El derecho de acceso a la información y el secreto fiscal: Principios y excepciones
La figura del “secreto fiscal” volvió a tomar especial atención durante la primera mitad de 2022, como respuesta a las declaraciones del Poder Ejecutivo que se han hecho en diversos medios de comunicación, en particular respecto a las realizadas sobre información sensible de un periodista destacado, la cual presuntamente habría sido filtrada indebidamente por la autoridad hacendaria, fuera de cualquier ejercicio de facultades legales o constitucionales
Dr. Javier Eliott Olmedo Castillo, Presidente de la Asociación Nacional de Especialistas Fiscales, Delegación Michoacán
INTRODUCCIÓN
Conforme al Derecho Constitucional y Convencional,1 el Estado mexicano se encuentra obligado a reconocer, respetar, promover y garantizar el acceso a la información, entre otros Derechos Fundamentales que sirven, a su vez, como instrumentos para el ejercicio de diversas prerroga-
1 Existe una importante sentencia constitucional acerca del control de convencionalidad en la que se determina que el Derecho Convencional está en el mismo rango de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (contradicción de tesis 293/2011)
tivas contenidas en el bloque constitucional, 2 como la libertad de expresión y la difusión de las ideas por cualquier medio, por mencionar algunas.
Ante el carácter relativo de los Derechos Humanos3 en el Derecho Objetivo4 americano, surge la necesidad de establecer en la norma suprema de cada país los límites o excepciones aplicables en caso de contraposición de dos o más Derechos Fundamentales, o bien, prever en la propia ley fundamental la existencia de órganos de control constitucional autónomos, con capacidad para resolver con fuerza vinculante aquellos casos donde exista controversia sobre la prevalencia de un Derecho Humano respecto de otro, como lo hace la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en México.
En materia fiscal encontramos un sinnúmero de obligaciones que derivan en la entrega de información sensible por parte de los particulares hacia las autoridades fiscales, debiendo estas darle un uso reservado, bajo el principio de secrecía contemplado por el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación (CFF), denominado “secreto fiscal” y que es motivo del presente análisis que intentará dar a conocer los alcances de este concepto.
Tratándose del acceso a la información, por un lado existe un interés público que resguarda la divulgación de información propiedad de los particulares en la protección de datos personales privados, con la intención de salvaguardar un Derecho Fundamental 5 y, por otro, un interés público a favor de la difusión respecto de aquella información que contribuya a la actividad administrativa de orden público que
favorezca la rendición de cuentas y la buena administración de los recursos públicos.
La figura del “secreto fiscal” volvió a tomar especial atención durante la primera mitad de 2022, como respuesta a las declaraciones del Poder Ejecutivo que se han hecho a diversos medios de comunicación, en particular sobre las realizadas de información sensible de un periodista destacado, la cual presuntamente habría sido filtrada indebidamente por la autoridad hacendaria, fuera de cualquier ejercicio de facultades legales o constitucionales.6
Esta reciente discusión abre una ventana de oportunidad para el análisis del secreto fiscal en México, sobre todo en cuanto a su naturaleza, sus principios y excepciones normativas, partiendo de la prerrogativa de protección de datos personales y el acceso a la información en general, y con relación a las disposiciones para el resguardo de información fiscal de sujetos privados, en particular, así como los criterios que acerca de esta figura ha emitido la SCJN.
EL ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
El artículo 6 de la CPEUM contempla el derecho a la libertad de expresión, así como la prohibición expresa de cualquier inquisición –indagatoria– administrativa o judicial motivada por el ejercicio de este derecho, en los términos y bajo las excepciones que señale la ley.
Ahora bien, este Derecho Fundamental tiene relación directa con otros derechos que señala el propio artículo citado, ya como medio instrumental 7 o
2 El concepto de bloque constitucional se ha relacionado con el conjunto de normas que conforman el parámetro de constitucionalidad, incluye la CPEUM y las normas de origen convencional que no pertenecen al texto de ese ordenamiento pero que son reconocidas con ese rango por una interpretación sistemática
3 De acuerdo con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), se trata de derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen, y son el conjunto de prerrogativas sustentadas en la dignidad humana, cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollo integral de la persona
4 El Derecho Objetivo hace referencia a las leyes, reglamentos, acuerdos y recogidas de los códigos publicados en la gaceta oficial, y que es el ordenamiento jurídico
5 De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), los Derechos Fundamentales son aquellos Derechos Humanos que son reconocidos por el Derecho Interno –el que rige a cada país– y se encuentran ubicados en la norma suprema
6 De la Rosa, Yared. “Inai rechaza solicitud de AMLO de investigar a Loret de Mola”. En Forbes México. 16 de febrero de 2022. Consulta realizada el 4 de marzo de 2022. Véase en: https://www.forbes.com.mx/politica-inai-rechaza-solicitud-de-amlo-deinvestigar-a-loret-de-mola/
7 V. g. La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) señala en su artículo 13.1 que la libertad de pensamiento y expresión comprende el concerniente derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, haciendo referencia a las respectivas restricciones, en forma similar al texto del artículo 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
...la reserva de la información en posesión de sujetos obligados conforme a la LGTAIP y la LFTAIP se refiere a aquella revestida de un interés público particularmente relevante...
como derecho subjetivo autónomo; es el caso del derecho de acceder a la información plural y oportuna, a la difusión de todo tipo de ideas o creencias a través de cualquier medio, así como el libre acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) –incorporado al texto constitucional en 2013–. Asimismo, la Carta Magna contempla los principios de los cuales partirán la Federación y las entidades federativas para garantizar los aludidos derechos, así como las pautas en materia del sector de radiodifusión y telecomunicaciones, de conformidad con el artículo 6, cuarto párrafo, apartados A y B, respectivamente.
En el primero de estos apartados resalta el fundamento de creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai) –antes Ifai– como organismo constitucional autónomo encargado de la
8 Artículo 6.
A.
protección de estos Derechos Fundamentales a nivel federal, y, aún de mayor importancia –en cuanto hace a la presente investigación–, la remisión expresa a la ley secundaria respecto de las excepciones a la libertad de acceso a la información cuando se trate de la vida privada o datos personales.8
En este tenor, es de mencionar que el 7 de febrero de 2014 se publicó en el DOF una Reforma Constitucional que, además del artículo 6 multicitado, modificó los diversos 73, 76, 89, 105, 116, entre otros, de la CPEUM en materia de transparencia.9
Esta reforma logró fortalecer las facultades del Inai y estipuló la obligación de las entidades federativas para establecer en sus respectivas Constituciones la creación de organismos autónomos en materia de transparencia; también se facultó al Congreso federal –artículo 73– para la expedición de una ley general en la materia. Fue así que el 4 de mayo de 2015 se publicó la actual Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) –reglamentaria del artículo 6 de la CPEUM–.
1. La ley federal de transparencia y la clasificación de información
En concordancia con el artículo 6 de la Carta Magna y la LGTAIP, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP) contempla a la máxima publicidad como principio rector del acceso a la información pública, lo que significa la estricta excepcionalidad –debidamente justificada– para restringir el acceso a la información en poder de los sujetos obligados; casos excepcionales referidos en el artículo 3 de la LFTAIP:
Artículo 3. Toda la información generada, obtenida, adquirida, transformada o en posesión de los sujetos obligados en el ámbito federal, a que se
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
9 “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia”. Véase en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332003&fecha=07/02/2014
refiere la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y esta Ley, es pública, accesible a cualquier persona y sólo podrá ser clasificada excepcionalmente como reservada de forma temporal por razones de interés público y seguridad nacional o bien, como confidencial Los particulares tendrán acceso a la misma en los términos que estas leyes señalan.
El derecho humano de acceso a la información comprende solicitar, investigar, difundir, buscar y recibir información.
(Énfasis añadido.)
La norma transcrita contiene las dos excepciones para la publicidad de la información pública, previstas en el apartado A del artículo 6 de la CPEUM, esto es, cuando la información sea catalogada como reservada o confidencial; además, se resalta la precisión expresa de que, aun tratándose de esta clase de información, la ley secundaria establecerá los términos en que los particulares podrán tener acceso a la misma.
1.1. Información reservada
La LFTAIP se complementa con la LGTAIP y se deben observar los principios y definiciones establecidos en esta, respecto de lo no previsto en la primera, por lo que tienen que estudiarse ambas leyes de manera sistémica: 10
Figura 1
Principales disposiciones en materia de transparencia para la clasificación de información
Disposición
Información que los sujetos obligados del Poder Ejecutivo deben poner a disposición del público en materia hacendaria
Información que se considera reservada
Información que se considera confidencial
Prohibición para que un sujeto obligado –contribuyente o autoridad fiscal– clasifique la información relacionada con recursos públicos
Consentimiento del titular para la publicación de su información confidencial
Fuente: Elaboración propia
LFTAIP LGTAIP
Artículo 69, fracción III, incisos c) y d)
Artículo 110
Artículo 113
Artículo 71, fracción I, inciso d)
Artículo 113
Artículo 116
Artículo 116 Artículo 119
Artículo 117 Artículo 120
Conforme a la figura anterior, la LGTAIP señala en su Título Sexto “Información clasificada”, el proceso que deberá seguir la autoridad para clasificar la información conforme a los supuestos legales de reserva o confidencialidad. En cuanto al primero de ellos, se tiene que en la actualidad no es aplicable a la materia fiscal, puesto que ninguna de las fracciones del artículo 113 de la ley general se refiere a información de este tipo. Esto es porque la reserva de la información en posesión de sujetos obligados conforme a la LGTAIP y la LFTAIP se refiere a aquella revestida de un interés público particularmente relevante, porque su revelación puede comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa nacional, las relaciones internacionales del Estado mexicano, entre otros supuestos contemplados en el artículo 113 de la LGTAIP y 110 de la LFTAIP.
10 De la misma manera, las leyes en materia de transparencia de las entidades deben contemplar y respetar los principios y definiciones de la LFTAIP y la LGTAIP
Sobre la naturaleza de la reserva de información y sus diferencias con la confidencialidad previstas en estos ordenamientos, se puede citar el siguiente criterio del Pleno de la SCJN:
DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA RELACIÓN CON SUS LÍMITES CONSTITUCIONALES NO DEBE PLANTEARSE EN TÉRMINOS ABSOLUTOS. La clasificación de la información como reservada corresponde al desarrollo del límite previsto en el artículo 6o. constitucional referente a la protección del interés público, mientras que la categoría de información confidencial responde a la necesidad de proteger la vida privada de las personas y sus datos personales. Desde esta perspectiva, resulta necesario entender que la relación entre el derecho a la información y sus límites, en cuanto se fundamentan en otros bienes constitucionalmente tutelados, no se da en términos absolutos de todo o nada, sino que su interacción es de carácter ponderativo, en la medida en que la natural tensión que pueda existir entre ellos, requiere en su aplicación un equilibrio necesario entre el ejercicio efectivo del derecho a la información y la indebida afectación de otro tipo de bienes y valores constitucionales que están instituidos también en beneficio de las personas. Es por ello que si se reconoce que ningún derecho humano tiene el carácter de absoluto, entonces debe igualmente reconocerse que ninguno de sus límites puede plantearse en dichos términos, por lo que la relación entre ambos extremos debe plantearse en los mismos términos de equilibrio.
No. de Registro digital 2021411. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tesis P. II/2019 (10a.). Enero de 2020. (Énfasis añadido.)
Del contenido de la LFTAIP, la LGTAIP, y de la tesis transcrita, se tiene que la reserva de información
debe justificarse en las razones de interés público a que se refieren los artículos 110 y 113 de dichas leyes, respectivamente, mientras que la información considerada confidencial alude a los datos personales de los particulares e incluso de los sujetos obligados –tratándose de información que no tenga que ver con sus atribuciones o de recursos públicos–.
Por lo anterior, para que una información sea clasificada como reservada por la autoridad deberá seguirse el procedimiento que señala la ley. Para el caso de la LGTAIP, el sujeto obligado tendrá que motivar la necesidad de esa categorización conforme a una prueba de daño –artículo 104–; esto es, debe justificar que la divulgación de la información puede representar un perjuicio al interés público o la seguridad nacional; que tal riesgo supera al interés público de que la información se dé a conocer, y que la reserva de esa información es proporcional11 y, por tanto, la medida menos restrictiva para evitar el perjuicio.
Además, la LGTAIP impide clasificar como reservada –en todos los casos– la información relacionada con violaciones graves a Derechos Humanos o delitos de lesa humanidad.
La información reservada solo puede clasificarse en estos términos por un plazo de cinco años, prorrogables por otros cinco años más a solicitud –y debida justificación– de la autoridad.
Todas estas condiciones son consecuencia lógica del carácter excepcional de la restricción al derecho de acceso a la información establecido en la CPEUM, evitando que se niegue el acceso a información de interés público de manera arbitraria, incluso cuando esta no representara un peligro para la seguridad nacional u otras cuestiones de orden público; es por ello que, así como para su clasificación como reservada, una desclasificación también puede ser ordenada por la autoridad judicial, al demostrar el particular afectado que la reserva de cierta información no fue
11 Sobre el examen de proporcionalidad aplicable a un conflicto entre el acceso a la información y la vida privada, la SCJN se ha pronunciado antes acerca de los factores a tener en cuenta en este análisis para considerar si existe un interés público, además de aclarar que el mismo no es igual al del test de proporcionalidad realizado en sede jurisdiccional por disputas entre Derechos Fundamentales
No. de Registro digital 2003646. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tesis 1a. CXXXV/2013 (10a.). Mayo de 2013.
justificada conforme al procedimiento de la LGTAIP y la prueba de daño.12
1.2. Información confidencial
Por cuanto hace a la información clasificada como confidencial, el numeral 116 de la LGTAIP señala que lo será cualquiera que contenga datos personales de una persona identificada o identificable:
Artículo 116. Se considera información confidencial la que contiene datos personales concernientes a una persona identificada o identificable.
La información confidencial no estará sujeta a temporalidad alguna y sólo podrán tener acceso a ella los titulares de la misma, sus representantes y los Servidores Públicos facultados para ello.
Se considera como información confidencial: los secretos bancario, fiduciario, industrial, comercial, fiscal, bursátil y postal, cuya titularidad corresponda a particulares, sujetos de derecho internacional o a sujetos obligados cuando no involucren el ejercicio de recursos públicos.
Asimismo, será información confidencial aquella que presenten los particulares a los sujetos obligados, siempre que tengan el derecho a ello, de conformidad con lo dispuesto por las leyes o los tratados internacionales.
(Énfasis añadido.)
Conforme al artículo en mención, la clasificación de información confidencial adquiere tal carácter por
ministerio de ley, sin que sea necesario que medie cualquier solicitud o procedimiento por parte de la autoridad o del particular para la protección de su información personal, pero sí será objeto de oposición cuando se infrinja dicha confidencialidad,13 además de que su clasificación no está sujeta a temporalidad alguna –a diferencia de la información reservada–.
Este artículo también incluye expresamente al secreto fiscal como objeto de confidencialidad, mismo que se analizará en apartados siguientes, dejando claro, por ahora, que los secretos a que se refiere la norma transcrita son enunciativos y no limitativos, ya que en todo caso se estará a lo dispuesto en los párrafos primero y cuarto del artículo 116 de la LGTAIP para determinar cuándo se está ante información confidencial.
Entonces, respecto de lo que debe entenderse por datos personales –confidenciales– tiene que acudirse a la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados (LGPDPPSO), que los define como cualquier información concerniente a una persona física14 identificada o identificable, mientras que para este último elemento, la misma ley en su artículo 3 indica que se considera que una persona es identificable cuando su identidad pueda determinarse directa o indirectamente a través de cualquier información.
Es por lo anterior que prácticamente cualquier información inherente a un particular se encuentra en el supuesto de clasificación que señala la LGTAIP como confidencial, siempre que su eventual divulgación pueda dar lugar a la identificación de dicho sujeto, debiendo aclarar oportunamente que ambos
12 Artículo 101. Los Documentos clasificados como reservados serán públicos cuando:
I. Se extingan las causas que dieron origen a su clasificación;
II. Expire el plazo de clasificación;
III. Exista resolución de una autoridad competente que determine que existe una causa de interés público que prevalece sobre la reserva de la información, o
IV. El Comité de Transparencia considere pertinente la desclasificación, de conformidad con lo señalado en el presente Título.
13 Como única excepción se encuentra el Acceso, Rectificación, Cancelación y Oposición (derechos ARCO) al tratamiento de datos personales que puede ejercer el particular que aporte esta información a una autoridad –o particular–; sin embargo, el consentimiento tácito otorgado al no ejercer estos derechos solo afecta, por regla general, el tratamiento de datos personales no sensibles
14 Aunque la LGPDPPSO se refiere únicamente a personas físicas, la LGTAIP no excluye de forma expresa a las personas morales, por lo que de una interpretación conforme y pro homine debe también incluirse a estos sujetos en la protección de dicha ley No. de Registro digital 2022198. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tesis 1a. XLII/2020 (10a.). Octubre de 2020. Rubro: INFORMACIÓN CONFIDENCIAL. CONFORME A LO ESTABLECIDO EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 113 DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, PUEDE SER CONSIDERADA LA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS QUE CONTENGA LOS DATOS SOBRE SU DOMICILIO, SUS COMUNICACIONES, O CIERTOS INFORMES ECONÓMICOS, COMERCIALES Y AQUELLOS INHERENTES A SU IDENTIDAD QUE DEBEN ESTAR PROTEGIDOS FRENTE A INTROMISIONES ILEGÍTIMAS.
supuestos analizados –reserva y confidencialidad– se refieren al tratamiento de la información por parte de los sujetos obligados definidos en el artículo 1 de la LGTAIP, mientras que para el caso de los datos personales protegidos que se encuentren en posesión de particulares será necesario analizar la ley secundaria aplicable; no obstante, para el objeto del presente trabajo referente al secreto fiscal, se partirá del manejo de información en posesión de sujetos obligados.
Respecto del alcance del concepto de datos personales analizado, es importante mencionar que, en el ámbito doctrinario y jurisdiccional local, se tiende de manera preponderante a englobar en este concepto a toda aquella información relativa a la vida privada de las personas; tal es el caso de la SCJN, que de una interpretación constitucional y convencional del derecho a la vida privada (o intimidad, indistintamente) reconoce que la protección constitucional de la vida privada implica poder conducir parte de la vida de uno protegido de la mirada y las injerencias de los demás, entendiendo a lo privado como aquello que es compartido únicamente con quien cada individuo elige.15
Una amplitud tal de la definición de datos personales como la que sitúa a lo íntimo 16 en idéntico marco conceptual y, por consecuencia, en el mismo espectro protector de Derechos Humanos que para cualquier otro dato o información personal podría llevar al extremo de considerar que la sola publicación del nombre completo de una persona en un medio cualquiera es per se una violación a la vida privada.
Esto es así porque la clasificación de la información –sea como reservada o confidencial– representa la excepción, mas no la regla, al principio de máxima
publicidad que debe prevalecer en los casos donde la divulgación de esta por parte de sujetos obligados no transgreda la vida privada de las personas, que se traduzca en un menoscabo de su dignidad humana o el honor, reconocidos constitucionalmente.17
Es así como en el Derecho anglosajón –por ejemplo– existe un desarrollo doctrinario y precedentes respecto de lo íntimo y lo privado, considerándose que puede existir violación a la intimidad cuando, entre otros, se revelen hechos “embarazosos” de carácter privado, comunicaciones confidenciales (informes médicos, comunicación cliente-abogado) o aquellos que creen una imagen o percepción falsa del interesado frente a la opinión pública.18
Entonces, aunque la jurisprudencia mexicana no encuentra consenso respecto de una diferenciación clara entre la vida privada y la vida íntima, en la LGPDPPSO de 2017 sí se incorporó una definición para los datos personales de carácter sensible, como se muestra a continuación:
Artículo 3. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:
X. Datos personales sensibles: Aquellos que se refieran a la esfera más íntima de su titular, o cuya utilización indebida pueda dar origen a discriminación o conlleve un riesgo grave para éste. De manera enunciativa más no limitativa, se consideran sensibles los datos personales que puedan revelar aspectos como origen racial o étnico, estado de salud presente o futuro, información genética, creencias
15 No. de Registro digital 165823. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tesis 1a. CCXIV/2009. Diciembre de 2009. Rubro: DERECHO A LA VIDA PRIVADA. SU CONTENIDO GENERAL Y LA IMPORTANCIA DE NO DESCONTEXTUALIZAR LAS REFERENCIAS A LA MISMA.
16 Conforme a la Real Academia Española, lo íntimo se refiere a lo más interior o interno. Véase en: https://dle.rae.es/%C3%ADntimo
17 Por ejemplo, la publicación aislada del nombre de una persona en las listas de acuerdos de un Juzgado común no transgrede en forma alguna aquellas cualidades inherentes al ser humano, por tener como fin único el enterar a las partes de la existencia de resoluciones pendientes de notificar; mientras que, tratándose de idéntico caso, sí habría un daño a la vida privada cuando además del nombre se dé publicidad a los datos sustanciales del expediente (intervinientes, fondo, resolución) No. de Registro digital 2016812. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tesis I.1o.A.E.229 A (10a.). Mayo de 2018. Rubro: DATOS PERSONALES. LA PUBLICACIÓN DE LOS RELATIVOS AL NOMBRE O DENOMINACIÓN DE LAS PARTES EN LAS LISTAS DE LOS ASUNTOS VENTILADOS ANTE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES, NO IMPLICA LA DIVULGACIÓN DE INFORMACIÓN CONFIDENCIAL NI PRECISA, POR ENDE, DE LA ANUENCIA DE AQUÉLLAS.
18 Carbonell, Miguel. Los Derechos Fundamentales en México. Porrúa-Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). 2005, pp. 450-455
religiosas, filosóficas y morales, opiniones políticas y preferencia sexual;
Sin lugar a duda y como la propia definición dada por el legislador reconoce, este tipo de datos sensibles se refieren a lo más íntimo del particular y que, por esa misma cualidad, pueden representar una mayor afectación a su dignidad humana en caso de ser divulgados, por lo que la esfera de protección que otorga la ley para los mismos es más amplia; es así que, de conformidad con el artículo 7 de la ley citada, este tipo de información –por regla general– no está sujeta a tratamiento por parte de los sujetos obligados.
1.3. Excepciones a la protección de información clasificada
Recapitulando, la CPEUM reconoce que el Derecho Fundamental a la libertad de expresión debe ser garantizado mediante la protección del acceso a la información plural y oportuna, privilegiando en todos los casos el principio de máxima publicidad, por lo que la restricción de acceder a cierta información debe ser bajo las condiciones que señala la ley secundaria.
De esta manera, la LGTAIP y la LFTAIP reconocen dos supuestos para clasificar la información en posesión de sujetos obligados –autoridades y otras personas que ejercen o reciben recursos públicos–: (i) la reserva de información y (ii) la confidencialidad de la misma.
Además, de conformidad con la LGPDPPSO en correlación con la definición de datos personales aplicable a la LGTAIP, hay que distinguir entre datos personales propiamente dichos y aquellos de naturaleza sensible, dado que estos últimos gozan de una mayor protección frente a injerencias arbitrarias, ya de la autoridad o de terceros ajenos.
Mientras tanto, la información reservada se encuentra sujeta a una temporalidad –por regla general–para su desclasificación. Respecto de la información confidencial, el numeral 120 de la LGTAIP señala que los sujetos obligados conforme a la misma ley podrán permitir el acceso a este tipo de datos cuando
obtengan el consentimiento del titular de la información, o bien, podrá permitir el acceso sin que medie consentimiento en los casos siguientes:
Artículo 120.
I. La información se encuentre en registros públicos o fuentes de acceso público;
II. Por ley tenga el carácter de pública;
III. Exista una orden judicial;
IV. Por razones de seguridad nacional y salubridad general, o para proteger los derechos de terceros, se requiera su publicación,19 o
V. Cuando se transmita entre sujetos obligados y entre éstos y los sujetos de derecho internacional, en términos de los tratados y los acuerdos interinstitucionales, siempre y cuando la información se utilice para el ejercicio de facultades propias de los mismos.
Estas excepciones, al estar previstas en la LGTAIP, son de aplicación general para todas las materias, sin ignorar que otros ordenamientos pueden contener supuestos de excepción para áreas especiales, como los relativos al secreto bancario –conforme al artículo 142 de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC)– o fiscal –artículo 69 del CFF–, así como supuestos generales, como lo es la intervención de comunicaciones privadas autorizada por un juez de control en investigaciones penales, que incluso puede tener como objeto el acceso a información íntima (datos personales sensibles).
NATURALEZA Y PRINCIPIOS DEL SECRETO FISCAL EN MÉXICO
Para efectos fiscales, la información referente a los particulares en su calidad de contribuyentes se clasifica como confidencial, según lo señala el artículo 116, tercer párrafo, de la LGTAIP, ordenamiento que –como dato curioso– es el único que se refiere de manera textual a un “secreto fiscal” en México. Lo anterior, ya que el artículo 69 del CFF, como fundamento especial de esta figura, no se refiere en
19 En estos casos, el Inai –o el organismo garante de la entidad federativa respectiva– deberá aplicar la prueba de interés público, demostrando la proporcionalidad entre este y la invasión a la intimidad que esa intromisión ocasione
ninguno de sus párrafos a un carácter o cualidad de secrecía respecto de la información personal de los contribuyentes o informes oficiales de las autoridades fiscales, sino más bien al deber que tienen estas de guardar reserva absoluta de la información de los tributarios o de terceros con ellos relacionados, sea que la misma fuera proporcionada por los contribuyentes en cumplimiento de sus obligaciones formales y sustantivas, o que sea obtenida por la autoridad en el ejercicio de sus facultades de comprobación.
Por otra parte, en el artículo 2, fracción VII, de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente (LFDC) se encuentra señalado de manera expresa como un derecho el de cualquier contribuyente al carácter reservado de los datos, informes o antecedentes que de los contribuyentes y terceros con ellos relacionados, conozcan los servidores públicos de la administración tributaria, los cuales sólo podrán ser utilizados de conformidad con lo dispuesto por el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación.
Sin que obste lo apuntado en los párrafos anteriores, en el ámbito jurisdiccional, la SCJN se pronunció desde 2013 cuando resolvió el amparo en revisión 371 de 2012, del cual derivaron varias tesis aisladas referentes a la figura del secreto fiscal, entre las que destaca la siguiente:
SECRETO FISCAL. CONCEPTO DE. El artículo 69 del Código Fiscal de la Federación establece la obligación de reserva absoluta en lo concerniente a la información tributaria del contribuyente (declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación), a cargo del personal de la autoridad fiscal que intervenga en los trámites relativos a la aplicación de disposiciones fiscales. Así, en principio, dicha medida legislativa establece una concreta carga –de no hacer– impuesta al personal –servidores públicos– de la autoridad fiscal, consistente en que al aplicar las disposiciones fiscales no deben revelar de ninguna forma información tributaria
de los contribuyentes. En esto precisamente, desde la perspectiva del derecho positivo, consiste el “secreto fiscal”. Por ende, la intervención legislativa por la cual se estableció el secreto fiscal no se encuentra diseñada normativamente como un principio o derecho fundamental, sino más bien como una regla-fin en los términos señalados. Pero la reserva del secreto fiscal no es absoluta, tal y como lo dispone el mismo artículo 69, con independencia de que en principio así se encuentre establecido textualmente, sino relativa al establecer dicho precepto distintas excepciones al respecto.
No. de Registro digital 2003406. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tesis 1a. CVII/2013 (10a.). Abril de 2013.
(Énfasis añadido.)
Del texto resaltado se aprecia que de la interpretación del artículo 69 del CFF, la Primera Sala de la SCJN llegó a la conclusión de que no se puede hablar de un “derecho al secreto fiscal”, puesto que esta figura no fue establecida como derecho subjetivo por el legislador, sino como una regla-fin (o “de fin”).
Este último se trata de un concepto indeterminado en la legislación y jurisprudencia mexicanas, siendo que en la ejecutoria de la que derivó el criterio citado solo se hizo referencia a lo que ya había resuelto el Pleno de la SCJN en la tesis aislada P. XII de 2011 sobre lo que ha de entenderse por “regla” en general,20 así como en fuentes doctrinarias, principalmente de España.21
Así, conforme a la doctrina española una regla-fin se define como una norma de aplicación que señala un fin o fines a alcanzar –que en la especie se trata de proteger la información personal del contribuyente–, dejando que el destinario de la norma –personal hacendario– escoja los medios adecuados para lograr ese objetivo (controles informáticos, manuales internos, capacitación del personal, etcétera). 22
De todo lo expuesto se concluye entonces que el secreto fiscal no se encuentra establecido en la norma fiscal como un derecho excitativo por los
20 No. de Registro digital 161368. Semanario Judicial de la Federación. Tesis P. XII/2011. Agosto de 2011. Rubro: CONFLICTOS QUE INVOLUCRAN DERECHOS FUNDAMENTALES. SU RESOLUCIÓN JURÍDICA.
21 Jiménez, Jorge. El secreto fiscal en México. 2016, pp. 27 y 28
22 Atienza, Manuel. El sentido del Derecho. Ariel. Barcelona. 2004, p. 78
contribuyentes, sino como una obligación –regla–impuesta al personal oficial de la administración hacendaria, de guardar absoluta reserva 23 de cualquier información de aquellos, con el fin de protegerla de injerencias arbitrarias, ajenas al objeto mismo de la administración tributaria.
Ahora, en lo que respecta a la protección de los titulares de los datos personales, se puede decir que la información perteneciente a un contribuyente, tales como comprobantes fiscales, declaraciones o la contabilidad, se considera datos personales; así, el secreto fiscal debe también protegerse a razón del amparo de los titulares de los datos personales que tienen que salvaguardarse por tratarse de información confidencial.
Para algunos autores, el secreto fiscal debe entenderse como el derecho a la intimidad o el derecho a ser protegido en la vida privada, 24 encontrándose que el primero se refiere a mantener fuera del conocimiento de los demás de información relativa a manifestaciones o dimensiones de la existencia de la persona –en la materia fiscal sería nombre, domicilio, Registro Federal de Contribuyentes (RFC)–para que los demás no se involucren, a menos que tengan expreso conocimiento.
Lo anterior conlleva a que el Derecho Fundamental a la vida privada que se otorga a la persona –contribuyente– es un ámbito de protección que se encuentra conformado a todos sus datos personales, estos son derechos de la persona en los que se incluyen la intimidad y la salvaguarda de datos personales que se encuentran debidamente protegidos por la confidencialidad, caso que puede estimar que el secreto fiscal preserva los datos personales de los contribuyentes, la eficacia de la recaudación depende de la protección de los datos personales frente al
enorme caudal de información suministrada por los tributarios que se cree que no va a ser tratada para fines diversos por los que fue suministrada, o que no pueda ser transferida a terceros o comunicada a otros no relacionados que ocasionaría daño en su persona y patrimonio.
Excepciones al secreto fiscal
Desafortunadamente, el secreto fiscal no se encuentra estipulado a nivel normativo como la enunciación de un derecho, sino más bien en términos de directriz estableciéndose como un deber de sigilo aplicable solo a la autoridad fiscal, que admite una serie de excepciones –no menos de 17 supuestos– en los que la autoridad fiscal podrá proporcionar información.
Como se mencionó, el criterio adoptado por la SCJN definió al secreto fiscal como una “regla-fin” con base en una “enunciación normativa” estableciendo una carga a la autoridad fiscal en el momento de aplicar las disposiciones fiscales de guardar reserva absoluta de los datos suministrados por los contribuyentes, criterio poco afortunado al acotarlo como un deber u obligación sin reconocerse un derecho subyacente –derecho a la vida privada del tributario– protegido por los Derechos Fundamentales.
El referido artículo 69 del CFF protege cualquier información aportada por el contribuyente o por terceros, o aquella obtenida en el ejercicio de las facultades de comprobación –tal como información personal, contable, comercial, societaria, etc.–; además, dado que las reformas realizadas a dicha norma en los últimos años han hecho que las excepciones al secreto fiscal contenidas en la misma no tengan un orden secuencial, a continuación se listan algunos de los supuestos específicos en los que los servidores públicos hacendarios no deberán guardar el secreto fiscal:
23 El hecho de que el CFF y la LFDC se refieran a la “reserva” o el carácter “reservado” de la información de los contribuyentes, y no a información “confidencial” como lo señala la regla general estipulada en la LGTAIP y la LFTAIP, no es más que el resultado de las mutaciones que han tenido estos últimos ordenamientos y la falta de actualización en la redacción de los primeros, especialmente la LFDC –que se encuentra intocada desde su publicación en 2005–, toda vez que el secreto fiscal se encontraba clasificado como información reservada en la LFTAIP vigente hasta mayo de 2016 No. de Registro digital 2003409. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tesis 1a. CVIII/2013 (10a.). Abril de 2013. Rubro: SECRETO FISCAL. PARA DESCLASIFICAR LA INFORMACIÓN QUE ESTA FIGURA PROTEGE DEBE APLICARSE LA REGLA GENERAL DE DOCE AÑOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 15, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL.
24 Torres Domínguez, Guillermo. El secreto fiscal y los datos personales de contribuyentes incumplidos: ¿Información de interés público? Consulta realizada el 4 de marzo de 2022. Véase en: https://www.tfja.gob.mx/investigaciones/pdf/r20_trabajo-4.pdf
1. Tratándose de créditos fiscales firmes comunicados a las sociedades de información crediticia (buró de crédito).
2. Información proporcionada para efectos de notificación por terceros (artículo 134 del CFF).
3. Información proporcionada a un tercero respecto de los comprobantes fiscales expedidos a su nombre para efectos de su deducción o acreditamiento.
4. Tratándose de investigaciones que realice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) sobre lavado de dinero.
5. Acerca de intercambio de información con la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris).
6. Con relación a información requerida por las autoridades u organismos en materia de competencia económica –para el cálculo de multas–.
7. Sobre información proporcionada a la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral (INE) ni a las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (PJF), en materia de fiscalización de partidos políticos.
8. Información suministrada a autoridades fiscales extranjeras, de conformidad con los tratados internacionales suscritos para tal efecto.
9. En torno de datos requeridos por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) respecto de la Participación de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas (PTU).
10. Tratándose de investigaciones en materia de terrorismo, financiamiento al terrorismo y terrorismo internacional.
11. La que se proporcione al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) para fines estadísticos. Los supuestos anteriores representan el catálogo de excepciones generales a la obligación de guardar reserva para los funcionarios y servidores públicos hacendarios, destacándose que no se refiere exclusivamente a la intromisión indebida por parte de terceros ajenos a la información confidencial, sino a las comunicaciones realizadas entre la misma administración pública, ya que el artículo 69 del CFF detalla las condiciones que para cada supuesto deberán someterse estos sujetos obligados al revelar o
compartir información de los contribuyentes, sin que esta pueda ser empleada o difundida más que para los casos y con las autoridades específicas a que se refiere el propio numeral.
Por otro lado, el décimo segundo párrafo del artículo en mención lista 10 fracciones con más supuestos de excepción del secreto fiscal, sin embargo, este catálogo no implica una dispensa general a la obligación analizada de reservar la información fiscal de particulares, sino únicamente a la posibilidad de dar a conocer el nombre, denominación o razón social y clave del RFC, cuando estos se ubiquen en alguno de los supuestos siguientes:
1. Tengan créditos fiscales firmes.
2. Créditos fiscales determinados y exigibles sin pagar o garantizar.
3. Estando inscritos en el RFC, se encuentren como no localizados.
4. Con sentencia condenatoria ejecutoria respecto a la comisión de un delito fiscal.
5. Con créditos fiscales cancelados conforme al artículo 146-A del CFF.
6. Que se les hubiere condonado algún crédito fiscal.
7. Cualquier autoridad, organismo o persona que reciba y ejerza recursos públicos federales, que se encuentren omisos en la presentación de declaraciones periódicas para el pago de contribuciones federales propias o retenidas.
8. Sociedades anónimas que coloquen acciones entre el gran público inversionista y no tramiten su constancia del cumplimiento de obligaciones fiscales.
9. Personas que hayan dado efectos fiscales a comprobantes que amparan operaciones inexistentes –Empresas que Deducen Operaciones Simuladas (EDOS)–, sin haber desvirtuado esa inexistencia o corregido su situación fiscal.
10. Sujetos a quienes se les hubiera cancelado sus Certificados de Sellos Digitales (CSD), salvo que los contribuyentes subsanen las irregularidades detectadas por las autoridades fiscales, o bien, corrijan su situación fiscal.
Todos los supuestos particularmente señalados en el artículo 69 del CFF como excepciones al secreto fiscal no son limitativos, dado lo previsto en el primer
párrafo de ese ordenamiento sobre que dicha reserva no comprenderá los casos que señalen las leyes fiscales y aquellos en que deban suministrarse datos a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales, a las autoridades judiciales en procesos del orden penal, así como a otros tribunales ordinarios en procesos judiciales.
Ejemplos de estas excepciones abiertas se encuentran en el propio CFF, referente a las listas presuntivas y definitivas publicadas en la página web del Servicio de Administración Tributaria (SAT) y en el DOF respecto de los emisores de comprobantes fiscales a que se refiere el artículo 69-B –Empresas que Facturan Operaciones Simuladas (EFOS)–; esto, porque el referido numeral 69 solo se refiere expresamente a la lista aplicable a los receptores de los mismos –EDOS–; o bien, en los juicios especiales en materia familiar, en los que la autoridad fiscal federal, así como las autoridades coordinadas de las entidades federativas, están obligadas a proporcionar la información con que cuenten del deudor alimentario demandado, entre otros.
CONCLUSIONES
El acceso a la información es una garantía que goza de especial posicionamiento, tanto en la CPEUM como en normas convencionales, debido a que su aplicación materializa el ejercicio de otros Derechos Fundamentales como la libertad de expresión y su vertiente de la libre difusión de las ideas.
Por ello, al tratarse de libertades que pueden repercutir en otros Derechos Humanos, cuando se trata del acceso o divulgación de información personal o sensible de una persona determinada, es necesario establecer límites al ejercicio de estos derechos.
Estos límites o excepciones deben ser establecidos en la ley o, en su caso, acordados mediante los procedimientos que determine la misma norma –tal es el supuesto que contempla la ley en materia de transparencia para la reserva de información–, pero siempre de forma ponderada conforme al principio de máxima publicidad, de tal suerte que no se limite el acceso a la información con base en criterios arbitrarios que, lejos de buscar proteger el acceso indebido a información íntima o personal que pueda dañar el honor o dignidad humana de una persona, persigan
el ocultar información que pueda tocar intereses políticos, económicos o cualesquiera excusa ilegítima por parte de las autoridades encargadas de procesarla.
Ya establecidos los principios y excepciones contenidos en las leyes secundarias en materia de transparencia, en correlación con el artículo 6 constitucional, se concluye que el secreto fiscal contenido en la norma tributaria mexicana –conforme a los criterios de la SCJN– no está definido como un Derecho Fundamental en estricto sentido, que pueda ser ejercido –oponible– por los contribuyentes, sino como una obligación legal para la autoridad, que en caso de incumplimiento sí puede dar lugar a sanciones administrativas o penales.
Aunque el criterio apuntado anteriormente no debe ser aceptado de manera absoluta por derivar de tesis aisladas –no vinculantes–, el hecho de que sea la interpretación vigente del Máximo Tribunal del país es motivo para tenerlo como el punto de partida a considerar.
La interpretación realizada por este resulta poco afortunada y quizá incorrecta, dado que el hecho de que el secreto fiscal sea en términos normativos –como un deber u obligación– y no en un sentido declarativo –como un derecho– no es óbice para que se pueda reconocer subyacente al secreto fiscal un Derecho Fundamental. Sin temor a equivocarme, se puede considerar que al secreto fiscal le subyace un principio de protección de los datos personales del contribuyente, no obstante que en su enunciación normativa se presente como una regla.
La garantía de un Derecho Fundamental se realiza mediante la incorporación normativa de deberes públicos tendentes a la prohibición de lesionar derechos; así, el secreto fiscal debe ser considerado como un deber de reserva absoluta de información proporcionada por los contribuyentes, que necesariamente se trata de un derecho a la protección de datos personales que –aunque no esté enunciado en el numeral 69 del CFF– es reconocido por otras normas tanto de tipo ordinario como de carácter constitucional; incluso, si el CFF no previera la figura de secreto fiscal, los datos personales del tributario quedarían amparados por las leyes y la Constitución federal, siendo así que el secreto fiscal se complementaría con otras disposiciones que conforman las garantías específicas para la protección de datos personales. •