con los enfoques de los programas de protección social dirigidos por la administración

Tabla 2.1 Principales características, usos y requisitos de los sistemas por demanda en comparación con los enfoques de los programas de protección social dirigidos por la administración.

Enfoque por demanda Enfoque dirigido por la administración

Características distintivas Iniciativa: las personas se acercan al estado.

Personas: personas individuales, familias u hogares específicos.

Tiempos: en el momento en que lo decidan. Iniciativa: el estado se acerca a las personas.

Personas: grupos de beneficiarios (habitualmente, hogares).

Tiempos: determinados por factores administrativos, como la capacidad y el financiamiento.

Poblaciones objetivo y tipos de programas asociados Personas en categorías demográficas (niños, personas mayores)

Programas categóricos

Personas, familias u hogares, según la situación socioeconómica

Programas orientados a situaciones de pobreza

Desempleados, demandantes de empleo, población inactiva

Beneficios y servicios laborales Familias u hogares según su situación socioeconómica: pobreza transitoria, pobreza crónica o bajos ingresos.

Programas orientados a situaciones de pobreza

(Los grupos suelen ser más homogéneos en su situación)

Personas en condición de discapacidad

Beneficios y servicios por discapacidad

Personas en riesgo

Servicios sociales

Respuestas a hechos o crisis Se usa con crisis idiosincrásicas o cambios en la situación del beneficiario específico.

Se usa con crisis covariables para permitir que los beneficiarios afectados por esta soliciten asistencia.

Capacidad de implementación y requisitos financieros

Requiere una red permanente y amplia para la interfaz con el cliente (física, móvil o digital).

Requiere un presupuesto administrativo continuo.

Requiere flexibilidad en el diseño y la implementación.

Fuente: Tabla original para esta publicación. Se usa con crisis covariables para registrar grupos de hogares afectados por crisis en un proceso de inscripción masiva (punto de partida común).

No resulta útil para crisis idiosincrásicas relativas a beneficiarios específicos.

Requiere de forma temporaria grandes cantidades de equipos móviles, vehículos y otros insumos para procesos de inscripción masiva.

Requiere un presupuesto administrativo elevado y variado para los procesos de inscripción.

personas desempleadas, programas de discapacidad y servicios sociales para personas en riesgo14. El enfoque por demanda requiere flexibilidad en el diseño, la implementación y los presupuestos de los programas (que permiten aumentar o reducir los costos de los programas de acuerdo con las fluctuaciones de la demanda). El enfoque también requiere una amplia red permanente para la interfaz con el cliente (física, móvil o digital), apoyada por un presupuesto administrativo continuo. Si bien muchos países en desarrollo efectivamente operan sistemas por demanda para los programas de protección social, en otros países, este enfoque aún no ha sido posible debido a la falta de uno o más de estos ingredientes claves.

Dadas las restricciones financieras y de capacidad, muchos países en desarrollo utilizan el enfoque dirigido por la administración, particularmente para programas orientados a situaciones de pobreza. Este enfoque es especialmente común cuando un país crea programas de protección social por primera vez. El enfoque dirigido por la administración tiene sentido como solución práctica a los problemas como la gran cantidad de información asimétrica (o falta de datos), una capacidad administrativa débil (o poca confianza en las instituciones gubernamentales) o poblaciones remotas con escaso acceso a las instituciones o a los servicios gubernamentales. La capacidad financiera también influye: Se suele ver el enfoque dirigido por la administración en países en desarrollo que se apoyan, en gran medida, en el aporte de donantes, dado que este enfoque solo requiere financiamiento ocasional (que suelen ser grandes sumas) para cubrir iniciativas de inscripción masiva en períodos específicos.

La filosofía que subyace a cada uno de los dos enfoques es distinta. En la concepción del enfoque por demanda, las personas se acercan al gobierno para solicitar asistencia. Estas establecen un contacto y solicitan beneficios y servicios, según las necesidades y condiciones que ellas mismas perciben, cuando lo necesitan. El otro enfoque implica que el gobierno se acerca a las personas, inicia el contacto y registra grupos de potenciales beneficiarios (habitualmente, hogares) cuando lo considera oportuno. Se distinguen tres características principales entre estos enfoques (tabla 2.1).

l Iniciativa. ¿Quién toma la iniciativa para establecer el contacto? ¿Las personas o el gobierno? Con los enfoques por demanda, la iniciativa proviene de las personas, quienes solicitan ser consideradas para la posible elegibilidad en el programa (o los programas).

Con los enfoques dirigidos por la administración, el programa (o incluso el registro social) inicia el proceso para registrar personas a fin de considerar su potencial elegibilidad. l Inscripción individual o grupal. Con el enfoque por demanda, solicitantes específicos (personas, familias, hogares) reciben atención de acuerdo con sus propias circunstancias. Con el enfoque dirigido por la administración, los solicitantes (habitualmente, familias u hogares) se registran y evalúan juntos como cohorte. Esta distinción entre lo personalizado o en cohorte se mantiene en toda la cadena de implementación, como se analiza posteriormente. l Tiempos. Una de las principales diferencias entre los dos enfoques se relaciona con los tiempos. Con el enfoque por demanda, cada persona se rige por sus propios tiempos, particularmente para la recepción y el registro. Esto significa que las personas pueden solicitar ser consideradas para los beneficios y servicios en cualquier momento. Con el enfoque dirigido por la administración, los tiempos no se determinan por necesidades y condiciones idiosincrásicas.

Habitualmente, se relacionan con factores administrativos, tales como la capacidad o la disponibilidad financiera para las iniciativas de inscripción o para los programas.

La característica del tiempo señala en qué medida un enfoque puede facilitar el principio de inclusión dinámica. Este principio se encuentra estrechamente relacionado con un principio clave de la protección social, en virtud del cual las personas que necesitan protección social pueden acceder a ella en cualquier momento. En la práctica, esto plantea la cuestión de si los sistemas de implementación son estáticos o dinámicos, particularmente en la etapa de recepción y registro. Con los sistemas por demanda, una red permanente y amplia para la interfaz con el cliente facilita la inclusión dinámica, porque las personas pueden solicitar o actualizar su información en cualquier momento. Los procesos de inscripción masiva propios del enfoque dirigido por la administración suelen ser estáticos, ya que llevan procesos de inscripción esporádicos (en general, cada tres a cinco años) o en respuesta a un hecho específico

(como un desastre natural). Esto significa que, en los períodos intermedios, la inscripción suele cerrarse y el sistema queda estático.

En los sistemas estáticos, los riesgos de errores de exclusión e inclusión en el registro se agravan con el transcurso del tiempo. Con el enfoque dirigido por la administración, los hogares recientemente constituidos o aquellos cuyas situaciones se han modificado, tienen que esperar extensos períodos hasta que llegue el siguiente proceso de inscripción masiva. Esos riesgos de exclusión se multiplican cuando los sistemas estáticos integran múltiples programas, porque los hogares no registrados o aquellos cuya situación ha cambiado corren el riesgo de que se cierren todos los programas, no solo uno. Eso no necesariamente significa que los hogares hubieran tenido acceso a todos ellos por separado, pero efectivamente sugiere que, a medida que los sistemas maduran, deben analizar si es factible pasar a un sistema por demanda dinámico, o al menos actualizar y abrir el registro con mayor frecuencia.

La portabilidad de los beneficios también se relaciona con el principio de inclusión dinámica. Si las personas se trasladan a otros lugares, ¿los beneficios se mueven con ellas? O al menos, ¿pueden volver a solicitarlos al llegar al nuevo lugar? Esa portabilidad suele ser más factible con los enfoques por demanda que con los dirigidos por la administración (dado que el registro se lleva a cabo solamente una vez cada varios años).

La capacidad de cada tipo de modelo operativo para responder a las crisis también es diferente. Técnicamente, ambos enfoques pueden usarse (y se usan) para responder a crisis covariables. En muchos países, cuando se produce un desastre natural o una crisis económica, las personas pueden solicitar beneficios y servicios por demanda en oficinas locales (o en línea). Algunos programas, incluso, ofrecen un procesamiento rápido de beneficios para tales situaciones (como los cupones de alimentos inmediatos en los Estados Unidos). El registro masivo puede ser una manera eficaz de responder a una crisis, como un desastre natural, que afecta a la totalidad o a la mayor parte de los hogares en un área geográfica específica al mismo tiempo. No obstante, si la barrida de registros se realizó muchos años antes, es posible que los datos estén bastante desactualizados. Una manera de abordar ese problema es llevar adelante actualizaciones muy frecuentes en las áreas propensas a sufrir crisis o desastres. Sin embargo, en el caso de los eventos idiosincrásicos, solamente el enfoque por demanda resulta compatible con una respuesta inmediata. Tales eventos podrían incluir el nacimiento de un/a hijo/a, que una persona alcance una edad determinada, la pérdida de un empleo, el inicio de una condición de discapacidad, el agravamiento de la situación socioeconómica de una familia, o que surjan vulnerabilidades y riesgos sociales. Con esos eventos, las personas conocen sus propias situaciones y pueden solicitar beneficios y servicios por demanda cuando surge la necesidad.

Las diferencias entre los dos enfoques se extienden más allá de la fase de recepción y registro. La tabla 2.2 resume estas diferencias en varios puntos de la cadena de implementación, y señala también los aspectos de divergencia entre los dos enfoques en relación con los principales parámetros de diseño, como los criterios de elegibilidad o la definición de los beneficios y servicios que se proveerán15. Dadas las implicaciones de estos dos modelos en toda la cadena de implementación, este libro profundiza en esas distinciones en los capítulos siguientes.

Las implicaciones del enfoque por demanda se trasladan a muchas etapas de la cadena de implementación. Los enfoques por demanda necesitan difusión, porque las personas deben conocer un programa para saber dónde y cómo solicitarlo. Sin la suficiente difusión, las poblaciones objetivo y vulnerables corren el riesgo de quedar excluidas. Para la fase de recepción y registro, las personas solicitan beneficios y servicios por demanda en cualquier momento en que su propia situación sugiera que existe una necesidad. La evaluación de sus necesidades y condiciones debe determinar si cumplen con criterios de elegibilidad absolutos. Esto significa que su derecho a recibir beneficios y servicios no depende de su posición en el ranking en relación con otras personas. Los beneficiarios elegibles reciben un paquete específico de beneficios/servicios que puede o no estar diseñado a la medida de sus necesidades y condiciones específicas.16 Con los servicios (o los paquetes de beneficios/servicios), los beneficiarios pueden ser derivados a un conjunto de programas diseñados a medida de sus circunstancias, y esto puede estar acompañado por un plan de acción individualizado (PAI). Los pedidos de beneficios pueden pagarse de acuerdo con un cronograma basado en la fecha específica de la solicitud de los beneficiarios, o bien siguiendo un cronograma común para todas las personas que integran la nómina.