Impuestos: Alternativas para disminuir la brecha de la desigualdad social
Ante un escenario económico adverso para México, de crecimiento negativo en 2020, y de un periodo incierto de recuperación, las políticas fiscales serán un foco importante y crucial para la administración del actual gobierno. El Presidente de la República ha declarado desde su campaña –y ratificado ya en ejercicio de sus funciones–, que no realizará aumentos de impuestos, pero a principios del año pasado no se preveía una pandemia de tal magnitud, que está aún plena, y aparentemente, apenas se conocerán los efectos en la baja de ingresos tributarios que sufrirá el país. Pero siempre existe la posibilidad de cambiar las promesas, justificadas tal vez, debido a lo imprevisible de este fenómeno de salud mundial. Por tanto, habrá que buscar alternativas para compensar esa baja, y generar soluciones fiscales las cuales cubran las necesidades del país, sobre todo aquellas relacionadas con el compromiso de disminuir las desigualdades sociales. En este trabajo se analizan algunas opciones que sugieren expertos en economía internacional, y se valorará su posible aplicación para una economía mexicana con sus características propias, en los tiempos que se viven actualmente y con la amplia brecha que todavía existe de desigualdad
Dr. Adrián Gómez Oyanguren, Socio de la Asociación Nacional de Especialistas Fiscales
INTRODUCCIÓN
La desigualdad económica y social existente entre las naciones y las personas ha tenido diversos cambios según los regímenes políticos en cada país, pasando de estilos de capitalismo y comunismo del siglo XX, hasta las formas reconcebidas en el presente siglo.
En ese sentido, algunos países de Europa han logrado avances en recortar sus desigualdades, y otros se han retrasado. En México, el avance ha sido muy bajo y lento, y ante la situación económica actual, se puede anticipar que continuará sin mejora en el corto plazo, a menos que la propia crisis económica actual nos haga ser más creativos, y se decida romper los paradigmas en el estilo de hacer política económica y fiscal.
Posiblemente, sea necesario analizar las experiencias de aquellos países que han aplicado diferentes impuestos, y evaluar si tienen posibilidades de ser introducidos en México. Más adelante se analizan los preceptos que sugieren economistas connotados, detallando en qué consisten, para dar lugar a que el lector también tenga la oportunidad de valorar por sí mismo qué tan viables pueden ser, o incluso, qué tan utópicos podrían resultar.
EXPERIENCIAS EN OTROS PAÍSES
Además de que los impuestos son una obligación consagrada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), tienen también una clara finalidad de coadyuvar a disminuir la desigualdad social.
En este sentido, se deben de mirar los diferentes impuestos establecidos en México. Los indirectos, como el impuesto al valor agregado (IVA), es de línea regresiva; mientras que los directos, donde el más importante en términos de recaudación es el impuesto sobre la renta (ISR), es de una supuesta progresividad, siendo prácticamente el único que cumpliría, en principio, con la disminución de la brecha de la desigualdad.
Y me refiero al término de “supuesta progresividad”, porque diferenciando el ISR aplicable a las personas morales y a las físicas, solamente en estas
1 CIEP. Deducciones personales y desigualdad
últimas aplica una tarifa de progresividad fiscal, donde los ingresos más altos contribuyen marginalmente con mayor pago de impuesto.
Sin embargo, tal como lo señala un estudio reciente del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP),1 concluye que la instrumentación de las deducciones personales puede tener efectos regresivos sobre la distribución del ingreso, y que los beneficios están concentrados en los sectores más adinerados.
Por tanto, si el único impuesto directo en el cual se basa el discurso de la progresividad no cumple con su función redistributiva, entonces se puede concluir que en México los impuestos per se, no contribuyen a disminuir la desigualdad social.
Si los impuestos mexicanos no logran ese propósito, entonces solamente le queda al Estado, en sus funciones, crear las políticas fiscales para generar los ingresos tributarios suficientes y competentes para cumplir con el objetivo de ir mejorando la desigualdad social, lo cual es una tarea complicada en un país que tiene adicionalmente muchas otras necesidades económicas.
Desafortunadamente para México, la llegada de la pandemia del coronavirus disease (Covid-19), vino a complicar la economía de muy diversos sectores, de manera que la mayoría de las estimaciones financieras colocan para el 2020 un decrecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) entre el 8 y el 10%, así como una estimación de tres años para recuperar los niveles de crecimiento que se venían presentando en el sexenio pasado, lo cual complicará todavía más la brecha de esa desigualdad, pues en épocas de crisis, el sector más vulnerable de la población siempre es el que sale más afectado.
Siendo la pandemia de afectación mundial, el crecimiento esperado en el PIB también se ve amenazado con el bajo rendimiento del desarrollo económico en los países con los que se tiene relación comercial, principalmente con los Estados Unidos de América (EUA), pero también con las naciones de Latinoamérica, que de igual manera experimentan un rezago de crecimiento.
Dentro de las propuestas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), se señala que para diversificar y fortalecer los ingresos fiscales, se debe cambiar la senda de desarrollo en América Latina y el Caribe mediante una política fiscal activa; se debe fortalecer la recaudación tributaria, y revertir la insuficiencia histórica de los ingresos fiscales para financiar el gasto público necesario para el desarrollo sostenible.
Y es que la manera de recaudar es tan importante como la cantidad recaudada: El sistema tributario debe promover la creación de una sociedad y una economía más justas, igualitarias y sostenibles, mediante impuestos para redistribuir el ingreso y la riqueza, así como para cambiar los patrones de consumo y de producción. 2
Así, el panorama se vislumbra muy complicado, y todo pareciera que serán años difíciles para mejorar la desigualdad, y aunque el gobierno actual en México tiene la línea de apoyar a la población más vulnerable –lo cual ya hace a través de diversos programas sociales– no parece ser suficiente con los ingresos que puede obtener en una economía decreciente.
Por lo antes expuesto, ¿qué alternativas de políticas fiscales pueden generarse para no tener un mayor atraso? ¿Cómo puede hacerse el Estado de mayores ingresos sin modificar la estructura impositiva que está prácticamente en sus topes superiores?
Al respecto, diversos economistas contemporáneos –algunos de ellos de renombre mundial, nominados incluso al premio Nobel y de reputación irrefutable– han recomendado muchas ideas, pues el deterioro de la desigualdad no solamente obedece a estos últimos años, sino que preceden de décadas atrás.
En sus investigaciones han llegado a diversas conclusiones, varias de ellas que están en la frontera de la utopía, y otras más, que aunque con mayores posibilidades de implementación, son impopulares para los gobiernos, o incluso, imposibles de efectuarse en economías que están experimentando mayores retos, tales como las que están en desarrollo o son emergentes.
Respecto a algunos de esos economistas, muestro una aproximación a sus ideas, las cuales prometen avanzar fuertemente hacia un camino de igualdad permanente y de políticas fiscales más justas, que bien podrían evaluarse para ser aplicadas en México, en algún momento determinado.
Para el caso de Anthony B. Atkinson, son muy diversas las propuestas que ha sugerido para una variedad de temas, pero siendo aplicables al de la igualdad y de aplicabilidad fiscal, señala las siguientes sugerencias: (i) gravar los ingresos mayores, a una tasa hasta del 65%; (ii) dotar de capital a las personas, a través de una herencia mínima universal, extraída de los más ricos; (iii) un impuesto progresivo a las herencias; (iv) un impuesto al patrimonio a valores reales; (v) un ingreso básico universal; (vi) pensión a todo el mundo (adultos mayores), y (vii) una aportación del 1% del PIB de los países ricos para los países pobres.
Sin duda que estas medidas son muy difíciles de llegar a un consenso para ser adoptadas prácticamente en cualquier país pues, por ejemplo, que las naciones ricas acepten trasladar el equivalente del 1% de su PIB, se antoja casi una utopía, pues traducido ese porcentaje en impuestos, representa una cantidad enorme que los contribuyentes de ese país deberán estar dispuestos a “compartir” con otros Estados, y a todo esto, habría que agregarle medidas de control estrictas, transparentes, y que directamente vayan al objetivo de aquel país que lo recibe para beneficio de las personas.
En el caso del economista francés Thomas Piketti, algunas de sus sugerencias coinciden o son similares en el fondo con las de Atkinson, y si bien no son exactamente lo mismo, sí lo son en su finalidad; es decir, en acortar la brecha de la desigualdad, y en sentar las bases para que en un futuro se mantenga la igualdad que se lograría.
Las teorías de Piketti no son menos que controversiales; incluso ha obtenido muchos rechazos, algunos de ellos con argumentos respecto a la imposibilidad de llevarlas a un campo de la realidad.
Este economista sostiene que un solo hombre no puede, por sí solo, realizar una serie de reformas
2 Cepal. Construir un nuevo futuro. Una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad. Octubre de 2020
como las que sugiere, sino que se requiere el esfuerzo de la sociedad en su conjunto, y que depende mucho la forma en cómo se podrían implementar por cada país y en cada circunstancia, pero defiende al mismo tiempo, que conceptualmente son viables para finalmente disminuir las desigualdades en la era moderna, una vez que ya se han aprendido lecciones positivas y negativas a lo largo de la historia económica de los países.
En su libro Capital e Ideología, 3 Piketti explica ampliamente con fundamentos y con una extensa recopilación histórica, cómo es que sus propuestas aplicadas en conjunto tienen bases suficientes para lograr un avance en transformar el capitalismo como ha sido entendido hasta hoy, en otra modalidad que denomina “socialismo participativo del siglo XXI”, en el cual tendrían cabida sus principales propuestas.
A continuación, se enuncian algunas de ellas, y se analizan cómo pudieran ser adoptadas en México y sus posibles efectos: (i) un impuesto a las herencias o sucesiones; (ii) un impuesto progresivo a la propiedad; (iii) distribución del poder y derecho a voto en las empresas, con trabajadores y accionistas; (iv) impuesto progresivo sobre las emisiones de carbono; (v) impuesto progresivo a los ingresos que van de una tasa del 60 al 70% a aquellos ingresos que se eleven 10 veces por encima del ingreso medio, y de una tasa del 80 al 90% a aquellos por encima de 100 veces el ingreso medio, y (vi) dotación de capital a cada persona al llegar a los 25 años de edad, equivalente al 60% del patrimonio medio por adulto.
Todos estos impuestos –afirma Piketti– aplicados en su conjunto, darían el ingreso necesario para sustituir los impuestos indirectos, principalmente al IVA, señalando que este solamente afecta a la desigualdad, y que ya no sería necesaria su recaudación, corrigiendo de esta manera, una desigualdad incluso a nivel mundial.
Recapitulando lo anterior, en el caso del impuesto a las herencias o sucesiones es un concepto que ya fue tomado en una iniciativa reciente por el gobierno mexicano, que, por lo mismo, se deja para su análisis más adelante.
En el punto del impuesto progresivo a la propiedad, en México ya estuvo vigente durante algunos años uno similar, el denominado impuesto al activo (IA), el cual también era conocido como un “impuesto mínimo”, llamado así porque cuando el contribuyente no causaba pago del ISR, tenía que pagar como mínimo ese IA.
Esta propuesta de Piketti, la basa en que la riqueza está excesivamente concentrada en pocas personas. Señala que en el caso de los EUA, en donde la participación del 10% más rico ha superado con creces el 70% de la riqueza privada total en la década de 2010, en Europa es similar al igual que en México, donde la riqueza se concentra en este último decil.
Por tanto, enfatiza el economista que al tener los ricos esos recursos, debe hacerse una distribución a través de un impuesto progresivo, tendente evidentemente a ir extrayendo esa riqueza conforme más grande sean las fortunas.
En otra de sus ideas sobre el patrimonio, señala que la propiedad debe ser temporal para el que la ostenta, y que a su muerte debe ser transmitida no solamente a sus herederos naturales, como la familia, sino en una especie de “herencia universal”, lo cual propone que incluso puede ser gravado hasta en un 90% a esas propiedades, y pasaría a un control del Estado, para que a su vez sea redistribuido como una dotación de capital a los que llegan a los 25 años de edad, e inicien con un patrimonio personal, que más tarde también se convierta en un pago de impuesto futuro. De esta manera, la propiedad ya no sería retenida por más de una generación.
En relación con el impuesto progresivo sobre las emisiones del carbono, se considera así por una externalidad, es decir, que se grave a la actividad que genere un daño a la salud, por lo que debe coadyuvar financiera y directamente a reparar los daños que pueda causar.
Por tanto, esos impuestos deberían ir directamente a los centros de salud en beneficio de toda la sociedad. Esta propuesta tiene su foco sobre las empresas que tienen procesos que provocan emisiones significativas de carbono.
3 Piketti, Thomas. Capital e ideología. 1a. edición. Editorial Grano de Sal. 2020
En México, el avance ha sido muy bajo y lento, y ante la situación económica actual, se puede anticipar que continuará sin mejora en el corto plazo, a menos que la propia crisis económica actual nos haga ser más creativos, y se decida romper los paradigmas en el estilo de hacer política económica y fiscal.
Sin embargo, en el caso particular de México, las principales empresas generadoras de estas emisiones son propiedad del Estado, es decir, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (Pemex), por lo que los ingresos generados serían principalmente generados del Estado para el Estado.
Paradójicamente, al momento de escribir estas líneas, el Presidente de la República anunció que se otorgará mayor apoyo para el uso del carbón en la generación de energía eléctrica, y se restaría participación a las empresas generadoras de energías limpias, lo que implica que esta medida de implementar un impuesto a las emisiones de carbono en nuestro país, no tendría siquiera un ápice de posibilidades. En cuanto al impuesto progresivo a los ingresos, en México ya se contempla la tarifa progresiva a los ingresos exclusivamente de las personas físicas, llegando a una tasa máxima del 35%. Sin embargo, señala Piketti que para que sea realmente redistributiva, tienen que ir de una tasa del 60 al 70% a aquellos ingresos que se eleven 10 veces por encima del ingreso medio, y de una tasa del 80 al 90% a aquellos, por encima de 100 veces el ingreso medio.
Esta medida en México es muy complicada de ser tomada en cuenta, puesto que desincentivaría en gran medida la actividad productiva –sin tomar en cuenta su impopularidad–.
Por otro lado, de acuerdo con la curva de Laffer, llegaría el momento en que hasta cierto ingreso, las personas dejarían de realizar el pago del impuesto, provocando el incremento en la evasión y elusión.
Piketti sostiene que ya en otros tiempos se ha implementado el uso de estas tasas, pero es evidente que no funcionaron por representar un absurdo, pues las personas con ingresos altos prácticamente se quedarían con el 10%, como producto del esfuerzo de su actividad, dejando de tener total sentido su continuidad.
Aunque aritméticamente la medida tenga fundamentos, también se deben considerar otros aspectos importantes, como el simple hecho de que un impuesto no debe ser oneroso.
Para el impuesto propuesto a las herencias o sucesiones, también señala que en la transmisión del patrimonio de la persona que muere, se debe gravar progresivamente con un impuesto elevado, para que ese patrimonio sea redistribuido entre la sociedad, dejando una mínima parte a los herederos naturales –aproximadamente el 10%– que sería el equivalente para que el heredero continúe con un patrimonio razonable que le permita generar empresa.
Esta medida, sin duda, sería muy bien recibida por el Estado, pero ha causado mucha controversia, pues muchos patrimonios vienen transmitidos de diversas generaciones, pero sobre todo tiene su principal oposición en el principio de la propiedad privada.
En México, durante el 2020, ya se consideró una iniciativa de reforma, precisamente argumentando en la exposición de motivos las ideas de Piketti, así como también mencionando que otros países tienen ese gravamen.
Un impuesto a las herencias, considerando legados o cualquier forma de sucesión, tiene la causación hasta el momento de muerte o cuando se decida transmitir el patrimonio, y es hasta ese momento en que se puede recaudar; mientras que un impuesto al patrimonio o a la propiedad, se puede ir recaudando año tras año.
De esta última manera, la redistribución de la riqueza es más rápida que un impuesto a la herencia y, por su parte, el contribuyente preferirá un pago paulatino a razón de tasas bajas (por ejemplo del
2%), que un impuesto alto al momento de la sucesión (por ejemplo del 35 o 40%).
La generación de una ley de un impuesto a las herencias tiene más complejidades que las que se podrían observar a simple vista, y hay muy diversas situaciones que se pueden prestar a una injusticia para unos contribuyentes respecto a otros.
La iniciativa señalada tiene varios defectos en su redacción inicial, y es muy probable que, de no subsanarlos, el objetivo de ayudar a disminuir la desigualdad quede solamente en un buen propósito.
El funcionamiento de la reforma al ISR señala lo siguiente: A los ingresos recibidos por donativos, herencias o legados, los proponen gravar –tentativamente– en tres categorías de tasas progresivas, las cuales son: (i) cuando excedan $10’000,000 y menos de $50’000,000 se pagará una tasa del impuesto del 10%; (ii) entre $50’000,000 y $100’000,000 será una tasa del 20%, y (iii) arriba de $100’000,000, será una tasa del 30%. Los montos del impuesto resultante se pagarán a los 15 días como un pago provisional a cuenta del impuesto anual.
Por lo anterior, si pretenden darle progresividad a este impuesto, habría que analizar por qué consideran esas tasas en los pagos provisionales, y no para el impuesto anual y/o definitivo.
Al ser solamente un pago provisional, el ISR a pagar sería del 35% de acuerdo con la tasa máxima de las personas físicas, y partiendo de que el gravamen se aplica a partir de los $10’000,000 entonces todo resulta gravado a su tasa máxima del 35%, no representando ninguna progresividad real.
Las situaciones negativas para este tipo de impuesto pueden ser muchas y muy variadas. Piketti pone de ejemplo las fortunas de Mark Zuckerberg o Jeff Bezos, como personajes mundiales, para transmitir la sensación y el impacto que tendrían de gravar esas fortunas al momento de sus respectivas sucesiones, pero para México pongamos los casos de los principales adinerados, los cuales prácticamente sus fortunas están valoradas por sus participaciones en la bolsa de valores.
Por tanto, se puede partir de una principal situación o problema, es decir, ¿cómo van a pagar el ISR los herederos de alguna de esas empresas, si están
cotizando en la bolsa? ¿Podemos imaginar cómo sería obtener en liquidez-efectivo, el equivalente al 35% de esas fortunas? ¿Es posible creer que se pueda pagar el 35% de la fortuna dentro de los 15 días siguientes a la muerte o sucesión?
Pongamos otro ejemplo con la base cercana a la base gravable. Una persona que tiene una casa con valor poco arriba de $10’000,000 muere y en su testamento se la otorga a su esposa. Algunas preguntas serían: ¿Ella tiene liquidez financiera para que a los 15 días pague $3’500,000? ¿Tiene compradores de su casa para que en 15 días pueda pagar $3’500,000 y se quede con $6’500,000? Todo sin considerar el sinfín de situaciones legales de la casa. ¿Y si el patrimonio heredado está compuesto por intangibles?, o ¿por un conjunto de bienes muy variados? Las preguntas y situaciones pueden ser muchas, pero el concepto de crear un impuesto a las herencias está en el imaginario solamente considerando aquellas grandes fortunas que deben ser compartidas por sus dueños hacia la sociedad, sin importar sus herederos naturales, porque a criterio de Piketti, es la solución a la desigualdad, sin embargo, un mero cálculo aritmético no considera todos los aspectos sociales que le son implícitos, y que sobre el camino puede representar más piedras y obstáculos, que el oasis prometido.
CONCLUSIONES
En épocas de estabilidad económica, las decisiones sobre las políticas fiscales necesarias para cubrir las necesidades del país son complicadas. Consecuentemente, en épocas de crisis, como la que actualmente vive el mundo, y al mismo tiempo México, son todavía más difíciles para encontrar las decisiones adecuadas.
También es cierto que el mundo está en constante cambio, y que los modelos de economía como el capitalismo no han dado las respuestas correctas para disminuir la desigualdad; ya ni decir sobre el fracaso del comunismo.
Por tanto, es deber de la humanidad continuar en la búsqueda de las mejores fórmulas para el bienestar de toda la sociedad en su conjunto.
Las medidas sugeridas mencionadas anteriormente tienen sentido en lo conceptual, pero tienen muchas fuerzas inherentes que se oponen al mismo
...es deber de la humanidad continuar en la búsqueda de las mejores fórmulas para el bienestar de toda la sociedad en su conjunto.
tiempo. Una de estas fuerzas opositoras es el choque de ideologías que están en la propia naturaleza del hombre, unas se resisten por miedos, otras por un éxito que no se quiere perder, por poder, por ambición, por el sentido humano a la propiedad y pertenencia, al ingreso ya ganado, al egoísmo, en general, a tantas características que le son propias al hombre.
Otra razón se encuentra en la poca confianza que se le tiene al Estado, como ente regulador y administrador de la riqueza, debido a que existe una elevada animadversión del ciudadano o contribuyente hacia este, pues no confía en que los impuestos que paga sean adecuadamente destinados a disminuir la desigualdad por la cual fueron diseñados.
Y si el Estado tiene una historia conocida por su opacidad en el manejo de los recursos, pasarán muchos años para invertir la confianza.
Con el conjunto de ideas comentadas anteriormente, los ingresos tributarios se elevarían significativamente, para lo que el Estado debería estar plenamente preparado en destinarlo con transparencia en los fines que se precisen en cada impuesto, es decir, a favor de las personas, y que representen sin lugar a duda, una mejora en su ingreso, en su calidad de vida y en un mayor acercamiento a la igualdad.
Ahora bien, para la implementación de todas esas medidas alternativas, también habría que analizar su
aspecto psicosocial, pues si la persona conocedora de que su fortuna generada en sus años de trabajo será destinada a un impuesto, es posible que ello desincentive la creatividad, la innovación, emprender nuevos proyectos, y tenga un aletargamiento el avance del conocimiento, en perjuicio de la misma humanidad.
Las empresas tendrían posiblemente tres caminos: Uno sería seguir con el mismo objetivo y empuje en su crecimiento, sabiendo que finalmente causarían un beneficio social; otro sería que dejarían de crecer y se conformarían con lograr lo suficiente para vivir, sin importar dejar un legado y, por último, dejar a un lado cualquier esfuerzo, sabiendo que todo se convertirá en impuestos.
En este orden de ideas, extraer más rentas de los contribuyentes, con las medidas comentadas, puede significar sustraer los recursos que son productivos y generadores de riqueza, de empleos, de pago de impuestos, todos ellos, finalmente satisfactores de la sociedad.
Por tanto, en lugar de medidas de un “socialismo participativo del siglo XXI”, es más conveniente tomar acciones para incentivar el crecimiento de las empresas, de los sectores de producción, de generación de empleos, del pago continuo de impuestos, para con ello lograr el bienestar de toda la sociedad, mediante regulaciones inteligentes del Estado, para que a través de esos incentivos sí se logre la ansiada disminución de la desigualdad.
También cabría no olvidar que el patrimonio, la propiedad y la generación de riqueza, sea poca o sea mucha, ya causó y pagó su impuesto en su momento. Entonces, ¿por qué buscar continuar extrayendo más gravamen sobre un mismo ingreso?
En muchas ocasiones, esos ingresos y esa riqueza sirven para seguir generando actividad empresarial, ampliando las fuentes de trabajo y pagando impuestos sobre nuevas ganancias; por consiguiente, si ese patrimonio se extrae con otros nuevos impuestos, puede significar destruir la fuente de generación de los ingresos, consecuentemente de los trabajos y de los impuestos y, finalmente, podría llegar el momento donde ya no habría la oportunidad de obtener más recursos para reducir la desigualdad social. •