6.4 Pago de transferencias monetarias de PS de gobierno a persona: Fases de la implementación

Pago de transferencias monetarias de PS de gobierno a persona: Fases de la implementación

Fuente: Gráfico original para esta publicación. Nota: PS = protección social.

Son varias las decisiones y los factores que hay detrás del establecimiento de un sistema de pagos. Algunos están determinados por las realidades externas y específicas del país, mientras que otros son el resultado de un diseño centrado en las personas. Evaluar el entorno propicio de un país proporciona información fundamental para determinar los mejores instrumentos de pago (las opciones digitales o en persona) y el método más adecuado, que puede ser la transferencia directa desde un banco central a la cuenta personal del beneficiario en un banco de su elección, o a través de la intermediación de uno o varios proveedores de servicios de pago.12 Garantizar la existencia de un sistema de pagos con un diseño centrado en las personas, sea en la fase de incorporación al sistema o en otros elementos del diseño, mejorará la experiencia de pagos para los beneficiarios de la protección social.

Las decisiones sobre los mecanismos de pago deben fundamentarse en una evaluación completa del contexto de los pagos. Esto incluye conocer bien las instituciones que gestionan los procesos de administración de los pagos y el ecosistema de pagos, los posibles proveedores de servicios de pago y la infraestructura física para distribuir las transferencias (posibles puntos de acceso para retirar efectivo), como centros comunitarios, sucursales bancarias, cajeros automáticos, terminales de puntos de ventas (PDV) y otros canales, que incluyen redes de agentes CICO (puntos para depositar y retirar dinero), lo que requiere evaluar

la cobertura geográfica y conocer la estructura de los costos existente. A continuación, analizamos con más detalle los arreglos institucionales para efectuar los pagos, los aspectos normativos, la interoperabilidad y la cobertura. En la herramienta para pagos de protección social (ISPA 2016) de la Interagencia de Diagnósticos de Protección Social (ISPA) se puede encontrar más información sobre el entorno propicio y una guía para evaluar el contexto de los pagos.

Arreglos institucionales

Los pagos G2P de PS constituyen, de manera intrínseca, una agenda de múltiples actores y múltiples sectores. Cada actor juega un papel específico en la provisión de los pagos G2P de PS: formuladores de políticas, implementadores, financiadores, reguladores, agregadores y proveedores de servicios de pago, entre otros. Generalmente, en un entorno de pagos poco desarrollado, intervienen menos actores, lo que se traduce en menos opciones de pago para los destinatarios. Los países con un contexto de pagos más evolucionado tienden a ofrecer una mayor variedad de opciones, permiten la existencia de normas y una distribución más clara de funciones y responsabilidades (véase la tabla 6A.1 en el anexo 6A). Los actores implicados en los pagos de protección social son los beneficiarios (o destinatarios designados), los ministerios competentes a cargo de la implementación de los programas sociales, los misterios de hacienda, los bancos centrales, las agencias de identificación, las autoridades de registro civil, las autoridades de comunicaciones, los reguladores, los proveedores de servicios de pago, los donantes y las agencias humanitarias.

El Ministerio de Hacienda juega un papel fundamental en este proceso. En los países que han adoptado el modelo de cuenta única de tesorería (CUT), el departamento de tesorería es responsable de autorizar los pagos desde las cuentas del gobierno. Cuando el proceso de pagos se externaliza, la tesorería transfiere el dinero a los PSP responsables de los créditos y retiros de las cuentas de la «primera milla». En los sistemas de pago de beneficios directos, la tesorería envía el lote de pagos directamente a las cuentas de los beneficiarios (siempre que estos tengan cuenta bancaria). Los sistemas electrónicos de pagos interoperables permiten transferir fondos mediante una única transacción desde la cuenta del programa específico del gobierno hacia la cuenta o billetera del destinatario del programa de protección social (véase la sección 6.5 a continuación: Tecnologías de apoyo a los pagos digitales).

Los ministerios responsables de las políticas y programas de PS supervisan el diseño y la implementación de los programas y la administración de los beneficios correspondientes. Si bien la implementación de servicios sociales es una de las actividades principales del ministerio competente, es habitual que la entrega del dinero sea un proceso nuevo o fuera de su competencia, por lo que el ministerio suele valerse de actores externos que efectúen o participen en la provisión de los pagos. Para los pagos en persona, los ministerios competentes se pueden apoyar en los gobiernos locales, las organizaciones comunitarias o las organizaciones no gubernamentales (ONG).

Los ministerios competentes suelen externalizar la provisión de los pagos a proveedores de servicios de pago, como bancos estatales, oficinas postales, bancos comerciales, operadores de dinero móvil y otros negocios de servicios monetarios. La externalización del proceso de punta a punta puede incluir la apertura de una cuenta, la acreditación de fondos en las cuentas o billeteras de los beneficiarios o el retiro de dinero a través de otros proveedores. Los proveedores de servicios de pago pueden tener diferentes motivaciones: Algunos se involucran en los pagos de protección social por razones de responsabilidad social corporativa, y otros lo hacen con la expectativa real de una oportunidad de negocio rentable.

Uno de los desafíos asociados al diseño y la implementación de los pagos es conocer la motivación de las partes interesadas para participar en la provisión de pagos. Disponer de múltiples proveedores, de ser posible, rinde beneficios en términos de costos y comodidad. Una mayor competencia reduce los costos de los programas y proporciona opciones a los beneficiarios. Tener uno o múltiples proveedores de servicios de pago es una decisión práctica determinada, por ejemplo, por la cobertura geográfica o por las normas del sector financiero. En algunos casos, ciertas áreas geográficas están cubiertas por un único banco, o tienen una banda ancha limitada o escasos puntos de pagos. Las normativas regulan qué tipos de entidades están legalmente autorizadas para operar como proveedores de servicios de pago para los pagos G2P o pueden prohibir a entidades no bancarias efectuar transferencias monetarias.

La participación de bancos estatales se puede explicar por la falta de cobertura geográfica de las instituciones financieras comerciales, los costos asociados a la provisión de servicios o los costos de acceso a poblaciones en áreas remotas.

Marco normativo e infraestructura

Entender el entorno de pagos implica entender el marco legal y normativo que rige al sector financiero de los países y a su infraestructura financiera. A nivel global, la referencia jurídica básica para los pagos la establece el banco central. Otras leyes pertinentes incluyen la ley bancaria, las leyes de los mercados de valores (que hacen referencia explícita a los sistemas de pago), los reglamentos del banco central y las leyes de los sistemas de pago, y las leyes de dinero electrónico (con referencia explícita a los pagos). Las leyes de los sistemas de pago se suelen encontrar en las regiones con una infraestructura legal más débil para las transacciones financieras. El marco legal incluye aspectos de cobertura sobre la firmeza de la liquidación, las compensaciones y el procesamiento electrónico de los pagos.13 Otros aspectos jurídicos para los pagos incluyen el dinero electrónico, el acceso de las personas a las cuentas, los reglamentos para permitir la provisión no bancaria de servicios de pago, los reglamentos para la banca electrónica, las normas KYC (‘conozca a su cliente’), la protección y privacidad de los datos y las normas de protección del consumidor, entre otros (Staschen y Meagher, 2018).

Evaluar la infraestructura financiera implica determinar qué entidades tienen licencia y están registradas para operar en el país. Entre estas se encuentran los proveedores de servicios especializados, tales como cámaras de compensación, entidades que operan con plataformas de dinero móvil, redes de tarjetas de pago, sistemas electrónicos, redes de transferencia electrónica de fondos y agregadores de pago. Además de instituciones financieras, como bancos comerciales y estatales, los proveedores de servicios de pago (PSP) incluyen proveedores no bancarios, tales como los operadores de transferencias de fondos (OTF), los operadores de redes móviles (ORM), las instituciones financieras no bancarias supervisadas y no supervisadas, y otras instituciones no financieras. Lo habitual es que los bancos centrales regulen y supervisen a los operadores de sistemas de pago y compartan la responsabilidad con las autoridades supervisoras bancarias.

En lo que respecta al marco normativo, las evaluaciones determinan qué entidades pueden ofrecer cuentas de transacciones y servicios de pago, sobre todo porque las transferencias G2P de protección social tienden a ser un gran volumen de transferencias de poco valor. Es posible que las normas existentes no autoricen a las instituciones no bancarias (como las empresas de telecomunicaciones) a efectuar pagos G2P para evitar riesgos fiduciarios. Otros aspectos del marco normativo incluyen la Ley contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo (ALD/CFT), la norma del Grupo de Acción Financiera (GAFI), y las leyes y normas KYC y DDC para la apertura de cuentas y billeteras. Se trata de controles y políticas estándar que utilizan las instituciones financieras para verificar la identidad y garantizar que los proveedores de servicios de pago operan con entidades legítimas. También son importantes las normativas que regulan las comisiones de las transferencias y retiros de fondos, las normas de protección del consumidor y la existencia de productos regulados por norma, como las cuentas bancarias básicas y «sin adornos».14

Los instrumentos de pago para las transacciones sin efectivo incluyen transferencias de crédito, débitos directos, pagos con tarjetas de débito y crédito, y dinero electrónico. Los puntos y canales de acceso incluyen sucursales, agentes, cajeros automáticos, terminales de PDV y dispositivos móviles de conexión inalámbrica. El acceso a los terminales de PDV puede ser por bandas magnéticas, biométrico o mediante chip. Detrás de estas transacciones hay acuerdos de compensación y liquidación, tales como las cámaras de compensación automatizadas (CCA) y los sistemas de liquidación bruta en tiempo real.

Hay que considerar todas las comisiones, fijas y variables, que se pueden cobrar a los programas y a los beneficiarios, sobre todo cuando los programas se preparan para su ampliación. Las comisiones administrativas y operativas pueden incluir gastos de identificación o apertura de cuentas bancarias, comisiones por la emisión de tarjetas bancarias, comisiones recurrentes por el uso de cajeros automáticos, PDV, transferencias electrónicas y transferencias individuales, además de comisiones o cargos adicionales por llevar a cabo actividades de formación financiera, entre otras. Para mitigar los costos, los gobiernos pueden permitir a los PSP obtener beneficios por el capital flotante pagando una cuota a los proveedores o un complemento a los beneficiarios

(véase el anexo 6B sobre modelos de contratación de servicios de pago y la tabla 6C.1 del anexo 6C para las opciones de distribución de comisiones).

Interoperabilidad y cobertura

La interoperabilidad permite a las personas utilizar sin problemas sus cuentas/billeteras/tarjetas en cualquier punto que las acepte (aunque tal vez con alguna comisión). Los cajeros automáticos son parte de una red interoperable con más frecuencia que los terminales de PDV, aunque en Asia Oriental y el Pacífico, África subsahariana y el Sur de Asia, es más probable que los puntos de acceso tengan una baja interoperabilidad.15 Un conmutador (switch) de pagos conecta varias instituciones y permite el intercambio de transacciones de pago mediante el enrutamiento de mensajes de autorización y autenticación entre las instituciones participantes, así como la generación y distribución de archivos de compensación y liquidación. Aunque los conmutadores surgieron con el procesamiento de transacciones de los cajeros automáticos y los PDV, han llegado a incluir transacciones de Internet, dispositivos móviles y tarjetas de pago inteligentes (tarjetas de chip que almacenan datos en chips de circuitos integrados y bandas magnéticas para la compatibilidad retroactiva). Los conmutadores de pagos también pueden incorporar plataformas de dinero electrónico. La interoperabilidad aumenta las externalidades de red positivas para los beneficiarios y, efectivamente, la amplitud de la red de canales de acceso.

Para que sea accesible a los beneficiarios de la PS, los PSP deberían contar con una amplia red de distribución que incluya sus propias sucursales y agentes externos, sin los cuales el costo de acceso sería elevado. La cobertura de la infraestructura y la calidad de la red de agentes son importantes, sobre todo en lo que respecta a su capacidad de brindar liquidez suficiente y la voluntad de ofrecer servicios a los destinatarios de la PS. Muchos PSP utilizan agentes para la provisión de pagos a los beneficiarios. Los agentes comprueban la identidad, autorizan las transacciones y actúan como la interfaz con el cliente (ISPA 2017). Por ejemplo, con 228 agentes de dinero móvil por cada 100000 personas y con grandes diferencias entre los países del África subsahariana, los agentes de dinero móvil tienen un alcance siete veces superior al de los cajeros automáticos y veinte veces superior al de las sucursales bancarias (Aker, 2020).

Es fundamental evaluar la cobertura de los sistemas únicos de identificación básica y los registros sociales. Las credenciales únicas de identificación básica reconocidas por el gobierno permiten a los beneficiarios abrir cuentas y autenticar su identidad para recibir las transferencias. Los sistemas de identificación también son fundamentales para llevar a cabo DDC para los requisitos del KYC. Los registros sociales permiten evaluar las necesidades y las condiciones de los solicitantes de los programas sociales. Los datos recopilados de los solicitantes en los registros sociales o en los sistemas de gestión de las operaciones de los beneficiarios (capítulos 4, 5 y 8) pueden incluir la elección de los métodos de pago y la existencia de direcciones financieras para los pagos.

Con respecto a la implementación de los pagos y su diseño, las decisiones deben ser muy cuidadosas, pues tendrán consecuencias sobre el acceso a los beneficios de protección social y, en sentido más amplio, sobre la inclusión financiera de las personas pobres. El primer conjunto de decisiones consiste en definir si se deben automatizar los procesos internos de administración de pagos para facilitar su distribución y, en consonancia con esto, si el diseño ha de hacerse para un único programa (un enfoque habitual, aunque no necesariamente ideal) o dentro de un enfoque coordinado con otros programas sociales.

Digitalización de los pagos

Los gobiernos suelen invertir en la digitalización de los sistemas internos de administración de pagos para hacerlos más eficientes, pero tal y como se ha indicado en la sección anterior sobre la evolución de los pagos G2P de PS, se trata de una digitalización parcial. Con respecto a la digitalización de los procesos de provisión de servicios de pago en las que se interactúa con el cliente, se debe plantear un segundo par de opciones: la provisión de pagos en persona o de forma virtual mediante diferentes métodos digitales, tales como las cuentas bancarias. Según cómo se combinen estas opciones, variarán los resultados sobre la inclusión financiera y la accesibilidad a los pagos, sobre todo para las personas pobres y vulnerables. Para más información, véase la sección 6.5 más adelante: Tecnologías

de apoyo a los pagos digitales con adaptaciones de diseño centrado en las personas (véase el recuadro 6.8 y la tabla 6.2).

Transferencias directas

En los países que tienen un modelo CUT de gestión financiera pública, el departamento de tesorería es responsable de autorizar los pagos desde las cuentas del gobierno en forma de «transferencias directas». En la encuesta global de sistemas de pago del Banco Mundial (GPSS), un tercio de los países indicaron que los ministerios de hacienda (a través de las tesorerías nacionales o de instituciones equivalentes) efectuaban todos los pagos directamente al beneficiario una vez que lo solicitaba la agencia ejecutora.16 Las transferencias directas pueden desintermediar a los proveedores de servicios de pago y a otros mediadores responsables de efectuarlas. Las transferencias G2P directas tienen la ventaja de que eliminan a los intermediarios y los costos asociados, y mejoran la seguridad y la discreción, a la vez que fomentan la inclusión financiera. Las transferencias directas son posibles cuando todos los beneficiarios tienen cuentas bancarias y disponen de una identificación única. Sin embargo, algunos costos (tradicionalmente cubiertos por los programas sociales) se trasladan a los beneficiarios17. En contraposición, cerca de la mitad de los participantes de la encuesta GPSS indicaron que los ministerios de hacienda (a través de las tesorerías nacionales o de instituciones equivalentes) depositaban los fondos en cuentas de las distintas agencias gubernamentales que, a su vez, enviaban el pago al beneficiario.

Proveedor de servicios de pago

En función del conocimiento sobre el entorno de los pagos, el ministerio competente o la administración del programa determina si entregará el dinero en efectivo a los beneficiarios (a través de oficinas locales, oficinas postales, sucursales bancarias, cajas o puntos de pago temporales) o si hará una transferencia directa a sus cuentas. En ambos casos, el ministerio evalúa cuál es el canal más adecuado para la provisión de los pagos, y si el proceso se puede gestionar internamente desde el gobierno (sin la intervención de agentes externos) o si es necesario contratar un proveedor de servicios de pago para que asuma esa responsabilidad. El gobierno puede optar por utilizar más de una modalidad y más de un PSP. Si la decisión implica emitir todos los pagos (o una parte de ellos) a cuentas bancarias, el ministerio competente es responsable de garantizar lo siguiente:

l Que los destinatarios designados de las familias beneficiarias tengan cuentas en instituciones financieras, que sepan cómo acceder al dinero y que existan mecanismos de recursos y de asistencia al cliente disponibles (apertura de cuenta). l Que los fondos se acrediten en las cuentas (el importe correspondiente al beneficio) y que los beneficiarios sepan cuándo están disponibles (transferencia de fondos). l Que los beneficiarios tengan cómo utilizar los fondos de la cuenta para cubrir sus necesidades sin tener que soportar cargas indebidas o comisiones excesivas por las transacciones (utilización de los fondos).

Esto se puede dividir, a su vez, en el retiro de dinero (en efectivo) y la utilización de fondos para pagos sin efectivo (p. ej., en comercios o pagos electrónicos instantáneos).

Las decisiones sobre los métodos de autenticación deben ajustarse al contexto y las necesidades. Mediante diferentes factores de autenticación, se garantiza que el destinatario reciba el pago. Los estándares ALD/CFT rigen la autenticación para las instituciones financieras, y si los ministerios competentes distribuyen los pagos en persona o si subcontratan esta función, debe haber métodos de autenticación de uno o dos factores. Las tecnologías, como los lectores biométricos, dan soporte a la autenticación, pero por ser iniciativas costosas, se deben estudiar debidamente de antemano y estimar la facilidad de uso y la comodidad para los destinatarios, así como determinar su rentabilidad.

Migrar de los pagos en efectivo y en persona a un método de pago virtual puede conllevar costos para los beneficiarios. La provisión del efectivo en persona llega más cerca de los beneficiarios, mientras que los pagos a través de cuentas dependen de una infraestructura financiera existente (sucursales, cajeros, PDV), que pueden requerir a los beneficiarios recorrer largas distancias para llegar a ellos, aunque estos factores pueden variar. Por lo tanto, en la estructura de costos, los gastos privados, como los de viaje, por ejemplo, se pueden abordar ampliando los importes para compensar a los beneficiarios (véase el anexo 6C). Asimismo, las interacciones y la experiencia con nuevas interfaces requieren que los

beneficiarios adquieran nuevas habilidades, por lo que también se debería priorizar y planificar la educación financiera y la atención al cliente como parte de la transición de un método o a otro para la provisión de pagos.

Frecuencia de los pagos

Los factores relacionados con el diseño del programa incluyen (1) el objetivo de la transferencia, teniendo en cuenta que las transferencias más frecuentes son habituales en los programas cuyo objetivo es estabilizar los ingresos en comparación con las transferencias menos frecuentes con objetivos de inclusión productiva; (2) el tipo de programa, por ejemplo, las transferencias monetarias condicionadas suelen tener un calendario de pagos diferente al de una pensión social o un programa de obras públicas, pues el monitoreo de las condicionalidades o la cantidad de días trabajados pueden afectar la frecuencia; y (3) el monto del beneficio (con respecto a los gastos privados asumidos por los destinatarios). Los factores relacionados con la provisión incluyen la disponibilidad de los fondos, la infraestructura financiera (disponibilidad y accesibilidad de los puntos) y la capacidad de los proveedores de servicios de pago (Rodríguez et al., de próxima publicación).

Los factores financieros y las limitaciones administrativas y normativas juegan un papel clave en las decisiones sobre modificar la frecuencia de los pagos, como los esfuerzos por reducir los costos del programa. Lo habitual es que haya comisiones asociadas a los pagos individuales (además de los gastos incurridos por tener una suma de dinero «flotante» en la cuenta de un proveedor de servicios de pago).18 Reducir el número de pagos por año puede resultar en una disminución significativa de las comisiones por transacciones. Los costos en términos de tiempo y capacidad también determinan la necesidad de ajustar la frecuencia de los pagos de un programa, y pueden surgir limitaciones a raíz de los procesos administrativos asociados al monitoreo de las condicionalidades o a la conciliación de los pagos. Los cambios tecnológicos, como la automatización de los procesos o los cambios en las modalidades de pago, también afectan la frecuencia de los pagos (es decir, pasar de la entrega manual de pagos a los depósitos directos en las cuentas de los destinatarios). Asimismo, los cambios en el entorno normativo que impiden o permiten modificar la provisión de los pagos (p. ej., nuevas modalidades o proveedores) pueden tener el mismo efecto, al igual que el contexto de COVID-19 y de la distancia social, que también ha jugado un papel importante en la frecuencia y el reparto escalonado de los pagos.

La frecuencia de los pagos también puede estar sujeta a las necesidades y preferencias de los destinatarios. Por ejemplo, si los gastos privados o los costos del programa son demasiado altos (con respecto al volumen del beneficio), se puede reducir la frecuencia. Véase el recuadro 6.5 sobre la gestión, la frecuencia y los plazos de los pagos del programa Bolsa Família de Brasil.

Para abrir las cuentas de los destinatarios y transferir los pagos, se formalizan contratos con proveedores de servicios de pago. Las opciones incluyen (1) una regulación que obliga al proveedor de servicios de pago, como un banco estatal o una oficina postal, a transferir los pagos a un costo fijo; (2) un contrato a cambio de una remuneración por llegar a los destinatarios de las transferencias monetarias; (3) una licitación competitiva sin subsidios ni regulaciones adicionales; (4) una previsión de mercado sin contrato ni precios especiales. Estas opciones de contratos (o la falta de ellas) pueden coexistir y combinarse (véase la tabla 6.1).

La contratación de los PSP se lleva a cabo mediante una designación directa o a través de procesos de licitación nacionales o internacionales. Una forma habitual de contratar un proveedor externo es por designación directa (que se suele usar para contratar bancos nacionales y oficinas postales por convenio o reglamento).

Además de seleccionar al PSP, es necesario llegar a un acuerdo sobre el instrumento que se utilizará para la entrega del pago. El instrumento por defecto es el efectivo,19 y la provisión de pagos virtuales pueden ser en cupones, una tarjeta (de débito, inteligente o prepaga), una billetera digital, dinero móvil, etc. (véase la sección 6.5 más adelante).

Es recomendable que el gobierno y el/los PSP formalicen un contrato bien estructurado que asegure un determinado nivel de servicios. El contrato debe describir con claridad las modalidades, los instrumentos, las comisiones, los tipos y la cantidad de puntos de pago, los plazos y otras disposiciones para la provisión de los pagos de la PS. Si bien algunos países