Påtalerett

PÅTALERETT

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 1

11/07/2019 10:02

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 2

11/07/2019 10:02

Gert Johan Kjelby

PÅTALERETT

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 3

11/07/2019 10:02

© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2019 ISBN 978-82-02-59119-9 2. utgave 2019 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser.

Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Omslagsdesign: Cappelen Damm AS Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: Livonia Print SIA, Latvia www.cda.no akademisk@cappelendamm.no

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 4

11/07/2019 10:02

Forord

Førsteutgaven av denne boken ble utgitt i august 2017. Tanken var å vente med en oppdatert og revidert utgave til en ny straffeprosesslov var vedtatt ( jf. NOU 2016: 24). Men i skrivende stund er det enda ikke fremmet en lovproposisjon til Stortinget og en ny lov vil trolig ikke foreligge før i 2024.

Sentrale deler av det foreliggende lovutkastet er likevel innarbeidet i teksten.

Fremstillingen er gjennomgått på ny, rettet, revidert og oppdatert med ny rettspraksis, påtalepraksis og litteratur. Strukturen er i det alt vesentlige beholdt. Noe tema er utdypet, enkelte nye emner er tilføyd og andre er gitt en mer summarisk behandling enn i førsteutgaven.

Også denne utgaven tar særlig sikte på å dekke læringskravene i spesial­ emnet «Påtalerett» ved Det juridiske fakultet i Bergen. Men utvalget av emner og rettskilder er forsøkt tilpasset også det praktiske rettsliv, dvs. påtale­jurister på alle nivå og andre med interesse for fagfeltet. Det er lagt stor vekt på å gi referanser til den normeringen som ligger i riksadvokatens rundskriv og retningslinjer for straffesaksbehandlingen i politiet og påtalemyndigheten. Disse er i praksis en viktig kilde for løsning av en rekke påtalerettslige spørsmål og en sentral del av det rettslige grunnlaget for påtale­juristenes tjenesteplikter.

Noteapparatet, referanser og antall petitavsnitt er av den grunn noe mer omfattende enn det ville vært i en ren lærebok. Fremdeles vil sikkert enkelte spørsmål som oppstår under straffesaksbehandlingen bli savnet, men formentlig vil også denne fremstillingen være en veiviser til andre relevante kilder.

Arbeidet med denne utgaven har pågått parallelt med mitt ansvar for prosjektet «Politi- og påtalerett». Prosjektet er samfinansiert av Bergens forsk­ ningsstiftelse (nå Trond Mohn stiftelse), Det juridiske fakultet og Politidirektoratet, som alle på den måte har bidratt til utgivelsen.

Fagmiljøet i Bergen, særlig Ragnar L. Auglend, Asbjørn Strandbakken og Ørnulf Øyen, har som alltid gitt god faglig støtte og oppmuntring.

Takk også til engasjerte studenter på spesialemnet «Påtalerett» for gode innspill og spørsmål til førsteutgaven, og til professor Tor-Geir Myhrer for en grundig anmeldelse av førsteutgaven i Tidsskrift for Strafferett nr. 3/2018.

Alle disse innspillene har forhåpentligvis forbedret denne utgaven.

Bergen, 25. mai 2019

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 5

11/07/2019 10:02

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 6

11/07/2019 10:02

Innholdsoversikt

Kapittel 1 Innledning.................................................................. 19 Kapittel 2 Påtalespørsmål og påtaleavgjørelsene. . .......................... 51 Kapittel 3 Organisatoriske rammer. . ............................................. 67 Kapittel 4 Grunnleggende prinsipper av betydning for påtalemyndighetens virksomhet................................... 115 Kapittel 5 Påtalemyndighetens grunnleggende ansvar og forpliktelser........................................................... 131 Kapittel 6 Forholdet mellom de ulike påtalenivåene – påtalekompetansen. . ................................................. 159 Kapittel 7 Forholdet mellom de ulike påtalenivåene – instruksjons- og omgjøringsmyndigheten mv.................. 239 Kapittel 8 Grunnleggende krav til påtaleutøvelse og påtalemyndighetens tjenestepersonell. . ......................... 271 Kapittel 9 Iverksetting og avslutning av etterforsking.

Beslutningsansvar og ledelse.. ....................................... 357

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 7

11/07/2019 10:02

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 8

11/07/2019 10:02

Alle nels

Innholdsfortegnelse

Forord.......................................................................................... 5 Kapittel 1 Innledning. . .................................................................. 19

1 Påtalerett og påtalemyndighet.................................................... 19 2 Oversikt over påtalemyndighetens roller og oppgaver i strafferettssystemet....................................... 21 2.1 Etatens hovedoppgaver, hovedmål og samfunnsoppdrag.............. 21 2.2 Påtalemyndigheten har straffeforfølgningsinitiativet og ansvaret for etterforskingen............................................... 25 2.3 Påtalemyndigheten avgjør påtalespørsmålet etter avsluttet etterforsking................................................... 25 2.4 Påtalemyndigheten møter i retten som part (aktor). . .................... 26 2.5 Påtalemyndigheten og straffefullbyrding.................................. 26 2.6 Påtalemyndighetens faglederrolle........................................... 26 2.7 Påtalemyndighetens oppgaver på andre områder........................ 28 3 Påtalemyndighetens funksjonelle betydning i strafferettssystemet.... 30 4 Påtalerettens kilder. . ................................................................. 32 4.1 Overordnede rettslige normer – Grunnloven og menneskerettighetene. . ................................. 32 4.2 Straffeprosessloven og påtaleinstruksen.................................... 34 4.3 Politiregisterloven og politiregisterforskriften.. .......................... 37 4.4 Forvaltningsretten og forvaltningslovens betydning som rettskilde. 37 4.5 Regler for god påtaleskikk, codes of ethics and conduct mv........... 41 4.5.1 Internasjonal regulering og standarder.................................. 41 4.5.2 Nasjonal regulering...................................................... 43 4.6 Påtalemyndighetens direktiv og påtalepraksis............................ 45 4.7 Juridisk litteratur, utredninger mv.. . ........................................ 48 4.8 Noen metodiske spørsmål..................................................... 48

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 9

11/07/2019 10:02

10

Påta l e r e t t

Kapittel 2 Påtalespørsmål og påtaleavgjørelsene................................ 51

1 Innledning.............................................................................. 51 2 Påtalespørsmål – begrepsbruk og innhold. . ................................... 52 3 Positive og negative påtaleavgjørelser.......................................... 53 4 Beslutningsformens rettslige betydning....................................... 56 4.1 Oversikt........................................................................... 56 4.2 Beviskravet og bevisvurdering ved positive påtalevedtak.............. 58 5 Særlig om skjønnsmessige påtaleavgjørelser. . ................................ 62 5.1 Noen utgangspunkter. Skjønn ved håndheving av straffelovgivningen............................................................. 62 5.2 Tvangsmiddelskjønn........................................................... 63 5.3 Påtalemyndighetens rettsanvendelsesskjønn.............................. 63 5.4 Reaksjonsskjønn................................................................ 65 5.5 Rettsmiddelskjønn.. ............................................................ 66 Kapittel 3 Organisatoriske rammer.................................................. 67

1 Noen hovedtrekk i utviklingen av den offentlige påtalemyndighet. . . 67 1.1 Den eldre justisforvaltningen og opprettelsen av en særskilt påtalemyndighet.......................... 67 1.2 Noen hovedtrekk i nyere tid. . ................................................ 70 2 Påtalemyndighetens uavhengighet og selvstendige stilling.............. 72 3 Forholdet mellom påtalemyndighet og domstol – anklageprinsippet. 79 3.1 Anklageprinsippet som organisatorisk og funksjonell ramme........ 79 3.2 Anklageprinsippet som kompetansebegrensning for retten........... 81 3.3 Domstolenes prøving av positive påtalevedtak........................... 84 3.4 Domstolenes prøving av henleggelsesbeslutninger...................... 90 4 Påtalemyndighetens hierarki, personell og virksomhetsområde....... 92 4.1 Oversikt og rettsgrunnlag. . ................................................... 92 4.2 Påtalemyndigheten i politiet. . ................................................ 94 4.3 Statsadvokatembetene. . ........................................................ 97 4.3.1 Oversikt. . ................................................................. 97 4.3.2 De regionale statsadvokatembetene..................................... 98 4.3.3 ØKOKRIM. . ........................................................... 100 4.3.4 Det nasjonale statsadvokatembetet. Kripos og PST.................. 101 4.4 Riksadvokaten. . ................................................................. 103 4.5 Kongen i statsråd................................................................ 104 4.6 Andre offentlige etater med påtalemyndighet............................ 105 4.6.1 Spesialenheten for politisaker.. .......................................... 105 4.6.4 Generaladvokaten og krigsadvokatene................................. 107

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 10

11/07/2019 10:02

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

11

4.6.3 Andre offentlige organer med begrenset påtalemyndighet............. 109 4.6.4 Andre offentlige etater som er tillagt innflytelse i påtalespørsmål..... 110 4.7 Eurojust (Det europeiske påtalesamarbeidet)............................. 112 Kapittel 4 Grunnleggende prinsipper av betydning for påtalemyndighetens virksomhet........................................................ 115

1 Påtalerettslige prinsipper og andre grunnleggende krav til påtaleutøvelsen.. ...................................... 115 2 Statsanklage- og anklageprinsippet............................................. 116 3 Legalitetsprinsippet og opportunitetsprinsippet. . ........................... 118 3.1 Den absolutte og den relative etterforskings- og påtaleplikten. . ...... 118 3.2 De opportunitetsforankrede plikt- og kompetansereglene i norsk påtalerett........................... 121 3.2.1 Straffeforfølgningspresumsjon og unntak............................... 121 3.2.2 Den relative etterforskingsplikten – strpl. § 224...................... 121 3.2.3 Henleggelsesadgangen etter strpl. § 62a andre ledd................... 122 3.2.4 Påtaleunnlatelse – strpl. §§ 69 og 70.................................. 124 3.2.5 Et ulovfestet opportunitetsprinsipp som rekker lenger................. 125 4 Prinsippet om en forsvarlig og rettferdig saksbehandling................ 126 Kapittel 5 Påtalemyndighetens grunnleggende ansvar og forpliktelser..... 131

1 Innledning.............................................................................. 131 2 Påtalemyndigheten som ressursforvalter. Prioriteringsansvaret........ 131 2.1 Samfunnsansvar – rett og plikt til å prioritere............................ 131 2.2 Prioriteringsansvar og prioriterte saker.................................... 133 2.3 Prioriteringsavgjørelser og behovet for fleksibilitet.. .................... 138 2.4 Prioriteringer av politiets egeninnsats på prioriterte områder. . ....... 139 3 Påtalemyndighetens legalitetskontroll med straffesaksbehandlingen. 141 4 Påtalemyndigheten som beskytter av grunnleggende menneskerettigheter................................................................. 143 4.1 Innledning – tre pliktsituasjoner.. ........................................... 143 4.2 Straffeforfølgningspliktenes rettslige forankring.. ....................... 146 4.3 Positive plikter av særlig betydning for påtalemyndigheten........... 147 4.3.1 Ulike sider ved straffeforfølgningen..................................... 147 4.3.2 Nærmere om kravet til «effective official investigation»............... 150 4.3.3 Straffbare forhold som aktualiserer straffeforfølgningsplikter etter EMK.. .................................................................... 154

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 11

11/07/2019 10:02

12

Påta l e r e t t

Kapittel 6 Forholdet mellom de ulike påtalenivåene – påtalekompetansen...................................................................... 159

1 Innledning. Ulike rettsvirkninger av påtalehierarkiet.................... 159 2 Saksgang og kommunikasjon mellom de ulike nivåene i påtalemyndigheten.......................................... 160 3 Påtalemyndighetens stedlige kompetanse og straffesakenes fordeling. . ...................................... 163 3.1 Hovedreglene.................................................................... 163 3.2 Unntak og adgangen til å fravike instruksens hovedregler. . ........... 166 3.3 Sentralisert etterforskings- og påtaleansvar............................... 167 4 Påtalekompetansens fordeling mellom de ulike påtalenivåer.. .......... 168 4.1 Utgangspunkt og hovedregler.. .............................................. 168 4.2 Ulike hensyn av betydning for kompetansefordelingen................ 169 4.3 Noen utviklingstrekk.......................................................... 172 4.4 Den videre fremstillingen..................................................... 173 5 Fordelingen av kompetansen til å avgjøre tiltalespørsmålet og andre positive påtalevedtak........................................................ 174 5.1 Noen fellesspørsmål............................................................ 174 5.1.1 Hovedregel – avgjørelsesmyndighet for alle positive påtalevedtak.... 174 5.1.2 Strafferammens betydning for tiltalekompetansen – noen fellesspørsmål. 175 5.1.2.1 Allment........................................................ 175 5.1.2.2 Forhøyet strafferamme ved særdeles skjerpende omstendigheter.......................... 176 5.1.2.3 Forhøyet strafferamme ved grov overtredelse................ 178 5.1.2.4 En annen løsning kan følge av loven eller forarbeidene.... 179 5.1.2.5 Oppsummering............................................... 180 5.2 Kongen i statsråd – strpl. § 64.. ............................................... 180 5.2.1 Påtaleavgjørelser som må avgjøres ved kgl.res... ....................... 180 5.2.2 Noen særlige saksbehandlingsregler for lovbrudd begått i tjeneste.... 182 5.3 Riksadvokaten – strpl. § 65................................................... 182 5.3.1 Innledning................................................................ 182 5.3.2 Lovbrudd med strafferamme inntil 30 år – strpl. § 65 nr. 1.. ........ 183 5.3.2.1 Hovedregel og unntak........................................ 183 5.3.2.2 Nærmere om beregning av strafferammen «inntil 30 år».. 184 5.3.3 Lovbrudd med strafferamme inntil 21 år – strpl. § 65 nr. 2. . ........ 186 5.3.3.1 Hovedregel og unntak........................................ 186 5.3.3.2 Nærmere om beregningen av strafferammen «inntil 21 år».. ................................................ 187 5.3.3.3 Tiltalekompetansen i «21-årssakene» kan delegeres til statsadvokatene.. .............................................. 188

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 12

11/07/2019 10:02

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

13

5.3.4 Saker etter visse straffebestemmelser – strpl. § 65 nr. 3. . ............. 189 5.3.5 Lovbrudd begått på en bestemt måte; ved trykt skrift og i kringkasting – strpl. § 65 nr. 4................... 190 5.3.6 Saker mot utlending som ikke er bosatt i Norge – strpl. § 65 nr. 5.. 192 5.4 Statsadvokatene – strpl. § 66.................................................. 193 5.5 Politimesteren og påtalemyndigheten i politiet – strpl. § 67 andre ledd. 196 5.5.1 Innledning................................................................ 196 5.5.2 Politiets generelle tiltalekompetanse i «ettårssakene» – bokstav a.... 196 5.5.2.1 Hovedregel og unntak........................................ 196 5.5.2.2 Hva er en «ettårssak»? Beregningen av strafferammen.... 198 5.5.2.3 Nærmere om hvilke straffebestemmelser som omfattes av strpl. § 67 andre ledd bokstav a. . ......... 201 5.5.3 Politiets kompetanse etter særlige bestemmelser i strl. 2005 – bokstav b. 205 5.5.4 Politiets kompetanse ved overtredelse av spesiallovgivningen – bokstav c. 207 5.6 Sakskompleks som omfatter flere lovbrudd hvor både politiet og høyere påtalemyndighet har tiltalekompetansen........... 209 5.7 Rettsvirkninger ved manglende tiltalekompetanse..................... 211 5.8 Instruksfestede regler som begrenser lovens kompetanseregler....... 215 5.8.1 «Særlig stor allmenn interesse» – påt.instr. §§ 22-2 og 22-3........ 215 5.8.2 Andre instruksfestede foreleggelsesplikter gitt i rundskriv og direktiver. 216 5.8.3 Brudd på instruks og direktiv........................................... 216 6 Kompetansen til å beslutte rettsmidler......................................... 217 6.1 Innledning og oversikt. . ....................................................... 217 6.2 Anke over dommer............................................................. 217 7 Henleggelseskompetansen......................................................... 220 7.1 Rettsgrunnlag og hovedregel................................................ 220 7.2 Tilfeller hvor loven selv regulerer henleggelseskompetansen.. ........ 221 7.3 Påtaleinstruksen § 17-1 første og andre ledd.. ............................. 223 7.4 Noen ytterligere instruksfestede begrensninger.. ........................ 225 7.5 Rettsvirkninger ved overskridelser av henleggelseskompetansen i § 17-1............................................................................. 226 8 Forholdet mellom politi- og påtalemyndighet og polisiære beslutninger og påtalemessige beslutninger.................................. 227 8.1 Det tosporede systemet / det dobbelte underordningsforholdet...... 227 8.2 Nærmere om grensen mellom straffeforfølgning og andre politioppgaver................................ 228 8.3 Polititjenestepersonells adgang til å avgjøre straff bare forhold........ 233 8.3.1 Innledning................................................................ 233 8.3.2 Forenklede forelegg....................................................... 233 8.3.3 Straffbare forhold «oppgjort på stedet» (OPS). . ....................... 234

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 13

11/07/2019 10:02

14

Påta l e r e t t

Kapittel 7 Forholdet mellom de ulike påtalenivåene – instruksjonsog omgjøringsmyndigheten mv.......................................................... 239

1 Innledning.............................................................................. 239 2 Instruksjons- og direktivmyndigheten......................................... 239 2.1 Innledning. . ...................................................................... 239 2.2 Overordnet påtalemyndighets instruksjons- og direktivmyndighet. 240 2.3 Instruksjons- og direktivmyndighet internt på samme påtalenivå... 243 2.3.1 Innledning................................................................ 243 2.3.2 Forholdet mellom politimesteren og politijuristene. . ................... 243 2.3.3 Førstestatsadvokaten og statsadvokatene............................... 247 3 Overprøvings- og omgjøringsmyndigheten.. ................................ 249 3.1 Innledning. . ...................................................................... 249 3.2 Klageadgang og klagerett. Utgangspunkt og rettslig forankring..... 250 3.3 Klageretten etter strpl. § 59a. . ................................................ 251 3.3.1 Påtaleavgjørelser som kan påklages etter strpl. § 59a................. 251 3.3.2 Begrensninger som avskjærer klagerett for enkelte påtalevedtak...... 252 3.3.3 Hvem har klagerett. . ..................................................... 254 3.3.4 Klagefrist og klagebehandlingen mv.................................... 254 3.3.5 Klageadgang over andre påtaleavgjørelser.............................. 257 3.4 Adgangen til å omgjøre og gjenoppta en henlagt straffesak........... 257 3.4.1 Hovedreglene og strpl. §§ 74–75....................................... 257 3.4.2 Omgjøringsadgangen etter strpl. § 75 andre ledd.. .................... 261 3.5 Kort om omgjøring av forelegg og påtaleunnlatelser.. .................. 261 4 Delegasjon av påtalekompetanse................................................. 263 4.1 Hovedregel og utgangspunkt. . ............................................... 263 4.2 Delegering av tiltalekompetanse i konkrete saker med strafferamme inntil 21 år........................... 264 4.3 Aktorkompetansen og delegering av aktorat. . ............................ 265 4.3.1 Hovedreglene............................................................. 265 4.3.2 Delegering av aktorat.................................................... 266 4.4 Delegering av kompetanse til andre lands myndigheter................ 268 Kapittel 8 Grunnleggende krav til påtaleutøvelse og påtalemyndighetens tjenestepersonell................................................ 271

1 Innledning.............................................................................. 271 2 Påtalemyndighetens plikt til lojalitet overfor lovgiver og domstolene....................................... 271 2.1 Noen utgangspunkter.......................................................... 271 2.2 Påtalemyndighetens lojalitet til lovgivers kriminaliseringsvurdering.................................................... 272

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 14

11/07/2019 10:02

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

3

4

5

6

15

2.3 Særlig om lojalitetsplikt til lovgivers intensjon for håndhevingspraksis............................................ 274 2.4 Lojalitet overfor prosessuelle rettigheter................................... 275 2.5 Lojalitet overfor domstolene. . ................................................ 276 Påtalemyndighetens objektivitetsplikt.. ........................................ 277 3.1 Noen utgangspunkter.......................................................... 277 3.2 Nærmere om objektivitetskravets innhold og rettslige forankring.. . 279 3.3 Objektivitetspliktens innhold på ulike stadier av straffesaksbehandlingen. . .................................. 281 3.3.1 Allment................................................................... 281 3.3.2 Forut for og ved innledning av etterforskingen......................... 282 3.3.3 Under etterforskingen.................................................... 283 3.3.4 Objektivitet ved vurdering av etterforskingsmaterialet på påtalestadiet. Forholdet til beviskravet.............................. 287 3.3.5 Objektivitetskrav og uskyldspresumsjonen ved uttalelser og i begrunnelser for påtalevedtak.. ...................... 289 3.3.6 Objektivitetskrav under iretteføringen.................................. 291 3.3.7 Objektivitetsplikt etter dom............................................. 295 Habilitetskrav til påtalemyndigheten. . ......................................... 295 4.1 Innledning. . ...................................................................... 295 4.2 Habilitetsreglenes anvendelsesområde.. .................................... 296 4.3 Inhabilitetsgrunnene – strpl. § 60........................................... 297 4.3.1 Inhabilitet basert på kriteriene i domstollovens regler. . ................ 297 4.3.2 Inhabilitet på grunn av «særegne forhold». . ............................ 298 4.3.3 Avledet inhabilitet – strpl. § 60 andre ledd............................ 303 4.4 Noen eksempler fra rettspraksis om «særegne forhold»................. 306 4.5 Rettsvirkningene av inhabilitet. . ............................................ 310 Krav til likebehandling............................................................. 314 5.1 Innledning og rettslige utgangspunkter. . .................................. 314 5.2 Grunner til ulik praksis og forskjellsbehandling......................... 317 5.3 Noen eksempler fra rettspraksis.............................................. 318 5.3.1 Prinsippavgjørelsen i Rt. 1976 s. 652. . ............................... 318 5.3.2 Individuell vurdering. . ................................................... 321 5.3.3 Påtalemyndighetens adgang til personutvelgelse....................... 322 5.4 Kort om likebehandling ved etterforsking og henleggelsesbeslutninger...................................................... 323 Påtalemyndighetens taushetsplikt og adgangen til å utveksle informasjon........................................ 324 6.1 Innledning. Taushetspliktens innhold. . .................................... 324 6.1.1 Regulering av ulike kryssende hensyn. . ................................ 324

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 15

11/07/2019 10:02

16

Påta l e r e t t

6.1.2 Taushetsplikten og dens innhold........................................ 326 6.2 De viktigste unntakene fra taushetsplikten ved behandling av straffesak – kommunikasjonsrett.................... 329 6.2.1 Allment om utlevering av opplysninger.. ............................... 329 6.2.2 Politiregisterloven § 24 – når det ikke er behov for beskyttelse....... 330 6.2.3 Politiregisterloven § 26 – til bruk i straffesaksbehandlingen.......... 331 6.2.4 Politiregisterloven § 25 – sakens parter, fornærmede mv.. . ........... 333 6.3 Tilgang til og utveksling av opplysninger til andre «i deres interesse»................................... 334 6.3.1 Utlevering til andre offentlige organer.................................. 334 6.3.2 Utlevering til private..................................................... 335 6.4 Særlig om informasjon til allmennheten i straffesak. . ................... 335 7 Dokumentinnsyn..................................................................... 339 7.1 Oversikt........................................................................... 339 7.2 Reglene om mistenkte og siktedes rett til dokumentinnsyn.......... 340 7.2.1 Sakens «dokumenter»/sakens «opplysninger»......................... 340 7.2.2 «Sakens» dokumenter................................................... 342 7.2.3 Kort om innsynsbegrensninger under etterforskingen.. ................ 344 8 Påtalemyndighetens adgang til å forhandle om straffekravet, den prosessuelle håndteringen av saken og straffereaksjonen («plea bargaining»)............................................................................ 346 8.1 Problemstilling og noen utgangspunkter.................................. 346 8.2 Kryssende hensyn............................................................... 347 8.3 Hvilke løfter kan påtalemyndigheten gi?.................................. 349 8.3.1 Løfter knyttet til påtalespørsmålet og bruk av ulike påtalevedtak.... 349 8.3.2 Særlig om løfter og tilsagn om straffereduksjon.. ....................... 351 8.3.2.1 Tilsagn om straffepåstand for domstolene................... 351 8.3.2.2 Tilsagn om straffereduksjon ved forelegg og tilståelsesdom. 353 8.4 Noen særlige tilfeller........................................................... 355 Kapittel 9 Iverksetting og avslutning av etterforsking.

Beslutningsansvar og ledelse............................................................. 357

1 Innledning og hovedregel om avgjørelsesmyndigheten.................. 357 2 Grunnlaget for beslutningen om iverksetting av etterforsking......... 358 2.1 Etterforsking forutsetter «rimelig grunn til å undersøke».............. 358 2.2 Det faktiske grunnlaget for å beslutte etterforsking..................... 360 2.3 Nærmere om bestemmelsens virkeområde. . .............................. 363 2.4 Undersøkelsessak – «rimelig grunn til å undersøke …»?. . .............. 364

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 16

11/07/2019 10:02

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

17

3 Påtalemyndighetens etterforskingsansvar og -ledelse..................... 366 3.1 Etterforskingsansvar og -ledelse............................................. 366 3.2 Kvalitetskrav til etterforskingen............................................. 369 3.2.1 Krav til høy kvalitet i lov og instruks................................... 369 3.2.2 Normering i påtaleinstruksen – etterforskingsbegrensninger i bagatellsaker, tilståelsessaker og «ettårssakene». . ...................... 372 3.3 Kort om frister under etterforskingen...................................... 373 3.4 Noen begrensninger i påtalekompetansen under etterforskingen. . .. 374 4 Etterforskingens avslutning – henleggelsesbeslutningene. . .............. 375 4.1 Henleggelsesbeslutningene................................................... 375 4.1.1 Allment................................................................... 375 4.1.2 Tidspunkt for henleggelsesbeslutningene............................... 375 4.2 Henleggelsesbegrunnelser.. ................................................... 377 4.2.1 Oversikt. . ................................................................. 377 4.2.2 Henleggelser av bevisgrunner.. .......................................... 378 4.2.3 Henleggelse fordi «allmenne hensyn» ikke tilsier påtale – strpl. § 62a andre ledd............................ 379 4.2.3.1 Noen utgangspunkter. . ....................................... 379 4.2.3.2 De viktigste elementene i henleggelsesvurderingen etter strpl. § 62a andre ledd.................................. 379 4.2.4 Henleggelser av kapasitetsgrunner...................................... 383 4.2.5 Henleggelser av hensiktsmessighetsgrunner............................ 388 4.2.6 Henleggelser av lovbestemte grunner................................... 388 4.2.6.1 Påtalebegjæring tas tilbake – strpl. § 72 andre ledd....... 388 4.2.6.2 Overføring til administrativ forfølgning og sanksjon – strpl. § 71c.................................................. 388 4.2.6.3 Henleggelse av beskyttelsesgrunner. . ........................ 390 4.2.7 Henleggelsesbeslutninger og forholdet til andre begrensninger i straffeforfølgningen........................... 391 4.3 Kort om Straffeprosessutvalgets forslag til regulering av henleggelsene. . .................................... 392 5 Bruk av tvangsmidler. Etterforsking i utlandet. . ............................ 393 5.1 Bruk av tvangsmidler under etterforskingen.. ............................ 393 5.2 Etterforsking i utlandet – en kort oversikt................................. 399 5.2.1 Innledning................................................................ 399 5.2.2 Nordisk samarbeid....................................................... 401 5.2.2.1 Arrestordren – pågripelse og utlevering. . .................... 401 5.2.2.2 Etterforskingsskritt og bevissikring.......................... 402 5.2.3 Europeisk samarbeid..................................................... 402 5.2.3.1 Utlevering..................................................... 402 5.2.3.2 Etterforskingsskritt og bevissikring.......................... 403

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 17

11/07/2019 10:02

18

Påta l e r e t t

6 Handlingsrom for prioriteringer i og under etterforsking............... 403 6.1 Prioritering ved iverksetting av etterforsking. . ........................... 403 6.2 Politiets og påtalemyndighetens «handleplikt» og «etterforskingsplikt»........................................................ 405 6.2.1 Handleplikter og etterforskingsplikten begrenser adgangen til å prioritere.................................................................. 405 6.2.2 Pliktsubjekt og beslutningsansvar....................................... 407 6.3 Prioritering og begrensninger i etterforskingen i pågående saker («tilskjæring»).......................... 410 6.4 Avslutning........................................................................ 412 Kilder........................................................................................... 413 Lover og forskrifter. . ........................................................................ 427 Domsregister................................................................................. 455

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 18

11/07/2019 10:02

KAPITTEL 1

Innledning

1 Påtalerett og påtalemyndighet Påtalerett er en angivelse av det rettsområdet som omfatter rettslige prinsipper og lovfestede og ulovfestede rettsregler av særlig betydning for den offentlige påtalemyndighetens rolle og oppgaver i straffeprosessen. De påtale­ rettslige reglene omfatter etatens organisasjon og kompetanse, de reglene som normerer virksomheten og tjenestepersonellets myndighetsutøvelse, og de konkrete saksbehandlingsreglene som gjelder for påtalemyndighetens behandling av straffesaker.

I de fleste moderne rettssystemer er det en offentlig og statlig oppgave å avdekke og straffeforfølge lovbrudd. Det å iverksette straffeforfølgning, anklage noen for et straff bart forhold og fremme krav om straffereaksjon, innebærer et betydelig ansvar som ikke kan anses som et rent privat anliggende eller være avhengig av privat initiativ. Krav om straff anses derfor først og fremst som statens krav.

Slik er det også hos oss. Norsk strafferett og straffeprosessrett bygger på det offentlige forfølgningsprinsipp og statsanklageprinsippet; det er staten som har rett til straffeforfølgning og det er en offentlig oppgave å forfølge straff bare forhold.

Den offentlige interessen i å oppklare lovbrudd og reagere med straff er sterkere enn for andre krav som behandles i domstolene. Når staten opptrer som anklager, utføres straffeforfølgningen av offentlige myndigheter. I noen land er oppgaven lagt til domstolene. Hos oss er forvaltningen av det offentliges anklagemyndighet lagt til et eget statlig håndhevingsorgan; Den offentlige påtalemyndighet, som kun har oppgaver i anledning straffeforfølgning.

I praksis er påtalejuristene fordelt i tre kategorier, som også angir etatens tre nivå; politijuristene, statsadvokatene og riksadvokaten.

Det statsrettslige maktfordelingsprinsippet forutsetter et skille mellom den lovgivende, den dømmende og den utøvende myndighet. Samtlige tre statsmakter – hver på sitt myndighetsområde – må ha lagt grunnlaget for at en straffeforfølgning skal avsluttes med at noen straffes. Et utslag av maktfordelingsprinsippet er straffeprosessens anklageprinsipp, som bl.a. innebærer at påtalemyndigheten er organisatorisk adskilt fra domstolene, og at domstolene ikke kan behandle straffesaker uten etter begjæring fra påtalemyndigheten.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 19

11/07/2019 10:02

20

Påta l e r e t t

Den offentlige påtalemyndigheten har, sammen med politipersonellet som utfører etterforskingsoppgavene, som sin hovedoppgave å håndheve straffelovgivning. Strafferettshåndheving består i å vurdere og avgjøre om et oppdaget eller anmeldt forhold skal etterforskes, lede etterforskingen, foreta en påtalemessig vurdering og oppfølging, og – om det er bevismessig grunnlag for det – sørge for at den som anses skyldig ilegges en adekvat strafferettslig reaksjon. Det kan skje enten ved at vedkommende tiltales for domstolene, som avsier dom, eller ved bruk av strafferettslige reaksjoner som påtalemyndigheten selv har adgang til å ilegge (f.eks. bøter).

Det følger av strpl. §§ 224–225 og påt.instr. §§ 7-4 og 7-5 at etterforsking iverksettes og utføres av politiet, men etter påtalemyndighetens beslutning og under påtalemyndighetens ansvar. Etter disse bestemmelsene har altså politiog påtalemyndigheten i utgangspunktet både en ubetinget etterforskings- og påtalerett og et etterforskings- og påtalemonopol, som i grove trekk innebærer at hele det offentlige straffeforfølgningsinitiativ ligger hos politi- og påtalemyndighet.

I hvilken utstrekning den offentlige påtalemyndighet har en etterforskingsog påtaleplikt i alle saker, er mer usikkert. I strpl. § 62a første ledd heter det at: «Den offentlige påtalemyndighet skal påtale straff bare handlinger …», men allerede i bestemmelsens andre ledd oppstilles det – som vi skal se senere – nokså omfattende unntak fra dette håndhevingspåbudet.

Den offentlige påtalemyndigheten er som nevnt organisert i flere nivåer, med ulike roller, ansvarsområder og oppgaver. Sammen med politiet utøver de helt sentrale funksjoner i strafferettssystemet, først og fremst ved å ha initiativet og primæransvaret for å gripe inn mot lovovertredelser, med bruk av etterforsking og straffeprosessuelle virkemidler for å avdekke hva som har skjedd. I tillegg har disse etatene en viktig rolle i saksbehandlingen av straffesakene både forut for og under domstolsbehandlingen. De rettslige rammene for hvordan påtalemyndigheten utøver etterforskings- og påtaleretten (straffeforfølgningsretten), har således avgjørende betydning for hvilke straff bare forhold som blir etterforsket, oppklart, sanksjonert og iretteført.

Den påtalerettslige reguleringen og påtalerettens kilder er nært forbundet med, og griper på flere punkt inn i, strafferetten, straffeprosessen, forvaltningsretten, menneskerettighetene og andre konvensjonsforpliktelser.

Straffeforfølgning er et redskap for å styre bruken av straff og et middel til å realisere straffansvaret. Innholdet i de rettsreglene som er styrende for påtale­ myndighetens rett, plikt og kompetanse, er derfor viktige elementer for å håndheve straffetruslene og oppnå straffens formål.

Det er et visst begrepsmangfold på dette rettsfeltet. Uttrykket påtalemyndigheten (eller anklage-/åklagarmyndigheten, som benyttes i våre naboland) er en generell betegnelse på hele den etaten som har rett til å utøve slik myndighet (Den offentlige påtalemyndighet). I ubestemt form, påtalemyndighet, er det et uttrykk for den retten som påtalemyndighetens tjenestepersoner har

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 20

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

21

til å ta visse avgjørelser som ledd i en straffeforfølgning, dvs. avgjørelsesmyndighet. Avgjørelsene som påtalemyndigheten tar i forbindelse med og under straffeforfølgning, omtales i det følgende som påtaleavgjørelser (se kap. 2). Den som har avgjørelsesmyndighet, omtales også som den påtalejurist som har påtalekompetansen eller som er «påtaleberettiget» eller «har påtalerett» (jf. strpl. §§ 63 og 81). Reglene om påtalekompetanse fastsetter hvem som innenfor påtalemyndighetens organisasjon har myndighet til å ta den, eller – som oftest – det sett av påtaleavgjørelser som behandlingen av en straffesak krever.

Som regel volder ikke begrepsbruken særlig tvil, men det er viktig å være oppmerksom på at uttrykket «påtale» ikke er helt entydig eller konsekvent anvendt i straffeprosessloven (se nærmere i kap. 2).

2

Oversikt over påtalemyndighetens roller og oppgaver i strafferettssystemet

2.1 Etatens hovedoppgaver, hovedmål og samfunnsoppdrag Påtalemyndighetens overordnede oppgave er som nevnt å forvalte bruken av statens strafferett, realisere straffelovens abstrakte straffetrusler, og ved bruk av de lovhjemlede virkemidlene og personelle ressursene samfunnet har stilt til rådighet, ivareta og sikre den offentlige interessen i straffeforfølgning. Den offentlige interesse i en straffesak er imidlertid ikke bare én, men flere, og de ulike sidene ved den trekker ikke nødvendigvis i samme retning.

Den offentlige interessen for straffeforfølgningen er særlig knyttet til at kriminalisering av handlinger og straffetruslene også krever en effektiv håndheving ved overtredelse for å sikre både respekt for loven og borgernes rettsbeskyttelse mot kriminalitet. Håndhevingspålegget i strpl. § 62a om at «Den offentlige påtalemyndighet skal påtale straff bare handlinger …», gir et klart uttrykk for denne siden av den offentlige interessen.

I påtalemyndigheten legges det stor vekt på at straffesaksbehandlingen skal bidra til å bekjempe, eller i det minste redusere, kriminalitet. Riksadvokaten uttaler i sine rundskriv at: «Straffesaksbehandlingens hovedmål er å bidra til redusert kriminalitet. Grunnleggende forutsetninger for å oppnå slik effekt er at straff bare forhold blir avdekket og oppklart slik at gjerningspersonene kan straffeforfølges.»1

Hovedmålet om å redusere kriminalitet er altså nært forbundet med en realisering av det som anses som straffeforfølgningens og straffens preventive formål.

Påtalemyndighetens hovedoppgave for å oppnå målet er derfor å møte lovbrudd med strafferettslige virkemidler – i første rekke etterforsking og påtale.

1

Se R nr. 1/2019 Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2019 – politiet og statsadvokatene pkt. II. Se også R nr. 3/2018 Kvalitetskrav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvokatembetene mv. (Kvalitetsrundskrivet), pkt. 2, hvor det tilføyes «… og ilegges en adekvat reaksjon».

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 21

11/07/2019 10:02

22

Påta l e r e t t

Den strafferettslige lovgivningens formål knytter seg til straffetruslene og håndhevingens antatte allmenn- og individualpreventive virkninger og hensynet til opprettholdelse av den sosiale ro (å skape trygghet og ro i samfunnet), ved at overtredelser blir avdekket, oppklart, påtalt og straffet.2 De individualpreventive virkningene er knyttet til straffens «uskadeliggjørende (inkapasiterende), avskrekkende og forbedrende virkninger» på den forfølgningen retter seg mot.3 De allmennpreventive virkningene er knyttet til straffens avskrekkende virkning på enhver. Forarbeidene til straffeloven omtaler dette som den avholdenhet som en potensiell lovbryter kan vise ved å vurdere oppdagelsesrisiko mv., den styring av atferd som ligger i trusselen om straffeforfølgning, og håndhevingens antatte vanedannende og holdningsskapende virkning.4 Straffeforfølgningsinteressen er også knyttet til den strafferettslige og prosessuelle lovgivningen som rettsvern for de som rammes av straffeforfølgning, særlig den anklagede (dvs. den som i loven omtales som mistenkt, siktet eller tiltalt). Påtalemyndigheten skal sørge for at skyldige straffes, men samtidig sørge for en rettssikker prosess, dvs. en lovformelig saksbehandling i alle ledd og en endelig avgjørelse basert på et riktig faktum og juss.5 Det er av den grunn også i det offentliges interesse, og en oppgave for påtalemyndigheten å sørge for, at uskyldige ikke straffes. Straffeprosesslovens ideal om å finne den «materielle sannhet» – et riktig og mest mulig fullstendig faktum – er for domstolene uttrykt i strpl. § 294, men dette gjelder også for påtalemyndighetens virksomhet (se særlig i kap. 8/3 om objektivitetsplikten).

Jurykommisjonen, som forberedte strpl. 1887, foreslo en prinsipperklær­ ing om påtalemyndighetens oppgaver. Forslaget ble ikke vedtatt, men det skyldtes ikke uenighet om innholdet. Formuleringene er grunnleggende og har gyldighet også i dag: «Det paaligger de offentlige Paatalere at fremme enhver Sag med den Hurtighed, som Omstændighederne tilsteder, og derunder at have for Øie ikke blot, at straffeskyldige Personer drages til Ansvar, men ogsaa at Forfølgningen mod Personer, der ikke er straffskyldig, ikke finder Sted. De er pligtig til at vise Domstolen skyldig Agtelse og at efterkomme de af samme i Medfør af denne Lov givne Paalæg.»6

Påtalemyndigheten har også et stort ansvar for en forsvarlig forvaltning av de økonomiske ressursene som er stilt til rådighet for straffesaksbehandlingen (se 2 3 4 5 6

Straffens formål, slik de er uttalt i forbindelse med strl. 2005, se prp. 90 særlig s. 78 flg. og Innst. O. nr. 72 (2004–2005) s. 14–15.

Slik prp. 90 s. 78.

Se prp. 90 s. 79–80.

Se nærmere i kap. 5 og 8 om grunnleggende krav til påtalemyndigheten og de grunnleggende prinsipper og idealer som ligger til grunn for utøvelse av påtalemyndighet.

Se JK 1885 på s. 34 (utkast til § 85). Se også s. 533, hvor det heter at forslaget «tiltrænger formentlig ingen Forklaring eller Begrundelse».

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 22

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

23

kap. 5/2), og skal i sin virksomhet også ivareta et ideal om effektiv utnyttelse av ressursene. Idealet om en mest mulig effektiv kriminalitetsbekjempelse og rettssikkerhetsidealet må balanseres mot hverandre.

Også andre samfunnsmessige hensyn enn de strafferettslige må tas i betraktning ved utøvelse av påtalemyndighet. Påtalemyndigheten må også ivareta hensynet til andre myndigheters ansvar og rolle (f.eks. barnevern, utlendingsmyndigheter) og andre offentlige reaksjoner eller tiltak som et straff bart forhold og en straffeforfølgning utløser. Det må også her foretas en avveining og balansering av disse hensynene, som ikke alltid er enkel. En kan si det slik at påtalemyndigheten skal: «… foretage en afveien af samtlige de muligvis krydsende offentlige interesser, som ved straffeforfølgningen kan staa paa spil. Og da retspleien kun udgjør et enkelt ledd i statens opgaver, maa dens særlige interesser i mange tilfælde finde sig i at vige for andre offentlige interesser, som i det konkrete tilfælde veier stærkere. Paa dette almindelige standpunkt maa paatalemyndigheden stille sig; og den tør altsaa forsaavidt ikke paa dette punkt betragte sig som exklusivt organ for retspleiens interesser.»7

Straffeprosessloven har ingen overordnet beskrivelse av det en kan betegne som påtalemyndighetens samfunnsoppdrag.8 Det er påtalemyndighetens rolle, de pålagte oppgavene og funksjonen som håndhever av straffelovgivningen på samfunnet vegne, og de ulike hensynene som må tas i betraktning, som i sum angir etatens samfunnsansvar og samfunnsoppgave. Dette ligger nær Jurykommisjonenes prinsipperklæring og riksadvokatens formulering av etatens «hovedmål» og de grunnleggende forutsetningene for å oppnå det (se ovenfor). Også andre kilder gir utfyllende veiledning.

I Europarådets anbefaling om påtalemyndigheten fra 2000 heter det at: «‘Public prosecutors’ are public authorities who, on behalf of society and in the public interest, ensure the application of the law where the breach of the law carries a criminal sanction, taking into account both the rights of the individual and the necessary effectiveness of the criminal justice system.»9

7 8 9

Slik Hagerup II s. 59.

Se politiloven § 1 andre ledd om at «Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»

Rek. 2000/19 pkt. 1 (utehevet her). Se også IAP Standard pkt. 1 («professional conduct») og pkt. 4 («role in criminal proceedings») og Rome Charter 2014 (Explanatory note pkt. 1/5 Definition of a prosecutor).

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 23

11/07/2019 10:02

24

Påta l e r e t t

I mandatet til utvalget som gjennomførte Påtaleanalysen,10 heter det at påtale­myndighetens samfunnsoppdrag er «å ivareta borgernes rettssikkerhet under politiets etterforskning. Gjennom god ledelse av etterforskningsarbeidet skal påtalemyndigheten bidra til at håndheving av lover og regler gir en effektiv kriminalitetsbekjempelse og legger til rette for et best mulig grunnlag for at domstolene treffer riktige avgjørelser og ilegger adekvate reaksjoner.»11

Utvalget diskuterer dette nokså inngående, og definerer samfunnsoppdraget slik: «Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffesaksbehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet.»12

Definisjonen er ment å synliggjøre påtalemyndighetens rolle som «kontrollør og rettssikkerhetsgarantist» overfor politiet, og dens rolle som «deltakende, kompetent og aktuell samarbeidspartner og ressurs for politiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeid og annen ledelse av politidistriktet».13 Så langt det er mulig, gir utvalgets definisjon et helt kortfattet uttrykk for hovedoppgaver og samfunnsoppdrag, men påtalemyndighetens straffeforfølgningsplikt og dets ansvar for å legge «til rette for et best mulig grunnlag for at domstolene treffer riktige avgjørelser», er noe underkommunisert.

Hvordan og med hvilke midler samfunnsoppdraget kan og eventuelt skal utføres, beror på lovens utforming av de ulike rettighetene og pliktene påtale­myndigheten er gitt, dvs. hvilke særlige funksjoner og oppgaver og plikter som følger av lov, forskrift og instruks. Hovedoppgaven følger av strpl. § 62a første ledd; Påtalemyndigheten «skal» straffeforfølge overtredelser av straffelovgivningen, med mindre «annet er bestemt ved lov».

Etterlevelsen av straffeforfølgningsplikten vil regelmessig kreve at på­talemyndigheten utfører følgende: vurdere om det er grunnlag for å iverksette etterforsking, beslutte og lede etterforskingen, herunder beslutte og/ eller fremme begjæring til retten om bruk av tvangsmidler (pkt. 2.2), avgjøre påtalespørsmålet (pkt. 2.3), møte for domstolene under straffesakens iretteføring (pkt. 2.4) og sørge for at avgjørelser blir fullbyrdet (pkt. 2.5).

De nevnte hovedoppgavene gjelder behandlingen av enkeltsaker. Særlig den høyere påtalemyndighet (dvs. statsadvokatene og riksadvokaten) har

10 11 12 13

Utvalg oppnevnt for å utrede påtalemyndighetens kapasitet og kompetanse, som et grunnlag for en videreutvikling av og en kvalitetsreform i påtalemyndigheten. Se NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden. Påtaleanalysen.

NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 57–58 og s. 165.

NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 168.

NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 168.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 24

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

25

også viktige oppgaver av mer generell og etatsovergripende art; fagledelsen, som behandles i pkt. 2.6.

2.2

Påtalemyndigheten har straffeforfølgningsinitiativet og ansvaret for etterforskingen Straffeforfølgning forutsetter et initiativ, som hovedregel i form av en beslutning fra påtalemyndigheten, basert på en anmeldelse eller basert på andre opplysninger, jf. strpl. §§ 224–225. Men i en innledende fase av en straffesak mottas anmeldelser til behandling (f.eks. ved at avhør foretas) eller tvangsmidler iverksettes av polititjenestepersonell, uten en forutgående beslutning fra påtalemyndigheten, fordi det haster med å iverksette etterforsking, utføre etterforskingsskritt eller foreta f.eks. en pågripelse eller en ransaking. Iverksetting av etterforsking uten påtalemyndighetens beslutning kan også bero på intern fullmakt eller instruks til polititjenestepersonell.

Det er påtalemyndigheten som har ansvar for at etterforskingen skjer «i samsvar med lov og instruks», jf. påt.instr. § 7-5. I dette ligger at påtalemyndigheten kan gi pålegg/instruks for å sikre dette, men også at påtalemyndigheten utfører lovlighets-/legalitetskontroll med etterforskingen.

Selve etterforskingen utføres av politiets tjenestepersonell, jf. strpl. § 225 første ledd 1. pkt. Hva som etter loven anses som etterforsking, fremgår av formålene som er oppregnet i strpl. § 226 bokstav a–f. Etterforsking er innhenting av informasjon («de nødvendige opplysninger») for å avgjøre om det er begått straff bare forhold og i så fall hvem som har gjort det. Dersom påtale­ myndigheten mener at det kan bevises og saken fremmes for domstolene, skal opplysningene gi grunnlaget for rettens vurdering av straffansvar, hvilken reaksjon som eventuelt skal ilegges og hvordan straffen skal fullbyrdes.

Påtalemyndighetens legalitetskontroll med politiets virksomhet behandles i kap. 5/3. Etterforskingsansvaret og etterforskingsbeslutningene behandles i kap. 9.

2.3

Påtalemyndigheten avgjør påtalespørsmålet etter avsluttet etterforsking Så snart etterforskingen er avsluttet, skal påtalemyndigheten ta stilling til hva som videre skal skje med saken. I strpl. § 249 heter det at «[s]pørsmålet om tiltale skal avgjøres så snart saken er tilstrekkelig forberedt til det».

Utfallet av påtalemyndighetens vurdering av «spørsmålet om tiltale» beror på hva etterforskingsmaterialet har fremskaffet av informasjon. Dersom det ikke er bevismessig grunnlag for å konstatere straffansvar, henlegges saken.

Dersom en etterforsket sak anses oppklart og straffansvar bevist, avgjør påtale­myndigheten i stor utstrekning om – og i så fall på hvilken måte – straffansvaret skal gjøres gjeldende. Besluttes tiltale, utferdiges det en tiltale­ beslutning som sendes til domstolene for beramming og gjennomføring av

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 25

11/07/2019 10:02

26

Påta l e r e t t

en hovedforhandling. Påtalemyndigheten har etter loven også andre alternativer og kan selv ilegge visse strafferettslige reaksjoner, i praksis ved å gi bøter ved utferdigelse av forelegg eller påtaleunnlatelse (se nærmere i kap. 2).

2.4 Påtalemyndigheten møter i retten som part (aktor) Norsk straffeprosess er en partsprosess. I rettsmøter under etterforskingen (f.eks. rettslige avhør eller fengslinger), har påtalemyndigheten – som sakens øvrige parter – en rett til å være til stede (strpl. § 244). Med unntak for rettsmøter for tilståelsesdom (strpl. § 248), vil påtalemyndigheten som regel alltid møte, jf. påt.instr. § 15-4.

Under en hovedforhandling skal påtalemyndigheten møte. Påtalemyndigheten «fører saken» for retten, dvs. møter som aktor i retten under hoved­ forhandlingen, strpl. § 76. Som part holder påtalemyndigheten et inn­ ledningsforedrag (strpl. § 289 andre ledd) og har rett og plikt til å føre bevis, herunder avhøre vitner (strpl. § 291), prosedere påtalemyndighetens syn på skyld- og straffespørsmålet (strpl. § 304 første ledd) og nedlegge påstand.

2.5 Påtalemyndigheten og straffefullbyrding Påtalemyndigheten beslutter også fullbyrding av dommer, jf. strpl. § 455.

Hvem som beslutter fullbyrding, beror på hvem som har besluttet tiltale i saken. I noen tilfeller er kompetansen lagt til Kriminalomsorgen, jf. strpl. § 455 første ledd siste pkt.

Den videre befatningen med saken, innkalling til soning og oppfølgning av soningen mv. tilligger Kriminalomsorgen, bortsett fra i straffesaker hvor det er idømt strafferettslige særreaksjoner (dvs. forvaring eller dom på tvunget psykisk helsevern, jf. strl. kap. 7 og kap. 12). I disse sakene har påtale­ myndigheten en viktig rolle bl.a. i vurderingen og behandlingen av saker om brudd på vilkår, spørsmål om permisjoner og om særreaksjonen skal opphøre eller begjæres forlenget, jf. f.eks. reglene strl. §§ 43–44 (forvaring) og strl. § 65 (psykisk helsevern).14 Se også strl. § 58 siste ledd, jf. §§ 56–57 om påtalemyndighetens adgang til å begjære endring i idømt kontaktforbud.15 2.6 Påtalemyndighetens faglederrolle Påtalemyndighetens «kjernevirksomhet» er knyttet til etterforskingen, påtale­ avgjørelser og aktorering av straffesakene for domstolene. Det gjelder i høy grad for påtalemyndigheten i politiet (politijuristene), men også statsadvokatenes arbeidsdag har i stor grad vært knyttet til behandling av enkeltsaker.

14 15

Påtalemyndigheten har bl.a. klagerett på ulike vedtak, se lov om psykisk helsevern § 5-4. Se også utlendingsloven § 72 og § 124 om påtalemyndighetens uttalelsesrett i spørsmål om utvisning av en «utlending som utholder en strafferettslig særreaksjon.»

Se nærmere i R nr. 2/2019 Kontaktforbud med elektronisk kontroll pkt. 10.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 26

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

27

Fra midten av 1990-tallet er det blitt et større fokus på den høyere påtalemyndighet (riksadvokaten og statsadvokatene) sitt overordnede ansvar for den totale straffesaksbehandlingen, og en forventning om at særlig statsadvokatene i større utstrekning bør drive med fagledelse overfor politiet.16 Flere utredninger har over tid etterlyst organisatoriske tiltak og ressurstilførsel for å ivareta fagleder­rollen.17 De senere års politiske føringer forutsetter en «en forsterket og mer aktiv fagledelse av politiets straffesaksbehandling» fra overordnet påtalemyndighet.18 Arbeidet med oppfølgningen av disse er pågående i etaten.

Uttrykket «fagledelse» omfatter enkelt sagt ulike tiltak for å sikre, og om nødvendig heve og utjevne forskjeller i, straffesaksbehandlingens innholdsmessige kvaliteter, herunder at den utføres i samsvar med rettslige krav i lov og instruks. Fagledelsen omfatter således både «legalitets- og kvalitetskontroll» og en kontroll med at arbeidet er «fagmessig utført», slik det ble fremhevet allerede av Politirolleutvalget i 1981.19 I påtalemessig eller påtalefaglig «ledelse» ligger en rett og plikt for alle påtalejurister til å ta beslutninger, styre virksomheten og utføre kontroll og veiledning i alle rettslige spørsmål som oppstår i forbindelse med straffesaksbehandlingen.20 Påtalemyndighetens faglederrolle fremgår ikke direkte av gjeldende straffe­prosesslov, men er rettslig forankret i riksadvokatens overordnede faglige ansvar for straffesaksbehandlingen og – i forlengelsen av dette – påtale­ myndighetens instruksjonsmyndighet og tilsynsrolle overfor politiet, jf. strpl. § 56 andre ledd 1. pkt. og § 58. Faglederansvaret for påtalemyndigheten i politiet følger bl.a. av påt.instr. § 7‑5 andre og tredje ledd og instruks.21 Fagledelsen utøves i kraft av politijuristenes påtalemessige direktivmyndighet og ansvar for legalitetskontrollen. Det er viktig å fremheve den viktige fagledelsesjobben som ligger i påtalemyndighetens førstelinje, ved politimesteren og politijuristens løpende ansvar for etterforskingen i den enkelte sak (se nærmere i kap. 5/3 og 9/3). Fagledelsen fra høyere påtalemyndighet i enkeltsaker, skjer i større grad i ettertid.

16 17 18 19 20 21

Se Rieber-Mohn, Mer effektiv kriminalitetsbekjempelse s. 6–8 (riksadvokatens foredrag på politi­ sjefmøtet våren 1993) og oversikten i NOU 2017: 5 Påtaleanalysen særlig s. 91 flg., s. 192–195 og s. 168–172.

Slik bl.a. Fosheimutvalget 2001, R. publ. nr. 1/2010 Mål og arbeidsoppgaver i den høyere påtalemyndighet s. 44–48 og NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 16–18 og s. 163.

Se Innst. 6 S (2017–2018) s. 41 og R nr. 1/2019 Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2019 – politiet og statsadvokatene pkt. VI. Se NOU 1981: 35 Politiets rolle i samfunnet s. 166, om overordnet påtalemyndighets «oppgave å føre tilsyn med politiets etterforskning».

Se Myhrer, Kvalitet i etterforskningen s. 131, og nærmere i kap. 9/3.1 om etterforskingsansvar og -ledelse.

Se Nasjonal straffesaksinstruks 2017 pkt. 2 («Roller og ansvar») som regulerer fagledelsesansvar og -funksjoner i politiet, både politifaglig og påtalefaglig, Rammeverk for systematisk erfaringslæring, versjon 1.0, utgitt av POD juni 2018 pkt. 5 («Roller og ansvar») og riksadvokatens brev av 5. februar 2019 Etableringen av forvaltnings- og utviklingsapparat for etterforskingsfeltet – riksadvokatembetets rolle som fagmyndighet.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 27

11/07/2019 10:02

28

Påta l e r e t t

I forslaget til ny straffeprosesslov foreslås statsadvokatenes ansvar for fagledelsen lovfestet; «Statsadvokatene skal føre tilsyn med straffesaksbehandlingen i politiet og gi faglig veiledning til påtalemyndigheten i politiet».22 Sentrale elementer i fagledelsen fremgår bl.a. av riksadvokatens direktiv om straffesaksbehandlingen fra 2012: «Statsadvokatene skal bidra til at politiet når sine mål, og herunder: – delta i beslutningsprosesser når prioriteringer og mål for straffesaksbehandlingen i politiet fastsettes i dialog med Politidirektoratet og politidistriktene – gi retningslinjer for og følge opp straffesaksbehandlingen i politiet, herunder foreta tilsyn og kvalitetskontroll av politiets etterforsking og påtaleavgjørelser – bidra til å heve kompetansen i politiet gjennom instruksjon, veiledning og opplæring.»23

Nytt fra 2019 er at alle statsadvokatembeter pålegges å utarbeide årlige skriftlige planer for fagledelsen, bidra til at det foretas evalueringer av avsluttede saker og kvalitetssikring av utvalgte pågående saker, alt som ledd i politiet og påtalemyndighetens utvikling av rutiner og rammer for såkalt «systematisk erfaringslæring».24 I tillegg til fagledelsesansvaret, skal påtalemyndigheten også drive utadrettet virksomhet. Viktigst her er samarbeid med andre aktører i strafferetts­ systemet, men påtalemyndigheten forventes også å bidra til at allmennheten får informasjon om straffesaksbehandlingen (se kap. 7/6) og å påvirke lovgivningsprosesser gjennom høringsuttalelser og utredningsarbeid.

2.7 Påtalemyndighetens oppgaver på andre områder Påtalemyndighetens ansvarsområde er straffesaksbehandling. Etaten – i praksis påtalemyndigheten i politiet – er likevel gitt kompetanse til å treffe visse beslutninger utenfor en straffesak, for å beskytte mot eller forebygge straff bare handlinger, i situasjoner hvor det er nærliggende at det vil bli iverksatt en straffeforfølgning og/eller overfor persongrupper som allerede er eller står i fare for å bli involvert i en straffesak (som vitne) eller utsatt for straff bare handlinger (og fornærmet).

Et eksempel på det er reglene om besøksforbud i strpl. § 222a. Besøksforbud er primært et beskyttelsestiltak for enkeltpersoner eller en avgrenset krets av personer, se HR-2019-1078-U (om besøks- og oppholdsforbud i et bysentrum). Reglene er av «praktiske grunner» plassert i straffeprosessloven

NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov s. 27, s. 187 og s. 546 (utkast til § 2-5 tredje ledd).

R nr. 2/2012 Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvokatembetene pkt. II/1. Rundskrivet ble formelt opphevet ved R nr. 3/2018 Kvalitetskrav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvokatembetene mv. (Kvalitetsrundskrivet), men kravene som stilles er fremdeles dekkende.

24 Se riksadvokatens brev av 21. desember 2018 Føringer for statsadvokatenes fagledelse i 2019 og brev 26. september 2018 Systematisk erfaringslæring – retningslinjer for statsadvokatenes deltakelse.

22 23

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 28

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

29

og kompetansen er lagt til påtalemyndigheten,25 men et besøksforbud trenger ikke ha tilknytning til en sak under etterforsking/straffeforfølgning, jf. særlig vilkårene i strpl. § 222a første ledd bokstav c og d, selv om de i praksis ofte har det.

Et annet praktisk eksempel finner vi i barnevernloven (bvl.). Politiet kommer ofte i kontakt med barn og unge under ordenstjeneste eller i forbindelse med etterforsking av straffesaker, og kan i den forbindelse avdekke forhold som gir grunn til å iverksette tiltak både i og utenfor straffesakssporet.

Samarbeid og samordning av tiltak mellom politiet, påtalemyndigheten og barneverntjenesten i alle saker som berører barn, er en prioritert oppgave. Regelverket er nokså komplekst og et forslag til nasjonale retningslinjer for samarbeidet mellom politi og barneverntjeneste er p.t. på høring. Politiet har en alminnelig plikt til å samarbeide med bl.a. barnevernet (pl. § 2 nr. 6), og politiloven har bestemmelser om ulike forebyggende tiltak overfor barn (pl. § 13). Straffeprosessloven gir både adgang til å etterforske saker mot barn under den strafferettslige lavalder (strpl. § 224, jf. § 226 bokstav e) og til å overføre sak fra påtalemyndigheten til barnevernet (strpl. § 71b). I tilrettelagte avhør av barn som er vitne eller fornærmet, kan barnevernstjenesten gis anledning til å følge avhøret, jf. strpl. § 239d andre ledd bokstav b. Reglene i bl.a. strpl. § 232a, politiregisterloven (politiregl. § 30, jf. forskriften § 9-6 nr. 7 og §§ 10-2 og 10-3) og bvl. § 6-4, skal sikre relevant informasjonsutveksling mellom etatene. Politiet har også, etter anmodning, bistandsplikt i barnevernets undersøkelsessaker og ved gjennomføring av barnevernets vedtak, jf. bvl. § 6‑8. Og, som et vil fremgå, påtalemyndigheten har en viss avgjørelsesmyndighet på barnevernstjenestens primære ansvarsområde.

Etter barnevernloven er det fylkesnemndene som gjør vedtak om tvang.

«Barnevernadministrasjonens leder» kan likevel treffe midlertidige og tidsbegrensede «akuttvedtak», jf. bvl. § 2-1 fjerde ledd. Barnevernets akuttberedskap (Barnevernvakten) – som ofte er samlokalisert med politiet – kan ikke delegeres denne kompetansen, men loven gir påtalemyndigheten avgjørelsesmyndighet i visse akuttsituasjoner. I tilfeller hvor det er behov for akutte hjelpetiltak (uten samtykke fra foreldre) på tidspunkter hvor «barnevernadministrasjonens leder» ikke er tilgjengelig, kan påtalemyndigheten beslutte tre typer tvangstiltak. Etter lovens § 4-6 andre ledd kan påtalemyndigheten treffe midlertidige vedtak om akuttplassering av barn, dersom «foreldrene er syke eller barnet er uten omsorg av andre grunner» og det er «fare for at et barn blir vesentlig skadelidende ved å forbli i hjemmet».26 Gjelder det barn som har vist alvorlige atferdsvansker, men uten at det nødvendigvis har resultert i straff bare forhold, kan påtalemyndighe25 26

Se Prop. 43 L (2014–2015) Endringer i straffeprosessloven (besøksforbud) s. 9–10 og Ot.prp. nr. 33 (1993–1994) Om lov om endringer i straffeprosessloven mv (styrking av kriminalitetsofres stilling) på s. 44 og s. 50 om vurderingene som ligger til grunn for avgjørelsesmyndigheten og plassering i loven.

I departementets rundskriv 15. oktober 1998 (Q-0973) Retningslinjer om midlertidige og foreløpige vedtak i akuttsituasjoner, pkt. 2.1 gis det følgende eksempler; «f.eks. husbråksituasjoner der foreldrene er så påvirket av rusmidler at de ikke kan ivareta omsorgen for barnet eller der barnet er vitne til vold og slåssing mellom de voksne [eller]… at barnet blir utsatt for fysisk eller psykisk mishandling eller andre typer overgrep fra foreldrene».

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 29

11/07/2019 10:02

30

Påta l e r e t t

ten beslutte midlertidige plassering av barnet i institusjon, jf. bvl. § 4-24, jf. § 4-25 andre ledd og § 4-6 andre ledd. Etter bvl. § 4-29 fjerde ledd, kan påtalemyndigheten også treffe akuttvedtak når det er «sannsynlig at det er en nærliggende og alvorlig fare for at barnet utnyttes eller kan bli utnyttet til menneskehandel».

Alle disse vedtakene må, med korte frister, følges opp. Fylkesnemndas leder skal «snarest og om mulig innen 48 timer» foreta legalitetskontroll av samtlige akuttvedtak og eventuelt godkjenne disse (jf. bvl. § 7-22). Barnevernstjenesten skal deretter fremme sak for fylkesnemnda om ordinære og mer varige tiltak etter loven (jf. bvl. § 7-11, jf. § 4-6 fjerde ledd). Akuttvedtak kan også kan påklages (jf. bvl. § 7-23), dvs. at det er fylkesnemnda som i så fall «overprøver» påtalemyndighetens vedtak i slike saker.

Barnevernslovutvalget foreslår å oppheve påtalemyndighetens kompetanse etter bvl. §§ 4-6 og 4-25.

«Med unntak for situasjoner hvor det er fare for menneskehandel [§ 4-29], anses ikke påtalemyndigheten å ha den nødvendige barnefaglige kompetansen for å treffe vedtak», se NOU 2016: 16 Ny barnevernslov, på s. 18, s. 173–175 og s. 256 (til utk. §§ 34–36). Utvalget foreslår i forlengelsen av dette å lovfeste et krav om en tilgjengelig og vedtaksdyktig barnevernvakt, hvor også stedfortreder for barne­ vernadministrasjonens leder kan ta avgjørelser. Forslaget har i høringen fått støtte fra bl.a. Kripos, Oslo politidistrikt og Politidirektoratet.

3 Påtalemyndighetens funksjonelle betydning i strafferettssystemet Straffeprosesslovens regler er i nokså stor utstrekning innrettet mot straffe­ sakens behandling i domstolene; dvs. domstolsprosessen og forberedelsene til den. Et fokus på domstolene og domstolsavgjørelsene gir ikke et dekkende bilde av straffeprosessen i praksis. Et stort flertall av straffesakene avgjøres av påtalemyndigheten utenfor domstolssystemet, enten med hjemmel i særlige bestemmelser (særlig strpl. § 255 – forelegg og strpl. § 69 – påtaleunnlatelser) eller med grunnlag i påtalemyndighetens adgang til å unnlate eller begrense straffeforfølgning, eller henlegge visse saker etter en skjønnsmessig vurdering.

I teorien benyttes det gjerne funksjonelle beskrivelser av påtalemyndigheten som straffeforfølgningens «motor» eller «dynamo», «filter» eller «grindvakt». Slike begreper sikter til påtalemyndighetens rolle og ansvar for å innlede og drive frem etterforskingen, og etatens ansvar for å fremme de «riktige» sakene for domstolene. Filterfunksjonen knytter seg særlig til påtale­ myndighetens adgang til og ansvar for å begrense etterforsking og påtale ut fra prioriteringshensyn.27 Domstolenes arbeidsbyrde påvirkes selvsagt av arbeidssituasjonen, saksmengden og de prioriteringene som gjøres i politiog påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten har ansvar for å filtrere/sortere 27

Slik f.eks. Helminen, Åklagarens roll s. 346, Landström, Åklagaren som grindvakt.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 30

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

31

bort – ikke fremme for domstolene – saker hvor det ikke er bevismessig eller rettslig grunnlag for å avsi straffedom (se kap. 2/4).28 Slike beskrivelser er dekkende også for norsk straffeprosess. Av de avgjørelsene norsk politi- og påtalemyndighet treffer, er det kun et svært begrenset antall som bringes inn for domstolene. De fleste straffesaker avgjøres i det som kan kalles den administrative straffeprosess, hvor enten den skyldkonstaterende avgjørelsen eller sakens avslutning skjer ved en beslutning av påtalemyndigheten, uten domstolsbehandling. Kriminalstatistikken viser at antallet straffereaksjoner ilagt av domstolene i antall utgjør en svært liten andel av straffesakene.

Ifølge Statistisk Sentralbyrå (SSB) ble det registrert 290 923 s­ traffereaksjoner i Norge i 2016.29 Domstolene idømte kun 19 876 av disse, de fleste (18 611) i tingrettene.30 De resterende straffereaksjonene (271 044) ble ilagt av politiet eller tollvesenet; 217 197 forenklede forelegg, 50 586 ordinære forelegg og 3261 betingede påtaleunnlatelser. Over 90 % av det samlede antallet reaksjoner ble altså ilagt av påtalemyndigheten eller ved påtalekontrollerte forenklede forelegg utferdiget av tjenestepersonell uten påtalekompetanse.

Ser en bort fra de forenklede foreleggene, står påtalemyndigheten likevel for over 70 % av straffereaksjonene som ble ilagt i 2016.

En kan derfor med god grunn hevde at tyngdepunktet i straffeprosessen – basert på antall straffereaksjoner – ligger i politi- og påtalemyndigheten.31 Påtalemyndigheten tar mange typer avgjørelser som ledd i straffesaksbehandlingen (se kap. 2). De avgjørelsene som regnes som straffereaksjoner er mange, men disse utgjør likevel bare en halvdel av det samlede saks­ antallet som politi- og påtalemyndigheten årlig avgjør. Påtalemyndigheten er tyngde­punktet i strafferettspleien også hva gjelder andre avgjørelser som avslutter en straffesak; henleggelsesbeslutningene.

I 2017 registrerte politiet 319 282 anmeldelser, en reduksjon på 5,3 % i forhold til 2016 (337 111).32 Tallene fra SSB viser noenlunde det samme; hhv.

28

29 30

31 32

Påtalemyndighetens funksjon som «filter» mellom politiet og domstolene er sterkt fremhevet i utenlandsk og komparativ rett, se Tak, The role of the prosecution service s. 11, Fionda, Public Prosecutors and Discretion s. 189 og Wade, European Prosecution s. 3 (omtalt som «the basic prosecution role»). I USA anvendes «the prosecutorial screening function» om denne seleksjonsfunksjonen, se LaFave/Israel/King s. 679.

Se SSB «Straffereaksjoner etter type reaksjon, og straffede personer. Antall». Statistikken er tilgjengelig på: http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/straff. Det foreligger p.t. ikke tall for 2017.

Se SSB «Straffereaksjoner, etter hovedlovbruddsgruppe, type reaksjon og type rettsinstans.

Absolutte tall». 1221 straffereaksjoner ble idømt i lagmannsrett og 47 i Høyesterett. SSB har ikke opplysninger om antall tilståelsessaker, men i publikasjonen «Domstolene i Norge årsrapport 2016» på s. 16 opplyses det at 45 % av straffedommene ble avgjort som tilståelsessak, jf. strpl. § 248.

Se nærmere Kjelby/Skyberg, Premisser for en ny straffeprosesslov s. 726.

Straffesaksbehandlingen i politiet i 2017 – riksadvokatens bemerkninger (http://www.riksadvokaten.no).

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 31

11/07/2019 10:02

32

Påta l e r e t t

318 617 (i 2017) og 336 423 (i 2016).33 Omkring halvparten av disse sakene ble avsluttet med en henleggelsesbeslutning, først og fremst fordi bevisene i saken ikke var tilstrekkelige til å fortsette straffeforfølgningen.

Tall fra SSB viser at av 288 837 ferdig etterforskede lovbrudd i 2017, endte (kun) 58 691 med «tiltale» og en rettslig behandling, se SSB «Lovbrudd etterforsket, etter politiets avgjørelse, oppklaringsprosent og type lovbrudd. Absolutte tall». Litt over halvparten av de anmeldte sakene (146 114) ble registrert som oppklart, hvilket gir en oppklaringsprosent på 51 %. Av de 142 723 uoppklarte sakene, ble omkring 130 000 henlagt av bevisgrunner. Se nærmere i kap. 9/4.2 om henleggelsesbegrunnelsene og hvilke henlagte saker som anses som oppklart.

Henleggelsesbeslutningene vil i stor grad bli tatt av påtalemyndigheten i politiet (se kap. 6/8). Straffesaker som ikke henlegges, avgjøres enten av påtalemyndigheten selv, eller de fremmes for domstolene til avgjørelse, ved påtalemyndighetens beslutning om tiltale, siktelser og begjæring om tilståelsesdom, forelegg, påtaleunnlatelser eller overføring til konfliktråd. Også de forenklede foreleggene hører reelt sett med her.34 Også hovedvekten av de positive avgjørelsene (særlig tiltalebeslutninger og forelegg) tas av påtalemyndigheten i politiet. Et utvalg har anslått at mer enn 90 % av saker hvor påtalemyndigheten selv konstaterer straffeskyld og ilegger reaksjon, eller påstår straff eller annen strafferettslig reaksjon, ble tatt av påtalemyndigheten i politiet, for året 1999.35 Tallet er nok vesentlig høyere i dag, pga. en betydelig utvidelse av politiets påtalekompetanse i 2004 (se nærmere i kap. 6/2.2.).

4 Påtalerettens kilder 4.1

Overordnede rettslige normer – Grunnloven og menneskerettighetene Straffeforfølgning og bruk av straff har tradisjonelt vært ansett som en trussel mot eller et angrep på utøvelse av menneskerettigheter. Men i dag er innretting av straffelovgivningen og de prosessuelle reglene i stor grad også et statlig virkemiddel for å beskytte og sikre menneskerettighetene og et virkemiddel for å oppfylle kravene som etter praksis følger av Menneskerettskonvensjonen (EMK). De individuelle rettighetene i EMK håndheves av EMD, som har utviklet og konkretisert rettighetsvernet gjennom en svært omfattende praksis. Konvensjonsstatenes plikt til både å respektere og å sikre rettighetene i EMK (sikringsplikten) følger av EMK art. 1.

33 34 35

SSB «Anmeldte lovbrudd». Trafikklovbrudd og tollovertredelser som avgjøres med forenklede forelegg, regnes ikke som «anmeldte saker» i disse tallene.

Forenklede forelegg på bot ilagt av politi- eller tolltjenestepersonell utenfor påtalemyndigheten etter særlige lovhjemler, men med etterfølgende påtalemessig kontroll, se kap. 6/8.3.

Sluttrapport fra Prosjekt hurtigere straffesaksbehandling – Arbeidsgruppe I ( Jahre-utvalget) av 20. juni 2000 på s. 13.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 32

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

33

Politiets og påtalemyndighetens plikt til å sikre og respektere menneske­ rettighetene er særlig tydelig i «inngreps»-situasjonene, f.eks. ved bruk av etterforskingsmetoder som griper inn i privatlivsvernet etter EMK art. 8.

Politi og påtalemyndighet skal også sikre og respektere retten til en rettferdig rettergang, jf. EMK art. 6 og vernet ved og under frihetsberøvelse, jf. EMK art. 5. Særlig relevant for påtalemyndigheten er likevel EMDs praksis om statenes positive plikt til å sikre og beskytte rettighetene i EMK (særlig art. 2, 3, 4 og 8) og EMK art. 1.

I 2014 fikk Grunnloven en ny del E, hvor enkelte menneskerettigheter fikk grunnlovs rang. Nå følger det også av Grl. § 92 at «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter», særlig EMK. De nye grunnlovsbestemmelsene er i stor grad hentet fra rettighetene i EMK, og rettighetene i Grl. del E «må tolkes i lys av de internasjonale menneske­rettighetskonvensjonene og praksis knyttet til disse. Dette følger av etablert tolkningspraksis i Norge …».36 Før 2014 var den rettskildemessige betydningen av bl.a. EMK forankret i menneskerettsloven § 3, jf. § 2 nr. 1, strpl. § 4 og strl. 2005 § 2.37 Av særlig betydning for påtalemyndighetens virksomhet er Grl. § 93: retten til liv, forbud mot tortur, slaveri og tvangsarbeid (sml. EMK art. 2, 3, 4), § 94: vernet mot vilkårlig frihetsberøvelse (sml. EMK art. 5), § 95: retten til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid, ved uavhengige domstoler (sml. EMK art. 6), §§ 96–97: uskyldspresumsjonen, ingen straff uten dom og med hjemmel i lov som er gjeldende på handlingstidspunktet (sml. bl.a.

EMK art. 6 og TP nr. 7 art. 4). Viktig er også Grl. § 102: respekt for p­ rivat- og familie­livet, hjem og kommunikasjon (sml. EMK art. 8), § 98: ­retten til likhet for loven og forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling (sml. EMK art. 14), § 100: ytrings- og informasjonsfrihet (sml. EMK art. 10) og § 113 som knesetter legalitetsprinsippet; myndighetsinngrep overfor borgerne må ha grunnlag i lov (sml. kravet i EMK art. 8.2 mfl.).

Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser setter absolutte rettslige skranker for utforming av straffelovgivningen og håndheving av straffelovgivningen gjennom det straffeprosessuelle regelverket. Det er en metodisk utfordring, som gjelder for hele straffeprosessretten, å foreta riktige avveininger mellom positive lovbestemmelser og de mer abstrakte og generelle 36

37

Lønning-utvalget i Dok. nr. 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven s. 90. Uttalelsen er fulgt opp av Høyesterett, bl.a. i Rt. 2014 s. 1292 (avsnitt 14, om Grl. § 96) og Rt. 2015 s. 155 (avsnitt 40, om Grl. §§ 102 og 104). Se også HR2018-1909-A (avsnitt 27–29, om Grl. § 95 betydning for rekkevidden av bevisføring ved om opplesning av tiltaltes forklaring, jf. strpl. § 290).

Se f.eks. Rt. 2012 s. 12, hvor Høyesterett kom til at EMK art. 8, jf. art. 13 og menneskerettsloven, ga fornærmede rett til rettslig prøving av påtalemyndighetens beslutning om å gi dokumentinnsyn, til tross for begrensingen i ordlyden i strpl. § 242 tredje – nå fjerde – ledd.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 33

11/07/2019 10:02

34

Påta l e r e t t

normene som utledes av EMK og Grl.38 Det dreier seg likevel om menneske­ rettslige og konstitusjonelle krav til hele strafferettssystemet og – ikke minst – en effektiv strafferettshåndheving, som politiet og påtalemyndigheten lojalt må etterleve.

Innholdet i statenes – og den offentlige påtalemyndighetens – positive forpliktelser og den konkrete betydningen dette har for norsk rett, er utførlig behandlet andre steder.39 Det foreligger etter hvert også noe høyesterettspraksis om rekkevidden av politi- og påtalemyndighetens positive forpliktelser etter EMK art. 2, 3 og 8, se Rt. 2013 s. 588.

Etterforskings- og påtaleforpliktelsene er derfor vesentlige for å få et helhetlig bilde av de rettslige rammene for påtalemyndighetens virksomhet.

Dette behandles i kap. 5/4.

4.2 Straffeprosessloven og påtaleinstruksen Hovedkilden til den rettslige reguleringen av påtalemyndigheten er naturlig nok straffeprosessloven, særlig lovens kap. 6 og 7 om «Påtalemyndigheten» og «Påtalen», lovens fjerde del om «Tvangsmidler», kap. 18 om «Etterforsking», kap. 19–20 om «Tiltalebeslutning» og «Forelegg» og kap. 21 «Forberedelse til hovedforhandling», som bl.a. gir regler om påtalemyndighetens bevisoppgave. I tillegg er det en lang rekke enkeltbestemmelser som regulerer oppgaver, rettigheter og plikter på straffesakens ulike trinn.

Påtaleinstruksen er gitt av Kongen i statsråd med hjemmel i strpl. § 62, men deler av instruksen er hjemlet også i andre bestemmelser i straffeprosessloven, se f.eks. strpl. § 28 siste ledd, § 161 tredje ledd og § 242 siste ledd. Påtaleinstruksen gir ytterligere regulering av straffesaksbehandlingen i politi- og påtalemyndighet.40 I tillegg er det en rekke andre forskrifter, gitt helt eller delvis med hjemmel i straffeprosessloven, som har særlig betydning for politiets og påtalemyndighetens straffesaksbehandling.41 Det gis også instrukser i «påtalelinjen», dvs. fra overordnet påtalemyndighet til påtalemyndigheten på lavere nivå i hierarkiet (se nærmere i pkt. 4.6 og i kap. 7).

Påtaleinstruksen er på flere punkter rene gjentakelser av loven, og har på disse punktene ingen selvstendig rettskildemessig vekt. På de punktene hvor påtaleinstruksen utfyller loven, er den rettslig sett å anse som en forskrift med 38 39 40 41

Se pkt. 4.8 nedenfor og Øyen, Straffeprosess s. 56-60 om ulike metodiske problemstillinger og utfordringer i straffeprosessen.

Se Kjelby, Mellom rett og plikt til straffeforfølgning, på s. 365–467, med omfattende videre henvisninger til praksis fra EMD og litteratur. Se også Baumbach, Strafferet og menneskeret, s. 351 flg.

Forskrift om ordningen av påtalemyndigheten (Påtaleinstruksen), fastsatt ved kgl.res. 28 juni 1985. Den er senere endret en rekke ganger.

Se bl.a. forskrift om kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing 9. september 2016 nr. 1047, forskrift om avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner (tilrettelagte avhør) 24. september 2015 nr. 1098, forskrift om internasjonalt samarbeid i straffesaker 14. desember 2012 nr. 1227 og forskrift om fjernmøter og fjernavhør i straffesaker 4. mars 2011 nr. 251.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 34

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

35

hjemmel i straffeprosessloven eller en instruks.42 Denne sondringen er viktig fordi instrukser – i motsetning til forskrifter – kun har virkning internt i påtalemyndigheten (se like nedenfor).

Det er klart nok en tjenesteplikt å følge påtaleinstruksen, og den som handler i strid med en instruks begår et pliktbrudd som i ytterste konsekvens kan rammes som tjenestefeil og straffes etter strl. §§ 171–173. Men hva blir ellers rettsvirkningene av brudd på slike instrukser?

Påtalevedtakets gyldighet påvirkes i utgangspunktet ikke. Som vi kommer tilbake til flere steder i fremstillingen, er hovedregelen at regler i påtaleinstruksen som endrer den kompetansefordelingen i påtalemyndigheten som følger av loven, anses som interne og er uten rettsvirkninger for sakens behandling i domstolene.43 Det samme gjelder i utgangspunktet for instruks og direktiv gitt av riksadvokaten.44 I forarbeidene til påtaleinstruksen uttales likevel at det er «tvilsomt om det kan stilles opp som alminnelig regel at brudd på påtaleinstruksens regler ikke vil få rettsvirkning utad».45 Uttalelsen rokker neppe ved hovedregelen – i hvert fall ikke når den sammenholdes med senere rettspraksis. Uttalelsen knytter seg til at det i teorien var argumentert for at det burde gjøres visse unntak, særlig for regler i instruksen som like gjerne kunne vært inntatt i loven selv, f.eks. regler om avhør.46 I Rt. 1979 s. 1021 var det ikke nødvendig for Høyesterett å ta stilling til spørsmålet om brudd på den tidligere påtaleinstruksens skjønnsmessige regel om at foreldre «så vidt mulig» bør være til stede ved avhør av mindreårig siktet, «bør få samme virkning som når lovbestemmelser av tilsvarende innhold er satt til side». Det var her utøvet et forsvarlig skjønn, og derfor ikke et instruksbrudd. Strpl. § 232 siste ledd angir nå – tross uttrykket «bør» – en hovedregel om at vergen skal varsles og gis anledning til å være til stede. Brudd på denne anses som saksbehandlingsfeil, jf. Rt. 2004 s. 858. Saksbehandlingsfeilen (instruksbruddet) medførte likevel ikke at beviset (tilståelsen som var gitt i avhøret) måtte avskjæres etter prinsippet om ulovlig ervervede bevis.

Rettspraksis viser likevel at regler i påtaleinstruksen (og i riksadvokatens instrukser), som må anses som utslag av kravet til forsvarlig saksbehandling eller «utslag av hva som er forsvarlig etterforskning, etter omstendighetene kan 42 Om påtaleinstruksens rettslige karakter, se særlig Matningsdal, Påtaleinstruksen s. 297 flg.

43 Slik Innstilling 1969 s. 173 og 177 og NOU 1984: 27 Ny påtaleinstruks s. 16. Hovedregelen er lagt til grunn i bl.a. Rt. 1981 s. 972 (om stedlig kompetanse), Rt. 1970 s. 1504 (om politimesterens ankekompetanse), Rt. 1992 s. 362, Rt. 1997 s. 1532, Rt. 2004 s. 369 og Rt. 2006 s. 1621 (brudd på påt.instr. § 27-3 om videre kjæremål/anke, jf. strpl. § 68 andre ledd) og Rt. 2010 s. 929 (om brudd på påt.instr. § 22-2, tiltalekompetansen). Se også Andenæs/Myhrer s. 44 og Matningsdal, Påtaleinstruksen s. 302–304.

44 Slik Rt. 2012 s. 1898 avsnitt 8, om riksadvokatens retningslinjer for tiltalekompetansen. Spørsmålet kom ikke på spissen, fordi lov og forarbeidsuttalelser trakk i samme retning.

45 NOU 1984: 27 Ny påtaleinstruks s. 17.

46 Slik særlig Bratholm, Politiet og legalitetsprinsippet s. 5 som uttaler at «Meget taler derfor for å anse bestemmelsene som materiellrettslige regler som gir individet et direkte vern på linje med vanlige bestemmelser».

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 35

11/07/2019 10:02

36

Påta l e r e t t

påberopes» for domstolene som grunnlag for saksbehandlingsfeil, uavhengig av spørsmålet om de også har «bindende virkning utad».47 I slike tilfeller er det nok tilstrekkelig å vise til andre rettskilder, bl.a. det grunnleggende kravet om «rettferdig rettergang», jf. Grl. § 96 og EMK art. 6.

Rt. 1982 s. 1437 er her illustrerende. En personkonfrontasjon under etterforskingen var utført i strid med riksadvokatens rundskriv (fra 1933) om at «deltakerne skal være kledd så likt som mulig». Se nå R nr. 2/2013 Vitnekonfrontasjoner. Feilen måtte tas i betraktning under rettens frie bevisvurdering, og gjaldt «ikke så graverende feil på etterforskningsstadiet» at vitnets forklaring av den grunn skulle vært avskåret (Rt. 1984 s. 1437, på s. 1439). Se til sammenligning EMDs avgjørelse i Laska og Lika mot Albania, dom 20. april 2010 (klagesak 12315/04 og 17605/04) pkt. 63–67. En feil i en «identification parade» – ikke helt ulik den i avgjørelsen fra 1982 – ble ansett som «tantamount to an open invitation to witnesses to point the finger of guilt at both applicants» og et sentralt element som gjorde at «the proceedings in question did not satisfy the requirements of a fair trial».

Påtaleinstruksens bestemmelser om frister er en relevant rettskilde, men først og fremst fordi de gir uttrykk for det grunnleggende kravet om en avgjørelse innen rimelig tid. Reglene gir også den tiltalte en viss forventning om når vedkommende kan innrette seg på at en dom er endelig. Høyesterett har derfor på ulovfestet grunnlag, og med henvisning til fristene i påt.instr. § 26-2 og § 27-1, avvist rettsmiddelerklæringer fra påtalemyndigheten som etter loven er rettidige, men hvor det er foreligger et ekstraordinært langt tidsforløp fra dom er avsagt og frem til anke blir besluttet av den ankeberettigede, anken blir avgitt til forkynning for tiltalte, faktisk forkynt for tiltalte eller en kombinasjon av slike forsinkelser.

Se særlig Rt. 1993 s. 872 (3 ½ mnd. før oversendelse – avvist), Rt. 1993 s. 1415 (2 mnd. før oversendelse, ytterligere to uker før anken ble utferdiget og avgitt til forkynning – avvist, men grensetilfelle), Rt. 1993 s. 1342 (1 ½ mnd. – ikke avvist), Rt. 2001 s. 58 (7 uker – ikke avvist) og Rt. 1998 s. 629 (43 dager før forkynnelse av rettidig anke – ikke avvist). Se også RG 1999 s. 980 (Hålogaland – til sammen 4 mnd. før oversendelse av anke og forkynning; avvist) og RG 2008 s. 954 (Frostating – en rettidig anke ble avvist pga. over 9 uker «liggetid» hos politiet før forkynning).

Denne praksisen medførte i 2002 en tilføyelse i strpl. § 310 tredje ledd siste pkt.48 Bestemmelsen setter nå en absolutt ankefrist på fire uker fra dommen «kom inn til den … som utførte aktoratet», men som ikke er ankeberettiget, for å påskynde saksbehandlingen slik at tiltalte kan få avklart sin stilling rimelig raskt etter at dom er avsagt.

Påtaleinstruksen har regler av ulik rettslig karakter, den fremstår i dag nokså fragmentert og en «opprydning» er på sin plass. Straffeprosessutvalget 47 48

Slik Matningsdal, Påtaleinstruksen s. 306, jf. s. 305.

Se Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) Om lov om endringer i straffeprosessloven mv. (hurtigere straffesaksbehandling, varetektsfengsling i isolasjon mv.) s. 109–122. Se også Rt. 2005 s. 1153 og presiseringen av ordlyden pga. denne avgjørelsen i 2010, Prop.141 L (2009–2010) Endringer i straffeprosessloven mv. s. 95–97.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 36

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

37

foreslår at de av reglene i påtaleinstruksen som er forskrifter, bør inntas i en egen forskrift om straffesaksbehandling, som ikke gjentar loven, men kun utfyller den. Instrukser bør fortrinnsvis gis av riksadvokaten i kraft av den alminnelige instruksjonsmyndigheten.49 4.3 Politiregisterloven og politiregisterforskriften Det er gitt viktige regler for både påtalemyndigheten og politiet i lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) og forskriften til loven (politiregisterforskriften).50 Loven regulerer bl.a. krav til de ulike registrene (ansvar for registrering, behandling, retting mv.), innsynrett, taushetsplikt, informasjonsutveksling og kontroll.

Reglene i politiregisterloven om taushetsplikt for hhv. politiet og påtalemyndigheten erstatter regler som tidligere var inntatt i bl.a. strpl. §§ 61a–61c, påtaleinstruksen og politiloven. Reglene i politiregisterloven gjelder – i motsetning til den eldre lovgivning – både for politiet og påtalemyndigheten og er felles for alle oppgaver, både i og utenfor straffesaksbehandling. Reglene om taushetsplikt, herunder adgangen påtalemyndighet har til å uttale seg til allmennheten, behandles i kap. 8/6.

4.4 Forvaltningsretten og forvaltningslovens betydning som rettskilde Påtalemyndigheten er del av den utøvende myndighet og det statlige forvaltningsapparat. Men påtalemyndigheten utøver en noe særegen forvaltningsvirksomhet, som først og fremst reguleres av straffeprosesslovgivningen. Det følger av fvl. § 4 første ledd bokstav b at forvaltningslovens regler ikke gjelder for den del av politi- og påtalemyndighetens virksomhet som er regulert i straffeprosessloven.51 Dette unntaket omfatter «individuelle, konkrete saker og beslutninger», men ikke forskrifter med hjemmel i prosesslovene.52 Et tilsvarende unntak finnes i offentleglova, jf. offl. § 2 fjerde ledd.

Forvaltningsloven gjelder likevel for den delen av politiets virksomhet som ikke reguleres av straffeprosessloven, dvs. forvaltningsoppgavene (pass, utlendingskontroll, våpenlovgivning mv.), den forebyggende virksomheten og service- og bistandsoppgavene, men med visse begrensinger.53 Straffeprosessloven har egne regler om avgjørelsesmyndighet, klage, habilitet, dokumentinnsyn mv. for påtalemyndighetens behandling av straffe­ sakene, og påtaleinstruksen gir ytterligere regulering (dels som forskrift 49 50 51 52 53

Se NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov s. 543.

Lov 28. mai 2010 nr. 16 (i kraft 1. januar 2016) og forskrift 20. september 2013 nr. 1097.

Straffeprosesslovkomiteen vurderte om forvaltningslovens regler burde gjelde også her, men det ville føre til «uklarhet og komplikasjoner i praksis» med to regelsett, se Innstilling 1969 s. 174 og s. 173 for så vidt gjaldt habilitetsreglene.

Se Frihagen I s. 100. Om klagereglene og bakgrunnen for disse se særlig Strandbakken, Klage over påtalevedtak s. 129–131.

Se Auglend/Mæland, Politirett s. 107–108, om bl.a. unntak fra reglene om begrunnelsesplikt og klage (fvl. §§ 24 og 28) ved påbud gitt under politiets ordenstjeneste.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 37

11/07/2019 10:02

38

Påta l e r e t t

med hjemmel i straffeprosessloven, dels som instruks). Noe stort behov for forvaltningslovens regler ved siden av disse har det i praksis ikke vært.

På ett punkt er det likevel en stor forskjell på forvaltningsretten og påtale­ retten; kravet til begrunnelse for avgjørelsene. Påtalemyndighet har etter loven ingen generell plikt til å begrunne sine påtaleavgjørelser.54 I underretningen som påtalemyndigheten plikter å gi etter bl.a. påt.instr. § 17-2, § 17-3 (henleggelser), brukes ofte helt standardiserte formuleringer, f.eks. at straffesaken er henlagt etter bevisets stilling. Men etter omstendighetene kan «god forvaltningsskikk» likevel kreve en nærmere begrunnelse også for påtaleavgjørelser.55 I praksis blir en rekke påtaleavgjørelser, pga. sakens karakter eller etter instruks, begrunnet langt utover hva loven krever, særlig henleggelsesbeslutninger hvor det har størst betydning for klageretten.56 Ved klage til overordnet påtalemyndighet, gis det normalt alltid en begrunnelse for klage­ instansens avgjørelse.57 Spørsmålet om ytterligere begrunnelsesplikt er vurdert flere ganger, bl.a. under forarbeidene til strl. 2005, hvor et forslag om at påtalemyndigheten skulle pålegges å begrunne sin vurdering av allmenne hensyn (jf. strpl. § 62a andre ledd), ikke ble fulgt.58 Påtalepraksis, utfordringer med utforming av pliktens innhold og omfang, og en bekymring for at en begrunnelsesplikt vil medføre en uforholdsmessig arbeidsbyrde, har så langt vært avgjørende for ikke å gi slike regler.59 Selv om forvaltningsloven og den alminnelige ulovfestede forvaltningsretten ikke er direkte anvendelig, er disse rettskildene av betydning i påtaleretten. En rekke rettslige spørsmål knyttet til saksbehandlingen er felles for forvaltnings- og straffeprosessen. Noen løsninger er også felles, og tradisjonelle forvaltningsrettslige begreper som «myndighetsmisbruk», «utenforliggende hensyn» mv. er i noen grad anvendelige også på påtaleavgjørelsene.

Som vi skal se i kap. 7, har henvisninger til de alminnelige forvaltningsrettslige 54

Se oversikten i Hov II s. 834–836. Unntak finnes i riksadvokatens direktiv, bl.a. om «kort begrunnelse» for å avvise klager etter strpl. § 59a, jf. R nr. 4/2002 Ny omgjøringsfrist etter straffeprosessloven § 75 mv., pkt. IV g) og for avgjørelser av Spesialenheten for politisaker, se R nr. 3/2006 Etterforsking av saker mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten – spesialenheten for politisaker, pkt. VII. 55 Se Somb 2017-2264 (uttalelse 12. september 2018), hvor Sivilombudsmannen med referanse til god forvaltningskikk mente at riksadvokaten burde gitt en nærmere begrunnelse for det rettslige og faktiske grunnlaget for å avvise en klage fra pårørende etter en dødsulykke.

56 Se riksadvokatens retningslinjer av 8. november 2013 Politiets og påtalemyndighetens behandling av voldtektssaker, pkt. 4 om begrunnelser ved henleggelser av voldtektssaker og innholdet i slike.

57 Slik også R nr. 2/2015 Ny straffelov pkt. VIII/1.1, hvor det forutsettes at denne praksisen videreføres.

58 Delutredning VII 2002 s. 187-188 (med henvisning til et forslag fra Advokatforeningen) og prp. 90 s. 63 andre spalte og på s. 487.

59 Se Innstilling 1969 s. 175 og Ot.prp. nr. 53 (1995–1996) Om lov om endringer i straffeprosessloven (klagerett over påtalevedtak m.v) s. 10–11. I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov foreslås det det i realiteten ingen endring, se på s. 361 og s. 634 (utk. til § 28-2 andre ledd).

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 38

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

39

prinsipper om instruksjons- og omgjøringsmyndighet i nyere tid vært anført som grunnlag for en mer ustrakt instruksjonsmyndighet internt i påtalemyndigheten enn det som tradisjonelt har vært lagt til grunn.

I rettspraksis henvises det også til forvaltningslovens regler ved a­ vgjørelsen av tilsvarende spørsmål i straffeprosessen, se f.eks. Rt. 1993 s. 1077 om innsynsrett.

Rt. 1993 s. 1077 gjaldt spørsmålet om siktedes rett til innsyn i statsadvokatens innstilling til riksadvokaten. Høyesterett anvendte ikke forvaltningslovens § 18 analogisk, slik lagmannsretten hadde gjort.

Men de reelle hensyn var langt på vei de samme som ligger til grunn for den: «behov for å kunne arbeide internt og uforstyrret med egne vurderinger før det tas beslutninger som meddeles utad».

Spørsmålet om forvaltningslovens rettskildemessige betydning fikk fornyet aktualitet ved innføring av reglene om rett til å klage på visse påtalevedtak i 1996, jf. strpl. § 59a (se kap. 7/3.3). Det hadde lenge vært en klageadgang, men ikke en lovfestet klagerett slik som etter forvaltningsloven.

Klageregelen i strpl. § 59a har i nyere praksis medført en viss forvaltningsrettsliggjøring av saksbehandlingsreglene på områder hvor straffeprosessloven eller påtaleinstruksen ikke gir direkte svar. De forvaltningsrettslige løsningene fungerer da først og fremst som bakgrunnsrett, men den konkrete løsningen beror på om det er andre hensyn som gjør seg gjeldende i straffeprosessen.

I Rt. 2004 s. 1997 la Høyesterett generelt til grunn at straffeprosesslovens klageregler i strpl. § 59a «kan utfylles med tilsvarende regler» fra forvaltningsloven.60 Spørsmålet var om statsadvokaten etter rettidig klage fra fornærmede hadde kompetanse til å omgjøre sin henleggelsesbeslutning til skade for siktede. Strpl. § 59a løste ikke dette spørsmålet. Etter strpl. § 74 krever slik omgjøring at det «senere blir oppdaget nye bevis av vekt» og omgjøringsadgangen etter strpl. § 75 andre ledd gjelder etter sin ordlyd kun for «overordnet» påtalemyndighet. Samlet sett tydet dette på at loven forutsatte at statsadvokaten ikke selv kunne omgjøre vedtaket.61 Forvaltningslovens § 33 andre ledd 2. pkt. gir imidlertid vedtaksorganet kompetanse til selv å «oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet».

Høyesterett la derfor til grunn at statsadvokaten etter rettidig klage kunne omgjøre sin egen beslutning til skade for den siktede. Det avgjørende var særlig forvaltningslovens løsning av vedtaksinstansens omgjøringskompetanse i klagesaker. Prosessøkonomiske hensyn talte for samme regel også på straffeprosesslovens område, selv om den omgjøringsadgangen som avgjør­ elsen fastslo, gikk videre enn riksadvokatens oppfatning og påtalepraksis.

60 61

Rt. 2004 s. 1997 avsnitt 16–17. Tilsvarende ble lagt til grunn i Rt. 2007 s. 1169 (avsnitt 13), se like nedenfor.

Denne fortolkingen hadde også over tid vært lagt til grunn i riksadvokatens klagebehandling og i retningslinjer, se brev til statsadvokatene og politimestrene av 24. januar 2005 (Ra 03-619 KAK/mw 646.1), foranlediget av Rt. 2004 s. 1997. Se nærmere i kap. 7/3.4.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 39

11/07/2019 10:02

40

Påta l e r e t t

Betydningen av forvaltningslovens regler kom opp på ny i Rt. 2007 s. 1169, hvor Høyesterett la til grunn at det ikke kan kreves at en klage over en henleggelsesbeslutning fremsettes skriftlig. Verken strpl. § 59a eller forarbeidene ga avklaring på hvilke krav som stilles til klagens form og innhold. Hovedregelen i fvl. § 32 første ledd er at en klage skal fremsettes skriftlig. Førstvoterende, som viste til Rt. 2004 s. 1997 om at «… det generelt kan være grunn til å se hen til forvaltningslovens regler», kom likevel til at det ikke kunne føre til et krav om skriftlig klage etter strpl. § 59a. I motsetning til i Rt. 2004 s. 1997 ville en anvendelse av forvaltningslovens løsning stille klageren dårligere enn straffeprosesslovens løsninger (f.eks. adgangen til å fremsette muntlig anke i strpl. § 312). Det å «innfortolke et formkrav … vil kunne føre til rettstap for klageren – det være seg mistenkte/siktede eller en annen med rettslig klageinteresse – dersom kravet ikke blir oppfylt».62 Forvaltningsloven gir altså en viss veiledning for tolking av både materielle regler og krav til saksbehandling når straffeprosessloven selv ikke gir entydige svar.

For enkelte avgjørelsestyper er det gitt særlige regler, hvor forvaltningsloven er gitt mer eller mindre direkte anvendelse. For klager på vedtak etter politiregister­loven gjelder reglene i «forvaltningsloven kapittel VI så langt de passer», jf. lovens § 55. Rekkevidden av «så langt de passer» er nærmere regulert i politiregisterforskriften. I forskriftens § 18-7 er fvl. § 33 gitt direkte anvendelse, herunder bestemmelsen om vedtaksorganets adgang til etter klage å omgjøre eget vedtak.

Tilsvarende etter tidligere påt.instr. § 11a-9 andre punktum, hvor det het at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI får anvendelse «så langt de passer» ved behandling av klagesaker om registrering av DNA-profil. I en sak hvor statsadvokaten nektet å gi innsyn i sin oversendelse til riksadvokaten, la Sivilombudsmannen til grunn at «de beste grunner taler for å anse avgjørelsene omfattet av forvaltningslovens klageregler», herunder fvl. § 33 fjerde ledd 2. pkt., som gir rett til innsyn i og underretning om underinstansens uttalelse i klagesaker. Se Somb 2006 s. 204 (Sak 2005/712). Riksadvokaten ga deretter et direktiv om dette mht. politiets innstilling til statsadvokaten i klagesaker, jf. riksadvokatens retningslinjer for registrering i DNA-registeret mv. 15. august 2008 pkt. III/3.

Forvaltningsrettens ulovfestede materielle regler, særlig forvaltningsrettslige prinsipper for myndighetsutøvelse, gjelder i utgangspunktet også for påtalemyndigheten. Utøvelse av påtalekompetanse er en «form for» forvaltningsmyndighet, og selv om forvaltningsloven ikke gjelder, er det i teorien lagt til grunn at 62

Rt. 2007 s. 1169 avsnitt 14. I avsnitt 15–16 forutsettes det likevel at forvaltningslovens (§ 32 første ledd) og straffeprosesslovens regler om at muntlige begjæringer (klage eller anke) må nedtegnes innen fristens utløp eller umiddelbart etterpå (av den som mottar den eller av klageren selv etter henstilling) for å kunne tas under behandling, også bør gjelde for klager etter strpl. § 59a.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 40

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

41

«… det forvaltningsmessige likhetsprinsipp antas å gjelde på dette området. Påtale­ myndigheten kan derfor ikke vilkårlig reise tiltale eller unnlate dette, men må behandle like saker likt. Dette er ikke til hinder for at påtalemyndigheten kan legge om praksis, når dette er begrunnet.»63

Tilsvarende er lagt til grunn av Hov,64 og synspunktene har – i hvert fall det prinsipielle utgangspunktet –fått alminnelig tilslutning i teorien.65 Det generelle utgangspunktet er altså at alminnelige ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper og normer også gjelder for påtalemyndig­hetens avgjørelser.66 Men tilsvarende prinsipper og normer kan, som vi skal se senere, også utledes direkte av de strafferettslige og straffeprosessrettslige kilder. Det rettslig problematiske og mer usikre er spørsmålet om hvilken konkret betydning de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene og normene får for ulike påtaleavgjørelser, og om de setter noen reelle skranker for utøvelsen av påtalemyndighet. Dette spørsmålet kan ikke besvares på generelt grunnlag, men behandles noe mer inngående i kap. 8/5 (krav til likebehandling).

4.5 Regler for god påtaleskikk, codes of ethics and conduct mv.

4.5.1 Internasjonal regulering og standarder Også ikke-rettslig bindende normsett, særlig normer for påtaleskikk, -etikk og god påtalepraksis, har relevans og vekt som del av de rettslige rammene for påtalemyndighetens virksomhet. Det finnes en lang rekke slike dokumenter, både fra internasjonale organisasjoner, fra Europarådet og dets organer og fra riksadvokaten.

Europarådet har anbefalt at nasjonale påtalemyndigheter undergis «codes of conduct», dvs. normer for god profesjonsutøvelse og god påtaleskikk.67 I Europarådet anbefalinger fra 2000 heter det flg. om påtalemyndighetens plikter i pkt. 24: «In the performance of their duties, public prosecutors should in particular: a. carry out their functions fairly, impartially and objectively; b. respect and seek to protect human rights, as laid down in the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms; c. seek to ensure that the criminal justice system operates as expeditiously as possible.»

63 Bratholm, Strafferett s. 425. Se også s. 413 (påtaleunnlatelse er en «spesiell form for forvaltningsmyndighet»). Se også Bratholm, Politiet og legalitetsprinsippet s. 17.

64 Hov, Påtalemyndigheten s. 141–144 (utenforliggende hensyn og likhetsprinsippet) og s. 162–166 (mangelfull skjønnsutøvelse). Se også Hov II s. 856 flg.

65 Bjerke/Keiserud/Sæther I s. 265 og s. 297 og II s. 831, Bratholm/Matningsdal, Straffeloven I s. 613, Myhrer, Etterforskingsbegrepet s. 22 om «myndighetsmisbrukslæren» og beslutningen om å iverksette etterforsking. Se også Frihagen I s. 100.

66 Se også Ot.prp. nr. 27 (1990–1991) Om lov om endringer i straffeloven m.m. (straffansvar for foretak) s. 22, hvor det mht. vurderingen av tiltalespørsmålet mot foretak heter at de «vanlige forvaltningsrettslige kravene til saklighet og forsvarlighet» gjelder for dette skjønnet.

67 Rek. 2000/19 Påtalemyndighetens rolle i strafferettspleien, pkt. 35.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 41

11/07/2019 10:02

42

Påta l e r e t t

Europarådet har siden rek. 2000/19 inntatt en sentral posisjon på dette feltet.

Se bl.a. Budapest guidelines 2005 European guidelines on ethics and conduct for public prosecutors (CPGE) (2005) 05), vedtatt på Europarådets Conference of Prosecutors General of Europe 6th session, Strasbourg 31. May 2005. I 2009 utarbeidet Europarådets Consulting Council of European Judges (CCJE) og Consulting Council of European Prosecutors (CCPE) den såkalte Bordeauxdeklarasjonen on «Judges and prosecutors in a democratic society». Erklæringen består av Opinion No. 12 (2009) fra CCJE og Opinion No. 4 (2009) fra CCPE. CCPE, som ble opprettet i 2005, har som sin oppgave å uttale seg om hvordan Rek. 2000/19 bør gjennomføres og har avgitt en lang rekke uttalelser; Opinion No. 10 (2015) «The role of prosecutors in criminal investigations» (20. november 2015), Opinion No. 11 (2016) «The quality and efficiency of the work of prosecutors, including when fighting terrorism and serious and organised crime» (18. november 2016), Opinion No. 12 (2017) «The role of prosecutors in relation to the rights of victims and witnesses in criminal proceedings» (13. november 2017) og Opinion No. 13 (2018) «Independence, accountability and ethics of prosecutors» (23. november 2018). CCPE (og CCJE) gir også spesielle merknader til rettstilstanden i enkeltstater (se nærmere på https://www.coe.int/en/ web/ccpe/opinions/adopted-opinions).

Europarådet har også et eget rådgivende organ for konstitusjonelle spørsmål; «The European Commission for Democracy through Law», den såkalte Venice Commission. Av særlig betydning for påtalemyndigheten er Venice Commission report 3. January 2011 «on European standards as regards the independence of the judicial system: part II – The prosecution service» (CDL-AD(2010)040).

Europarådet har etter hvert innsett at «the need for an update and a synthesis of relevant principles has become obvious», og Consulting Council of European Prosecutors (CCPE) utarbeidet derfor i 2014 «the Rome Charter», som samler og oppsummerer de gjeldende europeiske «norms and principles concerning public prosecutors» og gir ytterligere anbefalinger om implementering.68 Et fellestrekk ved alle disse er at de fremhever at påtalemyndigheten skal utøve sin myndighet «fairly», «consistently», «objectively» og «expeditiously», og ivareta grunnleggende rettigheter for alle som er involvert i en straffesak.69 Men som det fremgår, omhandles både regler om påtalemyndighetens «duties and rights», «conduct» og «ethics», uten at det ses noe helt klart skille mellom dem. I den foreløpig siste uttalelsen fra CCPE, heter det at respekt for «ethical rules is a fundamental duty that should guide the activities of prosecutors.» Uttalelsen definerer «ethics» som «all guidelines setting out standards of conduct and practices …»70 Flere av kravene til påtalemyndigheten som oppstilles må likevel anses som prosessuelle grunnkrav som allerede følger direkte eller forutsetningsvis av nasjonale profesjonskrav og tjenesteplikter i straffeprosessloven, påtaleinstruksen, politilovgivningen og instrukser og direktiver fra overordnet påtalemyndig68 69 70

CCPE Opinion No. 9 (2014) «European norms and principles concerning prosecutors» (the Rome Charter), Strasbourg, 17. desember 2014.

Se bl.a. Rek. 2000/19 pkt. 24 a–c (gjengitt like ovenfor), FN Guidelines pkt. 12, IAP Standards pkt. 1 og 4.1 og Budapest guidelines 2005 pkt. I. Se CCPE Opinion No. 13 (2018) «Independence, accountability and ethics of prosecutors» (23. november 2018), i pkt. II/20 og 21 (se også pkt. V «Ethics of prosecutors»).

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 42

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

43

het, gitt i medhold av disse. Rettskildemessig står de da ikke i noen spesiell stilling, men de inngår som ett av flere elementer i vurderingen av hva som anses som god, forsvarlig og rettmessig tjenesteutøvelse. Uttalelser fra CCPE står nok likevel i en spesiell stilling, først og fremst fordi de er uttrykk for en felles­ europeisk standard på tvers av ulike prosessystem og organisatoriske løsninger, og som av den grunn har autoritativ kraft både overfor nasjonale myndigheter og EMD. EMD har i sin praksis lagt nokså stor vekt på CCPE sine uttalelser om påtalemyndigheten ved fastlegging av rettighetsvernet etter EMK art. 6.71 4.5.2 Nasjonal regulering I 2002 fulgte riksadvokaten opp Europarådets anbefaling fra 2000, ved å forplikte norsk påtalemyndighet til å følge «Standards of professional responsibility and statement of the essential duties and rights of prosecutors» fra 1999, utformet av International Association of Prosecutors (IAP) med utgangspunkt i FNs «Guidelines on the Role of Prosecutors» (1990). Den grunnleggende fremstillingen av hva som er «god påtaleskikk» i norsk rett, er Myhrers artikkel fra 2005, hvis innhold riksadvokaten har gitt sin tilslutning til.72 Først i 2017 ga riksadvokaten nasjonale etiske retningslinjer for påtalemyndigheten.73 Retningslinjene er gitt i rundskriv og har derfor rettskilde­ messig status som en instruks (se pkt. 4.6 nedenfor). Innholdet illustrerer den allerede påpekte nære sammenhengen mellom etiske normer og profesjonskrav som følger av lovgivningen eller ulovfestede regler og prinsipper.

Rundskrivet består av 13 retningslinjer, som ledere på alle nivå plikter å gjøre kjent for sine medarbeidere, og som de har ansvar for at blir etterlevd. Enhver i etaten som blir kjent med «en åpenbar overtredelse», «bør ta dette opp på en passende måte i dialog med den det gjelder eller med dennes overordnede».74 Retningslinje nr. 1 er det «grunnleggende krav» om at «[e]nhver medarbeider i påtalemyndigheten skal opptre på en måte som fremmer en rettssikker og tillitsvekkende strafferettspleie i samsvar med lov og rettsorden».

71

72 73

74

Se bl.a. Menchinskaya mot Russland, dom 15. januar 2009 (klagesak 42454/02) pkt. 34; «whether in the present case the acts of the Prosecutor’s Office were compatible with proposed European standards for the Public Prosecutor’s office functioning in a State governed by the rule of law»). Se også Batsanina mot Russland, dom 26. mai 2009 (klagesak 3932/02) pkt. 17 og 26. Spørsmålet i begge sakene var om påtalemyndighetens rolle som part i en sivil sak medførte krenkelse av art. 6 («equality of arms» og «a fair balance between the parties»). Det forelå ikke krenkelse, og EMD la stor vekt på at påtalemyndigheten holdt seg innenfor CCPE sine prinsipper knesatt i Opinion no. 3 (2008) «The role of prosecution services outside the criminal law field».

Se Myhrer, God påtaleskikk (ny 2. utgave vil foreligge juni 2019) og Statsadvokatmøtet 2005 pkt. 1; «Riksadvokaten er i all hovedsak enig i det som der er anført, og stiller seg således bak innholdet i artikkelen.»

Se R nr. 2/2017 Etiske retningslinjer for medarbeidere i påtalemyndigheten. Disse ble først gitt for den høyere påtalemyndighet i skriv av 11. desember 2015. Riksadvokaten opprettet i 2011 en arbeidsgruppe som skulle utarbeide forslag til retningslinjer for god påtaleskikk («code of conduct»), se Statsadvokatmøtet 2011 pkt. 61.

R nr. 2/2017 Etiske retningslinjer for medarbeidere i påtalemyndigheten, retningslinje nr. 13 («Etterlevelse»).

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 43

11/07/2019 10:02

44

Påta l e r e t t

I tillegg fremheves krav om «uavhengighet», «objektivitet», «upartiskhet», «integritet», «kvalitet og effektivitet», «faglighet og profesjonalitet», «respekt», «diskresjon», «ytringsrett og ytringsfrihet», «informasjon til allmennheten» og krav til «atferd utenfor tjenesten». Hvert av disse er har en forklarende tekst som det vil føre for langt å gjengi her, men som det vil bli henvist til under de relevante punktene i fremstillingen videre.

Normer som utledes av straffeprosessloven eller påtaleinstruksen, kan gjerne benevnes som prosessetiske prinsipper, i motsetning til regler for god påtale­ skikk, som ikke (like) direkte følger av lov eller påtaleinstruks. Sondringen mellom faglige normer for god påtaleskikk og prosessetiske prinsipper avhenger først og fremst av hvordan normen formelt er uttrykt, og hvilke normer den utledes fra.75 Det er f.eks. rettslig sett unødvendig å henvise til regler om god påtaleskikk eller etiske retningslinjer, dersom den aktuelle normen allerede følger av loven selv eller prinsippene den bygger på.76 Det er f.eks. ansett som et sentralt påtaleetisk krav at påtalemyndigheten skal utføre sine oppgaver «objektivt, raskt og hensynsfullt»,77 men dette kravet har allerede klar forankring i straffeprosesslovens bestemmelser og underliggende prinsipper.78 Skillet mellom etiske, faglige og rettslige normer er altså ikke klart, og det er i mange sammenhenger et betydelig samspill mellom disse både mht. rettslig forankring og i innhold.79 Henvisning til normer for god påtaleskikk og -etikk vil nok ofte være et overskuddsargument for å understreke enten rekke­v idden av både verdier og hensyn som loven gir uttrykk for, underliggende prinsipper / prosessuelle grunnkrav som loven bygger på, eller for å utfylle innholdet i den enkeltes tjenesteplikter.

Et faglig dårlig påtalearbeid bryter med normene for god påtaleskikk, men trenger ikke nødvendigvis å være i strid med loven, med mindre det beror på latskap, uhederlige hensikter, utenforliggende hensyn eller lignende forhold.

Da vil det også måtte anses som uetisk og kanskje kvalifisere til grov uforstand i tjenesten. Men som Myhrer fremhever; «den sterke forankring ‘god påtaleskikk’ har i menneskerettighetene, straffeprosessuelle grunnkrav og konkrete prosessuelle regler» tilsier at tjenesteutøvelse som ikke tilfredsstiller en faglig minstestandard, må anses som uetisk og i strid med god påtaleskikk.80 Se Andenæs «God åklagarsed» s. 60 og Myhrer, God påtaleskikk særlig s. 17–26.

Se f.eks. Strandbakken, Grunnloven § 96 s. 189, som med henvisning til «påtaleetiske regler» anfører at tvilsomme lovtolkingsspørsmål ikke må avgjøres gjennom vedtakelse av forelegg. Men en kan nok si med henvisning til «kan-skjønnet» etter strpl. § 256 og påtalemyndighetens objektivitets- og lojalitetsplikt, at en slik fremgangsmåte ikke er forenlig med det skjønn lovens foreleggskompetanse gir, sml. også R nr. 6/1989 Påtaleunnlatelse pkt. III/2 hvor det om påtaleskjønnet etter strpl. § 69 heter at «prinsipielle eller uklare rettslige spørsmål, bør … normalt avgjøres ved domstolene».

77 Andenæs «God åklagarsed» s. 61 og bl.a. IAP Standards pkt. 1 og 4.1, nevnt ovenfor.

78 Se også Myhrer, God påtaleskikk s. 73, som i stor grad forankrer påtaleetiske krav til bruk av tvangsmidler i kravet til nødvendighet og forholdsmessighet i strpl. § 170a, og skånsomhetskravet i strpl. § 178 første ledd og strpl. § 201.

79 Slik også Myhrer, God påtaleskikk s. 85.

80 Slik Myhrer, God påtaleskikk s. 85–86 og Myhrer, Kvalitet i etterforskningen s. 50.

75 76

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 44

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

45

4.6 Påtalemyndighetens direktiv og påtalepraksis Den høyere påtalemyndighet, særlig riksadvokaten, er en betydelig «rettskilde­produsent» i påtaleretten. Dette har sammenheng med at overordnet påtale­myndighet har en alminnelig instruksjonsmyndighet og om­g jørings­adgang. Riksadvokaten er den øverste fagmyndighet og har i denne egenskap rett og plikt til å sette den faglige standarden og gi nødvendige normeringer for politiet og påtalemyndighetens straffesaksbehandling, gjennom instrukser, direktiv og andre typer pålegg. Denne rettsskapende og selvregulerende virksomheten har altså forankring i påtalehierarkiet og i særlige lovbestemmelser,81 og benyttes i stor utstrekning i praksis.

I tillegg til formelle direktiver gitt av riksadvokaten, omfatter «påtalepraksis» også praksis som følges i påtalemyndigheten og enkeltavgjørelser fra overordnet påtalemyndighet som blir retningsgivende for underordnede.82 Påtalemyndighetens praksis er klart nok en relevant rettskilde, særlig den praksis som er utformet på et overordnet nivå og som har fått et skriftlig og autoritativt uttrykk gjennom riksadvokatens rundskriv og retningslinjer.83 De administrativt fastsatte normene er viktige kilder for løsning av en rekke påtalerettslige spørsmål som andre rettskilder ikke gir (direkte) svar på, og er en sentral del av det regelverket som samlet utgjør det rettslige grunnlaget for påtalejuristenes tjenesteplikter. De har derfor en betydelig faktisk normativ virkning på påtaleutøvelsen, selv om forvaltningens egen praksis generelt sett ikke anses som en særlig vektig rettskilde. Det er dekkende når Myhrer fremhever «at generelle direktiver fra overordnet myndighet om myndighetsutøvelsen, eller avgjørelser med prinsipielt innhold, blir en avgjørende rettskilde for underordnet påtalemyndighet. For spørsmål eller sakstyper som ikke blir gjenstand for rettslig overprøving, vil påtalemyndighetens praksis derfor rent faktisk bli avgjørende for rettstilstanden.»84

Instrukser og direktiver dekker ulike typer spørsmål, både prioriteringsspørsmål for virksomheten, materielle og prosessuelle lovtolkingsspørsmål, generelle og spesielle rutiner og saksbehandlingsregler (f.eks. om etterforsk­ ingsmetoder og klageregler). Innholdsmessig kan slike instrukser gjenta, presisere eller supplere en lovregel eller regulere et lovtomt rom. Men instrukser kan, som allerede nevnt, også oppstille en annen regel enn loven eller oppstille andre begrensinger, f.eks. hvem som skal ta ulike påtaleav81

Se særlig strpl. § 55 om riksadvokatens overordnede ledelse, reglene om klage- og omgjøringsadgang i §§ 59–59a og § 225 andre ledd, strpl. § 224 andre ledd om riksadvokatens adgang til å gi retningslinjer om etterforskingsplikten i saker mot barn og unge under 18 år, og påt.instr. § 7-5 tredje ledd, som gir påtalemyndigheten adgang til å gi generelle regler om prioritering og gjennomføring av etterforskingen.

82 Myhrer, Påtalemyndighetens praksis s. 219.

83 Se Myhrer, Påtalemyndighetens praksis s. 221 som poengterer at påtalepraksis som tolkingsargument ved rettsanvendelsen har særlig vekt når den er forankret «i en bred og grundig behandling på overordnet nivå i påtalehierarkiet».

84 Myhrer, Påtalemyndighetens praksis s. 237.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 45

11/07/2019 10:02

46

Påta l e r e t t

gjørelser. Instrukser som begrenser avgjørelsesmyndigheten som følger av loven er, som påpekt ovenfor (pkt. 4.2), å anse som interne og de har som hovedregel ikke rettsvirkninger overfor domstolene.

Riksadvokaten gir sine direktiver noe ulik form, enten ved skriftlige rundskriv og retningslinjer eller muntlig i møter (med senere skriftlige referater).

Rundskrivsformen benyttes gjerne for mer grunnleggende og langsiktige påtalemessige direktiver, og alltid når riksadvokaten gir instrukser for de årlige mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politiet og statsadvokatene.

Statsadvokatens direktiver gis først og fremst i enkeltsaker eller som ledd i inspeksjoner og i møter i forbindelse med fagledelsen (se pkt. 2.6 ovenfor).

Området for påtalemyndighetens direktiv- og instruksjonsmyndighet er begrenset til påtalemessige spørsmål og politiets straffesaksbehandling.

Instrukser om politifaglige forhold og andre politioppgaver enn straffeforfølgning og straffesaksbehandling (f.eks. om roller og ansvar for polititjenestepersonell og organisering av politidistriktene) ligger under departementet og Politidirektoratet (POD). Den nasjonale straffesaksinstruksen fra 2017 er et eksempel på en instruks som, fordi den berører både politifaglige og påtale­ faglige spørsmål, er gitt av riksadvokaten og politidirektøren i fellesskap.85 Med hensyn til slike instruksers generelle rettskildemessige vekt, kan det skilles mellom autoritets- og argumentasjonsverdi. Argumentasjonsverdien gjelder først og fremst overfor andre enn påtalemyndigheten selv, særlig domstolene.

Normenes tilgjengelighet for andre har tidligere vært noe begrenset, men i de senere årene har riksadvokatens rundskriv, uttalelser og retningslinjer i utstrakt grad blitt offentlig tilgjengelig, forhold som i hvert fall ikke reduserer rettskildeverdien.86 Det er dekkende når Myhrer oppsummerer slik: «Påtalepraksis – særlig den som er etablert på bakgrunn av begrunnede og avveide retningslinjer fra overordnet påtalemyndighet – bør overfor andre rettsanvendere ha status som en særlig kyndig avveining av de forskjellige reelle hensyn som gjør seg gjeldende […] En overveid og begrunnet praksis kan sees som fagetatens bearbeiding og foredling av det råmaterialet som de forskjellige reelle hensyn utgjør.

Dette gjør det berettiget å beholde argumentasjonsverdien av påtalepraksis som en egen rettskildefaktor.»87

Det mangler da heller ikke på referanser til riksadvokatens rundskriv i rettspraksis. Høyesterett har bl.a. lagt stor vekt på påtalepraksis i narkotikasaker, med henvisning til riksadvokatens rundskriv om hvilket kvantum narkotika som er avgjørende for reaksjon (bot eller fengsel) og for grensen mellom 85

Nasjonal straffesaksinstruks av 5. desember 2017. Også «Handlingsplan for løft av etterforsk­ ningsfeltet» fra 2016 er gitt av riksadvokaten og politidirektøren i fellesskap.

86 Se nå www.riksadvokaten.no og publikasjoner nevnt i Myhrer, Påtalemyndighetens praksis s. 223 note 7.

87 Myhrer, Påtalemyndighetens praksis s. 243, og hans eksempler fra praksis på s. 227–228.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 46

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

47

vanlig og grov overtredelse, jf. strl. 1902 § 162/strl. §§ 231–232.88 Men også i andre saker trekkes påtalepraksis inn som argument for en lovforståelse,89 for å utfylle ulovfestede spørsmål,90 eller for å fastlegge påtalemyndighetens plikter i ulike sammenhenger.91 Autoritetsverdien er selvsagt stor innad i etaten, fordi det er en tjenesteplikt å følge instruks. Innad i påtalemyndigheten vil direktiver fra overordnede, som nevnt, ofte være av avgjørende betydning for løsning av rettsspørsmål. Det gjelder særlig når direktiver normerer skjønnsmessige kriterier i loven i spørsmål som regelmessig ikke forelegges domstolene til avgjørelse. Riksadvokatens rundskriv fra 1999 om forståelsen av strpl. § 224; «rimelig grunn» til å iverksette eller fortsette en etterforsking, blir rent faktisk avgjørende.92 Dette direktivet har da også hatt en betydelig autoritets- og argumentasjonsverdi, ved at departementet har gitt sin tilslutning til vesentlige sider ved riksadvokatens fortolking av rammene for etterforskingsplikten i strpl. § 224.93 Men direktiv fra overordnet myndighet blir ikke mer styrende og virksom enn adressatens evne og vilje til å absorbere innholdet og følge opp i den retning de peker. I praksis er ansvaret for å formidle disse til underliggende nivå (politijurister og etterforskere) og å følge opp etterlevelsen, lagt til statsadvokatene og politimestrene som et vesentlig element i fagledelsen (jf. pkt. 2.6 ovenfor). En undersøkelse fra 2017 viser likevel at det er utfordringer knyttet til både formidling, implementering og oppfølgning av faglige føringer og krav som gis, herunder direktiv gitt av riksadvokaten.94 Riksadvokaten og Politidirektoratets pågående arbeid med etablering av et fagforvaltnings- og fagutviklingsapparat, vil her formentlig være et virksomt tiltak.95 88

Slik bl.a. HR-2019-281-A avsnitt 27-28 (reaksjon for innførsel av khat), Rt. 2012 s. 1120 avsnitt 15 (kvantum GHB og GBL) og Rt. 1999 s. 1008, på s. 1010 (kvantum amfetamin). I sistnevnte nedsubsumerte Høyesterett, med henvisning til at grensen for grov overtredelse var hevet av riksadvokaten rundskriv fra 1998, som ledd i en «harmonisering av påtalepraksis».

89 Slik f.eks. Rt. 2008 s. 549 avsnitt 41 (om «rusutløst psykose»), Rt. 2012 s. 313 avsnitt 22 (grensen primærlovbrudd og handlinger som anses som «selvvask», dvs. hvitvasking av utbytte fra egne straff bare handlinger) og Rt. 2015 s. 1142 avsnitt 31 og 73 (om fremstillingsfristen for fengsling og bruk av isolasjon).

90 Se bl.a. Rt. 1984 s. 1076 og Rt. 1998 s. 407 om de rettslige rammene for politiets bruk av provokasjonsliknende etterforskingsmetoder.

91 Slik Rt. 2013 s. 588 avsnitt 56 (erstatningsanvar for staten pga. konvensjonskrenkelse, bl.a. ved mangelfull håndheving av brudd på besøksforbud, i strid med riksadvokatens rundskriv). Se også Rt. 2015 s. 1142.

92 Se R nr. 3/1999 Etterforsking. I noen grad gjelder det samme for rundskriv om rammene for skjønnsutøvelsen ved utferdigelse av påtaleunnlatelse, jf. R nr. 6/1989 Påtaleunnlatelse og for henleggelsesbeslutninger etter strpl. § 62a andre ledd, jf. bl.a. R nr. 2/2015 Ny straffelov.

93 Se Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) Om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet) s. 42–44. Se også Prop. 105 L (2010–2011) Endringar i straffeprosesslova mv. (etterforskingsplikt mv) s. 8 flg.

94 Se Politiets internrevisjon, POD Revisjon nr. 2017/1 Formidling av faglige føringer og krav, hvor det bl.a. påpekes at det ikke er tilstrekkelig effektive systemer og rutiner for formidling og oppfølgning av faglige føringer og krav i politiet.

95 Se Riksadvokatens brev av 5. februar 2019 Etableringen av forvaltnings- og utviklingsapparat for etterforskingsfeltet – riksadvokatembetets rolle som fagmyndighet.

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 47

11/07/2019 10:02

48

Påta l e r e t t

4.7

Juridisk litteratur, utredninger mv.

Det foreligger flere monografier som særlig adresserer den offentlige påtalemyndigheten og påtalerettslige spørsmål: Jo Hov, Påtalemyndighetens organisasjon og kompetanse (1983), Jørn Holme, Fra amtmann til statsadvokat. Om overgangen til en selvstendig påtalemyndighet (1985), Tor-Geir Myhrer, Personvern og samfunnsforsvar. Om taushetsplikt og ytringsrett i straffesaksbehandlingen (2001) og Gert Johan Kjelby, Mellom rett og plikt til straffeforfølgning. Den relative etterforskings- og påtalepliktens rettslige rammer og rettslige utvikling i norsk straffeprosess (2013).

Som kilderegisteret bak i boken viser, er den samlede påtalerettslige litteraturen etter hvert nokså omfattende. Av nyere litteratur fremheves særlig Tor-Geir Myhrer, Kvalitet i etterforskningen. Særlig om påtaleansvarliges rolle og betydning (2015) og Jo Hov, Rettergang I-III (2010), særlig Hov II, kap. 35–43.

Flere utvalg, både departementalt og internt oppnevnt, har utredet den offentlige påtalemyndighet, jf. Fosheim-utvalgets rapport 4. april 2001 om gjennomgang av den høyere påtalemyndighets organisasjon og arbeidsoppgaver og Fornebo-utvalget nedsatt av riksadvokaten i 2008, jf. rapport inntatt som R. publ. nr. 1/2010 Mål og arbeidsoppgaver i Den høyere påtalemyndighet. Viktige kilder er også Påtaleinstruksutvalgets innstilling fra 1984 (NOU 1984: 27 Ny påtaleinstruks), Ryssdal-utvalget (NOU 1988: 39 Politi og påtalemyndighet. Arbeids- og ansvarsfordeling), Straffeprosessutvalget (NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov) og Påtaleanalysen (NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden).

4.8 Noen metodiske spørsmål Rettsgrunnlaget og rettsregelen(e) som påtalejuristen skal finne, anvende og forankre sitt arbeid i, må ofte utledes av flere kilder på ulikt rettskildenivå og med ulik vekt (jf. pkt. 4.1–4.7 ovenfor). Rettskildetilfanget i påtaleretten er, som på andre rettsfelt, en blanding av positive lovbestemmelser, forskrifter, ulovfestede regler og rettslige prinsipp, rettspraksis, instrukser, påtalepraksis og teori. Alle kan – alene eller i kombinasjon – gi bidrag til å avklare innholdet i en rettsregel og løsning av et konkret rettsspørsmål. Det gjelder både ved fastlegging av innholdet i regler om påtalemyndighetens plikter og regler som gjelder påtalemyndighetens kompetanse, dvs. innholdet i den retten eller adgangen påtalejuristen har til å ta ulike type beslutninger. Påtaleretten reiser altså velkjente spørsmål fra juridisk metodelære om relevans, hvilke ­slutninger som kan utledes og vekt, og harmonisering ved motstrid.

I det følgende er det kun plass for noen helt korte påpekninger av enkelte spørsmål som fremstillingen i det videre vil berøre.

Den rettskildemessige vekten kan bero på hvem som er rettsanvenderen.

Som allerede påpekt er instrukser og direktiv adressert til påtalemyndigheten, de har begrenset vekt i domstolenes rettsanvendelse og har som hovedregel ingen rettsvirkninger overfor domstolene. Direktiv/instrukser skaper likevel en rett og plikt for påtalejuristen internt og utad og de er helt sentrale kilder for fastlegging av tjenestepliktene. Men det er i utgangspunktet kun lovens regler som er avgjørende for hvem som overfor domstolene er å anse som «rett påtalemyndighet», jf. strpl. § 63 og § 81.

Hvilken vekt den enkelte kilde tillegges vil også bero på hvilken del av påtalemyndighetens virksomhet, og hvilken type beslutning, det dreier seg om. For påtalemyndighetens beslutninger om bruk av ulike tvangsmidler vil legalitetsprinsippet i Grl. § 113 innebære at den alminnelige språklige forstå-

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 48

11/07/2019 10:02

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

49

elsen av lovens ordlyd (eller ordlyden i forskrift med hjemmel i lov) blir den primære og avgjørende rettskilden, fordi; «kravet til klar lovhjemmel må stå sterkt på dette området».96 Etter nyere rettspraksis er det ikke tilstrekkelig at «loven er formelt sett i orden, og at den etter alminnelige tolkningsprinsipper gir grunnlag … Det gjelder også kvalitative krav: Loven må være tilgjengelig og så presis som forholdene tillater».97 Lovskravet og lex superior-prinsippet innebærer at politiet og påtalemyndigheten ikke kan basere sin virksomhet – til ugunst for den det gjelder – på instrukser eller retningslinjer fra overordnet påtalemyndighet som strider mot en lovfestet eller ulovfestet regel.98 Det samme gjelder selvsagt påtalepraksis uten direkte forankring i instrukser.99 Lex specialis-regelen innebærer at det er lite rom for å anvende en spesial­ bestemmelse gitt for konkrete inngrepstilfeller, på andre mer eller mindre liknende tilfeller – enn mer å tolke en slik bestemmelse utvidende eller analogisk til skade for den som rammes – basert på likhets- og formålsbetraktninger, reelle hensyn e.l.100 Straffeprosessloven er en omfattende lov, men det er flere rettslige prinsipper og rettsregler av betydning for påtalemyndighetens virksomhet som ikke er lovfestet. Beviskravet for å beslutte tiltale, påtalemyndighetens bevisbyrde, bevisføringsrett og bevisføringsplikt er ulovfestet rett, og de rettslige rammene må her fastlegges utfra andre kilder (se kap. 2/4.2). Videre er enkelte positive lovbestemmelser kun uttrykk for (sider ved) et ulovfestet rettslig prinsipp. Objektivitetsprinsippet er lovfestet i bl.a. strpl. § 55 siste ledd, men de overordnede hensynene denne bestemmelsen bygger på, må trekkes inn i drøftelsen av pliktens rekkevidde i ulike sammenhenger (se kap. 8/3).

Positive bestemmelser i loven må også suppleres av det grunnleggende prosessuelle kravet til forsvarlig saksbehandling (kap. 4/1). Som nevnt er det en særlig utfordring å foreta riktige avveininger mellom positive lovbestemmelser og de mer abstrakte og generelle normer, f.eks. hva som kan utledes Se bl.a. Rt. 2009 s. 394 (strpl. § 216b om kommunikasjonskontroll, før lovendringen i 2016 som avgjørelsen foranlediget) og HR-2016-1833-A (strpl. § 157 om «kroppslig undersøkelse» ga ikke adgang til ved tvang å skaffe tilgang til innhold på en mobiltelefon ved biometrisk autentisering – fingeravtrykk. Se nå strpl. § 199a andre ledd).

97 Slik førstvoterende i Rt. 2014 s. 1105 (Acta) avsnitt 30, om forståelsen av reglene om lagring, innsyn og sletting av opptak fra kommunikasjonskontroll, jf. bl.a. strpl. § 216g. Verken forskriften til loven, politiets og påtalemyndighetens praksis, etterfølgende lovgiveruttalelser eller reelle hensyn, ble tillagt vekt (se avsnitt 38 og 41-42). Et mindretall (avsnitt 68–69) mente loven var klar nok, og var uenig i det nokså strenge «klarhetskrav» som flertallet bygget på, bl.a. med henvisning til Rt. 2010 s. 956 (avsnitt 15). Avgjørelsen fra 2010 gjaldt riktignok kun det mindre strenge kravet; «in accordance with law» i EMK art. 8, og ikke Grl. § 113 (fra 2014).

98 Se til illustrasjon Rt. 1993 s. 1025. Ransaking i bil var «åpenbart ulovlig», men ikke straff bar «grov uforstand» etter strl. 1902 § 325 nr. 1, fordi betjentene handlet «i tråd med de rutiner politikammeret fulgte i henhold til politimesterens direktiver». Direktivene var imidlertid i strid med lovens vilkår for ransaking i strpl. § 198 nr. 3.

99 Se eksemplene i Myhrer, Påtalemyndighetens praksis s. 225–226.

100 Slik HR-2016-1833-A (omtalt ovenfor).

96

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 49

11/07/2019 10:02

50

Påta l e r e t t

av «rettferdig» rettergang/ «fair hearing» i Grl. § 95 og EMK art. 6.1, og hvilke konkrete etterforskingsplikter som følger av menneskerettighetene (se kap. 5/4).

Gjeldende straffeprosesslov gir heller ingen uttømmende regulering av påtalemyndighetens kompetanse. Flere positive lovbestemmelser forutsetter en annen, men ulovfestet avgjørelsesmyndighet. Bestemmelsene i strpl. §§ 74–75 setter f.eks. vilkår for omgjøring av beslutninger i en sak hvor noen har vært «siktet», jf. strpl. § 82. Det følger forutsetningsvis av disse bestemmelsene, og er sikker rett, at det ikke er noen begrensinger i omgjøringsadgangen i en sak hvor ingen har hatt status som «siktet» (se kap. 7/3).

Lovens §§ 58–59 og § 225 andre ledd regulerer kun «overordnet» påtalemyndighet (riksadvokaten og statsadvokatene) sin instruksjonsmyndighet.

Det er likevel klart, og følger av ordlyden i påt.instr. § 7-5 andre og tredje ledd («påtalemyndigheten») og den nasjonale straffesaksinstruksen, at også politimesterne og politijuristene har instruksjonsmyndighet i påtalespørsmål (se kap. 7/2). Påtalemyndighetens skjønnsmessige kompetanse til å unnlate straffeforfølgning selv om de rettslige og faktiske betingelser for det foreligger (opportunitetsprinsippet), er uttrykt i strpl. § 62a andre ledd, strpl. § 224 første ledd og strpl. §§ 69–70, men adgangen rekker trolig noe lengre enn det disse bestemmelsen direkte regulerer (se kap. 4/3 og kap. 9/6).

100983 GRMAT Paatalerett 190201.indb 50

11/07/2019 10:02