Innføring i politivitenskap: Utdrag

Politivitenskap – en introduksjon Av Paul Larsson, Helene O.I. Gundhus og Rolf Granér

Bokens målsetning Denne bokens målsetning er å gi en innføring i de tema, diskurser og problemstillinger som er mest sentrale innen forskningen i politivitenskap, med hovedvekt på nordisk1 politiforskning. Politivitenskap er et bredt, flervitenskapelig felt, som dekker forskning på polisiær virksomhet i og utenfor politiorganisasjonen.

Hva vi sikter til med begrepet politivitenskap vil bli utdypet senere i dette kapitlet.

De siste årene har omfanget av forskning på politi og polisiær virksomhet økt betydelig, både internasjonalt og i de nordiske land. Høigårds (2005) bibliografi over nordisk politiforskning viser til 215 arbeider fra 1990-tallet frem til 2004.

Vallands oversikt fra 2011 viser til ikke mindre enn 172 vitenskapelige arbeider innen feltet, i perioden 2004 til 2009. Det er derfor liten tvil om at nordisk politiforskning er over sin barndomsperiode. Til tross for det store volumet som finnes av forskning, er det imidlertid fortsatt store forskjeller mellom de nordiske landene, også med tanke på hvor godt ulike felter og tema er dekket.

Ordenspolitiets arbeid og forebygging er tema det har blitt forsket mye på, mens studier av politiledelse og politihistorie fortsatt har betydelige huller.

Politiet er en av de profesjonene med bredest mandat i samfunnet. Det meste som omfatter opprettholdelse av ordnede samfunnsforhold, faller på et eller

1

Norden er en europeisk region, som inkluderer Danmark, Finland, Island, Norge, Sverige, samt Færøyene, Grønland og Åland. I antologien bygger vi mest på skandinavisk forskning, med vekt på Norge, Sverige og Danmark, på grunn av språkfellesskapet. Dette innebærer at begrepet Skandinavia også anvendes som term.

16 politivitenskap – en introduksjon annet vis inn under politiet. Politirollen er altså ytterst kompleks. Dette gjenspeiles også i forskningen, som ofte sliter med å avgrense hva politiet gjør (Bittner, 1970; Mawby, 2008). Dette betyr at det også er store forskjeller i hva som regnes som politioppgaver, alt etter om man arbeider i by eller bygd, om man er spesialist, etterforsker, leder, forebygger eller fyller andre funksjoner. Orden og sikkerhet i samfunnet håndteres i tillegg av en rekke forvaltnings- og kontrollorganer.

I et historisk perspektiv har også hvem som gjør hva av polisiære oppgaver variert betydelig. Det dynamiske ved politiets oppgaver gjør det derfor nødvendig å ikke kun avgrense forskningsfeltet til studier av politiet som profesjon. Å dekke all forskning og alle tema innen politiforskningen er hverken hensiktsmessig eller mulig i en introduksjonsbok. Denne boken gir en innføring i de temaer, problemstillinger og den forskning som fremstår som mest sentralt innen studiet av polisiær virksomhet. Kapitlene vil samlet gi en generell basiskunnskap om studier av politiet og polisiær virksomhet. Disse bidragene vil være nyttige for alle som ønsker å sette seg inn i forskning på politiet, orientere seg om hva som er sentral forskning innen dette feltet, eller som selv vil forske på politiet og polisiær virksomhet. I så måte er dette en grunnbok som kan danne utgangspunkt for videre studier innen feltet.

Et annet mål er å bringe politiutdanningen og politiet et skritt nærmere vitenskapelig forskning. Vi støtter derfor Weisburd og Neyrouds (2011: 11) program: «Scientific research must become a natural part of police education, and police education must become based in science.» Politiet er fortsatt preget av en betydelig avstand mellom forskning og politipraksis, selv om situasjonen også på dette området er noe ulik i de forskjellige nordiske landene.

Av de nordiske politietatene, er det norsk politi som i størst grad har satset på å integrere forskning og politipraksis i utdanningen. I de senere år har dessuten kunnskapsstyrt politiinnsats og problemorientert politiarbeid bidratt til at forskningsbasert kunnskap i større grad vektlegges i sentrale styringsdokumenter (blant annet i NOU 2013: 9).

Likevel ser en i alle landene, at politiarbeid sjeldent bygger på vitenskapelig basert kunnskap eller evalueringer av hva som fungerer, men i stor grad på hva en har gjort før, det som antas å virke og hva som pragmatisk er passende politisk eller på andre vis opportunt2 (Weisburd og Neyroud, 2011). Forskning er likevel nyttig og har en egenverdi for politiet, selv om den ikke direkte endrer

2

Dette er en generell innvending som rammer mye av kriminalpolitikken, se Garland (2001).

politivitenskap – en introduksjon 17

policy3 og praksis. Her kan man skille mellom ulike grader av påvirkning, fra en mer indirekte påvirkning av oppmerksomhet, kunnskap og forståelse, til innflytelse på holdninger, persepsjon og ideer, og til slutt direkte bruk av forskning til praksis- og policyendringer.

Det pågår stadig en utveksling mellom mer indirekte begrepsmessige og direkte nytteorienterte måter å bruke forskning på (Nutley, Walter og Davies, 2007: 51). Har man for sterk tro på at forskning direkte skal endre politipraksis, via implementering av forskningsbaserte tiltak, kan høye forventninger skuffes, og det overses at forskning har verdi for politiet selv om den ikke direkte kommer til uttrykk og kan måles.

Kritisk forskning, enten den klassifiseres som grunn- eller anvendt forskning, bidrar hovedsakelig med nye perspektiver, tenkemåter og spørsmål framfor svar på ulike styringsutfordringer. En ofte undervurdert side ved politiforskningen er at den kan gjøre politiet selv mer refleksivt (Reiner, 2010). Ved å se sin egen rolle og sine egne oppgaver fra utsiden, kan politiet bli bedre egnet til å løse nye oppgaver og utfordringer. Som innen en rekke andre praksisfelt, er det imidlertid behov for mer forskning på hvordan politifolk anvender forskning, enten det er som del av pensum under politiutdanningen eller hvordan brukes av ansatte i politietaten.

Hva er politivitenskap?

Politivitenskap har som disiplin og begrep det siste tiåret ofte blitt innført i forbindelse med etableringen av høyere politiutdanning. Ved innføringen av masterutdanning ved politihøgskolen i Oslo i 2006, ble begrepet tatt i bruk. I Danmark valgte man i 2012 betegnelsen master i politivirksomhet, for å fange opp det bredere perspektivet som ligger i polisiær virksomhet / policingbegrepet. Betegnelsen politivitenskap har derfor ikke sprunget ut av et behov for begrepet, hos forskere eller vitenskapsmenn, men er snarere knyttet til et ønske om profesjonalisering av politiet og utviklingen av høyere utdanning (Larsson og Granér, 2008). En forutsetning for profesjonalisering av politiet er nettopp å anvende vitenskapelige metoder, begreper og tenkemåter, som fundament for

3

Policy er et engelsk begrep med flere betydninger. Det nærmeste vi kommer en oversettelse til norsk er politikk. Det siktes da til innholdet i de politiske beslutninger, ikke beslutningsprosessene. Her bruker vi begrepet bredere, og referer til retningslinjer for å oppnå bestemte mål i offentlige og private sammenhenger.

18 politivitenskap – en introduksjon utvikling av politiutdanningen, der polisiær virksomhet blir gjenstand for både grunnforskning, anvendt forskning og forskningsevaluering.

På tysk benyttet man begrepet polizeiwissenschaft allerede på 1700-tallet, men det siktet til det man i dag betegner som statsvitenskap. Det dekker området som på dansk og svensk kaller politologi, som er studiet av politikk. Dette viser klart den etymologiske forbindelsen mellom politikk, polis og politi (se kapittel 1).

Dagens bruk av betegnelsen politivitenskap, police science, kan spores tilbake til 1960-tallet, men det synes ikke å eksistere noen enhetlig forståelse av hva begrepet skal dekke. Man kan med forbehold hevde at begrepet i USA ofte dekker rent praktisk opplæring innen sikkerhet, sikkerhetsledelse, kriminalteknikk og etterforskning, mens det i Europa langt på vei følger en definisjon utviklet av Cepol4.

Politivitenskap er det vitenskapelige studiet av politiet som institusjon og av polisiær virksomhet som prosess. Som anvendt disiplin kombinerer det metoder og tema fra omkringliggende fagfelt innen emnet polisiær virksomhet. Den tar opp alt politiet gjør og alle utenforliggende forhold som påvirker polisiær virksomhet og offentlig orden. (Jaschke mfl., 2007: 23–24) 5

Cepol-definisjonens første setning sier at politivitenskapen studerer politiet som institusjon og det bredere begrepet policing eller polisiær virksomhet.

Med polisiær virksomhet6 fanger man opp at politiet kun er en av flere aktører som utøver kontroll og overvåkning med tilgang til sanksjonsmuligheter som kan benyttes for å opprettholde orden og sikkerhet i samfunnet (Reiner, 2010).

I de fleste vestlige land har man i dag flere grupper utenfor politiet som utøver polisiær virksomhet enn hva man har innenfor etaten, det er ofte 2 til 3 ganger så mange, avhengig av avgrensingen (kapittel 10, Gundhus og Larsson, 2007).

Denne brede forståelsen av polisiær virksomhet, og herunder politiets skiftende og ulikt dominerende oppgaver som kriminalitetsbekjemping, forebygg­ 4 5

6

Cepol, European Police College er EU:s samarbeidsorgan for polisiær forskning og utdannelse.

«Police science is the scientific study of the police as an institution and of policing as a process. As an applied discipline it combines methods and subjects of other neighbouring disciplines within the field of policing. It includes all of what the police do and all aspects from outside that have an impact on policing and public order.» (Jaschke mfl., 2007 s. 23–24).

Policing / polisiær virksomhet kan defineres som en form for formell kontroll, som har som hovedformål å opprettholde orden og sikkerhet i bred forstand, i samfunnet. Polisiær virksomhet bygger på tilsyn og overvåkning og muligheten til å kunne true med sanksjoner. Dette brede begrepet favner fra politi, vaktselskaper, kystvakt, skattemyndighetenes og finanstilsynets kontroll helt til ulike frivillige kontrollører som natteravner. I næringslivet er det ikke uvanlig at bedriftene selv utøver polisiær virksomhet overfor både kunder, andre bedrifter og ansatte, eksempelvis ved sine sikkerhetsavdelinger (Gundhus og Larsson, 2007).

politivitenskap – en introduksjon 19

ing, opprettholdelse av orden og hjelpeoppgaver overfor publikum, er et gjennomgangstema i boken. Hva politiet gjør, og på hvilken måte, er avhengig av hvilken kontekst politiet opererer i (kapittel 1). Siden politiets oppgaver stadig endrer seg, og hvem som gjør hva av polisiære oppgaver varierer mellom ulike land, har det for vår definisjon av politivitenskap vært viktig å skille mellom politiet som institusjon og polisiær virksomhet som prosess. Uten dette skillet er det vanskelig å studere fenomenet på tvers av tid og sted.

Den andre setningen i definisjonen sier at man benytter metoder fra tilgrensende vitenskaper som arbeider med politistudier. I denne sammenhengen betyr det kvalitative og kvantitative samfunnsvitenskaplige metoder, samt metoder hentet fra rettsvitenskap og humaniora. Videre betyr det at man studerer de samme tema som omkringliggende fagfelt tar opp. Dette kan best forstås som at politivitenskapen ikke utelukkende skal studere hva polisiær virksomhet er i praksis, men at den skal se handlingene og virksomheten i en større sammenheng hvor man tar hensyn til historiske, politiske og samfunnsmessige forhold og studerer prosesser på gruppe- og individnivå. Cepol argumenterer derfor for at studiet av polisiær virksomhet skal skje i en bred kontekst7. En kortere og enklere definisjon kan være: Politivitenskap er det vitenskapelige studiet av politiet og andre som utøver polisiær virksomhet, hvem de er, deres oppgaver og deres samfunnsrolle, hva de gjør samt effektene av dette8.

Definisjoner av fagtermer bør ikke være så brede at begrepene mister en klar og spesifikk betydning. Om man for eksempel i en definisjon av politivitenskap skulle inkludere all kunnskap som kan ha polisiær relevans, blir denne så vid at all kunnskap skulle kunne inkluderes. I definisjonen over er det den polisiære virksomheten som står i fokus. Dette skiller ut forskning som kan ha relevans for politiet, men som ikke direkte tar opp polisiær virksomhet eller hva politiet gjør. Kriminologiske studier av gjengkriminalitet eller forskning om DNA er således ikke politivitenskap, selv om det har relevans for polisiær virksomhet.

Politiets arbeid med gjengkriminalitet eller anvendelse av DNA i etterforskning er derimot politivitenskap.

7

8

Sagt på en annen måte, politiet skal analyseres som en sosial institusjon. Garlands tanke om å analysere straff som samfunnsinstitusjon er forbilledlig, og samme tilnærming bør benyttes i studier av policing / polisiær virksomhet: «… I suggest we use the concept of social institution as a means of thinking about punishment. Penalty should be seen not as a singular kind of event or relationship but rather as a social institution which, by definition, entails the kind of complexity of structure and density of meaning which we have come across again and again.» (Garland, 1990: 282 vår uthevelse).

Se Larsson og Granér, 2008.

20 politivitenskap – en introduksjon Politivitenskap vil dermed som anvendt vitenskap hente metoder og teorier fra andre disipliner, og utvikle begreper i nye sammenhenger. Fordelen ved å avgrense faget er at det styrker oppmerksomheten mot ny empirisk kunnskap og teoriutvikling. Vitenskapsbegrepet forhindrer at faget blir fragmentert, tilrettelegger for gjensidig kommunikasjon mellom forskere, samt at forskning kan bygge på annen forskning (kumulativitet). Mye spennende kunnskapsutvikling skjer i skjæringspunktet mellom etablerte disipliner.

Ulempen er at nærhet til forskningsfeltet kan svekke kritisk distanse og ambisjoner om teoriutvikling. Og siden vitenskapsbegrepet gir autoritet og makt, kan det fremme forskning som kun fungerer som legitimering av profesjonalisering av politiet. En slik legitimerende forskning har lav samfunnsvitenskapelig relevans. Politivitenskap må leve opp til forskersamfunnets kvalitetskrav, herunder kritisk vurdering av påstander, vurderinger og empiri.

Oppmerksomhet rundt slike fallgruver er viktig, for å ikke svekke forskningens formål, å frembringe kunnskap om hvordan noe forholder seg og å forklare og forstå hvorfor.

Noen grunntema samt kort presentasjon av kapitlene Ved å systematisere og samle forskning på politi og polisær virksomhet i oversikts- og håndbøker, publisere forskning i tidsskrifter og definere sentrale tekster og problemstillinger, dannes fagets forskningsagenda. Vårt fremste bidrag til politivitenskap er å lage en kunnskapsstatus over empirisk forskning på politiet.

Antologiens bidrag dekker temamessig følgende: - Politihistorie - Styring og organisering av politiet - Rettslige aspekter ved politivirksomheten.

- Rekruttering og sammensetning av politiet - Politiets yrkeskultur - Hva politiet gjør - Forebygging - Avhør - Kontroll av politiet - Polisiær virksomhet utenfor politiet - Fremtidens politi.

politivitenskap – en introduksjon 21

De fleste kapitlene dreier seg om politiet som profesjon og om politirollen.

Likevel er det en gjennomgående forståelse av at politiet ikke er alene om å utøve polisiær virksomhet. Som tidligere nevnt har boken et nordisk perspektiv. Det er da også vanlig å snakke om nordisk politivirksomhet under ett, og å fremheve noen fellestrekk ved politiet i de nordiske landene. Det finnes noen opplagte forskjeller, men politiets sivile preg, dets utdanning og rekruttering er forholdsvis lik. Politiet i de nordiske landene har også relativt høy status og tillit i befolkningen (Runhovde, 2010), og må kunne betegnes som lite korrupte, noe som internasjonalt sett er ganske uvanlig. Dette kan ha sammenheng med det, som innenfor kriminologi omtales som «the scandinavian exception» (Ugelvik og Dullum, 2012). Med dette menes at de nordiske landene har et sosialt sikkerhetsnett og tiltro til staten som gjør at de på noen punkter avviker i forhold til andre land når det gjelder spørsmål om straff, kriminalitet og fengselsstraff9.

Første kapittel, som er skrevet av Birgitte Ellefsen og Paul Larsson, tar hovedsakelig for seg nordisk politihistorie. Kapitlet følger politibegrepets historiske røtter tilbake til det greske polis. Ordet er knyttet opp mot både styring og byenes utvikling.

Kapitlet viser at betydningen av politi har forandret seg mye siden 1600-tallet, hvor man med politi siktet til regjeringskunst og styring. Politiet var, frem til et godt stykke inn på 1800-tallet, forbeholdt byene og besto av myndighetspersoner som hadde tilsyn med og ansvar for et bredt spekter av ulike oppgaver.

Kapitlet tar for seg ulike forklaringer på hvorfor politiet utviklet seg slik det gjorde. Analysen tar utgangspunkt i Bayley (1985) sin modell som vektlegger økt profesjonalisering og utdanning, økt spesialisering og at politiets oppgaver begrenser seg til offentlige oppgaver. Det politiet som vokste frem etter statsminister Sir Robert Peels’ (1788–1850) reformer i London i 1829 betegnes ofte som det moderne politi. I de nordiske landene skjedde utviklingen i retning av et moderne politi i byene fra midten av 1800-tallet.

Ut fra et kritisk organisasjonsperspektiv diskuterer Granér og Kronkvist, i kapittel to, forutsetningene for å utøve kontroll av politiorganisasjonen og å kontrollere politiets arbeid. Som ytterste garantist for at lovene følges, må politiet fremstå som en effektiv kontrollmakt. Samtidig er forventingene som stilles til politiet så omfattende at de umulig kan oppfylles. Med sin ekstraordinære myndighet til å utøve makt må politiet som organisasjon kontrolleres. Samtidig

9

Se Barker (2013) for en interessant kritikk av tesen ut fra en analyse av det svenske sosialdemokratiets grenser.

22 politivitenskap – en introduksjon begrenses mulighetene for kontroll av politioppgavenes kompleksitet. I stedet er organisasjonen avhengig av medlemmenes profesjonelle vurderinger, som i større eller mindre grad kan avvike fra de idealer man stiller innen en profesjon.

Kompleksiteten i politiarbeidet gjør det dessuten vanskelig å måle dets effektivitet. Fra slutten av 90-tallet har det i New Public Managements (NPM)10 ånd blitt stadig mer populært å kreve av offentlige instanser å ha de samme effektivitetsidealer som det private næringslivet. Samtidig mangler de offentlige instansene langt på vei de forutsetningene den private virksomheten har.

For en organisasjon som politiet passer det ikke å avgrense formålet på samme måte som i det private næringslivet. I likhet med andre menneskebehandlende organisasjoner mangler også politiet den forutsettende teknologi som er nødvendig for en privat bedrift. Selv den private næringsvirksomhetens mulighet til kortsiktige vurderinger i form av produksjon og overskudd mangler i offentlig virksomhet. Mens private selskaper domineres av markedets styringslogikk, kommer denne i politiorganisasjonen i konflikt med både lovene, det byråkratiske regelverket, og styringslogikken som bygger på politiets vurderinger av hvordan politiarbeid skal utøves.

Disse motstridende forventningene til politiorganisasjonen gjør at det utvikles en diskrepans mellom den formelle og den uformelle organisasjonen, mellom hvordan man forventer at den skal fungere og hvordan den fungerer i praksis. Det tredje kapitlet, «Politi og rett» av Tor-Geir Myhrer, ser nærmere på de rettslige rammene for politiets praksis og drøfter politirettens krav og prinsipper som ligger til grunn for politiets virksomhet. Politirettens to hovedoppgaver er å gi politiet de nødvendige hjemler for å ivareta den samfunnsbeskyttende oppgave, men samtidig regulere dette slik at borgernes rettssikkerhet ivaretas. Hvordan politiet kan eller skal gå fram for å løse de bredt formulerte oppgavene til politiet, reguleres av prosessregler. Disse regler sier noe om hva politiet kan bestemme, hvilke vilkår som må være oppfylt, hvem som kan treffe beslutningen og hvilke saksbehandlingsregler som må følges. En grunnleggende forutsetning for en demokratisk rettsstat, er at styresettet er preget av det som med et engelsk begrep betegnes som «rule of law». Tre grunnleggende krav kan sammenfattes i en norm: «Politiets myndighetsutøvelse skal være rettferdig, tillitvekkende og hensynsfull, samt rask og effektiv». Dette utgjør bærebjelken i rettstaten. Mellom grunnkravene og konkret utformete regler finner vi 10

New Public Management er en styringsform for offentlig sektor som vektlegger fokus på resultater, ledelse, konkurranse, marked og brukerne, og legger mindre vekt på regler, prosess og ulike interne hensyn (Christensen og Lægreid 2001).

politivitenskap – en introduksjon 23

grunnprinsippene, som Myhrer deler inn i fem: legalitetsprinsippet, nødvendighetsprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet (og forsvarlighetsprinsippet), opportunitet, skjønn og «maktfordeling», objektivitets- og saklighetsprinsippet og offentlighets- (og innsyns-)prinsippet.

Selv om det er de samme grunnkrav og prinsipper som gjelder for all polititjeneste, er den polisiære tjeneste utenfor etterforskingen preget av generelle og lite presise hjemler som overlater et betydelig skjønn til den enkelte tjenestepersonen. Det mangler lovregulert, intern kvalitetssikring, og det er begrensede muligheter for ekstern kontroll for den som rammes og allmennheten. Det er den ordinære polisiære patruljetjeneste som representerer den viktigste kontaktflaten mellom politiet og borgerne. Slik politiretten fungerer på det polisiære området, og av hensynet til hvordan en effektiv samfunnsbeskyttelse i stor grad må være, er det først og fremst den enkelte tjenestepersons politirettslige kunnskap og forståelse, vurderingsevne og etiske standard, som må sikre kvaliteten. På den måten understreker Myhrer koblingen mellom politiretten og profesjonell skjønnutøvelse, noe som i høyeste grad utgjør kjernen i politivitenskapens temaområde.

Kapittel fire, som er skrevet av Otto Petersson, tar for seg spørsmålet om hvem politiet er. Innen internasjonal forskning har et sentralt tema vært spørsmålet om hvem som blir politi og om politiet har visse særtrekk som skiller dem fra resten av befolkningen (Reiner, 2010). Ofte har det vært hevdet at politiet ikke er representativt for befolkningen og at det har hatt holdninger som i vesentlig grad skiller seg fra normalbefolkningen. Dette blir et viktig tema når man i de fleste vestlige land understreker at politiet skal representere et snitt av befolkningen og hvor mangfold oppfattes som en sentral verdi og garanti mot at politiet utøver diskriminerende atferd. Petersson tar for seg undersøkelser angående rekruttering, og viser at det har skjedd en betydelig dreining i sammensetningen av politiet de seneste tiår. Tydeligst ser en dette når det gjelder kvinnenes inntog i politiet: Fra å ha vært noen få prosent rundt 1970 har man i dag ofte opptak på mer enn 40% kvinner blant politistudentene i de skandinaviske landene. Partipolitisk skiller ikke politiet seg avgjørende fra befolkningen forøvrig i Norden. Man har klasse- og utdanningsmessig også sett en stor forandring fra typisk «armsterke bondesønner» for 40 år siden, henimot barn av foreldre med en viss akademisk bakgrunn som oftest kommer fra mindre eller mellomstore byer. Politiet har hatt betydelig større problemer med å rekruttere etnisk bredt.

Petersson drøfter avslutningsvis spørsmålet om hvilke konsekvenser forsøkene på å skape et mer mangfoldig politi har hatt. Kanskje er det slik at troen på

24 politivitenskap – en introduksjon mangfold i rekrutteringen gjør at noen grunnleggende trekk ved sosialiseringen inn i yrket blir glemt? Mange studier har pekt på at de som begynner i politiet har noen særtrekk, som kan betegnes som en politiidentitet. Det pekes også på at studentenes politiidentitet kan være ganske lik, selv om bakgrunnen deres ellers er ulik. Et annet moment er styrken i politikulturen som man sosialiseres inn i, som også behandles i neste kapittel av Granér.

I kapittel fem, «Selvstendige sheriffer eller lojale byråkrater», gir Rolf Granér en sammenfatning av nordisk og internasjonal forskning om ulike måter å forstå praktisk politiarbeid på, som delvis avviker fra den formelle organisasjonens idealer. Han tar utgangspunkt i en modell som beskriver et kontinuum mellom to ytterpunkter av polisiære idealer: det legalistiske og det autonome perspektivet. Det første kjennetegnes av at man underkaster seg både lovene og det byråkratisk polisiære regelverket på et vis som gjør den enkelte politimann til en lojal byråkrat. Det andre ytterpunktet – den autonome – kjennetegnes i stedet av et selvstendig yrkesideal hvor man oppfatter seg selv som rettferdighetenes garantist og en beskytter av skikkelige folk mot pøbel og bråkmakere som truer «vanlige folks» trygghet. Mens regelverket i det legalistiske perspektivet er en absolutt veiviser, så blir det i det autonome kun et middel blant andre. Kontinuumet mellom de to ytterpunktene suppleres av ulike måter å forholde seg til den polisiære virksomheten på; den tøffe kontra den myke, den trøtte kontra den sultne og den mekanisk-intuitive kontra den praktisk intellektuelle måten å forholde seg på. Perspektivene og beskrivelsene av måter å forholde seg på som Granér har utviklet er rendyrkede ytterpunkter. Det er derfor ikke i dem, men i kontinuumet mellom disse ytterpunktene vi finner de ulike yrkeskulturene som kjennetegner nordisk politi.

I kapittel 6 undersøker Lars Holmberg forskning på hva politiet gjør. Politiet kan studeres på ulike måter. En måte å utforske hva politiet gjør, er å undersøke hva politiet skal gjøre, slik det er beskrevet i lovgivning og andre offisielle dokumenter. En slik tekstanalyse vil ikke bli dekkende, da en stor del av hva politiet gjør ikke er beskrevet på et slikt formelt nivå. En annen tilnærming er å undersøke hvordan politiet presenterer seg, for eksempel i rapporter, statistikker og media. Av flere grunner vil heller ikke dette være dekkende, selvpresentasjonen er for eksempel strategisk. En tredje mulighet er å undersøke hva politiet bruker ressurser på og hvordan arbeidet foregår i praksis. En stor del av nordisk og internasjonal politiforskning bygger på et slikt empirisk utgangspunkt, og i Holmbergs kapittel er dette omdreiningspunktet. Ulike evalueringer av effekten av politiets arbeid er ikke hovedfokus, men vil bli løpende behandlet når den del av fors-

politivitenskap – en introduksjon 25

kningen som bygger på en tilnærmet eksperimentell tilnærming presenteres.

Holmberg argumenterer for at et slikt empirisk utgangspunkt gir best muligheter for å danne et nyansert bilde av hva politiets arbeid består av, fordi denne forskningstradisjonen også trekker inn de to andre perspektivene på politiarbeidet.

Tidligere forskning på hva politiet gjør avdekker også noen forskningshull. Den eksisterende politiforskningen har først og fremst vært fokusert på ordenspolitiets arbeid i bred forstand, det vil si patruljevirksomhet, nærpoliti og ordensopprettholdelse. Politiets etterforskningsvirksomhet samt politiets sikkerhetstjenestes etterretningsvirksomhet, har vært langt dårligere belyst. Politiet har, også for politiforskere, først og fremst vært synonymt med uniformert politi. Dette preger forskningsfeltet, og gitt tidligere forskning fokuserer kapitlet først og fremst på hva ordenspolitiet gjør, herunder forebyggende innsats. Dette illustrerer et mer generelt poeng om at det som tidligere er forsket på forsterker bildet av hva politiet gjør. Dessuten kan forskningen på ordenspolitiet bidra til å forsterke gapet mellom forestillinger om politiets dramatikk og politihverdagen.

Kapittel 7 av Helene O.I. Gundhus har fått tittelen «Forebyggende politiarbeid – i spennet mellom kriminalitetskontroll og trygghet». Hun undersøker politiets forebyggende oppgaver, som ut fra de nordiske landenes rettslige og formelle målsettinger for politiet, er plassert i sentrum av politiets rolle i samfunnet.

Gundhus peker på et mangfold i måter å forstå forebyggende polititjeneste på, som gjør skillet mellom politiets hjelpende, håndhevende og forebyggende virksomhet uklart. De ulike forståelsene av politiets forebyggende arbeid har også skapt en rekke dilemmaer når det gjelder mål, ansvar og organisering av det forebyggende arbeidet i politiet. Fire kriminalitetsforebyggende strategier danner grunnlag for drøftingen av det forebyggende politiarbeidet: politiet som rettshåndhever, situasjonell kriminalitetsforebygging, lokalorientert politiarbeid og strategier som skal forebygge og forhindre at personer går inn i lovbruddskarrierer, såkalt personorientert kriminalitetsforebygging. Der­ etter viser Gundhus til ulike måter å velge strategier på, samt utfordringer som oppstår når de skal innføres i praksis. Til slutt peker hun på hvordan mål- og resultatstyringens krav påvirker forebyggingsarbeidets sosiale verdi og balansen mellom kriminalitetskontroll og trygghetsskapende arbeid. Et gjennomgående perspektiv er utforskingen av de kriminalitetsforebyggende strategienes teoretiske kunnskapsgrunnlag, og koblingene til ulike forståelser av årsaker til kriminalitet. Ved å se dette i sammenheng med forskning på politiet som organisasjon og dets rolle i samfunnet, skisseres et bredt bilde av politiets kriminalitetsforebyggende arbeid.

26 politivitenskap – en introduksjon I kapittel 8 behandler Harriet Jakobsson Öhrn politiets avhør. Innen politiets etterforskning står avhøret sentralt som metode for å få informasjon. Det har de seneste tiår vært utført en betydelig andel internasjonal forskning, særlig fra psykologisk hold, men også innen en rekke andre disipliner, på avhør og avhørsmetoder. Perspektivene på hva som er gode avhør og hvordan man får mest mulig dekkende og sannferdig informasjon har forandret seg. Fra en situasjon hvor avhørsleder ofte hadde et mål om å få en tilståelse fra siktede og hvor man ofte søkte å få bekreftet sine mistanker, har man nå en langt mer åpen metode – som nå ofte betegnes som intervju – hvor målet er å få best mulig informasjon om hva som har skjedd. De rettsskandaler man har hatt i Norden, med sakene til Fritz Moen i Norge og Thomas Quick i Sverige som de best kjente, viser at falske tilståelser og rettsovergrep ikke er uvanlig. Kapitlet presenterer forskning på ulike forhold ved avhøret som symmetri mellom avhørsleder og den avhørte, hvordan man best mulig får frem minner, og hva som huskes. Spørsmålet om løgn i avhør og problemene med å skille sannferdig informasjon fra løgn behandles også. Kapitlet avsluttes med noen tanker om hvordan man best kan oppnå idealet om rettssikre avhør.

Kapittel 9 av Liv Finstad har fått tittelen «det konfliktfylte politiarbeidet».

Utgangspunktet er at politiet skal arbeide i overensstemmelse med rettsstatens prinsipper. Den iboende spenningen hun drøfter handler om at politiet på den ene siden er demokratiets beskytter, men på den andre siden truer demokratiet når politimyndighet misbrukes. Uten et ansvarlig politi finnes det ikke legitimitet, og uten legitimitet kan ikke politiet fungere i et demokratisk samfunn.

Hvordan samfunnet regulerer og kontrollerer politiet, er derfor en helt sentral indikator på sosial og politisk orden. I kapitlet undersøker hun forskning som påpeker hvordan endringer i forståelsen av politiets samfunnsmandat bidrar til å endre definisjonen av politiets kjerneoppgaver, samt relasjonen mellom politi og publikum. Begrepet «accountability» ser stadig mer ut til å utvikle seg fra å handle om å «holde politiet i sjakk» til i større grad å handle om fokus på forretningsmessige oppfatninger om hva som er effektiv og økonomisk ansvarlig politivirksomhet. En slik tendens har blitt kritisert for å snevre politioppgaver inn til å handle om kriminalitetsbekjempelse. Forståelsen av det konfliktfylte politiarbeidet ligger da i hva politiet skal gjøre, og ulike syn på «kjerneoppgavene».

På den andre siden har vi modellen «prosessrettferdighet», utviklet av Tom Tyler (2006), som har fått vind i seilene, også med ytterligere empirisk belegg (Mazerolle et al., 2013). Her argumenteres det for at hvordan politiet gjør det politiet gjør, er avgjørende for politiets legitimitet og bidrar til å styrke publi-

politivitenskap – en introduksjon 27

kums motivasjon for lovlydighet. Modellen setter klager og anmeldelser mot politiet i et nytt og mer overordnet lys. Det å styrke politiets legitimitet – som først og fremst gjøres i hverdagens politiarbeid og i de alminnelige borgerpublikumsmøter – blir da en helt sentral kjerneoppgave for politiet.

Kapittel 10 av Heidi Mork Lomell har fått tittelen «Polisiær virksomhet utenfor politiet». Vi er igjen tilbake til det brede perspektivet som skal gi en forståelse av orden- og sikkerhetsarbeidet som utføres av ulike aktører. Kapitlet handler om polisiær virksomhet utenfor politiet, og da først og fremst privat polisiær virksomhet. Lomell minner oss om at politiet innehar en unik posisjon i samfunnet. Politiet som institusjon er nærmest synonymt med den moderne stat, og et offentlig politi er et av de definerende kjennetegn på statsmakt. Men selv om politiet er en unik institusjon, har politiet aldri vært alene om å utøve polisiær virksomhet. Det har alltid eksistert andre aktører som utfører slik virksomhet, også før opprettelsen av det vi i dag kaller politiet. Polisiære oppgaver har vandret mellom politiet og andre private, halvoffentlige, kommunale og statlige aktører opp gjennom historien.

Slik Ellefsen og Larsson også viser i kapittel 1, har politiets oppgaver endret seg opp gjennom historien. Et viktig poeng hos Lomell er å argumentere for at det ikke bare er statens aktører som produserer sosial orden. Med dette som utgangspunkt utforsker Lomell i kapitlet både hva slags orden som skapes og opprettholdes av henholdsvis politiet og private polisiære aktører, hvilke virkemidler de ulike aktørene har til rådighet, og hvordan dette til sammen fører til forskjellig kontrollpraksis med ulike konsekvenser for publikum. Ved å rette blikket mot andre aktørers polisiære virksomhet blir vi bedre i stand til å se hva som særpreger politiets polisiære virksomhet, og hva vi står i fare for å miste hvis private aktører tar over, ikke bare opprettholdelsen men definisjonen av orden i samfunnet. Det er nemlig ikke bare politimyndigheten som skiller politiets og andre aktørers polisiære virksomhet. Lomell viser at både normgrunnlag og virkemidler er vesensforskjellige, noe som bidrar til helt forskjellige kontrollpraksiser med ulike konsekvenser for de kontrollerte – og for samfunnet.

Det avsluttende kapitlet, «Fremtidens politi» av Gundhus og Larsson, samler trådene fra de ulike kapitlene med vekt på framtidige utfordringer for polisiær virksomhet. Politiarbeid på avstand er en samlebetegnelse som beskriver en rekke av samtidige polisiære prosesser. Politiet er et av samfunnets mest sentrale og grunnleggende institusjoner. Politiet representerer staten, og er på mange måter dens menneskelige ansikt utad i samfunnet. Et moderne samfunn uten politi er vanskelig å tenke seg, spørsmålet er mer hvordan dette politiet bør være,

28 politivitenskap – en introduksjon hvilke roller det skal ha og hvordan det skal samarbeide med annen polisiær virksomhet. De foregående kapitler, og særlig det første, viser at man ikke kan forstå politiet uten å se det i et historisk og samfunnsmessig lys. Spørsmålet er derved hvordan de raske forandringene i samfunn, teknologi og økonomi vil påvirke politiet i årene som kommer. Hvordan politiet preges av disse forandringene er i stor grad et politisk spørsmål som ikke utelukkende er nordisk, men globalt. Er det mulig å beholde det nordiske politiets særegenheter i en verden hvor stadig mer av lov- og regelverket er utviklet utenfor våre lands grenser?

Makter man å balansere bruken av metoder som bygger på overvåkning, som er hemmelige, og i større eller mindre grad integritetskrenkende opp mot de idealer for forebyggende metoder, rettssikkerhet og proporsjonalitet mange av oss setter høyt i en situasjon hvor politiets oppgaver i stadig større grad beskrives som å beskytte oss mot farer som er ytterst alvorlige? Eller mister vi disse idealer i vår søken etter sikkerhet og trygghet? I hvilken grad ser vi en økende utvisking av skiller mellom etterforskning, etterretning og forebygging i politiets praksis? Økende pluralisering av polisiært arbeid, politiets bruk av teknologi og innovative metoder (inkludert «restorative justice»), samarbeidsmodeller og spissing av politirollen, transnasjonalt politiarbeid som globalt fenomen, demokratisk styring av politiet, profesjonalisering av politiet, politiarbeid opp mot ulike minoriteter («policing diversity») og ansvarliggjøring av publikum, er temaer som vil tas opp. Konteksten vil være endringer sosiale faktorer, globalisering, risikosamfunnets konsekvenser og kunnskapsutvikling i politiet. Ett aspekt er paradokset mellom økning i politiets oppgaver sett i lys av presset i retning av å avgrense aktiviteten til såkalte kjerneoppgaver, og målstyring (NOU 2013: 9).

Politiet har mistet en rekke oppgaver som i dag utføres av private og andre offentlige aktører. Veksten i den private sikkerhetsindustrien er et aspekt av dette. Samtidig pålegges politiet stadig flere nye oppgaver. Det er nok å nevne datakriminalitet, etterforskning av finansielle lovbrudd og hvitvasking, en rekke former for organisert kriminalitet som menneskehandel, internasjonale oppdrag, analyser, etterretning, terror og miljøkriminalitet. Veksten i sivilt ansatte som arbeider i ulike roller i politiet, har dessuten vært betydelig. Politiet er kommet i en situasjon hvor de ikke har noen mulighet til å oppfylle de prioriterte kravene som stilles til etaten fra politisk hold, på en fullgod måte. På toppen av dette kommer spørsmålene rundt de stadige reformene og den økte sentraliseringen i nordisk politi de siste tiårene og hvordan dette påvirker politiets arbeid.