiveren har tildelt kontrakten på bakgrunn av et tilbud som skulle vært avvist, eller fordi oppdragsgiveren feilaktig har avvist et tilbud som skulle vært tildelt kontrakt. Brudd på reglene om avvisning anses i praksis som en vesentlig feil.6 Oppdragsgiveren kan dermed bli erstatningsan-

5 I NOU 2014: 4 s. 150 og s. 209 fotnote 2 fremgår det at ca. 40 % av Kofas saker avgjort etter 1. januar 2012, gjaldt spørsmål om avvisning. Dette inkluderer spørsmål om avvisning av andre grunner enn de som behandles i avhandlingen.

6 Se LB-2017-94201 punkt 2 med henvisning til LH-2014-168975, Rt. 2007 s. 983 Reno-Vest premiss 88, LB-2012-36777, LB-2015-29544-1 og LE-2015-102226.

innledning 17

svarlig for forbigåtte tilbyderes positive kontraktsinteresse, noe som kan utgjøre store summer. I LB-2017-94201 ble oppdragsgiveren dømt til å betale nesten 273 millioner kroner i erstatning for positiv kontraktsinteresse til en tilbyder.7

Problemstillingen i boken er på denne bakgrunn hvilket rettslig handlingsrom oppdragsgivere som gjennomfører anskaffelser etter regelverket for offentlige anskaffelser har ved mottak av uklare tilbud, og tilbud som avviker fra anskaffelsesdokumentene.8

Problemstillingen er velkjent, og kan ses som en klassisk problemstilling innenfor offentlige anskaffelser. Reglene er dermed hyppig behandlet i litteratur om regelverket, herunder ulike kommentarer til lov og forskrift. Det er likevel forsket lite på temaet, og det er flere uavklarte spørsmål knyttet til håndteringen av uklare og avvikende tilbud.9 Formålet med boken er å bidra til større forståelse av de reglene som regulerer problemstillingen, herunder forholdet til EØSretten som de aktuelle bestemmelsene i anskaffelsesforskriften inkorporerer.

1.2 Metode og relevante rettskilder

1.2.1 Fremstillingen er rettsdogmatisk

For å nå målet om større forståelse av reglene, benytter boken rettsdogmatisk metode. Rettsdogmatikk er den metoden innen rettsvitenskapen som ligger nærmest konkret rettsanvendelse.10 Det kan beskrives som «rettsvitenskap som tar sikte mot systematisk fremstilling av gjeldende rett» hvor man kommer med «løsningsforslag til aktuelle og potensielle konkrete rettslige problemer».11 For å fastlegge gjeldende rett benytter man i rettsdogmatikken de samme grunnleggende metodereglene og prinsippene som ved konkret rettsanvendelse, og grensene for hva som anses som akseptabel argumentasjon er i utgangspunktet lik.12

7 Anke nektet fremmet i HR-2019-763-U.

8 Hvilke oppdragsgivere som omfattes av regelverket fremgår av anskaffelsesloven § 2 annet avsnitt og anskaffelsesforskriften § 1-2 (1). Begrepet anskaffelsesdokumentene er i anskaffelsesforskriften § 4-2 (2) bokstav b definert som en fellesbetegnelse for kunngjøringen, konkurransegrunnlaget og det europeiske egenerklæringsskjemaet.

9 Problemstillingen er likevel berørt i tidligere rettsvitenskapelige arbeider, slik som f.eks. Treumer (2000) og Simonsen (1997).

10 Se Graver (2008) s. 157.

11 Jf. Bernt og Doublet (1998) s. 13 og Mæhle (2004) s. 329.

12 Se Mæhle (2004) s. 333.

kapittel 1 18

Mens konkret rettsanvendelse er knyttet til avgjørelse av et bestemt saksforhold, for eksempel avgjørelsen av en tvist i domstolene, er rettsdogmatikken mer prinsipiell. Dette gjør at man i rettsdogmatikken har større frihet enn ved den konkrete rettsanvendelsen til å utforske innholdet i retten, for eksempel ved å prøve den ut på ulike faktum. Man kan også gå lenger enn å drøfte retten de lege lata, og bevege seg over i drøftelser de sententia ferenda og de lege ferenda.13 Denne muligheten benyttes også i denne boken. Et eksempel på at boken fremmer synspunkter de lege ferenda, er ved behandlingen av spørsmålet om adgangen til å forhandle bort vesentlige avvik ved gjennomføring av konkurranser med forhandling.

Ettersom rettsdogmatikk er rettsvitenskap, stilles det også andre og strengere krav til en rettsdogmatisk fremstilling enn til fremstillinger som skjer som et ledd i rettsanvendelse. I en rettsdogmatisk fremstilling forventes det for eksempel at spenningsfeltet mellom de verdimessige premissene retten bygger på «tydeliggjøres på en måte som både er mer overordnet, mer dyptgripende og mer fyllestgjørende» enn ved konkret rettsanvendelse.14 Samlet sett gjør dette kravet til dybde i fremstillingen, og den friheten metoden gir, at rettsdogmatikken er godt egnet til å nå bokens formål om større forståelse av reglene om håndtering av uklare og avvikende tilbud.

1.2.2 EØS-metode – forholdet til EU-retten

Selv om fremstillingen flere steder også er relevant for andre deler av anskaffelsesforskriften, er bokens hovedfokus på tolkning av bestemmelser i anskaffelsesforskriften del III.15 Denne delen av anskaffelsesforskriften gjennomfører EUs anskaffelsesdirektiv i norsk rett.16 Forpliktelsen til å gjennomføre anskaffelsesdirektivet følger av EØS-avtalen, som knytter EFTA-statene Norge, Island og Liechtenstein til EUs indre marked. Avtalen utvider området for fri bevegelse av varer, personer, tjenester og kapital til å også omfatte disse landene.17 En del av formålet med boken er også å øke forståelsen av forholdet mellom de bestem-

13 Se Graver (2008) s. 168.

14 Se Mæhle (2004) s. 335 og Graver (2008) s. 172.

15 Jf. kapittel 1.3.

16 Direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser. Heretter omtalt som «anskaffelsesdirektivet».

17 EØS-avtalen art. 1. Se også C-452/01 Ospelt premiss 29 om formålet med avtalen. Uttalelsen fra Ospeltsaken er fulgt opp i senere saker, se f.eks. C-72/09 Établissements Rimbaud premiss 20, C-48/11 A premiss 15 og C-897/19 PPU Ruska Federacija premiss 50.

innledning 19

melsene i anskaffelsesforskriften som behandles i avhandlingen og EØS-retten de gjennomfører.18

At reglene som analyseres i boken gjennomfører EØS-rett i norsk rett, har stor betydning ved tolkningen av dem. EØS-retten og dens metode påvirker både hvilke rettskilder som er relevante ved tolkningen, og hvilken vekt de ulike kildene har. For eksempel vil norske kilder ikke være relevante der EØS-rett tolkes for å undersøke om norsk rett samsvarer med denne, slik som i kapittel 5, der det undersøkes om EØS-retten tillater at oppdragsgiveren i noen tilfeller aksepterer uklare eller avvikende tilbud. Før rettskildene som benyttes i boken presenteres, er det derfor på sin plass å redegjøre kort for hvordan EØS-retten og dens tolkningsprinsipper forbinder norsk rett og EU-retten. Ved inngåelsen av EØS-avtalen, er de relevante reglene i EUs regulering av det indre markedet overtatt av EFTA-statene. Hovedreglene om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital i TEUF er tatt inn i EØS-avtalens hoveddel.19 De mest relevante bestemmelsene for offentlige anskaffelser er EØS-avtalen artikkel 11, som forbyr kvantitative importrestriksjoner, artikkel 31 om fri etableringsrett og artikkel 36 om fri flyt av tjenester.20 Også det generelle forbudet mot diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet i artikkel 4 kan nevnes. Disse bestemmelsene har imidlertid liten praktisk betydning ved gjennomføringen av offentlige anskaffelser ved siden av anskaffelsesdirektivet, annet enn som en tolkningsfaktor ved tolkningen av direktivet. De har dermed også mindre betydning for denne boken. Anskaffelsesdirektivet er en del av EUs sekundærrett. EFTA-statene har overtatt EØS-relevant sekundærrett ved at henvisninger til sekundærretten er tatt inn i vedleggene til EØS-avtalen. Henvisningene til EUs direktiver for offentlige anskaffelser er tatt inn i vedlegg XVI.21

For å nå målet om integrering av EFTA-statene i det indre marked, er det imidlertid ikke tilstrekkelig at EFTA-statene innfører EUs markedsregler, reglene må også tolkes likt som de tilsvarende reglene i EU. I femtende betraktning til EØS-avtalen fremgår det derfor at avtalepartene har som formål «å nå frem til og opprettholde en lik fortolkning og anvendelse av denne avtale og de bestemmelser i Fellesskapets regelverk som i det vesentligste er gjengitt i

18 Jf. kapittel 1.1.

19 Se Fredriksen og Mathisen (2018) s. 66.

20 De tilsvarende bestemmelsene i TEUF er art. 34 (kvantitative importrestriksjoner), art. 49 (fri etableringsrett) og art. 56 (fri flyt av tjenester).

21 EØS-avtalen vedlegg XVI ble oppdatert til dagens direktiver ved EØS-komiteens beslutning nr. 97/2016.

kapittel 1 20