Riigikontrolli märgukirjast

Riigikontrolli märgukirj

Tauri Roosipuu

Riigikontroll saatis 23. augustil majandus- ja taristuministrile Riina Sikkutile ja keskkonnaministrile Madis Kallasele märgukirja, milles analüüsis Eesti merendusvaldkonna korraldust seoses läheneva IMO kohustusliku auditiga ja varem leitud puuduste kõrvaldamisega. Mõlemale ministrile esitas Riigikontroll ka kolm küsimust, millele ootab vastust oktoobris.

Märgukirja saab täismahus lugeda Riigikontrolli kodulehelt ja seda kajastati ka mitmes meediaväljaandes, valdavalt Riigikontrolli poolelt. Seepärast palusime märgukirjas toodud teemasid kommenteerida Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) meremajandusosakonna juhatajal Jaak Viilipusel.

Riigikontrolli märgukiri pani avalikkuse ja merendussektori omamoodi kihama. Kuivõrd hästi see kiri praegust olukorda kirjeldab?

Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni (IMO) auditiga seoses on tekkinud väärarusaamu, tihti on ka eri teemad segi aetud. Selle põhjuseks on jällegi teemade spetsiifi lisus. Inimesed, kes ei ole teemaga seotud olnud, sageli seda spetsiifi kat lihtsalt ei hooma. Oluline on eristada 2010. a toimunud IMO vabatahtliku auditi märkusi, Eesti merendusseadusandluse ja -õigussüsteemi varasemaid probleeme ning IMO auditi töörühma tuvastatud hilisemaid probleeme.

Kui 2010. a auditi leide vaadata, siis kokku tehti tollal 7 tähelepanekut ja tuvastati 5 mittevastavust, auditiaruanne oli seejuures umbes 70 lk pikk. Iga tähelepaneku ja mittevastavuse juures on aruandes konkreetne vastutaja ja konkreetsed tegevused koos tähtaegadega. S.t ükski asutus ei saa öelda, et ei teadnud või ei saanud aru, mida tegema pidi. Tegu on selgelt iga vastutava asutuse ressursside ja prioriteetide seadmisega. Samamoodi ei saa ka öelda, et 2010. a auditist lähtudes on kõik puudused kõrvaldamata.

Kui vaadata mittevastavusi, siis osaliselt lahendamata on veel punkrilaevade registri teema ning ka üks osa raporteerimisest GISIS-e moodulis. Kuna tegu on mõlemal juhul Keskkonnaministeeriumi haldusalaga, siis on see ministeerium kinnitanud, et need teemad saavad lahenduse.

IMO strateegiat ja MKM-i inimressursse puudutavaid tähelepanekuid oleme kaardistanud ja analüüsinud ning esitanud ka RES-i (riigi eelarvestrateegia – Toim) protsessi kaudu täiendavate ressursside taotluse. Edasine sõltub juba poliitilisest otsusest. IMO strateegia esialgne projekt on valminud ning septembri lõpus toimub ka töörühmade kohtumine, millel meie eesmärk on strateegia veelkord läbi vaadata ja siis kinnitada. Seega ei saa kindlasti öelda, et 2010. a vabatahtliku auditi leide vaadates on kõik tegemata.

MKM-i meremajandusosakonna juhataja Jaak Viilipus. Foto: Rauna Paula Runnel

Nende teemadega tegeleb koguni kaks MKM-i töörühma. Mille poolest need erinevad?

2016. a muutus IMO audit kohustuslikuks. 2017. a moodustati IMO töös osalemise riigisisese koordineerimise töörühm, mille peamiseks eesmärgiks sai jagada ära ülesanded ja kohustused eelkõige IMO igapäevatöös osalemiseks. Otsustati, millised ministeeriumid ja asutused osalevad IMO komiteede ja töörühmade töös ning kes ja milliseid IMO teemasid riigisiseselt veab, nt kes juhib mõne konventsioonimuudatuse kaasamisprotsessi, menetlemist, rakendamist jms.

MKM-ile kuulub mereohutuse, Keskkonnaministeeriumile merekeskkonna, Siseministeeriumile merepääste teema jne. Iseenesest ei oleks sellist töörühma otseselt vaja, kui rollid, kohustused ja volitused oleksid riigisiseselt nt seadustes ja asutuste põhimäärustes selgelt määratud ning ei oleks levinud meelevaldne suhtumine, et meri nagu polekski riigi territooriumi osa ja sinna ministeeriumile määratud ülesanded ei laiene. Seda hajunud vastutuse probleemi proovib ka IMO strateegia lahendada. 2020. a loodud Eestis läbiviidava

rjast

IMO kohustusliku auditi riigisisese ettevalmistamise ja koordineerimise töörühm keskendub just vabatahtliku auditi leidudele ja tuleva auditi võimalike leidude ennetamisele. Suuresti on nende töörühmade koosseis sama ja kohtumisi peetakse samuti koos. Auditi töörühm on küll veidi suurem, sest sellesse on kaasatud lisaks ministeeriumite tasandile ka asutuste tasandi eksperte. Pikemas plaanis tõenäoliselt piisaks ühest töörühmast.

Mis on IMO strateegia?

Et seaduste ja põhimääruste muutmine on keerukas ja aeganõudev, on IMO strateegia see dokument, millega saab IMO tegevustega seotud riigisisesed rollid kiiremini ja lihtsamini paika panna. IMO strateegia väljatöötamisega on tegeldud suuremal või vähemal määral pidevalt. Tegelikult ei pea strateegiat kui dokumenti eraldi olema. Enamikul riikidest seda polegi, sest rollid on jaotatud seadusega, nagu näiteks Saksamaa eraldi vastutuse seadus. 2013. a jõuti strateegia MKM-i ja Veeteede Ameti eestvedamisel paberile panna, kuid küsimus ei olegi niivõrd vastutuse jagamises, vaid selles, kuidas IMO tegevused ka tegelikult tehtud saaksid. Eelkõige on veel küsimuse all dokumendi staatus, sest ühe ministeeriumi sisese dokumendina ei ole sellel suurt mõju teistele, lahendus võiks olla sidumine valge raamatu aruandluskohustusega. On ka teisi ministeeriumite üleseid valdkondi, kuid saan kindlalt väita, et rahvusvaheliselt auditeeritavaid ja ülimalt spetsiifi lisi teisi valdkondi siiski ei ole.

Sisuliselt näitab kogu varasem praktika, et kui asutusel ei ole piisavalt merendustaustaga spetsialiste, siis ei ole teemad ka prioriteetsed ning asju ei saa tehtud. Seda on mitmes asutuses selgelt näha – lubatakse tegevused lõpetada, aga näiteks viis aastat pole sisuliselt edasi liigutud.

Siinkohal kasutan ka võimalust, et lükata ümber väide, justnagu MKM ei oleks teemaga tegelnud. Tegelikult on tegeldud pidevalt ning proovitud viia seda teemat ka Riigikantselei tasemele, kuid tulutult. Seetõttu loodigi 2017. a MKM-i algatusel vastav töörühm, et kuidagigi koordinatsiooni paremini tööle saada. Samas on tegelikult ka ilma strateegiadokumendita vastutus komiteede kaupa määratud ning ka välislepingute menetlemise juhend koos valitsuse reglemendiga annab asutustele vajalikud tööriistad teemaga tegelemiseks.

Tihti peitutakse strateegia puudumise taha, aga see ei ole juurpõhjus. Oleme koos Transpordiametiga viinud läbi kohtumisi seotud osapooltega, et leida lahendus, mis ka toimiks. Täpsustasime algseid protseduurireegleid. Viisime läbi IMO-t tutvustava esitluse, et ka teiste asutuste ametnikud teaksid, mis on IMO, kust saab teavet jne.

IMO auditi töörühm koostas vahearuande (67 lk), milles on välja toodud III koodeksi (IMO Instruments Implementation Code – IMO õigusaktide rakendamise koodeks – Toim) kohaldamisalasse jäävate konventsioonide artiklid ja nendele vastav säte Eesti õiguses ning probleemide korral ka vastutav asutus.

Lisaks viisime ka vahearuande põhjal olulisemad teemad koos tegevuste ja tähtaegadega valitsusse, kust saime ka kinnituse. Kui IMO strateegia valmib, ongi vaja, et osalevad asutused kokkuleppeid täidaksid. MKM-i poolt oleme andnud asutustele kõik vajalikud tööriistad, et nad enda osa täita saaksid.

MKM-i poolt oleme andnud asutustele kõik vajalikud tööriistad, et nad enda osa täita saaksid.

Millised teemad pakuvad tulevaks auditiks väljakutseid?

IMO auditit puudutab kaudselt konventsioonide koodeksite tõlkimise vajadust, mis on olnud sisuliselt pea 30 aastat riigi tehtud teadlik valik, kuid teatavasti pole neid eesti keelde tõlgitud.

Osalt on see olnud mõistlik otsus, kuid pärast IMO auditi kohustuslikuks muutumist tuleb leida ka sellele küsimusele lahendus.

Eesti välislepingute menetlemise kord nõuab, et kõik välislepingud peavad olema vandetõlgi tõlgitud ja Riigi Teatajas avaldatud. Seega oleme olukorras, milles peame varem või hiljem koodeksid tõlkima ning korrakohaselt menetlema ja avaldama. Selleks oleme olukorra esialgselt kaardistanud ja analüüsinud inimressursi vajadust. Oluline on rõhutada, et ka koodekseid muudetakse pidevalt.

Eesti on seni ühinenud 59-st IMO õigusaktist (konventsioonid, protokollid, koodeksid, resolutsioonid jm) 42-ga. Neid nõuetekohaselt tõlkides ja menetledes ajakohasena hoidmiseks kuluks praegusega võrreldes hinnanguliselt kaks korda rohkem ressurssi.

Alternatiiv oleks loobuda eesti keele nõudest, kuid see pole realistlik. Siiski vaatame väga hoolikalt teiste riikide praktikat ja lähenemist, kuidas tulevikus võiksime revisjoni käigus seadusandluse struktuuri muuta nii, et menetlus, eelkõige mõjuanalüüsi osa, oleks piiratud ressursside korral tõhus.

MKM on valmis võtma kandvamat rolli IMO teemades, kuid praeguses riigivalitsemise süsteemis on selleks vaja ka selgeid volitusi ja ressursse kõrgemal tasandil, sest 30-aastase praktika jooksul on katsetatud erinevaid lahendusi, kuid neist ükski pole tänaseni korralikult tööle hakanud.

Me ei oleks praegu sellises olukorras, kui seda oleks olnud lihtne lahendada. Siiski proovime strateegia abil (lühiajaline lahendus) ja revisjoni abil (pikaajaline lahendus) teemale lahendust leida, kuid lõpuks jääb see ikkagi sõltuma asutuste prioriteetidest, mida kõige efektiivsemalt saab suunata kõrgema tasandi asutus.