protección social

de Colombia, el Programa TMC Programme for the Advancement of Health and Education (Programa para la Mejora de la Salud y la Educación, PATH) de Jamaica, Prospera de México,3 el programa de TMNC de Apoyo a los Ingresos Benazir, (BISP) y el TMC Waseela-e-Taleem (WeT) de Pakistán, y el programa Red de Asistencia Social Productiva de Tanzania (recuadro 5.1).

El panel de la izquierda del gráfico 5.2 ilustra el funcionamiento de los umbrales absolutos. En este ejemplo simplificado, se evalúa el Hogar 1 (H1) y se lo considera elegible, dado que su bienestar estimado (ingreso total, puntuación de la CSM, etc.) es de 110, inferior al umbral de elegibilidad absoluto de 150. El H2 no es elegible cuando lo solicita por primera vez porque su bienestar estimado es de 160, por encima del umbral. No obstante, si cambiaran las circunstancias y el bienestar del H2 cayera a 90 (por ejemplo, por la pérdida de un empleo), el H2 podría actualizar esta información y convertirse en elegible. Lo más importante es que, con umbrales absolutos, las condiciones de elegibilidad del H1 y la del H2 no son interdependientes.

En muchos países, las medidas de bienestar y la aplicación de umbrales absolutos se rigen por normas complejas. Son muchos los criterios que pueden incorporarse, y las normas de los programas suelen ser multifacéticas, lo que refleja los objetivos múltiples del programa. Se pueden establecer umbrales diferenciados a fin de determinar la elegibilidad para diversos niveles de beneficios o paquetes de beneficios y servicios. Algunos programas emplean la desestimación de ingresos, mediante la cual cierta cantidad o tipo de ingresos se excluyen de los cálculos de elegibilidad para ofrecer

Gráfico 5.2 Umbrales absolutos frente a umbrales relativos para la elegibilidad de los programas de protección social

La situación empeora

Fuente: Gráfico original para esta publicación. Nota: H = hogar.

Hogar más rico: Región 1

Hogar más rico: Región 1

Región 1

La situación empeora

Hogar más pobre: Región 2

incentivos laborales positivos. Algunos programas pueden también excluir ciertos bienes (vivienda principal de un tamaño en particular, tierras agrícolas o forestales, o un vehículo usado para trasladar niños o personas en condición de discapacidad).

Entre las consideraciones para la implementación de umbrales absolutos, se encuentran los requisitos de información, la complejidad de los cómputos, la claridad de las comunicaciones y el potencial de reclamos. En los umbrales absolutos, una vez evaluados los perfiles de bienestar (capítulo 4), los principales pasos incluyen algoritmos de cómputo para determinar la elegibilidad (que pueden ser automatizados) y la aprobación de decisiones sobre elegibilidad (según los roles institucionales). Al usar los umbrales absolutos, uno de los puntos que se tienen en cuenta es si corresponde aplicar un corte único o múltiples cortes, por ejemplo, cortes que varíen por zona geográfica. Por lo general, se implementan umbrales únicos en contextos en los que la complejidad de un algoritmo adicional no ofrece mayor precisión para determinar la condición de bienestar o en los que hay otras limitaciones en los datos. También puede mejorar la claridad al comunicar una decisión a todos los solicitantes. Si las normas de elegibilidad son abstractas o complejas, puede ser difícil que la gente entienda esas decisiones y, por ende, generar altas tasas de quejas y apelaciones. El umbral único también ayuda a reducir la cantidad de cómputos que se realizan, lo que, a su vez, reduce los errores, especialmente en entornos con restricciones de capacidad donde los procesos no están completamente automatizados.

En contraste, con los umbrales relativos, la elegibilidad de cada hogar se determina con respecto a la elegibilidad de otros. La población registrada se evalúa y clasifica de la más pobre a la más rica de acuerdo con una medida de bienestar específica, como la CSM (capítulo 4). Los umbrales de elegibilidad se aplican, entonces, a esa clasificación relativa en forma de porcentaje. El panel derecho del gráfico 5.2 ilustra el funcionamiento básico de los umbrales relativos. En ese panel, la «vara del bienestar» no es un valor cuantitativo, como la moneda o las puntuaciones. Más bien es la clasificación de los hogares de los más pobres a los más ricos. El H3 forma parte del 10 % de los hogares elegibles. El H4 no se incluyó porque otros hogares (no mostrados) eran más pobres que el H4 y completaban el cupo de elegibilidad del 10 % del programa.

El uso de clasificaciones y umbrales relativos puede plantear dos complicaciones: La primera está relacionada con el dinamismo a lo largo del tiempo. El uso de clasificaciones y umbrales relativos es inherentemente estático, ya que requiere el registro, la evaluación y la clasificación de las familias como grupo en un momento específico. Por lo tanto, si la situación del H4 empeora, no se la inscribirá aun cuando se haya vuelto más pobre que el H3, dado que el cupo de elegibilidad del 10 % del programa ya está completo.

Además, si inadvertidamente se pasara por alto al H5 en la serie de registro inicial o si fuera un hogar recién formado, tampoco se lo podría inscribir a pesar de estar en peores condiciones que el H3. La única forma de inscribir al H4 o H5 sería frente a la existencia de otro hogar (como el H3). No obstante, eso implicaría la exclusión del H3 del programa a pesar de no haber cambiado su situación socioeconómica. Esta inflexibilidad inhibe el principio de inclusión dinámica, que permite que cualquier persona pueda inscribirse, actualizar su información y ser considerada para su posible elegibilidad en cualquier momento. En segundo lugar, con los umbrales relativos, el tratamiento de las familias con circunstancias comparables podría no ser igual en todo el país.4 Una práctica común con los umbrales relativos consiste en considerar elegible el mismo porcentaje de hogares en cada región, ya que esto suele resultar más viable en términos políticos. Sin embargo, si la pobreza en una región es significativamente más alta que en otra, las familias de bajos ingresos de la región más pobre podrían resultar excluidas, mientras que otras en mejor situación de la región más acomodada podrían quedar incluidas. En el gráfico 5.2, por ejemplo, tanto el H6 como el H4 presentan medidas de bienestar similares. No obstante, dado que el H6 se encuentra en la región 2 (con menos familias pobres), se lo incluye en el cupo de elegibilidad del 10% de esa región, mientras que el H4 no queda incluido en el cupo de la región 1 porque hay muchos hogares más pobres que el H4.

A veces, los umbrales de elegibilidad relativa se usan con los modelos dirigidos por la administración para la recepción y el registro. La capacidad de clasificar y priorizar las necesidades y condiciones de las familias con respecto a las demás depende de su registro como grupo.

El registro masivo permite que las familias se clasifiquen de las más pobres a las más ricas de modo que los programas seleccionen a la porción más pobre del grupo que resultará elegible. Estas clasificaciones por orden de bienestar a veces se emplean con enfoques de puntuación de CSM y, a menudo, también incorporan métodos de focalización comunitaria para priorizar el registro de hogares o validar las clasificaciones resultantes. Por ejemplo, el Programa de Red de Asistencia Nacional de Kenia utiliza un enfoque de focalización según un plan de expansión adoptado en 2014 para los cuatro programas de transferencia monetaria. La expansión geográfica se orienta por la pobreza, donde al 30 % de los nuevos beneficiarios se asignan de manera equitativa en todas las circunscripciones, y el 70 % se priorizan según sus perfiles de pobreza. También se ha desarrollado un formulario de recepción y registro común para los cuatro programas. Así, se da prioridad al registro de los hogares pobres y vulnerables, así como su validación por parte de la comunidad, y los hogares se registran, evalúan y clasifican según su vulnerabilidad categórica y las puntuaciones de CSM relativas. De modo similar, las clasificaciones y umbrales relativos determinan la elegibilidad para diversos programas de Malaui (recuadro 5.2) e Indonesia (recuadro 5.3).

El motivo principal para utilizar umbrales relativos consiste en garantizar que se dé prioridad a los hogares más pobres en caso de haber restricciones presupuestarias estrictas. Lamentablemente, los recursos son limitados en la mayoría de los países, especialmente en los de menores ingresos, donde tienden a emplearse clasificaciones relativas, umbrales relativos y modelos dirigidos por la administración. Dado que no existen fondos suficientes para llegar a todos los que los necesitan, estos países necesitan una forma de concentrar los escasos recursos en las personas más pobres. Las clasificaciones relativas facilitan alcanzar estos objetivos de principio. Los umbrales relativos también favorecen la gestión presupuestaria y la previsibilidad. La planificación y la formulación de presupuestos se simplifican cuando se calcula el umbral de elegibilidad de un programa como un porcentaje de una cantidad fija de hogares registrados y clasificados. Además, el umbral relativo se puede establecer de acuerdo con el presupuesto disponible.

A medida que los países migran al registro por demanda para apoyar sistemas más dinámicos, es probable que necesiten cambiar también de umbrales relativos a absolutos para determinar la elegibilidad. Debido a que los umbrales relativos exigen un registro masivo para establecer la clasificación relativa de los hogares entre sí, no resultan compatibles con los enfoques por demanda. A medida que los sistemas maduran, muchos países están considerando adoptar sistemas por demanda. Al avanzar en esa dirección, el uso de clasificaciones y umbrales relativos, si se usan, deberá abandonarse.

Además de los umbrales de elegibilidad, algunos países también usan filtros de exclusión «sí-no», generalmente para excluir hogares sobre la base de su aparente riqueza, por ejemplo, por la tenencia de ciertos bienes: un vehículo, una segunda vivienda, bienes durables de lujo, dispositivos electrónicos, ingresos por alquileres y ahorros o activos financieros por encima de cierto valor. Si el hogar contara con alguno de estos bienes, el filtro sí-no los excluiría de ser elegibles, independientemente de otros criterios. Estos filtros son comunes en programas de ayuda económica en Europa y Asia Central, por ejemplo, en los programas de IMG de Bulgaria y Grecia (véase el anexo 5A). En Malaui, los hogares extremadamente pobres con un adulto físicamente capaz quedan excluidos del Programa Social de Transferencia Monetaria, pero siguen siendo elegibles para programas de obras públicas (recuadro 5.2).

Muchos beneficios de protección social dependen del estado de desempleo, los antecedentes laborales y las contribuciones a la seguridad social. Estos beneficios incluyen el seguro de desempleo (SD), los beneficios de seguro de discapacidad y la seguridad social para personas mayores, entre otros. El anexo 5A contiene ejemplos de programas de seguro de desempleo y discapacidad que se apoyan en estos criterios.

l La inscripción formal como desempleado en las oficinas de empleo locales suele ser un requisito de elegibilidad para los beneficios por desempleo, al igual que acceder a los servicios de empleo y los programas