2.3 Ilustración del marco de sistemas de implementación: Un ejemplo integrado

En esta sección, se ilustra el marco de sistemas de implementación a través de un ejemplo hipotético de un programa de beneficios de asistencia por desempleo combinados con requisitos de activación laboral. El ejemplo es un mosaico de prácticas reales en materia de beneficios y servicios de protección social que hemos observado en distintos países. El ejemplo demuestra (1) cómo convergen los diversos elementos que integran el marco de sistemas de implementación para brindar beneficios y servicios con una perspectiva de punta a punta de la cadena de implementación; (2) el valor de usar mapeos del proceso de la cadena de implementación, mapas de recorrido, indicadores de desempeño y otras herramientas de diagnóstico para evaluar la eficacia y eficiencia de los sistemas de implementación desde la perspectiva de las administraciones y de las personas; y (3) muchos de los mensajes generales de este libro.

Lugar: República de Morlandia. El ejemplo integrado está emplazado en Morlandia, un país dinámico con ingresos medios y una población de 28 millones de habitantes. La economía ha experimentado un fuerte crecimiento en la última década, y está diversificada entre pesca y agronegocios, turismo sustentable, productos textiles, productos electrónicos, energía renovable, servicios financieros y una industria, pequeña pero creciente, de tecnología y servicios tecnológicos que ha atraído inversiones nacionales y extranjeras sustanciales. La economía se organiza en una combinación de empresas privadas y estatales. Por contar con una costa extensa, Morlandia también ha desarrollado zonas económicas exclusivas para promover la economía marina. Además de un marcado crecimiento, Morlandia ha experimentado los efectos adversos del cambio climático, especialmente en las zonas costeras. También es vulnerable a tormentas tropicales fuertes y a inundaciones.

Gobierno: El gobierno de Morlandia es una democracia constitucional presidencial unitaria con doce regiones administrativas. El Ministerio de Gobierno Local supervisa a las autoridades locales, los consejos municipales y los municipios. En comparación con otros países de la región, Morlandia ha invertido una parte significativa de su PIB en los sectores sociales: 4,3 % en educación; 3,9 % en salud y 6 % en protección social (principalmente para pensiones y seguridad social, pero también 1,3 % por ciento para asistencia social). No obstante, los programas de protección social están distribuidos entre varios organismos y requieren que se instrumenten sistemas de colaboración con más sectores del gobierno.

l El Ministerio de Asuntos Sociales (MAS) es responsable de los programas sociales orientados a empoderar y proteger a las personas pobres y vulnerables. Los programas clave incluyen (1) una pequeña Asignación Universal por Hijo (AUH) que se otorga a todos los niños desde el nacimiento hasta los 16 años, con un monto complementario (AUH-PLUS) para niños y niñas huérfanos/as, hijos e hijas de familias pobres o desempleadas, niños y niñas sin hogar y otras categorías vulnerables; (2) el Programa para Familias con Necesidades, una transferencia monetaria para las personas en situación de pobreza crónica; (3) Asistencia por Desempleo (AD) con comprobación de medios de vida para adultos económicamente activos que han perdido un empleo recientemente, pero no cuentan con un seguro de desempleo; y (4) muchos otros pequeños beneficios y servicios sociales adaptados a poblaciones vulnerables específicas. A nivel local, el MAS opera Oficinas de Servicios Sociales (OSS) desconcentradas. También opera un registro social denominado UNISO, que brinda los sistemas de registro

y decisión de elegibilidad para varios programas sociales, incluida la AUH-PLUS, el Programa para

Familias con Necesidades y la AD. l El Departamento de Trabajo y Empleo (DTE) del

Ministerio de Trabajo, Industria y Economía supervisa el Fondo de Seguro de Desempleo (FSD) para trabajadores del sector formal y brinda servicios laborales, como información, registro, asesoramiento, ubicaciones laborales, inspecciones de permisos de trabajo y servicios de capacitación. A nivel local, el DTE opera

Oficinas de Servicios de Empleo (OSE) desconcentradas y el Sistema Nacional de Empleo y Seguridad

Social (SNESS), que mantiene información de empleadores y empleados sobre contratos de trabajo y contribuciones mensuales a la seguridad social. l El Instituto de la Seguridad Social (ISS) es un organismo semiautónomo bajo la supervisión general del Ministerio de Trabajo, Industria y Economía, que administra los beneficios de la seguridad social para la jubilación de trabajadores del sector formal, como también una pequeña pensión social para personas pobres, ancianas y en condición de discapacidad. A nivel local, el ISS opera sus propias oficinas desconcentradas (OISS). Su sistema informático de beneficios se conecta con la autoridad impositiva (dado que las contribuciones a la seguridad social obligatoria se recaudan con impuestos). l El Registro Civil Central (RCC) administra el registro civil y el sistema de identificación. Morlandia es uno de los pocos países de la región con una cobertura muy alta de registro e identificación civil.

Anteriormente, Morlandia tenía una tarjeta de identificación en papel, pero esta tarjeta salió de circulación y se reemplazó por la nueva tarjeta de identificación con datos biométricos de Morlandia (TIM), que sirve para demostrar la identidad única de una persona y permite realizar transacciones de servicios electrónicos seguras y confiables. La TIM contiene el nombre, la fotografía, el número de identificación, un logotipo «AM» para los adultos mayores, un código de barras electrónicamente legible, la fecha de nacimiento, el domicilio residencial, cuatro plantillas para huellas digitales y un certificado digital que asegura que los datos indicados en la tarjeta puedan leerse solamente a través de la Autoridad de

Certificados de la TIM. l Otros organismos relevantes para la protección social incluyen el Ministerio de Innovación y

Tecnología (MIT), que ha participado activamente para promover la economía digital cada vez más desarrollada de Morlandia y encabezar un programa de gobernanza electrónica (e-GOV) de gran envergadura a fin de mejorar la prestación de servicios públicos para brindar mayor comodidad a las personas.

El programa e-GOV ha implementado proyectos de sistemas informáticos en todos los ministerios competentes, lo que potencia las capacidades de interoperabilidad entre ministerios y apoya el desarrollo de UNISO dentro del MAS. El Ministerio de Sanidad (MdS) administra subsidios para seguros de salud con comprobación de medios de vida, y el Ministerio de

Educación (MdE) administra el programa nacional de alimentación en escuelas, las becas (según las necesidades y el mérito), y los cupones JumpStart para que los niños y niñas de familias en situación de pobreza participen en programas de primera infancia.

Dos escenarios y la evolución de los sistemas de protección social: Nuestro ejemplo hipotético integrado se organiza en torno a dos puntos en el tiempo: El escenario 1 tiene lugar «hace algunos años», y el escenario 2 tiene lugar «unos años después». Sería tentador contar la historia de una burocracia negativa y las reformas que condujeron a mejoras, pero esa no suele ser la experiencia de los sistemas de implementación. Por el contrario, la evolución de los sistemas de protección social es continua pero pocas veces lineal: Los errores, el aprendizaje, las correcciones a mitad de camino, los ajustes, los retrocesos, etc., forman parte habitual del crecimiento y la mejora. Por lo tanto, presentamos nuestros dos escenarios como puntos de un camino de evolución continua, y cada escenario es dinámico, con reformas previas, mejoras y dificultades que aún deben abordarse.

l Escenario 1, que tiene lugar varios años atrás: La digitalización y la TIM preparan el camino para la interoperabilidad de los sistemas informáticos. El programa de gobernanza electrónica e-GOV del MIT ha hecho una gran inversión en desarrollar la TIM biométrica para asegurar la identificación y autenticación de todos los residentes de Morlandia, lo que ha representado una mejora importante para los servicios públicos y privados, y ha ayudado a vincular distintos

sistemas administrativos a través de la interoperabilidad, usando el número único de la TIM en todos los sistemas. Para facilitar estos esfuerzos, el gobierno de

Morlandia adoptó una legislación que rige el uso y la protección de datos, además de protocolos estandarizados para compartir datos personales e inversiones adicionales en seguridad. El proyecto de interoperabilidad se implementa entre distintas agencias y con el transcurso del tiempo. Tras superar algunos problemas técnicos iniciales con los sistemas debido a registros duplicados o sin uniformidad entre los distintos organismos, y causados también por datos incompletos y de baja calidad que existían en algunos de los sistemas, la mayoría de los registros para trabajadores del sector formal ahora están vinculados entre el Ministerio de Trabajo, Industria y Economía, el ISS, la autoridad impositiva y varios otros ministerios y departamentos.

Más recientemente, el MIT también ha trabajado con el MAS, entre otras formas, apoyando el desarrollo y la operación de UNISO, el registro social y sistema de gestión de las operaciones de los beneficiarios del MAS.

UNISO constituyó un paso importante para armonizar la comprobación de los medios de vida para todos los beneficios sociales. Si bien UNISO admite información a nivel de hogares, también tiene cierto grado de interoperabilidad con otros sistemas para datos a nivel individual. Lamentablemente, la mayor parte de estas mejoras de interoperabilidad han sido puramente administrativas, y muchas de las funciones para agentes de primera línea de las OSE, OSS y OISS locales aún no se conectan entre sí. l Escenario 2, que se configura unos años después del escenario 1: Los sistemas siguen mejorando, incluidos los de la primera línea. Morlandia ha logrado mejoras significativas en materia de sistemas. En todo el gobierno, el MIT ha impulsado la rápida digitalización de todos los pagos G2P de protección social (PS), la extensión de su proyecto de interoperabilidad a otros organismos y el desarrollo de una ventana de servicio en línea interactiva denominada

«MiMorlandia.gob». El MAS también ha hecho mejoras continuas en los sistemas, entre ellas, varias reformas que aportan ventajas rápidas, simplificación de procesos y otras. Como parte de la estrategia de la política social «Morlandia solidaria» del gobierno, el MAS también ha celebrado acuerdos con varios ministerios para permitirles usar UNISO con el objeto de facilitar el acceso a otros beneficios con comprobación de medios de vida (como subsidios del seguro de salud del MdS, el programa JumpStart del MdE y la tarifa social energética). En la implementación de estas reformas, surgieron algunos problemas técnicos y aún hay dificultades por resolver, pero la eficacia y eficiencia de los programas de protección social ha mejorado en muchos aspectos.

Las destinatarias: Anaïs y Naomi. Nuestros escenarios tienen que ver con dos madres trabajadoras, Anaïs y Naomi. Sus orígenes son muy diferentes, pero ambas han trabajado mucho y logran salir adelante cada mes con el dinero que ganan más las pequeñas asignaciones que reciben por sus hijos. La madre de Anaïs, con condición de discapacidad, también vive con ella y recibe una pequeña pensión por discapacidad otorgada por el ISS. Por motivos ajenos a su control, ambas pierden su trabajo, lo cual representa un fuerte golpe para la situación económica de sus familias. Sigamos sus recorridos mientras avanzan en el proceso para obtener beneficios y servicios que las ayuden a sostenerse ante estas dificultades; primero Anaïs en el escenario 1, y luego Naomi en el escenario 2.

En el escenario 1, que tiene lugar varios años atrás, vemos a Anaïs, una madre sola que vive con su madre de edad avanzada y dos hijos que asisten a la escuela primaria. La vivienda familiar es una casa pequeña de concreto con cañerías exteriores. Fue construida en la década de 1970 y es propiedad de la madre de Anaïs tras la muerte prematura de su esposo en un accidente. La madre de Anaïs tiene una discapacidad a raíz de ese accidente y recibe una pequeña pensión por discapacidad y viudez por parte del ISS. Anaïs dejó la escuela antes de terminar la secundaria porque necesitaba ayudar a mantener a su familia. Trabaja en una de las pescaderías artesanales en la Zona Económica Exclusiva (ZEE). La empresa es un pequeño emprendimiento dirigido por mujeres que suministra pescado fresco a un complejo de ecoturismo de la zona y promueve la pesca sustentable que evita la destrucción de los arrecifes de coral que rodean la localidad costera. La semana pasada, una tormenta tropical intensa arrasó su municipio costero. Las pequeñas empresas de pesca, incluidas las de la ZEE, se vieron