2.2 Adaptar los modelos operativos para enfrentar los problemas de coordinación e inclusión

creación de diccionarios de datos comunes (con definiciones comunes de variables, unidades de referencia y periodos de referencia temporal), metadatos, glosarios, taxonomías, ontologías y registros de servicios. Desde el punto de vista técnico, el marco se debe ajustar a las normas de arquitectura informática orientada a los servicios. La interoperabilidad también requiere que se incluya algún tipo de identificador único en los sistemas de información, de modo que los datos sobre las personas puedan cotejarse cuando sea oportuno y esté autorizado.

Dada la complejidad de los programas de protección social que implican grandes flujos de datos y transacciones, la privacidad y la protección de los datos son primordiales. Los organismos prestadores dedican atención y recursos específicos para garantizar que sus sistemas informáticos y sus repositorios de datos estén debidamente gobernados y sean seguros, y que apoyen a los programas de protección social en el cumplimiento de sus mandatos fundamentales. Los datos recogidos y utilizados en los sistemas de implementación de protección social pueden ser sumamente sensibles, e incluyen (1) información sobre la identidad personal; (2) datos personales sensibles; (3) información socioeconómica; (4) información sobre el empleo o el desempleo; (5) información sobre la condición de discapacidad; y (6) información muy confidencial sobre diversos riesgos sociales para la persona y la familia. Aunque los sistemas integrados de información social requieren que se comparta cierta información entre los actores, deben existir protecciones que garanticen que la información personal se mantenga exacta y segura, y no se ponga a disposición de personas no autorizadas. Consulte la sección sobre protección de datos, privacidad y seguridad en el capítulo 4.

Por último, varios gobiernos están adoptando un enfoque de centro de datos compartido para gestionar el tiempo y el costo de las adquisiciones, las inversiones y las operaciones, y lograr economías de escala para el conjunto de la administración.12 La fragmentación de los programas ha dado lugar a una duplicación de las inversiones en aplicaciones informáticas, bases de datos e infraestructuras de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) entre todos los organismos gubernamentales y dentro de ellos. Cada vez más, los gobiernos están optando por almacenar en la nube (infraestructura como servicio)13 para minimizar los costos de adquisición, inversión y operaciones, y para aprovechar la capacidad informática potencialmente ilimitada, teniendo en cuenta que este enfoque también implica una pérdida de control, así como otras inquietudes sobre la seguridad.

La coordinación y la inclusión son dos dificultades comunes que surgen en torno a los sistemas de protección social de todo el mundo. Los problemas de coordinación surgen por diferentes motivos, que incluyen la diversidad de los actores involucrados en los programas y sistemas de protección social, y también la multiplicidad de programas. La inclusión, por su parte, tiene muchas facetas que pueden presentar dificultades. La primera es la cobertura general: Muchos países tienen la intención de ampliar los programas e, incluso, de alcanzar la cobertura nacional. La segunda es la cobertura de grupos vulnerables específicos, incluidas las personas afectadas por potenciales obstáculos que hacen más difícil llegar a ellas. El tercero es el principio de inclusión dinámica, que sostiene que cualquier persona que necesite protección social puede acceder a ella en cualquier momento. Esto también se relaciona estrechamente con la protección social adaptativa, en la cual la cobertura puede ampliarse o redireccionarse de un modo flexible para responder a las crisis. Por último, las dificultades asociadas a la inclusión están fuertemente ligadas a las limitaciones en la capacidad administrativa y financiera.

Los países han adaptado sus modelos operativos para que los sistemas de protección social hagan frente a estos desafíos duales de diversas maneras. Si bien no es posible identificar y describir en este libro todas las variaciones posibles en los sistemas de implementación de todo el mundo, señalamos cuatro variaciones que observamos con más frecuencia. Se hallan en dos pares contrastantes de modelos operativos que se tocan en relación con estas dificultades:

l Sistemas de implementación separados o integrados. El primer par contrastante es la operación de sistemas de implementación separados para cada programa o sistemas de implementación compartidos (o elementos comunes) para múltiples programas. Esta distinción se enmarca dentro del aspecto de la coordinación.

A veces, los sistemas de implementación están diseñados para operar con un solo programa (o con cada programa de manera separada). Aun con muchos programas operando en paralelo, esto puede traer como consecuencia la fragmentación.

Por lo tanto, muchos países están avanzando para integrar varios aspectos de sus sistemas de implementación para atender múltiples programas. l Enfoques por demanda o dirigidos por la administración. El segundo par contrastante de modelos operativos es la distinción entre los sistemas a los cuales acceden las personas por demanda y los sistemas dirigidos por la administración, que llevan a cabo procesos de inscripción masivos con poca frecuencia, en general, cada tres a cinco años. Estos modelos operativos diferenciados han surgido en diversos contextos para abordar los problemas de inclusión, en vista de las diferentes capacidades administrativas y las restricciones financieras.

La falta de coordinación, o la fragmentación, entre los programas de protección social es un problema común a los programas y sistemas de todo el mundo. Dada la cantidad de actores involucrados en la protección social, se necesita un enorme esfuerzo para coordinar de manera eficaz los beneficios y servicios entre actores que operan en diferentes niveles administrativos (coordinación vertical) o en el mismo nivel administrativo (coordinación horizontal).

La coordinación eficaz de los programas es importante por numerosos motivos. En primer lugar, la coordinación en la elaboración de políticas ayuda a priorizar objetivos, programas y diversos grupos poblacionales. En segundo lugar, muchos programas individuales son de naturaleza multidimensional o multisectorial. Por ejemplo, las transferencias monetarias condicionadas brindan asistencia económica a familias pobres, con incentivos para que sus hijos vayan a la escuela y reciban atención médica, e incentivos para asegurarse de que lo hagan. En tercer lugar, la coordinación permite agrupar los beneficios y servicios. Un ejemplo del enfoque agrupado es un paquete de activación, en el cual la persona desempleada recibe una ayuda económica y diversos servicios de ayuda para encontrar empleo, accesos a programas de activación laboral, como capacitación, habilidades de preparación para el trabajo y otros servicios, entre otras formas de mejorar su empleabilidad. Muchos países ofrecen múltiples beneficios y servicios, y la fragmentación es un riesgo mucho mayor cuando esos programas se implementan a través de sistemas separados. Esta sección se centra en los problemas que plantea este último tipo de coordinación.

Los países ofrecen innumerables beneficios y servicios. Si bien algunos países ofrecen menos de una decena de programas, otros suelen multiplicar ese número. En muchos casos, se desarrollan sistemas de implementación separados para cada uno de esos programas (gráfico 2.6). Cada sistema lleva adelante los mismos procesos o procesos similares en toda la cadena de implementación, pero para un solo programa. Esos procesos incluyen la difusión, la recepción, el registro y la evaluación de necesidades y condiciones; la inscripción; la provisión de beneficios o servicios, y la gestión de las operaciones de los beneficiarios. Cada sistema de implementación tiene sus propios arreglos institucionales (centrales, locales y con proveedores de servicios), lleva adelante sus propias comunicaciones y opera sus propios sistemas de información y plataformas tecnológicas.

Si bien los diversos programas ayudan a satisfacer las diferentes necesidades de sus poblaciones, operarlos a través de distintos sistemas de implementación plantea un mayor riesgo de fragmentación. Los sistemas separados son ineficientes para las personas porque las obligan a ir a múltiples oficinas o puntos de servicio para los diferentes programas, incurrir en costos de viajes y largas esperas, presentar los mismos documentos muchas veces y sufrir la frustración de atravesar una estructura burocrática compleja. Además, las personas pueden perder oportunidades de acceder a algunos beneficios y servicios por no haber recibido nunca la información de que existen otros programas. Para los administradores