Page 1


Kapittel 1

Perspektiver på samfunnssikkerhet I dette innledningskapitlet vil vi utdype hva vi mener med «perspektiver på samfunnssikkerhet». Vi forklarer bakgrunnen for begrepet samfunnssikkerhet og hva vi mener med det. Vi knytter begrepet også til andre temaer og begreper, slik at vi får et sett av «byggeklosser» som anvendes gjennom boken. Kapitlet gir videre en kort introduksjon til de perspektivene som vi behandler i de neste kapitlene. I kapittel 1 skal vi ta for oss følgende temaer: • utviklingen av begrepet samfunnssikkerhet • samfunnssikkerhet som kunnskapsfelt • samfunnssikkerhet og risiko • opprettholdelse av sentrale og kritiske samfunnsfunksjoner • organisering av samfunnssikkerhet • utfordringer og dilemmaer

1.1 Innledning Hvilket perspektiv man har på samfunnssikkerhet, er avhengig av ståstedet eller posisjonen, hvilket ansvar som hviler på ens skuldre, hvilken faglig bakgrunn man har, hva man arbeider med i en bestemt situasjon, eller hva man vil studere. Det kan gjøre det krevende å arbeide helhetlig med samfunnssikkerhet. De ulike posisjonene krever både tverrfaglig samarbeid, men også en evne til perspektiv­ forskyvning i arbeidet med risiko- og sikkerhetsspørsmål. Det er en dårlig idé å arbeide med samfunnssikkerhet fra et snevert og rigid ståsted ettersom ett pers­ pektiv sjelden gir hele «svaret» på det aktuelle spørsmålet. 25

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 25

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Boken presenter perspektiver på samfunnssikkerhet som bygger på teorier utvik­let av samfunnsvitere, og særlig sosiologer og statsvitere. Samtidig drar boken veksler på teorier om risiko utviklet av naturvitere og ingeniører. Det har vært nødvendig med en hard prioritering av hvilke temaer som er med, og hvilke som er utelatt. Blant viktige temaer som er utelatt eller bare så vidt berørt, er det store feltet av «security studies» som etter hvert kom i kjølvannet av Københavnerskolen (Burgess 2010), og studier om «disaster risk reduction» eller katastrofereduserende prosesser (Wisner mfl. 2012). I boken er det også utelatt teorier om teknisk risiko og sikkerhet i spesifikke bransjer. Store risikoområder i spesifikke fagfelt som for eksempel helse er også utelatt (Aase 2010). De utelatte temaene ville ha gått langt utover intensjonene med boken, samtidig som hver enkelt sektor krever en spesi­ fikk dybdekunnskap. Den store litteraturen om risikopersepsjon har også fått en mindre plass enn det som kunne vært naturlig, selv om temaet blir trukket inn i flere diskusjoner. Medienes rolle i risikodiskusjoner – og spesielt når det gjelder krisehåndtering – er også et område som kunne forsvart en langt større plass. Det finnes heller ingen detaljert gjennomgang av metoder som brukes i for eksempel risikoanalyser. I stedet er det lagt vekt på å presentere slike metoder mer generelt og med et kritisk blikk på bruksområder, muligheter og begrensninger. Boks 1.1 Safety og security

Safety og security I Skandinavia har det oppstått en forståelse av at safety handler om ulykker, mens security handler om ondsinnede handlinger som krig eller terrorisme. Selv om det hersker en viss uenighet om denne oversettelsen av de engelske begrepene, kan det være praktisk å operere med en slik språklig differensiering. På norsk er det ikke så enkelt å finne tilsvarende språklige nyanser. Safety er et polysemisk ord, det vil si et ord med flere betydninger. Ordet har to betydninger som begge er viktige innenfor samfunnssikkerhet. Vi kan skille mellom sikkerhet som tilstand og sikkerhet som følelse. Sikkerhet som tilstand sikter til det å være i sikkerhet rent faktisk, mens sikkerhet som følelse sikter til det å føle seg sikker eller trygg. Graden av samfunnssikkerhet kan da være graden av overensstemmelse mellom sikkerhet som følelse og sikkerhet som tilstand. Den allmenne forståelsen av begrepet security refererer i alle dets betydninger av ordet til fysisk sikkerhet og til faktisk tilstand i større grad enn til følelsen av å være i sikkerhet. Det kan derfor være problematisk å trekke et definitivt skille mellom safety og security når vi snakker om risiko, som per definisjon handler om en usikker framtid: med andre ord en framtid der det er vanskelig å være sikker på at det hersker en sikker tilstand.

26

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 26

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

Vi har valgt å unngå separate kapitler som omtaler risiko og sikkerhet relatert til ulike farer og trusler. For eksempel er forhold som skiller ulykker og ondsinnede handlinger, innarbeidet i de kapitlene der dette er relevant. På den måten kom­ mer både likheter og ulikheter i teoretisk tilnærming samt forståelse av risiko og virkemidler bedre fram. Samfunnssikkerhet er et sentralt begrep i Norge. Hensynet til samfunnssikker­ heten styrer viktige prioriteringer i politikken og i utformingen av viktige insti­ tusjoner i samfunnet. Siden årtusenskiftet har begrepet blitt brukt og misbrukt i politiske debatter og i interessekamper mellom ulike institusjoner og grupper. Samtidig har alvorlige hendelser påvirket forståelsen av samfunnssikkerhetens innhold og organisering. Når vi diskuterer samfunnssikkerhet i denne boken, vil det stort sett være koplet til trusler og farer som på en eller annen måte kan gjøre skade i samfunnet. Det er likevel verd å minne om at risiko, som er uløselig knyttet til samfunns­ sikkerhet, også er en positiv kraft. Viljen til å ta risiko er en viktig drivkraft i samfunnsutviklingen. Uten mennesker eller organisasjoner som er villige til å ta risiko, hadde verden fort stoppet opp. Det økonomiske livet ville mistet evnen til å fornye seg. Mennesker ville sannsynligvis ikke engang klart å finne seg en kjæreste, med de konsekvensene det ville hatt for de neste generasjonene. Denne dimensjonen ved risiko blir altfor ofte neglisjert. Det har blitt vanlig å forvente at det er mulig å leve et spennende og samtidig risikofritt liv, noe som er en selvmotsigelse i seg selv. Paradoksalt nok kan det synes som om folk er mer opptatt av risiko og mindre villig til å ta risiko enn noen gang før, selv om Norge aldri har vært et sikrere samfunn enn i vår tid. Fugelli (2003, 2004) trekker paralleller til det latinske begrepet nimietas, som han over­ setter til «formegethetens mentalitet», altså rikdommens forbannelse i form av menneskets umettelighet. Jo rikere menneskene blir, jo mer vil de ha. Jo sikrere menneskene blir, jo mer sikkerhet vil de ha. Etter hvert har man i de rike landene klart å redusere mange av de største truslene mot liv og helse i arbeidslivet, i trafikken eller i fritidsaktiviteter. Man har systematisk forsøkt å fjerne de største risikoene først og dermed fått ulykkestallene til å gå kraftig ned i alle sektorer av samfunnet, enten det gjelder arbeidsulykker, trafikkulykker eller andre typer ulykker. I 1970 ble for eksempel 560 mennesker drept i trafikken i Norge hvert år. 45 år senere ligger tallet på under 150, selv om trafikkmengden er firedoblet. Men risikoen har også blitt mindre på områder som vold. Hadde mordraten i Norge (mord per innbygger) vært like høy i dag som for 250 år siden, skulle det vært cirka 600 mord hvert år. I stedet ligger antallet på mellom 20 og 30.

27

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 27

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Når noen risikoer fjernes, vil andre bli mer synlige. Man har i økende grad blitt oppmerksom på de små truslene og de små risikoene vi utsetter oss for. Og det gjør at man stadig må stille spørsmål om hvor langt man skal gå for å fjerne eventuelle risikoer i samfunnet. Hvis barnehagene ikke tør å gi ungene saft når det skal være familiefest, fordi det kan komme en veps og stikke dem, eller ikke tør å servere boller fordi ungene kan få dem i halsen, eller kaffe til foreldrene fordi koppen kan velte på ungene, har en sunn og skeptisk holdning til trusler og risiko blitt erstattet av hysteri og ansvarsfraskrivelse. Enkelte bedrifter pålegger ansatte å holde seg i gelenderet når de går i trapper, forbyr ansatte å gå med en kopp varm drikke fordi de kan brenne seg, eller påbyr sine ansatte å rygge inn i parkeringsplassen om morgenen for å unngå uhell med rygging om kvelden når folk er antatt å være trøttere. Ved en slik detaljstyring av ansattes adferd har bedriftene fraskrevet seg ansvaret for de ansattes trygghet og oversett ansvaret de har for ansattes velferd og trivsel. I alt maset om farer og truende risikoer har de positive sidene ved risiko blitt glemt. Samtidig er det viktig å skille mellom ulykker og planlagte hendelser som noen har iverksatt for bevisst å skade andre. De må både analyseres, forebygges og til dels håndteres på forskjellige måter (se kapittel 3.4, 5.5, 9 og 10). Planlagte handlin­ ger for bevisst å skade eller drepe andre mennesker vil ofte skape langt mer frykt enn en ulykke. Ondsinnede handlinger er uforståelige for de fleste. Ingen som blir utsatt for slike handlinger, har valgt det frivillig. Hendelsene kommer brått og kan skje over alt og er derfor vanskelige å beskytte seg mot. Konsekvensene er direkte og ofte grusomme. Alt dette er kjennetegn på risikoer som vi har en tendens til å overdrive. Når samfunnet står overfor trusselen fra planlagte, ond­ sinnede handlinger, eller i etterkant av slike, kan det derfor åpne seg et rom for politisk handling som det under normale omstendigheter hadde vært vanskelig å få gjennomslag for. Ondsinnete handlinger har derfor særlig sterke politiske, etiske og manipulerende dimensjoner.

1.2

Utviklingen av samfunnssikkerhet som begrep

I dette delkapitlet vil vi beskrive «historien» om samfunnssikkerhet som begrep, både i et kort og et langt tidsperspektiv. Det korte tidsperspektivet omfatter to nordiske utviklingsløp. Det ene kalles «Københavnerskolen». Det andre er de grepene som norske myndigheter tok i forlengelsen av kritiske hendelser med store storm- og flomskader tidlig i 1990-årene. Det lange tidsperspektivet dreier seg om sikkerhetstenkning i et kulturhistorisk perspektiv, som kan føres tilbake til «den romerske freden» omkring begynnelsen av vår tidsregning. 28

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 28

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

Københavnerskolen Københavnerskolen omtaler samfunnssikkerhet som «sikkerhetisering», et begrep avledet av det engelske «securitization». Tidlig i 1990-årene ble det utviklet teorier om sikkerhetsgjøring for å forklare relasjoner mellom stater, og de var på flere måter svar på den dominansen som militære perspektiver hadde hatt i forståelsen av sikkerhet i internasjonale relasjoner. Teoriene handler om hvorfor og hvordan fenomener kan bli formulert og reformulert til spørsmål om sikkerhet selv om fenomenet i seg selv ikke trenger å blir mer truende eller utgjøre en trussel. Etter at den kalde krigen tok slutt omkring 1990, skjedde flere ting som skapte grunnlag for studier av sikkerhetsgjøring. For det første ble Russland redefinert fra å være en stor og farlig trussel mot vestlige land til å bli en samarbeidspartner. Den motsatte prosessen, der noe som er definert som farlig blir ufarliggjort uten at fenomenet har endret seg i særlig grad, viste at sikkerhet har vel så mye å gjøre med hvordan man formulerer en trussel eller en risiko, som at den eksisterer som en objektiv størrelse man må forholde seg til. For det andre ble det lagt større vekt på det sivile samfunnets egne behov for å forstå og håndtere risiko og dermed øke sikkerheten. Sikkerhet var ikke lenger så nær knyttet til militære problemstillinger. I Københavnerskolen ble samfunnssikkerhet (societal security) definert som «the ability of a society to persist in its essential character under changing condi­ tions and possible or actual threats» (Wæver mfl. 1993: 23). Etter hvert har dette sikkerhetsbegrepet, som sprang ut fra analyser av internasjonale relasjoner mel­ lom stater, blitt utvidet til å omfatte problemstillinger og fenomener som klima, miljøforurensing, teknologiske systemer med særlig vekt på blant annet cyber-sik­ kerhet, matsikkerhet, helse, urban utvikling, migrasjon og finans (Burgess 2010).

Et norsk utviklingsspor Den «norske» retningen hadde i utgangspunktet sitt tyngdepunkt i sivil organise­ ring og forvaltning av sikkerhet i samfunnet, med vekt på risikostyring og regule­ ring, beredskapsplanlegging og krisehåndtering. Utviklingen har imidlertid ført disse to forståelsene nærmere hverandre ved at de i større grad har blitt opptatt av de samme fenomenene. Teorier om sikkerhetsgjøring brukes om stadig flere risikofylte fenomener i samfunnet og nærmer seg dermed fenomenene som var utgangspunkt for den «norske» varianten av begrepet. Samtidig har den norske varianten tatt opp i seg mer av de sentrale delene i Københavnerskolen, og da særlig forholdet mellom politikk, etikk og vitenskap innenfor risiko og sikkerhet. Københavnerskolen representerer fortsatt en sikkerhetspolitisk teori som er opptatt av intensjonalitet og handling på den ene siden og den moderne orga­ 29

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 29

06.07.2016 13.34


kapittel 1

niseringen av institusjonelle styringsstrukturer som staten, det politiske feltet, sektorer eller funksjoner på den andre siden (Gad og Petersen 2012). Den norske varianten av samfunnssikkerhet er fundamentert på mer instrumentelle forstå­ elser av forvaltning, organisering, planlegging og styring. Teorier om samfunnssikkerhet og beredskap var lite kjent i Norge da den såkalte nyttårsorkanen rammet Vestlandet i 1992. Da en stor flom rammet Østlan­ det i juni 1995, ble det enda tydeligere at det var noe fundamentalt galt med måten myndighetene i Norge hadde organisert arbeidet med å forebygge og håndtere store ulykker og naturkatastrofer på. Det ble tatt initiativ til en kraftig styrking av kunnskapsgrunnlaget for å møte de truslene som var innebygd i det sivile samfunnet, og som var blitt synlige etter den kalde krigen. I Norge ble begrepet samfunnssikkerhet første gang tatt i bruk under forarbeidet til et studium i sikker­ het, beredskap og samfunnsplanlegging ved Høyskolen i Stavanger (senere Uni­ versitetet i Stavanger) i siste halvdel av 1990-årene. Det såkalte Sårbarhetsutvalget, som avga sin innstilling i 2000, presenterte ikke noen definisjon av begrepet sam­ funnssikkerhet, selv om utvalget brukte begrepet som en samlebetegnelse for sitt arbeid. Sårbarhetsutvalget ble fulgt opp av Stortingsmelding nr. 17 (2001–2002): «Samfunnssikkerhet. Veien til et mindre sårbart samfunn». I stortingsmeldingen ble samfunnssikkerhet for første gang definert « … som den evne samfunnet har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger». Siden har det kom­ met en jevn strøm av utredninger og stortingsmeldinger som har vært førende for den politiske utformingen av samfunnssikkerheten (Fimreite mfl.2014). 1990-årene var også preget av en «sikkerhetstrøtthet» og et politisk oppgjør med den kalde krigens sikringsarbeid og den interne sikkerheten i tilfelle krig eller ter­ rorisme. Den stortingsoppnevnte Lund-kommisjonen la fram sin rapport om de norske hemmelige tjenestene i 1996 (Lund-rapporten 1996). Rapporten kritiserte flere forhold ved etterretningsarbeidet i etterkrigstiden, og den politiske behandlin­ gen av rapporten medførte flere kontroverser. Stortingets høring av rapporten førte blant annet til at justisministeren måtte gå av. Personer som hadde mistanke om at de hadde blitt overvåket, fikk i en periode tilgang til å se «mappen sin». Det kunne se ut som et endelig oppgjør med tankegodset fra den kalde krigen, der trusselen fra Sovjetunionen (som Russland var en sentral del av) og atomkrig var helt domi­ nerende. Dette tankegodset hadde i praksis ført til en nedprioritering av individets rett til å bli beskyttet mot eventuelle overgrep fra staten i sikkerhetens navn. Etter terrorangrepene i Oslo og på Utøya den 22. juli 2011 hevdet daværende PSTsjef at en mer velutrustet etterretningstjeneste kunne ha avdekket terrorplanene og at «frykten» for å gjøre feil i sikkerhetsarbeidet etter Lund-kommisjonens rapport 30

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 30

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

var en av hovedårsakene til at det ikke skjedde. Dette er en tvilsom påstand, og et langt vanligere argument har vært at hvis myndighetene skulle avslørt soloterroris­ ten som gjennomførte angrepene, måtte overvåkingen vært så altomfattende at det ville gått på bekostning av andre samfunnsverdier. Det vil altså alltid være dilemma knyttet til hvor mye myndighetene skal satse for å bedre folks sikkerhet, og hvilke metoder man vil bruke (se kapittel 5, 10 og 13 om dilemmaer i sikkerhetsarbeidet). Samfunnets direkte investeringer i sivil sikkerhet ble gradvis redusert etter den kalde krigens slutt. Men man må være forsiktig med å tolke dette som om samfun­ nets sikkerhet ble redusert. Reduksjonen i investeringer må sees i sammenheng med utvidelsen av sikkerhetsbegrepet og at ansvaret for sikkerhet i større grad ble overført fra staten til private aktører, for eksempel til petroleumsindustrien og den sivile luftfarten. Sikkerhetsarbeidet ble også i økende grad delegert til depar­ tementer, fylkeskommuner og kommuner og integrert i deres daglige gjøremål (se kapittel 7.5, 8 og 10). Investeringer i sikkerhet kan dermed være vanskeligere å skille fra andre investeringer og den daglige driften. Gjennom lov og pålegg fikk blant annet kommunene et større ansvar for risikohåndtering, forebygging og sik­ kerhet (Lunde 2014; Bernt 2015). Liberaliseringen av sikkerhetsansvaret kan også sees i sammenheng med de store endringene i offentlig sektor som startet i 1980årene, inspirert av New Public Management. Dette førte blant annet til en økende mengde krav og pålegg også når det gjaldt arbeid med den sivile sikkerheten, noe som ble kontrollert med nye krav til dokumentasjon og rapportering. Samtidig har også privatpersoner over tid fått et større økonomisk og moralsk ansvar for egen sikkerhet gjennom offentlige påbud (se kapittel 3 om governmentality). Arbeidet med risiko og sikkerhet begynte å ligne på en egen profesjon.

Et lengre utviklingsspor Man kan spore ulike former for sikkerhetstenkning langt tilbake i tid, spesielt i noen sektorer i samfunnet. Etter at mer enn 100 000 mennesker ble drept i et jordskjelv i Lisboa, spurte Jean-Jacques Rousseau i 1775 hvorfor det var samlet 20 000 hus med seks til sju etasjer i et område som man visste var svært utsatt for jordskjelv. Spørsmålet er et av opphavene til sikkerhetsvitenskapelig tenkning og kan sees på som en av kimene til det vi i dag kaller samfunnssikkerhet. I en artikkel publisert i Norsk statsvitenskapelig tidsskrift (Åtland 2008) blir den lange historien til begrepet sikkerhet presentert. Sikkerhetsbegrepets ety­ mologiske opprinnelse, det latinske securus, kan spores tilbake til antikken. Den første politiske bruken av begrepet sikkerhet er datert til Pax Romana-perioden («den romerske freden» fra år 27 f.Kr. til 180 e.Kr.), da det fortelles om «en til­ stand av varig sikkerhet» (Åtland 2008: 110). Mens romerne primært brukte «Pax 31

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 31

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Romana» som et uttrykk for en subjektiv følelse av fravær av fare, ble begrepets beskyttelsesdimensjon mer framtredende utover i middelalderen. Et nytt begrep – securitas publicas – oppstod under etableringen av fyrstestater i Europa i det 16. århundre. Offentlig sikkerhet og en forståelse om at den regjerende fyrsten hadde en forpliktelse til å beskytte sine undersåtter mot indre og ytre fiender, kom på den politiske dagsordenen. Rundt samme tid skjedde det også en systematisk diffe­ rensiering av sikkerhetsbegrepet i en «objektiv» og «subjektiv» sikkerhet innenfor de fleste europeiske språkene. Det perspektivet blir utdypet i kapittel 2. Her blir framveksten av byer og bystater analysert for å vise hvordan sikkerhetstenkning i hundrevis av år har vært en viktig faktor – og kanskje den viktigste faktoren – i utformingen av den fysiske og sosiale organiseringen av stater og samfunn. På seksten- og syttenhundretallet ble rettigheter gradvis flyttet fra det kollektive til individet. Sikkerhetsbegrepet utviklet seg på denne tiden og peker på mange måter fram mot «risikosamfunnet» og introduksjonen av fenomenet samfunns­ sikkerhet i 1980- og 90-årene. Thomas Hobbes’ Leviathan fra 1651 og Adam Smiths Wealth of Nations fra 1776 kan illustrere denne utviklingen. Hobbes’ resonnementer er knyttet til både den enkeltes og fellesskapets behov for sikkerhet. Ifølge Hobbes er frykten for en voldelig død den primære drivkraften som får mennesker til å danne samfunn. En av statens viktigste oppgaver som legitimerer dens makt, er derfor å beskytte sine borgere. Hobbes argumenterer for at trygghet for borgerne bare kan etableres i et ordnet samfunn. Samfunnsmessig orden kan bare etableres ved å sentralisere voldsmakten. Individets sikkerhet blir dermed et kollektivt gode. Adam Smith er opptatt av at intern sikkerhet mellom borgerne i et samfunn er nøkkelen til vekst og velstand. Beskyttelse mot hverandre stimulerer oss til å være f­ oretaksomme, ettersom det da blir mer sannsynlig at man får beholde overskuddet av det som blir produsert. Sikkerhet koples til forventningen om å beholde det man har. Denne forventningen fører til at forsikring vokser fram som et nytt fenomen. Forsikring bygger på ideen om at hvis mange betaler en mindre sum for å få dekket sine tap hvis noe skjer, kan de få som blir rammet av uønskede hendelser, bli fullt ut kompensert for sine tap. Forsikring bygger altså på systematiske vur­ deringer av risiko. Men forsikringsbransjens oppsving var ikke uproblematisk. Kritikere mente at når ansvaret ble «kollektivisert», kunne uansvarlighet knyttet til skader og ulykker vokse. Kompensasjonen gjorde også at forsikringstakeren kunne heve seg over «Guds vilje». Forsikringslogikken bredte seg på tross av motstanden. I teorien kan forsikring anvendes på ethvert samfunnsområde, og statistiske beregninger av risiko åpnet dørene til en ny sosial virkelighet. Forsi­ kringsbransjen ble en viktig drivkraft i utviklingen av metoder for å vurdere risiko og sannsynligheter for uønskede hendelser (Bernstein 1998). 32

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 32

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

Statens ansvar for sikkerheten vokser fram Framveksten av mer selvstendige og likeverdige europeiske stater fra midten av 1600-tallet påvirket forståelsen av sikkerhetsbegrepet. Evnen til å forsvare et ter­ ritorium mot indre og ytre fiender var et grunnlag for mer avanserte statsdan­ nelser. Uten sikkerhet kunne man ikke se for seg økonomisk vekst og kulturell utvikling. Utover på 1800-tallet vokste også forventningen om staters selv­kontroll. ­Raison d’état («statsgrunn») var ikke lenger et generelt grunnlag for staters maktut­ øvelse. Flere definisjoner knyttet til hva som utgjør krisesituasjoner, og når stater kan sette seg ut over sine egne etablerte spilleregler, kom etter hvert på plass. Åtland (2008) ser på dette som et langt skritt i retning av den moderne (vestlige) forståelsen av sikkerhetsbegrepet. Dette er premisser som også ligger til grunn for vår tids beskrivelser av samfunnssikkerhet. Ifølge Åtland fikk ikke lenger opplys­ ningstidens idealer om «selvkontroll» operere alene i det politiske vokabularet. Det nasjonale interessebegrepet ble stadig mer dominerende etter første verdenskrig, og begrepet national interest(s) ble i økende grad et grunnlag for ekstraordinære sikkerhetstiltak. Vektleggingen av statens interesser finner vi også igjen knyttet til samfunnssikkerhet, for eksempel i konseptet om totalforsvaret. Første verdenskrig gjorde et sentralt spørsmål knyttet til det vi kaller sam­ funnssikkerhet mer tydelig: Hvordan kan man trygge sin egen sikkerhet uten å øke andres risiko eller usikkerhet? For eksempel: Kan en stats tiltak for å trygge egen sikkerhet oppfattes som en trussel av andre? En slik utvikling kan lede til et strukturelt sikkerhetsdilemma der trusselen eskalerer. Ideen om kollektiv sikkerhet fikk økende betydning i den internasjonale politikken. Gjennom Folkeforbundet, der de fleste selvstendige land var medlemmer, skulle varig fred oppnås gjennom statenes felles ansvar for sikkerheten. Selv om det viktigste med Folkeforbundet var å sikre fred, bidro institusjonen også i humanitære operasjoner, blant annet i håndteringen av flere helserelaterte katastrofer og hjelp til flyktninger fra Kau­ kasus og Ukraina. Mot slutten av 1930-årene ble det tydelig at forbundet ikke var den suksessen mange hadde håpet, og troen på kollektiv sikkerhet som omfattet alle, ble midlertidig gravlagt før utbruddet av andre verdenskrig.

Sikkerhet under den kalde krigen Deler av tankegodset fra Folkeforbundet skulle likevel vise seg å overleve andre verdenskrig - den verste og blodigste krigen i historien. Kort tid etter avslutnin­ gen av verdenskrigen ble FN dannet i oktober 1945. På samme måten som for Folke­forbundet var hovedideen at FN skulle forhindre krig og sikre fred gjennom politisk press eller direkte intervensjon. 33

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 33

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Men grunnleggerne av FN tenkte videre enn som så. Den første av en lang rekke organisasjoner som ble opprettet i FN-regi, var organisasjonen for utdan­ ning, vitenskap og kultur (UNESCO). Allerede i 1945 innså ledende politikere at sikkerhet også måtte bygge på utvikling og deling av kunnskap mellom landene og på beskyttelse av nasjonenes egenverdi og kulturelle uttrykk. Den kalde krigen førte til at FNs arbeid med militære spørsmål knyttet til fred og sikkerhet var mer eller mindre lammet i over 40 år fordi landene som kunne ha sikret en fredeligere verden, blokkerte hverandre i FNs sikkerhetsråd. I denne perioden vokste FN på andre områder som bistand til økonomisk utvikling, internasjonal lov, men­ neskerettigheter og humanitære operasjoner. Både direkte og indirekte koplet medlemslandene gjennom FN-systemet sammen et bredt spekter av økonomiske, rettslige og humanitære faktorer for å styrke fred og sikkerhet i verden. EU er også en av de internasjonale organisasjonene hvor kollektiv sikkerhet står på den politiske agendaen blant annet gjennom økonomisk og politisk inte­ grasjon, men også gjennom et forpliktende samarbeid om kriseberedskap og respons. Dette er ideer som også gjør seg gjeldende i tenkingen om samfunns­ sikkerhet. På tross av sikkerhetsbegrepets lange historie var det først i tiden etter andre verdenskrig at det for alvor ble knyttet til statsbegrepet. Nasjonal sikkerhet ble et nøkkelbegrep i nasjonal og internasjonal politikk, og forskningen innenfor feltet økte betydelig. Sikkerhet vokste til å bli et politisk organiserende begrep på lik linje med begreper som fred og demokrati. Utviklingen i USA var toneangi­ vende, og i Norge ble sikkerhet direkte knyttet til statsbegrepet i 1947. Etter andre verdens­krig ble det etablert nye sikkerhetsorganisasjoner som skulle understøtte den utøvende makten. Det var en utvikling som også ble møtt av kritikk. Arbei­ det med sikkerhet i samfunnet kunne som nevnt i seg selv true friheten. Selv om dilemmaet hadde vært kjent siden antikken, ble det i 1950-årene en reell utford­ ring å finne en riktig balanse mellom landets sikkerhet og individenes frihet. Etter andre verdenskrig kan man også se trekkene av et mer integrert sik­ kerhetsarbeid for å beskytte samfunnets infrastruktur og evne til produksjon på en mer helhetlig måte. Erfaringene fra krigen var at det sivile samfunnets evne til å opprettholde den kritiske infrastrukturen og fortsette produksjonen under sterke påkjenninger var avgjørende for evnen til å forsvare landet. Det var også tilfellet i Norge. Den norske forsvarskommisjonen av 1946, under ledelse av Trygve Bratteli, trakk fram hvilke virkemidler som var avgjørende for å håndtere samfunnets økende sårbarhet (Olsen mfl. 2007). Forsvarskommisjonen av 1946 pekte blant annet på hvor viktig samspillet mellom militære og sivile funksjoner er for sikkerheten. 34

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 34

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet Boks 1.2. Den norske forsvarskommisjonen fra 1946 om samspillet mellom militære og sivile funksjoner.

«... det må vurderes nye virkemidler for å styrke robustheten, utholdenheten og omstillingsevnene ved samfunnskritiske virksomheter og infrastruktur. For å bedre samfunnets evne til å motstå og håndtere ekstraordinære påkjenninger er det nødvendig med både sivile og militære beskyttelsestiltak av viktige samfunnsvirksomheter. Planleggingen bør prioritere de områder som har størst betydning for vår egen og våre alliertes sikkerhet. Det er videre viktig at man ved lokalisering, utbygging, utforming og utrustning av ny infrastruktur og virksomhet i samfunnet tar tilstrekkelige hensyn til beredskapsmessige forhold.» Forsvarskommisjonen 1946

Det videre arbeidet med å følge opp forsvarskommisjonen ble kalt «beredskaps­ messige hensyn i samfunnsplanleggingen» (BIS). Søkelyset var rettet mot sik­ kerhetspolitiske trusler, selv om det ikke utelukket forebygging mot andre trus­ ler som for eksempel naturkatastrofer. Ferjer som vanligvis fraktet folk og gods langs kysten, fikk jernbaneskinner på dekk slik at de raskt kunne gjøres om til mine­leggere. Privatbiler ble registrert slik at de kunne rekvireres av Forsvaret ved behov. Kolonialbutikker måtte ha en viss mengde hermetikk på lager, sånn at man kunne møte en forsyningskrise. Enkelte veistrekninger ble bygd slik at de kunne benyttes som landingsstriper for fly i en krisesituasjon. Denne måten å tenke forsvar og sikkerhet på fantes i de fleste land. Forståelsen av BIS har for eksempel stort sett vært sammenfallende i Norge og Sverige. Filoso­ fien bak BIS-arbeidet var at politikere, administrative ledere og planleggere skulle integrere beredskaps- og sikkerhetsmessige hensyn i all samfunnsplanlegging. Den grunnleggende strategien var at man skulle støtte opp under den militære forsvarsevnen ved å styrke det sivile samfunnets evne til å tåle store belastninger, men samtidig også tilpasse sivile aktiviteter til militære behov. Kort forklart var målet med BIS å skape et robust samfunn med evne til å tåle store påkjenninger i fred og særlig i krig.

Fra sivil beredskap til samfunnssikkerhet Krigsberedskapen ble tonet betraktelig ned etter den kalde krigens opphør i slutten av 1980-årene. Bevisstheten om at samfunnet er sårbart også i fredstid, ble større etter hvert som de militære truslene ble mindre. Økt kompleksitet og omstilling til nye rammebetingelser gjorde at samfunnet også ble sårbart på andre måter. Fra en beredskap som var rettet mot ytre fiender, ble nå beredskapsar­ beidet justert mot indre anliggender på både nasjonalt og lokalt nivå. Statlige og kommunale myndigheter fikk etter hvert nye roller i arbeidet med å skape et 35

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 35

06.07.2016 13.34


kapittel 1

mer robust og mindre sårbart samfunn. Strategien om at det sivile samfunnet skulle støtte den militære forsvarsevnen, ble gradvis snudd på hodet. Søkelyset ble satt på hvordan de militære kapasitetene kunne bidra til å styrke sikkerheten i sivilsamfunnet gjennom innsats ved for eksempel naturkatastrofer eller i rene politioppdrag. Først i 2005 ble man enig om det var politiet og ikke Forsvaret som skulle ha hovedansvaret for å bekjempe terrorisme. Terrorisme er definert som kriminalitet, og dermed ble det slått fast at det er en oppgave for politiet. Men samtidig skal politiet ha muligheter til å rekvirere hjelp fra Forsvaret når det er behov for Forsvarets kompetanse og kapasiteter. Dette samarbeidet har lenge hatt store svakheter, særlig når det gjelder gjensidig informasjon og kommunikasjon. Fra midten av 1990-årene rettet man i langt større grad oppmerksomheten mot ulykker og katastrofer forårsaket av samfunnsmessige utviklingstrekk eller naturfenomener. Dette skiftet ble hjulpet fram av en økende forståelse av hvorfor og hvordan ulykker oppstår. Fram til 1980-årene dominerte ingeniører og til dels økonomer både forskningen og det praktiske arbeidet for å forebygge ulykker. Samspillet mellom mennesker, teknologi og organisering ble for alvor satt på dagsordenen da samfunnsvitere og psykologer begynte å engasjere seg i spørsmål knyttet til risiko og sikkerhet (se kapittel 4, 5 og 6). De første samfunnsfaglige teoriene om hvorfor ulykker oppstår, kan spores tilbake til tiden rundt år 1900, da den såkalte ulykkesfuglteorien ble lansert. Den individorienterte teorien la vekt på at noen mennesker er mer tilbøyelige til å havne i ulykker enn andre. Den viste seg å være ubrukelig i praksis. I 1920 ble den første sosiologiske undersøkel­ sen av en stor ulykke publisert. S.H. Prince undersøkte hvordan et skip fullastet med sprengstoff kunne eksplodere og ødelegge store deler av den canadiske byen Halifax (Prince 1920). I midten av 1970-årene kom den første store samfunns­ vitenskapelige undersøkelsen om hvorfor ulykker kan oppstå som følge av den måten organisasjoner blir utformet og ledet på (Turner 1976). Antropologen Mary Douglas og statsviteren Aaron Wildawsky utviklet i samme tidsperiode en teori der kultur var sentralt for å forstå samspillet mellom individer og samfunn når det gjelder risiko (se kapittel 3.8). I 1984 holdt sosiologen James F. Short hovedtalen til den amerikanske sosiologikongressen der han argumen­ terte sterkt for at sosiologer måtte interessere seg mer for risiko og sikkerhet og sette disse fenomenene i en samfunnsmessig kontekst. (Short 1984). På samme tid lanserte sosiologen Charles Perrow en teori om normale ulykker som skjer i orga­ nisasjoner (se kapittel 5.2). Ifølge Perrow ville ulykker skje i visse tilfeller fordi det ikke var mulig å etablere organisasjoner der man hadde full kontroll med (farlig) teknologi. Dette førte til ny forskningsaktivitet blant annet finansiert av atomkraft­ industrien som dels hadde som målsetting å tilbakevise Perrows teorier, og dels 36

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 36

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

utvikle alternative og komplementære organisatoriske perspektiver. Teorier om høy pålitelighet1 ga et håp om et sikrere samfunn fordi de postulerte måter man kunne forhindre ulykker på, og disse teoriene dannet derfor ganske fort politisk korrekte forståelser av hvordan man kunne organisere seg bort fra ulykker. Sent­ ralt i disse teoriene står samspillet mellom mennesker, organisering og teknologi (se kapittel 5.4 om høypålitelige organisasjoner). På samme tid lanserte den tyske sosiologen Ulrich Beck en banebrytende studie av risikosamfunnet, om hvordan den samfunnsmessige utviklingen bidrar til å skape nye trusler som krever helt nye måter å tenke på hvis vi skal kunne beskytte oss (kapittel 4.3). Becks svar på sin egen dystre samfunnsanalyse var å legge mer vekt på vitenskap for å forstå og håndtere framtidige trusler. Denne studien førte til at mange av de viktigste sosio­ logene rundt årtusenskiftet engasjerte seg i studier av sammenhengen mellom samfunnsutvikling, atferd og risiko. Følelse av trygghet er et av de grunnleggende behovene vi mennesker har. Sosiologen Anthony Giddens formulerte begrepet «ontologisk trygghet» knyttet til individer og samfunn. Fenomener som risiko og sikkerhet er i stor grad basert på abstrakte systemer. Likevel føler de fleste seg trygge på at disse systemene fungerer, selv om vi har kunnskap som tilsier at noe kan svikte. Vitenskapen har både produsert mange av de truslene vi står overfor, og samtidig utviklet metoder for å håndtere dem. Teorier og metoder om risiko og sikkerhet gir både forståelse og et grunnlag for handling, noe som igjen gir oss en trygghet med tanke på hva som kan true oss, og hvordan vi kan beskytte oss mot truslene. Imidlertid er tilliten til vitenskapen og eksperter synkende blant vanlige folk, noe som utfordrer den ontologiske tryggheten (se kapittel 4.4).

1.3

Samfunnssikkerhet som kunnskapsfelt

Det tidligere sikkerhetsmonopolet og vektleggingen av nasjonalstaters militære forsvar mot andre stater utfordres av sub-statlige aktører og nettverk. Vi har derfor beveget oss fra et trusselbilde der staters sikkerhet var i sentrum, til et perspektiv der egenproduserte trusler i det moderne samfunnet har voksende betydning for samfunnets sikkerhet. Vår sårbarhet er også i større grad påvirket av globale hendelser og prosesser. Det bildet har forsterket seg utover på 2000-tallet. Ifølge Wæver (1993) har betydningen av sikkerhetsbegrepet blitt utvidet etter den kalde krigen. Mangfoldet av farer og trusler i vår tid, og ikke minst utviklingen av sam­ funnsfaglige teorier for å forstå risiko og sikkerhet, gjør det etter hvert umulig å håndtere sikkerhet som en «objektiv» størrelse. Det hersker i dag stor grad av 1

Såkalte HRO-teorier, etter den engelske betegnelsen High Reliability Organisations

37

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 37

06.07.2016 13.34


kapittel 1

enighet om at oppfatninger om risiko og sikkerhet konstrueres forskjellig i ulike land, samfunnssektorer og (sub)kulturer. Samfunnssikkerhet startet som et politisk begrep i Norge, noe som kan være i tråd med Københavnerskolens teorier. Som med andre politiske begreper tar det tid å «vitenskapeliggjøre» samfunnssikkerhet. Det tar tid å gi nye begreper et presist vitenskapelig innhold, knytte det til grunnlagsteori og gjennomføre empiriske studier som hele tiden kan utfordre og videreutvikle forståelsen av de fenomenene som studeres. Begrepet «bærekraftig utvikling» er en klar parallell. Det tok flere tiår før begrepet var «vitenskapeliggjort», og da med særlig viktige bidrag fra statsvitenskap og økonomi. En rekke andre vitenskapelige disipliner har også forsøkt å utvikle sine egne forståelser av bærekraftig utvikling. Det er etablert vitenskapelige tidsskrifter og konferanser som tar for seg innholdet i og forståelsen av hva bærekraftig utvikling kan være, og hvordan begrepet kan utvik­ les. Samtidig brukes og misbrukes begrepet daglig i den politiske diskusjonen. I securisation-tradisjonen er man primært ikke interessert i risiko og sikkerhet som faste og materielle størrelser bestående av trusler, sårbarheter, sannsynlig­ heter og konsekvenser. I stedet retter man søkelyset mot hvordan aktører med en politisk agenda kan transformere en sak eller et fenomen til et spørsmål om sikkerhet. Denne teorien ble, som før nevnt, først utviklet for å forstå forholdet mellom stater, men er etter hvert også brukt for å forstå hvordan politikk, inter­ esser og verdier kan bidra til å formulere oppfatninger av sikkerhet og dermed også tiltak for å håndtere risiko og sikkerhet (Burgess 2010). Den ekstreme poli­ tiseringen av sikkerhet kan for eksempel forklare hvorfor trafikkulykker, som krever svært mange liv hvert år, likevel får langt mindre oppmerksomhet enn for eksempel terrorisme, som krever meget få liv i sammenligning. Ved å se sikkerhet og risiko som et resultat av politikk og verdier fanger vi opp bredden og dybden i hvordan sikkerhet er forstått i dagens samfunn. Få andre fenomener i samfunnet kan ha en så stor politisk sprengkraft som spørsmål knyttet til risiko og sikkerhet (se kapittel 13). Blant annet vil utviklin­ gen av samfunnssikkerheten påvirke velferdsnivået og mulighetene for styring. Store uønskede hendelser, enten det er ulykker eller terrorangrep, kan i seg selv berøre svært mange mennesker. De har objektive aspekter som handler om tap av liv eller helse og store verdier. I tillegg vil slike hendelser og lederes atferd i en krise ha sterk symbolsk verdi, avhengig av hva som rammes, og hvordan lederne formulerer seg. Ikke minst kan spesielle kriser endre den politiske dagsordenen totalt. Kriser har ofte vært avgjørende for sentrale lederes skjebne, enten de har blitt helter eller skurker på grunn av sine beslutninger i kritiske situasjoner (se kapittel 9). Dersom man kan omdefinere et politisk problem til et spørsmål om 38

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 38

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

folks sikkerhet, er det svært vanskelig å argumentere imot (Gardner 2008). Både for lite eller for mye sikkerhet kan komme i konflikt med andre verdier som er viktige å ivareta i samfunnet. Derfor er det nødvendig med kritisk tenkning rundt fenomenene risiko og sikkerhet.

1.4

Avgrensinger mot andre sikkerhetsrelaterte områder

Samfunnssikkerhet omfatter ikke alt sikkerhetsarbeid i samfunnet, og ikke alle trusler utgjør en fare for samfunnssikkerheten. Det er derfor behov for avgren­ singer og presiseringer, slik at vi kan legge grunnlaget for en felles forståelse som både er smal nok til at systematisk kunnskapsutvikling kan finne sted, og bred nok til at ulike interessegrupper føler seg fortrolig med hva samfunnssikkerhet er. Spørsmål om rikets sikkerhet, bærekraftig utvikling, generelt skadeforebyggende arbeid og individuell trygghet (human security) gir viktige rammebetingelser for arbeidet med samfunnssikkerhet og har også aspekter som direkte overlapper med samfunnssikkerhet, se figur 1.1. Men begrepet samfunnssikkerhet dekker ikke alle disse feltene fullt ut.

Bærekraftig utvikling

Figur 1.1 Samfunnssikkerhet og andre sikkerhets­relaterte områder

Individuell trygghet Samfunnssikkerhet

Ordinær ulykkesforebygging Nasjonal sikkerhet

Bærekraftig utvikling har mange koplingspunkter til samfunnssikkerhet. Her er det vanskelig å se hvordan vi skal kunne oppnå det ene uten også å ha det andre 39

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 39

06.07.2016 13.34


kapittel 1

(Olsen mfl. 2006). Bærekraftig utvikling har imidlertid et helt annet utgangspunkt og rasjonale enn samfunnssikkerhet. Bærekraftig utvikling betegner en «utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov» (Brundtlandkommisjonen 1987: 42). Å imøtekomme dagens behov innebærer blant annet å sørge for matsikkerhet, helsesikkerhet og sikkerhet mot trusler fra naturskapte katastrofer på grunn av endringer i klimaet eller overforbruk av livsviktige ressurser. Men bærekraftig utvikling omfatter også sosiale og økonomiske faktorer. Her er bærekraft knyttet til samfunnsmessig og individuell velferd, eller mer presist å dekke menneskelige behov i nåtid og framtid. En av de viktigste faktorene for å kunne oppnå bære­ kraftig utvikling er å kunne redusere klimaendringene som i framtiden kan bidra til å endre livsgrunnlaget for mennesker over hele verden. Utfordringene knyttet til klimaendringer er langsiktige, rammer de fleste sektorer, er globale og krever derfor forpliktende globale tiltak. På grunn av de store og usikre konsekvensene som klimaendringer kan føre til, er det bred politisk enighet om å prioritere forebygging for ikke å miste kontroll over utviklingen (ref. Parisavtalen 2016). Samfunnssikkerhet har et mer avgrenset siktemål, som i stor grad er basert på nasjonal styring og nasjonal politikk, selv om forpliktende internasjonalt sam­ arbeid blir stadig viktigere. Når det gjelder å møte klimaendringer, har man i et samfunnssikkerhetsperspektiv i stor grad tenkt tilpasning til endringer som man antar vil utvikle seg langsomt. Nasjonal sikkerhet eller statssikkerhet har tradisjonelt lagt vekt på territorielle forhold, der det viktigste har vært å sikre landegrenser og statsbærende insti­ tusjoner. Statssikkerhet er det vi som regel forbinder med forsvars- og sikker­ hetspolitikk. Vi kan ha et samfunn uten en stat, men ingen stat uten et samfunn (Kruke mfl. 2005). Den nåværende staten kan gå til grunne selv om samfunnet fortsetter å eksistere. Derfor er samfunnssikkerhet noe annet enn statssikkerhet. Samfunnssikkerhet handler om politikk og tiltak som skal sikre at vitale funksjo­ ner i samfunnet fungerer og gjør at befolkningen kan leve i samfunnet uavhengig av styresett og landegrenser. Det vil naturlig nok være et gjensidig interessefelles­ skap mellom samfunnssikkerhet og statssikkerhet, men både strategier, politisk handlingsrom og virkemidler vil være forskjellige for å håndtere henholdsvis statssikkerhet og samfunnssikkerhet. Individuell trygghet (human security) ble lansert av FNs utviklingsfond (UNDP) som en politisk og teoretisk visjon i første halvdel av 1990-årene. Individuell trygg­ het oppstod ut fra den samme nyorienteringen som sikkerhetiseringsteorien og legger stor vekt på den individuelle sikkerheten hvert enkelt menneske har rett til å ha både fysisk, økonomisk, politisk og sosialt. Individuell trygghet blir, som 40

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 40

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

samfunnssikkerhet, vanligvis sett på som en respons på trusler etter at det begren­ sete statsfokuserte paradigmet hadde vært dominerende i over 40 år. Ordinær ulykkesforebygging. Vanlige sykdommer, enkeltstående ulykker og vanlig kriminalitet er rutinemessige hendelser som ikke i seg selv utgjør en trus­ sel mot samfunnssikkerheten. Det finnes organisasjoner, lovverk og økonomiske kompensasjons- ordninger (forsikringer, trygdeordninger osv.) som håndterer disse hendelsene på en rutinemessig måte med de ressurser som allerede finnes. Det går en kontinuerlig diskusjon hvor mye dette har å gjøre med samfunnssik­ kerhet. Når hver enkelt hendelse kan isoleres og behandles rutinemessig, kan tilta­ kene betraktes som en del av dagliglivets organisering. Likevel vil slike hendelser true sikkerheten og påføre stor skade for dem som blir utsatt for dem. Det som uansett er en del av samfunnssikkerheten, er de systemene og reguleringene som er etablert for å redusere omfanget av ordinære ulykker. Hvis disse reguleringene og systemene ikke fungerer, kan det føre til sterkt økende skadeomfang og en mis­ tillit til myndighetene som kan svekke deres evne til å bygge samfunnssikkerhet.

1.5

Samfunnssikkerhet og risiko

Sentralt i tenkningen om og arbeidet med sikkerhet står begrepet risiko (se kapittel 3). Risiko i sin aller enkleste form kan framstilles som et produkt av sannsynlighet og konsekvenser. Hvorfor man i sin tid valgte å kalle risiko et produkt av disse størrelsene, er snarere fundert i praktiske enn i vitenskapelige hensyn. En enkel formel gjorde det mulig å vurdere, sammenligne og formidle risiko på en enkel måte. Dermed var egentlig utfordringen redusert til å fortolke det svaret formelen førte til, enten det var i form av et tall, en figur eller et utsagn (Jordan og Jørgensen 2016). Men denne enkle modellen tok også oppmerksomheten bort fra den kanskje viktigste dimensjonen ved risiko, nemlig usikkerhet. Grunnleggende handler risiko om framtiden, om noe som eventuelt kan skje, og om mulige konsekvenser hen­ delsene kan medføre. Usikkerhet er derfor blitt en stadig viktigere dimensjon ved fenomenet risiko (se kapittel 3.2 og 10), og dette gjør også at de etiske og politiske dimensjonene både ved risiko og arbeidet med sikkerhet blir mer tydelige. Usik­ kerhet kan i noen tilfeller kompenseres med mer kunnskap. Men som oftest kan ikke kunnskap alene gi oss full innsikt i framtiden, og derfor må (store) deler av usikkerheten kompenseres ved hjelp av etiske og politiske vurderinger når beslut­ ninger skal fattes. I tilfeller der usikkerheten fullstendig overskygger tilgjengelig kunnskap, må man bruke beslutningsmodeller der etikk og politikk er de viktigste ingrediensene (se kapittel 12.2 om føre var-prinsippet). Risikobegrepet har altså et kunnskapselement, og i tillegg også etiske og politiske elementer. 41

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 41

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) bygger på en kilde – en fare eller trus­ sel som eksisterer. En brann, et skipsforlis eller et jordskjelv er trusler som kan ramme. Mulighetene for at slike trusler skal slå til, gjør at vi prøver å vurdere sannsynligheten for at en hendelse skal skje. Hvilke konsekvenser det får hvis trusselen slår til, vil igjen avhenge av hvor sårbare de eller det som kan rammes, er overfor trusselen. Et jordskjelv er i seg selv en naturlig hendelse. Det er konse­ kvensen av et jordskjelv som kan føre til en katastrofe. Hvis jordskjelvet skjer på Nordpolen, vil nesten ingen legge merke til det. Hvis det rammer områder der det bor mange mennesker, og der samfunnet ikke er forberedt på å tåle et skjelv, kan det bli en katastrofe. ROS-analyser kan altså meget fort bli kompliserte beregninger der det er vanskelig å ha full oversikt over alle faktorene som påvirker (se kapittel 12.4 og 13.7). Derfor egner slike analyser seg best hvis man kan isolere både trusselen og det som blir truet, i både tid og rom. Det er for eksempel svært vanskelig å bruke slike metoder for å vurdere risiko knyttet til klimaendringer. De fleste er enige i at vi ikke bare kan benytte sannsynligheter og konsekvenser som metode for å beskrive og analysere risiko (se kapittel 3). Vurderinger av sann­ synlighet og konsekvens bygger som oftest på erfaringer med tilsvarende trusler, hvor ofte de har slått til tidligere, og hvilke konsekvenser det førte til den gangen. Men enkelte hendelser forekommer så sjeldent at vi har lite empiri å bygge på. Det er hendelser hvor hyppighet eller forekomst ikke kan beregnes ut fra historiske data, statistikk eller andre erfaringer. Det å beregne når og hvor neste terrorangrep kan inntreffe, blir for eksempel svært upresist og usikkert. I teorier om disaster risk reduction (katastrofereduserende prosesser) er man opptatt av store (natur)hendelser som kan føre til enorme ødeleggelser og tap av tusenvis av liv. Dette kan være jordskjelv, vulkanutbrudd og tsunamier. Men også stormer eller oversvømmelser som eventuelt kan koples til klimaendringer. Ved slike hendelser blir det også vanskelig å snakke om sannsynligheter eller å anslå konsekvensene. Katastroferisiko blir derfor ofte definert som en trussel vurdert mot det aktuelle samfunnets totale sårbarhet hvor truslene kan være jordskjelv, stormer eller andre naturhendelser. Man unngår altså helt å ta stilling til sann­ synligheter og bare indirekte til konsekvenser. For å identifisere et samfunns sår­ barheter undersøker man grunnleggende faktorer som for eksempel økonomiske, politiske og sosiale strukturer. Innenfor disse rammene foregår det hele tiden prosesser som kan bidra til å øke eller redusere samfunnets totale sårbarheter, og som kan beskrives i forbindelse med aktuelle trusler (Wisner mfl. 2012). Det har også vært vanlig å vurdere risikoen for at noen vil begå planlagte ond­ sinnete handlinger som en kombinasjon av intensjon og kapasitet (kapittel 3 og 12) 42

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 42

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

Man er opptatt av å vurdere hvilke intensjoner og hvor sterk vilje enkeltpersoner eller grupper har til å gjennomføre en planlagt handling. Og samtidig vurderer man hvilken kapasitet de har til å gjennomføre handlingen. Kapasiteten handler både om personens eller gruppens ressurser og kunnskap til å gjennomføre handlingen, men også hvor enkelt eller vanskelig det er å ramme det eventuelle målet. I 2012 kom det en norsk standard (NS 5830:2012) der begreper og tenkemåter i forbindelse med tilsiktede uønskede hendelser som for eksempel et terrorangrep blir forsøkt definert og standardisert. Når det gjelder risiko for at slike hendelser skal skje, brukes ikke begrepene sannsynlighet og konsekvens i det hele tatt. I stedet opererer standarden med en definisjon som sier at risiko er «uttrykk for forholdet mellom trusselen mot en gitt verdi og denne verdiens sårbarhet overfor den spe­ sifiserte trusselen». I standarden er forholdet mellom trussel, verdi og sårbarhet ikke satt opp i en enkel formel. Verdi blir definert som en ressurs som hvis den blir utsatt for en uønsket påvirkning, vil medføre en negativ konsekvens for den som drar fordel av ressursen. Mens trussel eller fare blir omtalt som en mulig, uønsket handling og sårbarhet som en manglende evne til å motstå en uønsket hendelse. Denne måten å tenke risiko på har vakt heftig debatt (se for eksempel Jore og Egeli 2015), og de viktigste innvendingene er at man uansett ender med en slags sannsynlighetsvurdering, men uten å spesifisere klare sammenhenger mellom begrepene. Den andre innvendingen er at en slik måte å vurdere på kan føre til en systematisk overvurdering av risikoen. Uansett viser debatten at det ikke finnes en universell måte å forstå eller definere risiko på.

Nye eksperter og flerfaglighet? For å skape et robust samfunn er det behov for mange typer eksperter, som planleg­ gere, branningeniører, smittevernsleger, etterretningsoffiserer eller organisasjonspsy­ kologer. Personer som til daglig arbeider med risiko og sikkerhet i Norge, har som regel en forståelse av begrepet samfunnssikkerhet som er nær knyttet til egen posi­ sjon og egne ansvarsområder. Samfunnssikkerhet kan forstås ulikt avhengig av om begrepet brukes om for eksempel informasjonssikkerhet, som en endring i metoder for risikovurdering, en ny kapasitet for krisehåndtering, et utrykk for ulike kulturelle fortolkninger eller graden av tillit mellom myndigheter og befolkningen i en stat. Sikkerhet kan være et forførende ord som ofte brukes politisk for å oppnå bestemte ting. Sikkerhet er verdiladet. Det er vanskelig å være uenig når noen kan definere eller omdefinere sine politiske mål til et spørsmål om sikkerhet (kapittel 13.3). Mange av truslene og sårbarhetene i samfunnet er dynamiske og endrer seg over tid. (Krav til og fra myndigheter endrer seg, og samtidig vil det være drivkrefter 43

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 43

06.07.2016 13.34


kapittel 1

som kontinuerlig endrer trussel- og sårbarhetsbildet. I tillegg har trusler og sår­ barheter ulike tidsperspektiver. Noen utvikler seg langsomt, mens andre utvikler seg raskt eller kan oppstå brått. Dette krever en oppdatert og tilpasset planlegging, regulering og håndtering (se kapittel 7.5, 8.4, og 11). Endringer skaper et behov for stadig ny kunnskap og kompetanse om hvordan risiko utvikler seg, og hvordan den kan håndteres. Det handler både om nye tiltak, men også om effektiv avvik­ ling av tiltak som «går ut på dato» på grunn av for store negative bieffekter eller fordi de i liten grad har hatt en påviselig innvirkning på sikkerheten i samfunnet. Samfunnssikkerhet er tverr- og flerfaglig i sin natur og trekker veksler på en rekke vitenskapelige disipliner. De mest sentrale er ingeniørfag, matematikk/ statistikk, økonomi, sosiologi, statsvitenskap, psykologi, juss og organisasjonsfag. Det er delvis et uttrykk for at man studerer forskjellige ting, og delvis at momenter knyttet til samfunnssikkerhet har mange dimensjoner som må studeres fra ulike ståsteder. Dermed blir det som tidligere nevnt, vanskelig å komme fram til enty­ dige forståelser for hva samfunnssikkerhet er, og hva det bør handle om. Mange av de farene og truslene samfunnet står overfor, forutsetter ekspertkunnskap. De krever også spesifikke metoder for å skaffe kunnskap om hvordan truslene oppstår og kan forebygges, eller hvordan man kan håndtere kritiske situasjoner. Teori og modellering av brann og eksplosjoner er et eksempel på slik ekspertkunnskap, mens teorier om klimatrusler eller radikalisering er to andre. Et kjennetegn er at disse kunnskapene er distinktivt ulike og krever en fordypning og spisskompe­ tanse innenfor sitt område og spesialfelt. Mange av disse domenekunnskapene eksisterer som egne kunnskapsfelt i samfunnet, som for eksempel kunnskaper om brann og meteorologi, mens andre kan være mindre tydelige. Innenfor samfunnssikkerhetsfeltet finnes det både beskrivende og normativ teori (se kapittel 4 og 5). På den ene siden er teorier om samfunnssikkerhet beskri­ vende, gjerne kritiske, og redegjør for hvordan og hvorfor noe eksisterer. På den andre siden er teorier normative og forteller oss noe om hva som bør gjøres, og hvem som bør gjøre det. Slike teorier er ofte fundert i teknisk-naturvitenskapelige tenkemåter og legger rasjonelle aktører til grunn i analysene. I spørsmål om sik­ kerhet og sikring er det en klar tendens til at normativ teori dominerer. Det ser vi blant annet knyttet til den posisjonen risikoanalyser har i veiledninger om sikkerhetsarbeid (se kapittel 12.4). Mange mener at de tekniske fagdisiplinene i altfor lang tid har fått dominere kunnskapsutviklingen knyttet til sikkerhet. Som en motvekt har de samfunnsvi­ tenskapelige teoriene ofte vært kritisk beskrivende (se kapittel 4). Mye av dette arbeidet stiller spørsmål ved etablerte teorier og metoder, for eksempel knyttet til persepsjon av risiko, gjennomføringen av risikoanalyser og hvilke verdier og 44

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 44

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

antakelser som ofte legges til grunn i beredskapsplanlegging (se kapittel 11). De beskrivende kunnskapene utgjør i dag en legitim del av samfunnssikkerhetsfeltet og belyser viktige forhold som makt, tillit og institusjonelle sårbarheter. Vi kan også skille mellom grunnlagsteori og domenekunnskap. Grunnlagsteori er i stor grad kunnskaper om samfunnssikkerhet, mens domenekunnskap i stor grad er kunnskap i samfunnssikkerhet. Med kunnskaper om samfunnssikkerhet mener vi teorier som kan si noe om samfunnssikkerhet som fenomen, hvilke funksjoner sikkerhet kan ha i samfunnet, eller hvordan risiko og sikkerhet bidrar til å forme samfunnet. En egenskap ved slik kunnskap er at den gir mulighet for et felles språk for å forstå og snakke om samfunnssikkerhet på tvers av spesialistenes kompetanseområder. De kan hjelpe til å analysere fenomener på tvers av kunnskaper om spesifikke trusler eller risi­ koer. Slike teorier, for eksempel om sikkerhetisering eller risikosamfunnet, bygger på forskjellige disipliner. Noen kan også hente argumenter fra flere disipliner, for eksempel i teorier om hvordan ulykker skjer i organisasjoner.

1.6

Byggeklosser i samfunnssikkerheten

Opprettholdelse av sentrale og kritiske samfunnsfunksjoner Evnen til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner er den kapasiteten samfun­ net har til å takle iboende sårbarhet gjennom forebyggende aktivitet, håndtering av kritiske situasjoner og til restituering etter en alvorlig uønsket hendelse. Samfunnets evne omfatter en institusjonell kapasitet der det finnes tilstrekkelige mate­ rielle, organisatoriske og menneskelige ressurser til å håndtere ekstraordinære hendelser og til å ivareta den daglige driften. Å opprettholde denne evnen må sees i sammenheng med samfunnets kapasitet til å styre også utenom kriseperiodene. Denne evnen har en organisatorisk og en forvaltningsmessig side. Utvikling og god styring av høypålitelighetsorganisasjoner og kritisk infrastruktur er sentrale forutsetninger for at et moderne samfunn skal fungere tilfredsstillende og yte service og tjenester til befolkningen (se kapittel 5.4). Hva er det så man ønsker å beskytte? Det er for det første det vi kan kalle sam­ funnskritisk infrastruktur. For det andre er det de institusjonene som ivaretar de viktigste oppgavene for at samfunnet skal fungere. En institusjon er en sosial relasjon – henholdsvis et sett av sosiale relasjoner – som gjentas over tid i henhold til skrevne eller uskrevne regler og avtaler. I dagligtalen omtales institusjoner ofte som formelle organisasjoner, for eksempel et behandlingshjem eller et fengsel.

45

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 45

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Institusjoner kan imidlertid også betegne samfunnets grunnleggende eller omfat­ tende ordninger, som den økonomiske institusjonen, den politiske institusjonen, rettsvesenet, familie- og slektskapsinstitusjonen, religionen og andre kulturelle institusjoner. Slike institusjoner ivaretar sentrale oppgaver som må løses for at et samfunn skal kunne eksistere. Samfunnssikkerhet omfatter forebygging av kriser, forberedelser for å takle kriser, håndtering av kriser når de oppstår, og evnen til å gjenvinne funksjonali­ teten etterpå. Men samfunnssikkerhet kan også omfatte samfunnets manglende evner til å tåle og takle uønskede hendelser. En slik definisjon verken inkluderer eller ekskluderer noen typer hendelser. Det siste poenget er viktig. Skal vi utvikle en grunnleggende forståelse av hva samfunnssikkerhet er og ikke er, må vi kunne identifisere dimensjoner ved begrepet som er generelle, og som kan anvendes på en lang rekke tiltak, hendelser og funksjoner. Samfunnssikkerhet er primært knyttet til et nasjonalt nivå fordi det er en sterk sammenheng mellom statens organisering, sårbarheten i samfunnskritiske funk­ sjoner og statens evne til å håndtere uønskede hendelser. Men det handler også om det lokale og det internasjonale nivået. Alle uønskede hendelser skjer et sted og rammer lokalt. Det er lokalt samfunnets evne til å håndtere uønskede hendelser må vise seg. Det betyr at materielle, organisatoriske og menneskelige ressurser må være tilgjengelig lokalt for å forebygge og håndtere uønskede hendelser. Samtidig påvirkes det nasjonale og det lokale nivået sterkt av internasjonale utviklingstrekk, hendelser og trusler. De alvorligste truslene samfunnet står overfor, kjenner ingen landegrenser. De er blitt mer globale i sin natur ved at hendelser ett sted i verden raskere og mer direkte får konsekvenser andre steder i verden. Globalisering av økonomien, menneskeskapte klimaendringer, tette koplinger i globale IKT-nettverk, finans- og produksjonssystemer, genteknologi, epidemier og store folkeforflytninger som følge av konflikter/katastrofer eller klimaendringer påvirker sårbarheten i sam­ funnet. Endring i sosiale institusjoner og normer for samhandling som et resultat av globale trusler kan også påvirke sårbarheten i et samfunn. Globalisering av trusler gjør også at internasjonale avtaler for å regulere økonomiske forhold, kri­ tisk infrastruktur, konflikter eller klimaendringer kan gripe direkte inn i arbeidet med samfunnssikkerheten på både lokalt og nasjonalt plan. I tillegg er det laget avtaler mellom land og etablert mekanismer – for eksempel i regi av EU eller FN – for å håndtere store uønskede hendelser når de skjer. Forståelsen av hva samfunnssikkerhet er, kan sies å være hendelsesdrevet. Skiftende bekymringer for samfunnets sårbarhet har tvunget fram nye forståel­ ser. En orkan på Nordvestlandet i 1992 og en flom på Østlandet i 1995 gjorde at 46

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 46

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

naturkatastrofer fikk en sentral plass i det innledende arbeidet med å definere samfunnssikkerhet. Store transportulykker i slutten av 1990-årene gjorde at tek­ nologisk sårbarhet fikk stor oppmerksomhet. Etter som vi nærmet oss år 2000, gjorde det såkalte Y2K-problemet at kritisk infrastruktur og særlig sikkerhet i IKT-systemer ble den dominerende bekymringen. Y2K-problemet handlet om frykten for at datasystemer over hele verden ikke ville «forstå» overgangen til et nytt tusenår og dermed bryte sammen. Etter 11. september 2001 ble frykten for terror og terrorisme et sentralt tema i debatten om samfunnssikkerhet, selv om denne frykten ikke ble særlig sterk i Norge. Likevel fikk hendelsen stor betyd­ ning for Norge, som valgte å gå til krig «mot terror» i Afghanistan sammen med en rekke andre land. Etter den store tsunamien som tok livet av cirka 230 000 mennesker i 12 asiatiske land i desember 2004, ble naturkatastrofer igjen sentralt i debatten om samfunnssikkerhet i Norge. Da terroren rammet Norge den 22. juli 2011, ble terrorisme og organisert kriminalitet også et mye mer sentralt område i det norske arbeidet med samfunnssikkerhet.

Sårbarhet, robusthet og tillit Hvis forståelsen av og prioriteringer i samfunnssikkerhet blir styrt av stadig nye hendelser, blir det svært vanskelig å utvikle fleksible systemer og institusjoner som kan arbeide langsiktig for å utvikle samfunnssikkerhet både i praksis og ikke minst vitenskapelig. Derfor bør samfunnssikkerhet forståes i lys av noen generelle kriterier, som i denne boken knyttes til sårbarhet, robusthet og tillit. Vi kan definere sårbarhet som et systems forutsetninger for eller manglende evne til å fungere under og etter at det utsettes for en uønsket hendelse. Sårbar­ het er ofte betraktet som det motsatte av robusthet. Dette kan være riktig hvis vi betrakter sårbarhet i en organisasjon, en by eller et land som en manglende evne til å motstå, tilpasse seg eller gjenopprette funksjonaliteten etter at en ytre påkjen­ ning har inntruffet. Men hvis sårbarhet utelukkende er det motsatte av robusthet, kunne vi bare snakke om større eller mindre grad av robusthet eller sårbarhet. Begrepet robusthet er i større grad proaktivt, noe vi planlegger og forsøker å bygge inn i et system. Mens sårbarhet ofte er reaktive egenskaper ved et system som utvikler seg over tid, uten at man legger merke til det. Vi kan betrakte teknologisk sårbarhet som en egenskap ved systemet som gjør at det mangler evnen til å gjenopprette funksjonaliteten hvis det blir utsatt for ytre påkjenninger. Sosial og økologisk sårbarhet, på sin side, er systemers manglende evne til å endre seg og tilpasse seg nye situasjoner uten å miste funk­ sjonaliteten. 47

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 47

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Med sosialt system mener vi for eksempel en organisasjon, en by eller et sam­ funn, og hvordan menneskelige og teknologiske faktorer er knyttet sammen for å opprettholde funksjonaliteten i systemene. Teknologiske og sosiale systemer er ofte tett koplet sammen, og uønskede hendelser i ett system kan lett forplante seg til andre systemer. For eksempel kan en orkan også forårsake strømbrudd og på den måten forsterke konsekvensene av hendelsen. Man kan derfor komme i en situasjon der en hendelse raskt utvikler seg fra en enkel svikt i regularitet til en mer alvorlig trussel. Sårbarhet i et samfunn utvikler seg også over lang tid. Samfunnets sårbarheter vil påvirkes av hvordan samfunnets ressurser forvaltes, og hvordan sosiale systemer blir påvirket av politiske og økologiske forhold. Robusthet er både et honnørord og et mål. Begrepet er nær knyttet til fenome­ ner som for eksempel tilpasning, fleksibilitet og resiliens (se kapitlene 5 og 11). Vanlige definisjoner av disse begrepene har en del til felles med den definisjonen vi har brukt av samfunnssikkerhet. Vi kan definere resiliens som den kapasitet et sosialt system har til å motstå og tilpasse seg forventede og uventede forstyr­ relser, og til å gjenopprette funksjonaliteten etter alvorlige påkjenninger fra slike forstyrrelser (‘t Hart og Sundelius 2013). Det er vanligvis ikke mulig å gardere seg fullstendig mot uønskede hendelser. Da må man tenke alternativt og i stedet bygge samfunn som «tåler en trøkk», og som raskt kan begynne å fungere normalt igjen etter slike hendelser. I utgangs­ punktet kan vi snakke om tre typer resiliens (Comfort mfl. 2010). Emosjonell resiliens betegner et karaktertrekk ved en person, en organisasjon eller et lokal­ samfunn. Teknologisk resiliens kan betraktes som en egenskap ved et system som gjør at systemet raskt kan komme tilbake til normalen og gjenopprette funksjo­ naliteten hvis det blir utsatt for ytre påkjenninger. Sosial og økologisk resiliens kan betraktes som et systems evne til å endre seg og tilpasse seg nye situasjoner uten å miste funksjonaliteten hvis det blir utsatt for ytre påvirkninger. Hvordan et sosialt system utvikler robusthet, avhenger av mange faktorer og komplekse sammenhenger. Derfor mener de fleste forskere at et sosialt systems robusthet er en kombinasjon av evnen til å: • forutse uønskede påkjenninger, og håndtere dem når de oppstår, ved hjelp av bedre kunnskaper og metoder, fleksible reaksjoner og tettere samarbeid • «slå tilbake» hvis systemet blir utsatt for ytre påkjenninger • opprettholde en balanse mellom risiko og tilgjengelige ressurser som gjør at man over tid kan vedlikeholde både mental, organisatorisk og fysisk beredskap Tilliten til sentrale samfunnsfunksjoner er et viktig tema når man vil forstå hvor­ dan folk oppfatter ulike farer og trusler, og hvordan samfunnet evner å takle 48

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 48

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

uønskede hendelser. Med andre ord vil det gå på samfunnssikkerheten løs hvis systemer eller institusjoner som er satt til å ivareta viktige funksjoner i samfun­ net, mister tillit. Hvis samfunnstilliten er lav, vil folk forsøke å finne egne løsninger eller unngå de institusjonene man ikke har tillit til. Dette kan gjelde politiske institusjoner (som for eksempel lovverket), finansinstitusjoner, flyselskaper, helsevesenet og sentrale elementer i forvaltning og styring (for eksempel politiet og domstolene). Tillit er tuftet på våre erfaringer over tid. Aktører og systemer som skal bidra til samfunnssikkerhet, må derfor fortløpende bevise at de behersker oppgavene de er ansvarlige for. Systemer som er viktige for samfunnssikkerheten, må derfor være i stand til å fungere pålitelig over lang tid. En del farer vi som individer utset­ ter oss for, betraktes som selvvalgte og frivillige. Andre farer og trusler utsetter samfunnet oss for. Overfor slike farer er vi i en «offerrolle» hvor vi forventer at samfunnet tar vare på vår sikkerhet. Vi aksepterer selvvalgt risiko i forbindelse med bilkjøring, men vi forlanger at samfunnet sørger for full sikkerhet når vi overlater vår skjebne i hendene til en bussjåfør eller en flyger. Tillit og dermed også samfunnssikkerhet kan påvirkes av risikokommunika­ sjon og dialog mellom myndigheter og allmennheten. Myndighetene må forholde seg til risiko på en slik måte at man får den riktige balansen mellom trygghet og tillit til systemet. De senere års utfordringer i forbindelse med terrortrusselen illustrerer denne vanskelige balansegangen. Tillit er sentralt for å kunne opprettholde et robust samfunn. Risiko, og hvordan myndigheter eller bedrifter makter å håndtere den, har et klart framtidsaspekt, og vil derfor alltid inneholde betydelige elementer av usikkerhet. Dette gjelder med hensyn til både å forstå og forebygge risiko og til å håndtere risikoer dersom de materialiserer seg i uønskede hendelser. En god håndtering øker trygghetsfølelsen i samfunnet. Samtidig kan tillit bidra til å redusere usikkerhet i den befolkningen myndighetene er satt til å beskytte. Dess mindre vi vet om en trussel eller risiko, dess mer er institusjoner som skal sørge for sikkerheten i samfunnet, avhengige av tillit. Ny kunnskap kan redusere usikkerheten, mens tillit gjør usikkerhet mer akseptabel. Hva som gjør at folk har tillit til myndighetene, vil variere mellom samfunn, men også mellom grupper i det samme samfunnet. Lovverk, reguleringsregimer, utøvende myndigheters kapasitet eller vilje til å bruke ressurser for å øke sik­ kerheten, er tillitsskapende virkemidler og derfor høyst relevante aspekter ved samfunnssikkerheten. Når vi i tillegg vet at tillit er noe som er vanskelig å bygge opp, samtidig som det er lett å rive ned, må nødvendigvis tillit, og ikke bare funksjonaliteten (påliteligheten), til samfunnskritiske funksjoner være sentralt å ivareta for å opprettholde samfunnssikkerheten. 49

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 49

06.07.2016 13.34


kapittel 1

1.7

Organisering av samfunnssikkerhet

Organisering av samfunnssikkerheten har vist seg å være vanskelig å definere og operasjonalisere. Når fenomenet er så mangfoldig og omfatter så mange sektorer og ansvarsområder i samfunnet, sier det seg selv at det er vanskelig å finne fram til en entydig og ikke minst stabil organisering av hele samfunnssikkerhetsfeltet. I dette avsnittet skal vi kort se på tre prinsipielle sider ved organiseringen. For det første vil vi se på hvordan man bruker styring og kontroll for å håndtere risiko. For det andre vil vi se på koordinering mellom ulike organisasjoner, institusjoner og nivåer. For det tredje vil vi se på dilemmaet mellom sentralisering og desent­ ralisering av ansvar og innsatser.

Risikoregulering Samfunnets kontroll med risiko omfatter et bredt spekter av mekanismer og virke­ midler, fra virksomheters egenkontroll som skjer uten myndighetens innblanding, og til lovregulering og bruk av rettslige virkemidler. Aktørene kan enes om å inngå bindende avtaler som gjelder varer og tjenester, men der krav til arbeidsmiljø, ytre miljø, teknisk sikkerhet og sikring er med i avtalen. En viktig forutsetning for at myndighetene kan utøve kontroll og sanksjoner, er den legitimiteten som er forankret i lovgivningen, rettsprosessene og forvaltningen. Stortinget vedtar lover, mens utformingen av rettslig bindende forskrifter gjerne skjer i departementene (eventuelt med stadfesting i statsråd) eller delegeres til underliggende etater (se kapittel 8). I boken tar vi for oss fem temaer knyttet til risikoregulering. I kapittel 8 intro­ duserer vi noen grunnleggende juridiske begreper og retningslinjer om juridisk metode. Dernest tar vi for oss begrepet «reguleringsregime». Det tredje temaet er «samstyring», som omfatter horisontale og vertikale mekanismer for styring og kontroll innenfor organisatoriske og institusjonelle rammer. Vårt fjerde tema gjelder normer for atferd. Slike normer kan ordnes i et hierarki som spenner fra lover og forskrifter, ulovfestede regler og industristandarder til faglig skjønn eller «beste praksis» i ulike profesjoner. Det femte temaet er «internkontroll», som innebærer både lovpålagt myndighetskontroll og egenkontroll som virksomheter utvikler og ivaretar ut fra egne behov. Internasjonal litteratur anvender gjerne begrepet «governance» om offentlig styring og kontroll. På norsk anvendes begrepet samstyring om «den ikke-hierar­ kiske prosessen hvorved offentlige og private aktører og ressurser koordineres og gis felles retning» (Renn 2008; Røiseland og Vabø 2016). Feltet samfunnssikkerhet er preget av samstyring. Det omfatter tradisjonell planlegging der aktørene må 50

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 50

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

velge virkemidler, utforme strategier og koordinere sine aktiviteter for å kunne oppnå «felles retning og mening». Med dette som utgangspunkt vil teoribedrag om nettverk, roller, lederskap og makt være relevante i en analyse og drøfting av samstyring (kapittel8.4). Kompleksiteten knyttet til regulering av sikkerhet er derfor særdeles utfordrende organisatorisk og forvaltningsmessig.

Samfunnssikkerhet og slemme problemer I Norge er det fire prinsipper for samfunnssikkerhet og beredskap (se også kapittel 10.2). Det er nærhets-, ansvars-, likhets- og samvirkeprinsippet. Ansvarsprinsip­ pet viser til at den myndigheten eller virksomheten som til daglig har ansvaret for et område, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjenesten ved kriser og katastrofer. Likhetsprinsippet viser til at den ansvarlige organisasjonen som opererer i en krise, skal være mest mulig lik den organisasjonen man har til daglig. Mens nærhetsprinsippet betyr at kriser skal håndteres på et lavest mulig organisatorisk nivå. Begrunnelsen er at den som har størst nærhet til krisen, vanligvis vil være den som har best forutsetninger for å forstå situasjonen, og dermed er best egnet til å håndtere den. Samvirkeprinsip­ pet betyr at myndigheter eller virksomheter har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samarbeid med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering. Arbeid med samfunnssikkerhet er kjennetegnet av mange vanskelige utfordrin­ ger som det ikke finnes enkle svar på, og som også reflekterer vanskeligheten med å finne optimale måter å organisere arbeidet på. Slike vanskelige utfordringer kan for det første være kjennetegn ved en uønsket hendelse man vil beskytte seg mot eller håndtere. Og de er tydeligst i større, uønskede hendelser der liv og helse, andre verdier og omdømme står på spill (se kapittel 10). Hvis noe uventet skjer, kan problemene som oppstår, oppleves som nye og unike, særlig for personer som under normale omstendigheter ikke arbeider med å håndtere slike hendelser. Grunnen til at hendelsene oppleves som unike, er ofte at det ikke er gitte løsninger på problemet, og ikke engang helt rette eller helt feil løsninger. Det vanskeligste kan være at det ikke er regler eller kriterier for når løsningen er funnet, rett og slett fordi man ikke forstår problemet fullt ut før det er funnet en løsning. I tillegg kan iverksetting av tiltak skape ikke-planlagte konsekvenser som skaper nye utfordringer. Større, uønskede hendelser er gjerne preget av stor usikkerhet, sammensatte hendelsesforløp og tvetydige sammenhenger. For det andre kan vanskelige utfordringer være knyttet til selve den forvalt­ ningsmessige organiseringen av samfunnssikkerheten. Et kjennetegn er at de 51

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 51

06.07.2016 13.34


kapittel 1

problemene som kan oppstå i forbindelse med store, uønskede hendelser, er grenseoverskridende. En alvorlig, uønsket hendelse kjenner ikke administrative ansvarsområder. Det har vist seg at så lenge en krise holder seg innenfor ansvars­ området til et departement eller en etat, kan håndteringen fungere bra. Men i de aller fleste tilfellene krysser krisen slike ansvarsgrenser. Da vil det fort kunne opp­ stå behov for tett samarbeid og koordinering for å håndtere situasjonen. Utford­ ringene kan ha flere årsaker og uventede konsekvenser, samtidig som det hersker stor usikkerhet om hvilke tiltak man skal iverksette. Mange av de samme utford­ ringene gjelder også i arbeidet med forebygging og beredskap fordi de sammen med håndtering krysser sektorgrenser, ansvarsområder og administrative nivåer.

Sentralisering eller desentralisering For å styre samfunnssikkerheten er det behov for å involvere flere nivåer innen­ for offentlige etater, kommuner og private virksomheter. Denne strukturen kan føre til et fragmentert ansvar og forvirring om ansvarsområder. Slike svakheter kommer ofte ikke til syne før en alvorlig hendelse har inntruffet. Det klassiske dilemmaet når det gjelder organisering av samfunnssikkerheten, blir ofte fram­ stilt som et valg mellom to strategier. På den ene siden en sentral ledelse som kan sikre oversikt, konsistent styring og effektiv allokering av nødvendige ressurser. På den andre siden en desentralisert organisering som sikrer utnyttelse av lokale ressurser og fleksibilitet og evne til å improvisere i en nødssituasjon (se kapittel 5.2, 5.6, 11.3 og 11.7). Ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippene peker mot en desentralisering av ansvaret for å forebygge, bygge beredskap og håndtere uønskede hendelser. Nær­ hets- ansvars- og likhetsprinsippene kan se ut til å være i konflikt med faglige utredninger og praktisk politikk, som nesten entydig peker på sentralisering av viktige funksjoner. Dette spriket mellom prinsipper og praktisk politikk illustre­ rer en gammel observasjon som sier at desentralisering er den vanlige strategien for å forbedre vanskelige sentralstyrte systemer. Mens sentralisering som regel er svaret for å forbedre svakt fungerende desentraliserte systemer. Men det er ingen enkle løsninger på dette dilemmaet, og derfor vil de fleste organisasjoner pendle mellom desentralisering og sentralisering. Organiseringen bør styres av hva man ønsker å oppnå, og på hvilken måte dette kan gjøres på den enkleste måten. Dette er imidlertid ikke bare dilemmaer som oppstår i forvaltningen, men også i organisasjoner for øvrig (se kapittel 5 og 13). I den norske samfunnssikkerhetsdebatten siden årtusenskiftet er dilemmaet mellom sentralisering og desentralisering definert som at en desentralisert – og 52

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 52

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

det noen opplever som en fragmentert – struktur ikke klarer å møte krav til spesialiserte fagmiljøer eller effektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser og nye teknologiske hjelpemidler. Det er i sentrale strøk av landet en allmenn oppfat­ ning om at mulighetene til å drive effektiv forebygging, beredskap og respons krever sentralisering av beslutningsmyndighet og kritiske ressurser i form av kompetanse, utstyr og ny teknologi. Denne tankegangen har sitt utgangspunkt i en del sentrale verdier som forvaltningen bygger på. Disse verdiene handler om effektiv ressursutnyttelse og at man i størst mulig grad skal behandle alle likt og på en upartisk måte. I tillegg skal systemene man bygger opp, være robuste og pålitelige under alle former for påkjenninger (Fimreite mfl. 2014). Alle disse premissene for god forvaltning kan tolkes som et behov for å sentra­ lisere viktige beslutninger og ressurser. Men en sentralisering kan også bidra til motsatt effekt. Eller til nye problemer som best kan løses gjennom en desentrali­ sert organisering av samfunnssikkerheten. Viktige argumenter for det sistnevnte er at de som har skoen på, best vet hvor den trykker, med andre ord at det er mulig å oppnå større effektivitet og kvalitet i arbeidet med samfunnssikkerheten hvis kommuner og lokale etater får større ansvar og makt i forebygging, bered­ skap og håndtering. Denne tankegangen har også sitt grunnlag i viktige verdier i forvaltningen, verdier som deltakelse, innflytelse og bruk av lokal kunnskap og lokale ressurser i det løpende arbeidet.

1.8

Samfunnssikkerhet – et begrep i endring

Vi lever i dag i en globalisert verden der statens rolle i sikkerhet og beredskap må sees i en større sammenheng. Makt og autoriteter finnes i økende grad i inter­ nasjonale nettverk og sammenslutninger, som FN, EU og NATO. Mange av de virkelig store truslene i verden, som for eksempel klimaendringer, pandemier, komplekse teknologiske systemer eller terrorisme, er grenseoverskridende og må møtes gjennom internasjonalt samarbeid. Utvikling og drift av mange vik­ tige samfunnsfunksjoner er privatisert de siste 20–30 årene, og eierskap utvikles på tvers av landegrenser. Krav til og håndhevelse av sikkerhet bestemmes både gjennom internasjonale avtaler og regelverk, men også gjennom nasjonale regu­ leringer. På samme tid kommer mange av dagens trusler ikke fra stater, men fra sammensatte og tidligere ukjente kilder. Påkjenninger tar derfor mange former og kan ikke forstås utelukkende innenfor grensene av ett enkelt land. Samfunnssikkerhet har som nevnt tidligere i kapitlet både teknologiske, øko­ nomiske, organisatoriske, kulturelle, sosiale og politiske aspekter. Det kan gjøre begrepet vanskelig å avgrense. Grensene mot andre fenomener flyter ut, og inn­ 53

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 53

06.07.2016 13.34


kapittel 1

holdet kan bli så uklart at det kan tilpasses nesten ethvert politisk prosjekt. Der­ med står begrepet i fare for å bli tømt for et meningsfullt innhold. En slik ideolo­ gisering av samfunnssikkerhet kan gjøre begrepet uegnet som analytisk redskap både for å forstå trusler og farer i samfunnet og for å utvikle strategier og tiltak som bedrer sikkerheten. Derfor er det viktig aldri å slutte å diskutere hva sam­ funnssikkerhet omfatter, og hva som bør falle utenfor. Fagfolk og politikere som arbeider med sikkerhet og risiko, har et særlig ansvar for å vurdere hvor grensene går for hvilke tiltak samfunnet skal tillate for å trygge sine borgere (se kapittel 13). Til tross for snart 15 års aktiviteter innenfor forskning og høyere utdan­ ning må samfunnssikkerhet fortsatt betraktes som et relativt umodent begrep, uten et enhetlig søkelys, et eget teoretisk-metodisk apparat eller faste arenaer og felles møteplasser (tidsskrifter, konferanser og så videre). Det er bygd opp forskjellige faglige miljøer innenfor deler av samfunnssikkerhetsfeltet, uten at man har kommet fram til omforente forståelser av hva fenomenet bør omfatte. De fleste profesjonelle «sikkerhetsarbeidere» eller akademikere vil definere samfunnssikkerhet som noe som ligner sterkt på det de selv holder på med til daglig. Dette mangfoldet er egentlig en styrke. Akademisk uenighet er et meget godt utgangspunkt for å utvikle fagfeltet. Men samtidig illustrerer dette begrepsmangfoldet utfordringene med å koordinere og systematisere sikker­ hetsarbeidet. Når det hersker ulik forståelse av hva samfunnssikkerhet er, vil det selvsagt by på ekstra store utfordringer med å kommunisere og samarbeide. Det kan være behov for å snevre inn helheten i begrepet, slik at overordnede og tverrgående perspektiver blir ivaretatt. Det er også viktig å huske at arbeidet med sikkerhet og beredskap i stor grad består av spesifikke og spesialiserte oppgaver som må håndteres i den aktuelle sektoren, men samtidig innenfor en overordnet strategi for samfunnssikkerhet. Denne boken er et forsøk på å identifisere fellesnevnere, men også uenigheter, dilemmaer og problematiske områder innenfor samfunnssikkerhet.

1.9

Bokens organisering

Denne boken heter Perspektiver på samfunnssikkerhet. Vi ønsker at leseren skal tenke at et perspektiv gir en særegen forståelse av samfunnssikkerhet, som på samme tid også er begrenset. Innsikten vi får, er derfor ensidig. Noen forhold vektlegges, mens andre havner mer i bakgrunnen eller er usynlige. Boken er med andre ord ikke det endelige svaret på hva samfunnssikkerhet er, men vi håper at vi ved å sammenstille ulike perspektiver gir leseren et bedre grunnlag til å reflektere

54

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 54

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

kritisk og å drøfte begrepet videre. Dette innledningskapitlet er kun en forsmak på de perspektivene vi senere vil behandle. Boken er delt inn i fire deler for å dekke de sentrale områdene.

Del 1: Innledning og perspektiver I kapittel 1 har vi gått igjennom historiske perspektiver på hvordan risiko og sik­ kerhet har påvirket samfunnsutformingen. Presentasjonen legger vekt på hvor­ dan selve risiko- og sikkerhetsforståelsen har utviklet seg over tid. I kapittel 2 presenterer vi eksempler på hvordan risiko og sikkerhet til alle tider har preget samfunnsutformingen. I kapitlet diskuteres det hvordan premisser for og prak­ tisk utforming av byer og bypolitikk har vært sterkt påvirket av skiftende behov og muligheter til å redusere risikoer og beskytte innbyggerne. Kapitlet bruker byplanlegging som et historisk eksempel på hvordan man har vært opptatt av å sikre et bysamfunn mot ulike farer.

Del 2: Begreper og teorier om samfunnssikkerhet I den andre delen blir sentrale begreper som samfunnssikkerhet, risiko og usik­ kerhet og risikosamfunnet presentert. Kapittel 3 legger et samfunnsperspektiv til grunn når vi drøfter risiko og usikkerhet. Vi tar for oss ulike kunnskapssyn og deres relevans ved analyse av risiko. På den måten får vi vist hvordan ulike vitenskapsteoretiske forståelser har bidratt til ulike perspektiver og teorier om hva risiko er, og hvordan den kan håndteres. I kapittel 4 presenteres teorier om risikosamfunnet. Disse teoriene har bak­ grunn i samfunnsforandringene i 1980-årene og de økende miljøproblemene og internasjonale risikoer som etter hvert ble mer og mer synlige. Spennet mellom en instrumentell forståelse av risikostyring og samfunnssikkerhet på den ene siden og en konstruktivistisk forståelse på den andre siden har åpnet for ulike forståelser av hvordan man kan utforme en politikk for risiko og sikkerhet. Kapittel 5 gir en introduksjon til teorier om sårbarhet, ulykker og sikkerhet i organisasjoner og kritisk infrastruktur. Vi redegjør for tre forklaringsmodeller der ulykker og katastrofer forstås som organisatoriske og samfunnsskapte, og belyser implikasjoner av disse problemene for arbeidet med samfunnssikkerhet. I kapitlet presentes teorier om forebygging, med vekt på begrepene høypålitelige organisasjoner og robusthet. Vi presenterer også teorier om kultur og makt knyt­ tet til ulykker og sikkerhet i organisasjoner og diskuterer utfordringer forbundet med terrorsikring av organisasjoner og kritisk infrastruktur.

55

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 55

06.07.2016 13.34


kapittel 1

Del 3: Samfunnssikkerhet som politikk, planlegging og organisering I den tredje delen drøfter vi hvordan risiko og sikkerhetsspørsmål påvirker poli­ tikk og politikkutforming (kapittel 6). I kapittel 7 blir det redegjort for ulike teo­ retiske tilnærminger til å forstå hvordan planlegging og beslutninger foregår i organisasjoner og samfunn, og hvordan de tar hensyn til risiko- og sikkerhets­ spørsmål i det arbeidet. I kapittel 8 drøftes hvordan ulike normer legges til grunn for å håndtere trusler mot samfunnet. Det omfatter både overnasjonale og nasjo­ nale lover og regler, men også regler som ikke er lovfestet, for eksempel tekniske standarder. Kapittel 9 handler om uønskede hendelser som kriser og katastrofer, generelle kjennetegn ved slike hendelser og hvordan vi forstår dem. Vi diskuterer sammenhenger mellom det som er gjort av forebyggende arbeid i en førkrisefase, og hvordan dette påvirker krisers forløp i kapittel 10. De utfordringene som opp­ står før, under og etter en krise, blir tatt opp i kapittel 11.

Del 4: Metoder, paradokser og dilemmaer Denne bolken handler om de vanligste generelle metodene som er tilgjengelige for å håndtere risiko og styrke samfunnssikkerheten, samt flere av de vanligste dilemmaene og paradoksene man kan støte på i arbeidet med å styrke samfunns­ sikkerheten. Boken avsluttes med et kapittel om globale og nasjonale prosesser og potensielle hendelser som kan utfordre samfunnssikkerheten i framtiden. I kapittel 12 blir fire overordnede «rammeverktøy» for å håndtere risiko og styrke sikkerheten presentert. De har alle et bredt nedslagsfelt og ivaretar noen av de utfordringene som er knyttet til planleggingen og styringen av og kontrollen med samfunnssikkerhet. Når vi betegner dem som rammeverktøy, er det fordi hvert av dem inkluderer en rekke mer spesifikke verktøy, metoder og teknikker. Presentasjonen av metodene er ingen innføring i praktisk bruk. For et slikt formål henviser vi til den store mengden av metodebøker som etter hvert er tilgjengelige. I stedet er det lagt vekt på å forklare hvordan de brukes og eventuelt kan mis­ brukes i arbeid med risiko og sikkerhet. I kapittel 13 drøfter vi ulike dilemmaer som oppstår når myndigheter, institusjoner og organisasjoner ønsker å forbedre sikkerheten i et samfunn. Risiko og samfunnssikkerhet handler (også) om ver­ dier, og selv om de fleste problemstillinger som angår vår sikkerhet, kan utredes, er svarene vi sitter igjen med, ikke nødvendigvis sammenlignbare eller mulig å rangere. Tvert imot vil mange av de viktigste spørsmålene vi må ta stilling til for å skape et sikrere samfunn, være av moralsk og etisk karakter. Faglige utrednin­ ger og faglig kompetanse om risiko, trusler og sikkerhet er nødvendige verktøy. 56

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 56

06.07.2016 13.34


perspektiver på samfunnssikkerhet

Men de vil sjelden kunne gi entydige svar på spørsmål av typen: Hva er god nok beredskap, eller hvor langt bør man gå i å utnytte de teknologiske mulighetene vi har for å skape et sikrere samfunn?

Anbefalt videre lesning Burgess, J.P. (red.) (2010). The Routledge handbook of new security studies. London og New York: Routledge. Comfort, L.K., Boin, A. og Damchak, C. (2010). Designing resilience. Preparing for extreme events. Pittsburg, Illinois: University of Pittsburg Press. Wisner, B., Gailard, J.C. og Kelman, I. (2012). The Routledge handbook of hazards and disaster risk reduction. London og New York: Routledge.

57

00 106321 GRMAT Perspektiver paa samfunnssikkerhet 160101.indb 57

06.07.2016 13.34

Profile for Cappelen Damm

Perspektiver på samfunnssikkerhet_utdrag  

Perspektiver på samfunnssikkerhet er et læreverk for bachelor- og masterstudenter. Den retter seg også mot ledere og ansatte innen privat og...

Perspektiver på samfunnssikkerhet_utdrag  

Perspektiver på samfunnssikkerhet er et læreverk for bachelor- og masterstudenter. Den retter seg også mot ledere og ansatte innen privat og...