Grunnloven - Historisk kommentarutgave by Universitetsforlaget

Denne boka omhandler Grunnloven helt fra 1814 til i dag. Den er både en oppdatert lovkommentar som tar med hele grunnlovsrevisjonen i 2014, og en forklaring

OL A M ESTA D DAG M ICHA L SEN ( R ED.)

av Grunnloven slik den har vært, med dens bakgrunn, utgangen av 2020. Alle gjeldende grunnlovsbestemmelser blir utførlig kommentert og tilsvarende for alle tidligere bestemmelser som nå er opphevet. Kommentarene er skrevet av i alt 49 spesialistforfattere, de fleste jurister og noen historikere. Grunnlovsparagrafene blir satt inn i ulike sammenhenger, både idehistoriske og politiske, med hverandre og med internasjonale forpliktelser, rettspraksis og lovgivning. Redaktørene har i tillegg skrevet innledning til verket.

Boka er uunnværlig for alle som arbeider med statsrettslige spørsmål, både i Storting og styringsverk, i domstolene og på advokatkontorer, og for studenter så vel som for historisk og politisk interesserte.

Redaktørene er begge professorer ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo og stod sentralt i forsk ningen knyttet til Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.

GRUNNLOV EN

alle dens endringer og kontinuiteten fra 17. mai 1814 til

OL A ME STA D O G DAG MIC HA L SE N (R E D. )

GRUNNLOVEN HISTORISK KOMMENTARUTGAVE 1814–2020

HISTORISK KOMMENTARUTGAVE 1814–2020

Grunnloven- Historisk kommentarutgave ISBN 978-82-15-02258-1_210x272 hardback_67,5.indd 1

06.07.2021 20:47

Grunnloven

Ola Mestad og Dag Michalsen (red.)

Grunnloven Historisk kommentarutgave 1814–2020

Universitetsforlaget

Redaksjonelt arbeid, utvalg og introduksjon © Ola Mestad og Dag Michalsen 2021. Hvert enkelt kapittel © den respektive forfatter 2021. Boken ble første gang utgitt i 2021 på Universitetsforlaget. Materialet i denne publikasjonen er utgitt som Open Access / Åpen tilgang og er omfattet av åndsverklovens bestemmelser og Creative Commons-lisens CC BY 4.0. Lisensen Creative Commons CC BY 4.0 gir tillatelse til å kopiere, distribuere og spre verket i hvilket som helst medium eller format og til fritt å bearbeide materialet for hvilket som helst formål, inkludert kommersielle. Lisensgiver kan ikke kalle tilbake disse frihetene så lenge du respekterer disse lisensvilkårene. For slik spredning og bearbeiding gjelder følgende vilkår: Du må oppgi korrekt kreditering og en henvisning til lisensen, samt indikere om endringer er blitt gjort. Du kan gjøre dette på enhver rimelig måte, så lenge det ikke kan forstås som at lisensgiver godkjenner deg eller din bruk av verket. Du kan ikke på noen måte hindre andre i å gjøre noe som lisensen tillater. ISBN trykt utgave: 978-82-15-02258-1 ISBN elektronisk utgave: 978-82-15-05417-9 DOI: 10.18261/9788215054179-2021 Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: post@universitetsforlaget.no www.universitetsforlaget.no Omslag: Mette Gundersen Sats: Tekstflyt AS Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia Boken er satt med: Times New Roman 10,5 pkt. Papir: 70 g Arctic Matt

DOI: https://doi.org/10.18261/9788215054179-2021-000

Forord Grunnloven: Historisk kommentarutgave 1814–2020 representerer noe nytt. Alle bestemmelser som siden 1814 har vært eller er hjemlet i Grunnloven blir i denne boken undersøkt både historisk og aktuelt. Slik vil boken vise Grunnlovens historiske og aktuelle mangfold. Gjennom 125 kommentarer til de enkelte gjeldende eller opphevede grunnlovsparagrafer tegnes ikke bare et bilde av Grunnloven, men også av det norske samfunnet etter 1814. I boken er kommentarene ordnet per paragraf, og med kommentarer til opphevede paragrafer etter de gjeldende. Boken innledes med en overordnet oversikt over Grunnlovens historie og en redaksjonell innledning til selve verket der bokens oppbygging og karakter nærmere forklares. Boken selv har en lang tilblivelseshistorie. Redaktørene unnfanget planen som del av det begynnende arbeidet med 1814-forskningen i tilknytning til grunnlovsjubileet i 2014. Prosjektet fikk først en viktig og generøs støtte fra Stortingets Presidentskap i 2012 og senere fra Norges Forskningsråds grunnlovssatsning. Vi takker for denne støtten. Dette gjorde det mulig å tilsette først Eugenia Blücher (nå Ryabikina), så Nora Naguib Leerberg, som begge gjorde et uvurderlig arbeid med å etablere infrastruktur og prosedyrer for arbeidet. Bare redaktørene vet hvor avgjørende deres bidrag har vært for realiseringen av prosjektet. Dette var desto viktigere fordi redaktørene samtidig var opptatt med arbeidet på Senter for grunnforskning (2012–2013) og ikke minst med utgivelsen av Nye perspektiver på Grunnloven (Bind I–VI, 2013–2014). Den foreliggende publikasjonen er derfor også et produkt av det forskningsfellesskapet som oppstod, først i tilknytning til 1905-forskningen med utgivelsen av Rett, nasjon, union i 2005, senere rundt de mange publikasjonene i 1814-forskningen i årene 2010– 2015. Flere av denne bokens forfattere har vært aktivt med i dette kombinerte forfatningsrettslige og historiske miljøet gjennom alle disse årene. Vi takker Det juridiske fakultet i Oslo og våre respektive institutter på fakultetet, Nordisk institutt for sjørett og Institutt for offentlig rett, for så beredvillig å ha lagt til rette for og å ha gitt bidrag til dette arbeidet fra første øyeblikk og helt frem til i dag. Særlig takker vi kontorsjef Øyvind Henden som hele tiden har bistått arbeidet. Redaktørene skylder også å nevne at de begge har, eller har hatt, verv ved Det juridiske fakultet i Oslo som har

satt visse grenser for arbeidets fremdrift etter 2016. I den tiden Dag Michalsen var dekan ved Det juridiske fakultet, falt en stor del av arbeidet på Ola Mestad, noe som også kan sees av hans mange bidrag i denne boken. Vi redaktører er dypt takknemlig overfor de 47 forfattere som takket ja til å gi bidrag. Forfatterne kommer særlig fra landets tre juridiske fakulteter i Bergen, Oslo og Tromsø; andre forfattere har tilknytning til juridiske institusjoner eller til praksis; vi er også glad for at flere historikere takket ja til å bidra. Det har vært en stor glede å diskutere store og små spørsmål med forfatterne underveis. Flere ble spurt allerede i 2012, andre en god del senere. Forståelsen for bokens karakter har vokst etter hvert som arbeidet skred frem. I ettertid ser vi at det var til det beste at arbeidet tok lengre tid enn planlagt, og det var uansett usannsynlig at boken kunne ha kommet ut allerede i 2016 som først tenkt. At vi nå står med en viss distanse til den store grunnlovsreformen i 2014, og dessuten har kunnet ta hensyn til de mange nye grunnlovsbestemmelser som har kommet etterpå, har utvilsomt beriket boken. Grunnlovsteksten er a jour pr. 31. desember 2020. I noen tilfeller har vi tatt hensyn til materiale som er kommet til i løpet av trykkingsprosessen. Referanser til nettsider er a jour per 15. juni 2021. I den lange innspurten har flere gjort viktig arbeid. Karoline Askheim bidro i 2019–2020 med redaksjonelt arbeid; de vitenskapelige assistentene Oskar Vegheim og Sigrid Østvik samordnet litteraturreferanser og litteraturliste. Hovedbibliotekar Inger M. Hamre satte litteraturlisten i endelig orden. Vi takker alle fire for flott arbeid. Til slutt takker vi Universitetsforlaget for stor tålmodighet helt fra 2012, og så for effektivitet i sluttfasen. Oslo, 15. juni 2021 Ola Mestad

Dag Michalsen

This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To view a copy of this license, visit http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/.

Innholdsoversikt Forord ........................................................................................................................................................ 5 Grunnlovshistoria – eit oversyn .............................................................................................................. 39 Redaksjonell innledning .......................................................................................................................... 52 Kongeriket Norges Grunnlov ............................................................................................................... 57 Kongeriket Noregs grunnlov ................................................................................................................ 57 A. Om statsformen ............................................................................................................................... 58 A. Om statsforma ................................................................................................................................. 58 § 1 ........................................................................................................................................................ 59 § 2 ........................................................................................................................................................ 77 Tidligere § 2 første og andre punktum ................................................................................................ 91 Tidligere § 2 tredje punktum ............................................................................................................. 115 Tidligere § 2 fjerde punktum ............................................................................................................. 121 B. Om den utøvende makt, kongen og den kongelige familie og om religionen ........................... B. Om den utøvande makta, om kongen og den kongelege familien og om religionen ............... § 3 ...................................................................................................................................................... § 4 ...................................................................................................................................................... § 5 ...................................................................................................................................................... § 6 ...................................................................................................................................................... § 7 ...................................................................................................................................................... § 8 ...................................................................................................................................................... § 9 ...................................................................................................................................................... § 10 [tom paragraf] ............................................................................................................................ Tidligere § 10 ..................................................................................................................................... § 11 .................................................................................................................................................... § 12 .................................................................................................................................................... Tidligere § 12 andre ledd ................................................................................................................... § 13 .................................................................................................................................................... § 14 .................................................................................................................................................... § 15 .................................................................................................................................................... § 16 .................................................................................................................................................... § 17 .................................................................................................................................................... § 18 .................................................................................................................................................... § 19 .................................................................................................................................................... § 20 .................................................................................................................................................... § 21 .................................................................................................................................................... § 22 .................................................................................................................................................... § 23 .................................................................................................................................................... § 24 .................................................................................................................................................... § 25 ....................................................................................................................................................

131 131 132 152 159 183 188 190 193 195 196 205 212 221 225 228 231 245 259 273 275 285 294 312 351 361 363

Innholdsoversikt

§ 26 .................................................................................................................................................... § 27 .................................................................................................................................................... Tidligere § 27 andre ledd ................................................................................................................... § 28 .................................................................................................................................................... § 29 .................................................................................................................................................... § 30 .................................................................................................................................................... § 31 .................................................................................................................................................... § 32 .................................................................................................................................................... § 33 [tom paragraf] ............................................................................................................................ § 34 .................................................................................................................................................... § 35 .................................................................................................................................................... § 36 .................................................................................................................................................... § 37 .................................................................................................................................................... § 38 [tom paragraf] ............................................................................................................................ § 39 .................................................................................................................................................... § 40 .................................................................................................................................................... § 41 .................................................................................................................................................... § 42 [tom paragraf] ............................................................................................................................ § 43 .................................................................................................................................................... § 44 .................................................................................................................................................... § 45 .................................................................................................................................................... § 46 .................................................................................................................................................... § 47 .................................................................................................................................................... § 48 ....................................................................................................................................................

380 394 397 400 406 407 412 420 423 424 427 429 432 435 436 437 439 443 444 447 449 450 454 455

Den svensk-norske unionen 1814–1905 ............................................................................................... 457 C. Om borgerrett og den lovgivende makt ...................................................................................... C. Om borgarretten og den lovgjevande makta .............................................................................. § 49 .................................................................................................................................................... § 50 .................................................................................................................................................... § 51 .................................................................................................................................................... § 52 [tom paragraf] ............................................................................................................................ Tidligere § 52 ..................................................................................................................................... § 53 .................................................................................................................................................... § 54 .................................................................................................................................................... § 55 .................................................................................................................................................... § 56 [tom paragraf] ............................................................................................................................ Tidligere § 56 ..................................................................................................................................... § 57 og § 58 ....................................................................................................................................... § 59 .................................................................................................................................................... § 60 .................................................................................................................................................... § 61 .................................................................................................................................................... § 62 .................................................................................................................................................... § 63 .................................................................................................................................................... § 64 .................................................................................................................................................... § 65 .................................................................................................................................................... § 66 .................................................................................................................................................... § 67 ....................................................................................................................................................

483 483 484 496 509 512 513 520 525 535 537 538 540 548 555 558 560 563 568 571 574 588

Innholdsoversikt

§ 68 .................................................................................................................................................... § 69 .................................................................................................................................................... § 70 [tom paragraf] ............................................................................................................................ Tidligere § 70 ..................................................................................................................................... § 71 .................................................................................................................................................... § 72 [tom paragraf] ............................................................................................................................ Tidligere § 72 ..................................................................................................................................... § 73 .................................................................................................................................................... § 74 .................................................................................................................................................... § 75 .................................................................................................................................................... § 76 .................................................................................................................................................... § 77 .................................................................................................................................................... § 78 .................................................................................................................................................... § 79 .................................................................................................................................................... § 80 .................................................................................................................................................... § 81 .................................................................................................................................................... § 82 .................................................................................................................................................... Tidlegare § 82 .................................................................................................................................... § 83 .................................................................................................................................................... § 84 .................................................................................................................................................... § 85 ....................................................................................................................................................

591 603 611 612 615 620 621 623 627 641 732 737 739 742 747 751 754 771 774 787 797

D. Om den dømmende makt ............................................................................................................. D. Om den dømmande makta ........................................................................................................... §§ 86 og 87 ........................................................................................................................................ § 88 .................................................................................................................................................... § 89 .................................................................................................................................................... Tidlegare § 89 .................................................................................................................................... § 90 .................................................................................................................................................... § 91 ....................................................................................................................................................

801 801 802 835 855 882 884 886

E. Menneskerettigheter ...................................................................................................................... 889 E. Menneskerettar .............................................................................................................................. 889 Framveksten av det moderne menneskerettighetsvernet ....................................................................... 890 § 92 .................................................................................................................................................... 897 § 93 .................................................................................................................................................... 909 § 94 .................................................................................................................................................... 929 Tidligere § 94 ..................................................................................................................................... 963 § 95 .................................................................................................................................................... 985 Tidlegare § 95 .................................................................................................................................... 997 § 96 .................................................................................................................................................. 1000 § 97 .................................................................................................................................................. 1027 § 98 .................................................................................................................................................. 1040 Tidligere § 98 ................................................................................................................................... 1047 § 99 [tom paragraf] .......................................................................................................................... 1053 § 100 ................................................................................................................................................ 1054 § 101 ................................................................................................................................................ 1116 Tidlegare § 101 ................................................................................................................................ 1125 § 102 ................................................................................................................................................ 1138

Innholdsoversikt

§ 103 [tom paragraf] ........................................................................................................................ Tidligere § 103 ................................................................................................................................. § 104 ................................................................................................................................................ § 105 ................................................................................................................................................ § 106 ................................................................................................................................................ § 107 [tom paragraf] ........................................................................................................................ § 108 ................................................................................................................................................ § 109 ................................................................................................................................................ § 110 ................................................................................................................................................ Tidlegare § 110 ................................................................................................................................ § 111 [tom paragraf] ........................................................................................................................ § 112 ................................................................................................................................................ § 113 ................................................................................................................................................

1164 1165 1167 1178 1203 1207 1208 1221 1228 1239 1244 1245 1253

F. Allmenne føresegner .................................................................................................................... F. Alminnelige bestemmelser .......................................................................................................... § 114 ................................................................................................................................................ § 115 ................................................................................................................................................ § 116 ................................................................................................................................................ § 117 ................................................................................................................................................ § 118 ................................................................................................................................................ § 119 ................................................................................................................................................ § 120 ................................................................................................................................................ § 120 a .............................................................................................................................................. § 121 ................................................................................................................................................

1263 1263 1264 1275 1305 1315 1325 1337 1345 1357 1359

Vedlegg 1. Grunnsetningar vedtatt på Eidsvoll 13./16. april 1814 ..................................................... 1401 Vedlegg 2. Grunnloven vedtatt på Eidsvoll 17. mai 1814 .................................................................. 1402 Vedlegg 3. Grunnloven revidert i Christiania 4. november 1814 ....................................................... 1411 Vedlegg 4. Riksakten av 31. juli/6. august 1815 ................................................................................. 1423 Vedlegg 5. Grunnloven etter endringene i 1905 ................................................................................. 1429 Vedlegg 6. Grunnloven per 17. mai 1914 ........................................................................................... 1439 Vedlegg 7. Grunnloven/Grunnlova per 31. desember 2020 ............................................................... 1450 Om forfatterne ..................................................................................................................................... 1471 Litteratur .............................................................................................................................................. 1473 Lovregister .......................................................................................................................................... 1508 Domsregister ....................................................................................................................................... 1523

Innhold Forord ......................................................................................................................................................................... 5 Grunnlovshistoria – eit oversyn ................................................................................................................................... 39 Ola Mestad

1 Innleiing .......................................................................................................................................................... 39 2 Grunnlovsåret 1814 ......................................................................................................................................... 39 3 Den grunnlovgivande Riksforsamlinga på Eidsvoll. Grunnsetningane .......................................................... 40 4 Grunnlovsutkasta ............................................................................................................................................ 41 5 Grunnlovsarbeidet ........................................................................................................................................... 42 6 Ferdigstillinga. Kongevalet ............................................................................................................................. 43 7 Grunnlova i praksis i 1814. Krig og Mossekonvensjonen .............................................................................. 44 8 Grunnlovsrevisjon og union med Sverige hausten 1814 ................................................................................ 44 9 Første grunnlovsendring – røysterett for Rettighetsmenn .............................................................................. 44 10 Karl Johans grunnlovsforslag. Konstitusjonskomiteen og Christian Krohg i 1824 ...................................... 45 11 Kongeleg absolutt veto som prinsipptolking av grunnlova. Statsrådssaka og Riksrett i 1884 ..................... 46 12 Demokratisering og utviding av røysteretten ................................................................................................ 46 13 Unionsoppløysinga, grunnlovsendringane i 1905 og etterfølgjande modernisering .................................... 46 14 Grunnlova 1940–1945 .................................................................................................................................. 47 15 Viktige grunnlovsendringar 1946–2012 ....................................................................................................... 48 16 Språkleg modernisering og parallelltekst på nynorsk i 2014 ........................................................................ 48 17 Grunnlovsrevisjonen ved 200-årsjubileet i 2014 .......................................................................................... 49 Redaksjonell innledning .............................................................................................................................................. 52 Dag Michalsen

1 2 3 4

Kongeriket Norges Grunnlov Kongeriket Noregs grunnlov A. Om statsformen .............................................................................................................................................. 58 A. Om statsforma ................................................................................................................................................ 58 § 1 ........................................................................................................................................................................... 59 Ola Mestad

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Innhold

10 Europeisk integrasjon, det norske medlemskapsspørsmålet og § 1 .............................................................. 74 11 § 1 i dag og framover .................................................................................................................................... 75 § 2 ........................................................................................................................................................................... 77 Dag Michalsen

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Innledning ....................................................................................................................................................... 77 Stat-kirke-utvalgets forslag til ny § 2 .............................................................................................................. 77 Stortingets kirkeforlik av 2008 og den nye § 2 i 2012 .................................................................................... 79 Generelle tolkningsspørsmål ved § 2 .............................................................................................................. 81 Historiske og internasjonale trekk ved Grunnlovens nye verdiparagraf ......................................................... 82 Religion og forfatning: «vår kristne og humanistiske arv» – nyere internasjonale tendenser ........................ 83 «Verdigrunnlaget forblir vår kristne og humanistiske arv», § 2, første punktum ........................................... 85 «Denne grunnlov skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene» – § 2 andre punktum ......... 87 Avslutning ....................................................................................................................................................... 90

Tidligere § 2 første og andre punktum .............................................................................................................. 91 (1814–2012) Torbjørn Backer Hjorthaug

1 Innledning: Religion og forfatning ................................................................................................................. 91 2 Reformasjonen og eneveldet ........................................................................................................................... 92 3 Grunnlovens § 2 – statens offentlige religion og religionsfrihet på Eidsvoll 1814 ........................................ 94 4 § 2, statskirkeordningen og religionsfrihet – en oversikt ................................................................................ 99 5 Statskirkeordningen, religionsfrihet og § 2, 1814–1905 ................................................................................. 99 6 Statskirkeordningen, religionsfrihet og § 2, 1905–1964 ............................................................................... 104 7 Statskirkeordningen, religionsfrihet og § 2, 1964–1980 ............................................................................... 107 8 Lovgivning og debatt om statskirkeordning og § 2, 1980–2012 .................................................................. 109 9 Særlig om § 2s oppdragerplikt ...................................................................................................................... 112 10 Kirkeforliket og endringen i 2012 ............................................................................................................... 113 Tidligere § 2 tredje punktum ............................................................................................................................. 115 (1814–1897–1956) Ulrik Sverdrup-Thygeson

1 2 3 4

Bakgrunnen for forbudene ............................................................................................................................ 115 Forbudene mot munkeordener og jesuitter 1814–1897 ................................................................................ 116 Debatten om opphevelse i 1925 .................................................................................................................... 117 Mot opphevelsen av jesuittforbudet 1956 ..................................................................................................... 118

Tidligere § 2 fjerde punktum ............................................................................................................................. 121 (1814–1851) Ulrik Sverdrup-Thygeson

1 2 3 4 5 6 7

Innledning ..................................................................................................................................................... 121 Jødenes stilling i Europa frem mot 1814 ...................................................................................................... 121 Jødenes stilling i Norge før 1814 .................................................................................................................. 122 Vedtakelsen om utelukkelse av jøder på Eidsvoll i 1814 ............................................................................. 123 Tolkning og praktisering fra 1814 ................................................................................................................ 126 Stortingsbehandlingene av spørsmålet om opphevelse ................................................................................. 127 Andre verdenskrig – jødeforbudet «gjeninnført» av Quisling ...................................................................... 129

B. Om den utøvende makt, kongen og den kongelige familie og om religionen .................................... 131 B. Om den utøvande makta, om kongen og den kongelege familien og om religionen ....................... 131

Innhold

§ 3 ......................................................................................................................................................................... 132 Eirik Holmøyvik

1 2 3 4 5

§ 4 ......................................................................................................................................................................... 152 Torbjørn Backer Hjorthaug

1 2 3 4 5 6

152 152 154 154 156 157

§ 5 ......................................................................................................................................................................... 159 Dag Michalsen

1 Grunnloven § 5 – innledning ........................................................................................................................ 159 2 Grunnloven § 5s utforming i 1814 ................................................................................................................ 159 3 Grunnloven § 5 – oversikt ............................................................................................................................. 160 4 Det sakrale kongedømmet: Fyrsters hellighet og ikke-ansvarlighet i europeisk rett frem til rundt 1500 .... 161 5 Fyrsteimmunitet og oppkomsten av den moderne stat, ca 1500–1800 ......................................................... 163 6 Grl § 5s internasjonale historie ca. 1790–1830 ............................................................................................. 167 7 Robert von Mohls Die Verantwortung der Minister 1837 ............................................................................ 169 8 Grl § 5 i norsk statsrettslære, 1814–1905 ..................................................................................................... 171 9 Debatter om den personlige kongemakten ca 1870–1905 ............................................................................ 176 10 Grl § 5 i norsk statsrett etter 1905 ............................................................................................................... 178 11 Grunnlovsendringen av 2018: Bortfallet av «Kongens person er hellig» ................................................... 181 § 6 ......................................................................................................................................................................... 183 Arne Fliflet

§ 7 ......................................................................................................................................................................... 188 Arne Fliflet

§ 8 ......................................................................................................................................................................... 190 Arne Fliflet

§ 9 ......................................................................................................................................................................... 193 Arne Fliflet

§ 10 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 195 Tidligere § 10 ....................................................................................................................................................... 196 (1814–1908) Dag Michalsen

Innhold

3 4 5 6 7

Bestemmelsen om kroning og salving på Eidsvoll frem til Novembergrunnloven ...................................... 198 § 10 i norsk statsrett og statspraksis 1814–1905 ........................................................................................... 200 Kroningsdebatten i 1905 og kroningen av kong Haakon i 1906 ................................................................... 202 Opphevelsen av Grl § 10 i 1908 .................................................................................................................... 203 Signingsseremoniene for kong Olav 1958 og kong Harald 1991 ................................................................. 203

§ 11 ....................................................................................................................................................................... 205 Dag Michalsen

1 2 3 4 5 6

§ 12 ....................................................................................................................................................................... 212 Eirik Holmøyvik

1 2 3 4

Tidligere § 12 andre ledd ................................................................................................................................... 221 (1919–2012) Torbjørn Backer Hjorthaug

1 Bakgrunn ....................................................................................................................................................... 221 2 § 12 andre ledds historie, 1919–2012 ........................................................................................................... 222 § 13 ....................................................................................................................................................................... 225 Ola Mestad

1 Innleiing. Unionstida ..................................................................................................................................... 225 2 Etter unionsoppløysinga i 1905 og framover ................................................................................................ 226 § 14 ....................................................................................................................................................................... 228 Eirik Holmøyvik

1 Innleiing: Statssekretærane ........................................................................................................................... 228 2 § 14 i praksis ................................................................................................................................................. 229 § 15 ....................................................................................................................................................................... 231 Fredrik Sejersted

1 2 3 4 5 6 7

Innledning ..................................................................................................................................................... 231 Parlamentarismens gjennombrudd politisk og rettslig 1884–1929 ............................................................... 231 Parlamentarismen som konstitusjonell sedvanerett ...................................................................................... 233 Kodifiseringen av parlamentarismen i 2007 ................................................................................................. 235 Nærmere om tolkingen av § 15 ..................................................................................................................... 237 Mistillitsforslag og vedtak i praksis .............................................................................................................. 241 Politiske normer for behandling av mistillitsforslag ..................................................................................... 243

Innhold

§ 16 ....................................................................................................................................................................... 245 Torbjørn Backer Hjorthaug

1 2 3 4 5 6

245 245 246 249 251 257

§ 17 ....................................................................................................................................................................... 259 Knut Dørum

§ 19 ....................................................................................................................................................................... 275 Ola Mestad

1 2 3 4 5 6

275 275 277 278 283 284

§ 20 ....................................................................................................................................................................... 285 Magne Frostad

1 2 3 4

Ordlyden ....................................................................................................................................................... Generelt om benådningsretten ...................................................................................................................... Historien frem til 1814 .................................................................................................................................. Historien etter 1814 ....................................................................................................................................... 4.1 Hvor ofte er denne fullmakten blitt brukt? ............................................................................................ 4.2 Diskusjonen om endringer av ordlyden i Grl. § 20 ............................................................................... 4.3 Utøvelsen av kompetansen og forholdet mellom statsmaktene ............................................................. 4.4 Selve benådningsvurderingen ................................................................................................................ 4.5 Andre begrensinger og saksbehandling ................................................................................................. 4.6 Folkerettens påvirkning ......................................................................................................................... 5 Veien videre ..................................................................................................................................................

285 285 287 288 288 289 290 291 291 292 293

§ 21 ....................................................................................................................................................................... 294 Henning Jakhelln

1 Oversikt, terminologi, endringer, historisk bakgrunn, visekonge-embetet ................................................... 294 2 Embetsmannsbegrepet .................................................................................................................................. 296

Innhold

3 4 5 6 7 8 9

Embetsmennenes rettsstilling overfor staten ................................................................................................. 299 Grunnlovsspørsmål ved statens tariffavtaler ................................................................................................. 302 Kompetanse til å organisere stillinger som embeter eller tjenestemannsstillinger ....................................... 303 Hvilke stillinger kan og må organiseres som embeter .................................................................................. 304 Utnevnelse og utvelgelse .............................................................................................................................. 306 Embetsed og lydighetsplikt, § 21, 2 pkt. ....................................................................................................... 308 Forbudet mot at kongelige prinser innehar sivile embeter ............................................................................ 310

§ 22 ....................................................................................................................................................................... 312 Henning Jakhelln

1 § 22s hovedtrekk og formål .......................................................................................................................... 312 2 Begrepet «avskjed» ....................................................................................................................................... 313 3 Tre embetsmannsgrupper .............................................................................................................................. 313 4 Historisk bakgrunn ........................................................................................................................................ 314 5 Bestemmelsens tilblivelse på Eidsvoll i 1814 ............................................................................................... 314 6 Endringer av bestemmelsen .......................................................................................................................... 314 7 Embetsmannsstandens uavhengighet ............................................................................................................ 315 8 Kompetanse til å treffe vedtak om avskjed ................................................................................................... 317 9 Avskjed av «politiske» embetsmenn ............................................................................................................. 317 10 Avskjed av «avsettelige» embetsmenn etter § 22 ....................................................................................... 318 11 Avskjed av «uavsettelige» embetsmenn etter § 22 ..................................................................................... 323 12 Suspensjon .................................................................................................................................................. 333 13 Forflytningsforbudet ................................................................................................................................... 337 14 Konstitusjon ................................................................................................................................................ 341 15 Åremål ......................................................................................................................................................... 346 16 Avskjed ved oppnådd aldersgrense ............................................................................................................. 347 17 Avskjed etter søknad ................................................................................................................................... 348 18 Embetsnedleggelse ...................................................................................................................................... 349 § 23 ....................................................................................................................................................................... 351 Gro Nystuen

1 Innhold og bakgrunn ..................................................................................................................................... 351 2 Endringer etter 1814 ...................................................................................................................................... 352 3 Hva er en orden ............................................................................................................................................. 352 4 Norsk adel fram til 1814 ............................................................................................................................... 353 5 Debatten på Eidsvoll 7. mai 1814 ................................................................................................................. 354 6 Bestemmelsen fra 1814 til 1905 .................................................................................................................... 355 7 Ordensvesenet etter unionsoppløsningen ...................................................................................................... 357 8 Tilspissing i 1913 .......................................................................................................................................... 358 9 Grunnloven § 23 i nyere tid .......................................................................................................................... 359 10 Stridsdekorasjoner ....................................................................................................................................... 359 11 Avsluttende kommentarer ........................................................................................................................... 360 § 24 ....................................................................................................................................................................... 361 Arne Fliflet

§ 25 ....................................................................................................................................................................... 363 Knut Einar Skodvin

1 2 3 4

Innhold

5 Unionen tek slutt. Landvernet ....................................................................................................................... 368 6 Andre verdskrig ............................................................................................................................................ 369 7 Utfordring i nyare tid – NATO ..................................................................................................................... 370 8 § 25 første og andre ledd i framtida .............................................................................................................. 371 9 § 25 tredje ledd: Innleiing ............................................................................................................................. 372 10 Grunnlovsføresegna si utvikling og plassering ........................................................................................... 372 11 Vedtaking og tidlege tolkingar av noverande § 25 tredje ledd ................................................................... 373 12 § 25 tredje ledd i nyare tid .......................................................................................................................... 375 13 Kort om den språklege oppdateringa av tredje ledd ................................................................................... 378 § 26 ....................................................................................................................................................................... 380 Knut Einar Skodvin og Ola Mestad

1 Innleiing til § 26 fyrste ledd .......................................................................................................................... 380 2 Utviklinga av ordlyden i mai og november 1814 ......................................................................................... 380 3 Utviklinga etter unionsoppløysinga .............................................................................................................. 382 4 Bruken av krigsmakta – i dag og vidare ....................................................................................................... 383 5 Utanriksstyret. Representasjonsretten og traktatkompetansen ..................................................................... 385 6 Innleiing til § 26 andre ledd .......................................................................................................................... 386 7 Vedtakinga i 1931 av § 26 andre ledd .......................................................................................................... 386 8 Kompetanseavgrensing eller berre samtykkeplikt ........................................................................................ 388 9 Lange linjer i teori og praksis før 1931 ......................................................................................................... 388 10 Praksis etter 1931 – Grønlandssaka og omstridd tryggleikspolitikk .......................................................... 389 11 Etterkrigstida ............................................................................................................................................... 391 12 Samtykke til EØS-lovgiving ....................................................................................................................... 392 13 Avslutning ................................................................................................................................................... 393 § 27 ....................................................................................................................................................................... 394 Eirik Holmøyvik

1 2 3 4

Kva skal til for at statsrådet er vedtaksført? .................................................................................................. Endringar ....................................................................................................................................................... §§ 27 og 29 i praksis ..................................................................................................................................... Avslutning .....................................................................................................................................................

394 394 394 395

Tidligere § 27 andre ledd ................................................................................................................................... 397 (1919–2012) Torbjørn Backer Hjorthaug

1 Bestemmelsen om kirkelig statsråd i § 27 andre ledd ................................................................................... 397 2 Utviklingen av § 27 andre ledd fra 1919 til 2012 ......................................................................................... 397 § 28 ....................................................................................................................................................................... 400 Ola Mestad

1 2 3 4 5 6

§ 29 ....................................................................................................................................................................... 406 Eirik Holmøyvik

Innhold

§ 30 ....................................................................................................................................................................... 407 Ola Mestad

1 2 3 4 5 6

§ 31 ....................................................................................................................................................................... 412 Ola Mestad

1 2 3 4 5

§ 32 ....................................................................................................................................................................... 420 Ola Mestad

1 2 3 4 5

§ 33 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 423 § 34 ....................................................................................................................................................................... 424 Arne Fliflet

§ 35 ....................................................................................................................................................................... 427 Arne Fliflet

§ 36 ....................................................................................................................................................................... 429 Arne Fliflet

§ 37 ....................................................................................................................................................................... 432 Arne Fliflet

§ 38 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 435 § 39 ....................................................................................................................................................................... 436 Ola Mestad

§ 40 ....................................................................................................................................................................... 437 Ola Mestad

§ 41 ....................................................................................................................................................................... 439 Arne Fliflet

§ 42 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 443

Innhold

§ 43 ....................................................................................................................................................................... 444 Ola Mestad

1 Oversyn ......................................................................................................................................................... 444 2 Reglar om regentskap i Eidsvollsgrunnlova. Rolle for enkedronninga og kontinuitet frå Kongelova ......... 444 3 Regentskap basert på Eidsvollsgrunnlova 11. oktober–4. november 1814 .................................................. 445 § 44 ....................................................................................................................................................................... 447 Arne Fliflet

§ 45 ....................................................................................................................................................................... 449 Arne Fliflet

§ 46 ....................................................................................................................................................................... 450 Nils Rune Langeland

§ 48 ....................................................................................................................................................................... 455 Ola Mestad

1 Oversyn ......................................................................................................................................................... 455 2 Norske kongeval i praksis ............................................................................................................................. 456 Den svensk-norske unionen 1814–1905 ................................................................................................................... 457 Dag Michalsen

1 2 3 4 5 6 7

Oversikt ......................................................................................................................................................... 457 Den internasjonale bakgrunnen for den svensk-norske unionen 1814–1905 ............................................... 458 Den svensk-norske unionens tilkomst 1814–1815 ....................................................................................... 460 Den svensk-norske unionens rettsgrunnlag, 1814–1815. Novembergrunnloven § 42 ................................. 463 Den svensk-norske unionens forfatningshistorie 1814–1905 og de tre unionskomiteene ............................ 467 Novembergrunnloven § 6: De unionelle tronfølgereglene ........................................................................... 470 Novembergrunnloven §§ 26, 27, 28, 38, 39 og Riksakten §§ 4, 5, 6, 7: Unionens utenrikstjeneste og «det sammensatte statsråd» .......................................................................................................................... 471 8 Særlig om konsulatvesenets unionelle karakter, 1891–1905 ........................................................................ 473 9 Novembergrunnloven §§ 11, 12, 13, 14 og 15: Organisering av den utøvende makt .................................. 474 10 Enkelte av Novembergrunnlovens øvrige unionsrelaterte bestemmelser: §§ 18, 33 og 93 ........................ 476 10.1 Oversikt ............................................................................................................................................... 476 10.2 Novembergrunnloven § 18, annet punktum (opphevet 1905) ............................................................. 476 10.3 Novembergrunnloven § 33 (opphevet 1908) ....................................................................................... 476 10.4 Novembergrunnloven § 93 (opphevet 1905) ....................................................................................... 477 11 Unionsoppløsningen 1905 .......................................................................................................................... 478 12 De konstitusjonelle følgene av 7. juni-vedtaket 1905, særlig Stortingets redigering av Grunnloven, jf. § 112 (nå § 121) ....................................................................................................................................... 480 C. Om borgerrett og den lovgivende makt ................................................................................................... 483 C. Om borgarretten og den lovgjevande makta ........................................................................................... 483 § 49 ....................................................................................................................................................................... 484 Ola Mestad (§ 49 første ledd) og Sigrid Stokstad (§ 49 andre ledd)

1 Folkesuverenitetsprinsippet. § 49 første ledd ............................................................................................... 484

Innhold

2 3 4 5 6 7 8 9

§ 49 på Eidsvoll ............................................................................................................................................. 485 Kvasitokammersystem og plenum ................................................................................................................ 486 Frie og hemmelege val .................................................................................................................................. 487 Det lokale selvstyret. § 49 andre ledd ........................................................................................................... 487 Bakgrunn: Formannskapslovene 1837 – en nødvendig utfylling av grunnloven ......................................... 488 Grunnlovfesting av lokaldemokrati eller kommunalt selvstyre .................................................................... 489 Innhold av og intensjoner bak § 49 andre ledd ............................................................................................. 491 Virkninger av § 49 andre ledd ....................................................................................................................... 493

§ 50 ....................................................................................................................................................................... 496 Henrik Bull

§ 52 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 512 Tidligere § 52 ....................................................................................................................................................... 513 (1814–1954) Henrik Bull

1 2 3 4 5 6

Innledning. Vedtagelsen i 1814 .................................................................................................................... 513 Ulike tolkningsspørsmål ............................................................................................................................... 513 Nærmere om endringer i bokstav a ............................................................................................................... 515 Nærmere om bokstav b ................................................................................................................................. 517 Nærmere om endringer i bokstav c ............................................................................................................... 517 Ny bokstav d: Suspensjon på grunn av understøttelse fra fattigvesenet ....................................................... 518

§ 53 ....................................................................................................................................................................... 520 Henrik Bull

1 2 3 4 5

Innledning ..................................................................................................................................................... 520 Nærmere om bokstav a – tap av stemmerett som følge av straffedom ......................................................... 521 Nærmere om bokstav b og c – tap av stemmeretten som følge av tilknytning til andre stater ..................... 522 Bokstav d om kjøp av stemmer ..................................................................................................................... 524 Bokstav e om umyndiggjøring ...................................................................................................................... 524

§ 54 ....................................................................................................................................................................... 525 Marit Halvorsen

Innhold

3 4 5 6 7 8

Generelt om valgordning og de enkelte grunnlovsutkastene 1814 ............................................................... 528 Teoretiske og praktiske forbilder for valgordningen i 1814 ......................................................................... 529 Valgordningen og forhandlingene på Eidsvoll 1814 .................................................................................... 531 Utblikk .......................................................................................................................................................... 532 Forslag til endringer i §§ 54–59 i NOU:6 2020, Valglovutvalget ................................................................ 532 Grunnloven § 54 ........................................................................................................................................... 534

§ 55 ....................................................................................................................................................................... 535 Marit Halvorsen

§ 56 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 537 Tidligere § 56 ....................................................................................................................................................... 538 (1814–1972) Hilde Sandvik

§ 57 og § 58 ......................................................................................................................................................... 540 Marit Halvorsen

1 2 3 4 5

Innledning. Tolkningsspørsmålene ............................................................................................................... Endringene av §§ 57 og 58 frem til 1905 ..................................................................................................... Innføring av forholdstallsvalg og mandatfordeling på 1900-tallet ............................................................... Valgordning og utjevningsmandater 1968–1988 .......................................................................................... Gjeldende valgordning, 2003 ........................................................................................................................

541 541 542 544 545

§ 59 ....................................................................................................................................................................... 548 Marit Halvorsen

1 2 3 4

§ 59 på 1800-tallet ........................................................................................................................................ Endring av valgordningen i 1905 – flertallsvalg i enmannskretser .............................................................. Innføring av forholdstallsvalg i 1919 ............................................................................................................ Grunnlovsvedtak om § 59, 1923–2003 .........................................................................................................

549 550 551 553

§ 60 ....................................................................................................................................................................... 555 Henrik Bull

§ 61 ....................................................................................................................................................................... 558 Ola Mestad

1 Innleiing. Vedtaking på Eidsvoll .................................................................................................................. 558 2 Endringar og forenkling frå 1905 og framover ............................................................................................. 558 § 62 ....................................................................................................................................................................... 560 Marit Halvorsen

1 2 3 4

563 564 564 566

Innhold

§ 64 ....................................................................................................................................................................... 568 Ola Mestad

1 Innleiing. Vedtakinga i 1814 ......................................................................................................................... 571 2 Utvikinga i godtgjersla frå diett til årleg sum ............................................................................................... 572 § 66 ....................................................................................................................................................................... 574 Stian Øby Johansen

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Innledning ..................................................................................................................................................... 574 Vedtagelsen på Eidsvoll ................................................................................................................................ 575 Særlig om forhistorien til friheten fra personlig heftelse .............................................................................. 576 Særlig om forhistorien til stortingsrepresentantenes ytringsimmunitet ........................................................ 577 Særlig om forhistorien til plikten til å rette seg etter Stortingets forretningsorden ...................................... 577 Tolkningen av friheten fra personlig heftelse ............................................................................................... 578 Stortingsrepresentantenes ytringsimmunitet ................................................................................................. 580 Plikten til å rette seg etter Stortingets forretningsorden ................................................................................ 586 Fremtiden, Europa, og Grunnloven § 66 ....................................................................................................... 587

§ 67 ....................................................................................................................................................................... 588 Nora Naguib Leerberg

1 Innledning. Bestemmelsens innhold ............................................................................................................. 588 2 Eidsvoll 1814 – Hva er et navn? ................................................................................................................... 588 § 68 ....................................................................................................................................................................... 591 Nora Naguib Leerberg

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Innledning ..................................................................................................................................................... 591 Eidsvoll 1814 ................................................................................................................................................ 592 Endring i november 1814 .............................................................................................................................. 593 Sesong og sesjon ........................................................................................................................................... 594 Innføringen av årlige storting – et forspill til parlamentarismen i Norge ..................................................... 597 Om «rikets hovedstad» .................................................................................................................................. 598 Unntak: våren 1940 ....................................................................................................................................... 599 Frigjøringen og Stortingets funksjonstid ....................................................................................................... 600 Tiden etter 1959 ............................................................................................................................................ 602

§ 69 ....................................................................................................................................................................... 603 Nora Naguib Leerberg

1 2 3 4 5 6

§ 70 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 611

Innhold

Tidligere § 70 ....................................................................................................................................................... 612 (1814–1990) Nora Naguib Leerberg

1 Innledning. Vedtagelsen på Eidsvoll ............................................................................................................ 612 2 Praksis ved de 9 overordentlige storting ....................................................................................................... 613 § 71 ....................................................................................................................................................................... 615 Henrik Bull

1 2 3 4 5

Innledning ..................................................................................................................................................... Riksforsamlingen på Eidsvoll og forhandlingene med Sverige i november 1814 ........................................ Endringer av § 71 .......................................................................................................................................... Nærmere om innholdet i § 71 og praktiseringen av bestemmelsen .............................................................. Oppløsningsrett og § 71 ................................................................................................................................

615 615 616 617 619

§ 72 [tom paragraf] ............................................................................................................................................. 620 Tidligere § 72 ....................................................................................................................................................... 621 (1814–1990) Henrik Bull

§ 73 ....................................................................................................................................................................... 623 Henrik Bull

1 2 3 4

627 628 630 632

§ 75 ....................................................................................................................................................................... 641 Ola Mestad, Christoffer C. Eriksen (§ 75 bokstav f) og Harald Espeli (§ 75 bokstav i og k)

1 2 3 4 5 6 7

8 9

Innleiing ........................................................................................................................................................ § 75 på Eidsvoll ............................................................................................................................................ Vedtaksformene etter § 75 – lovvedtak eller plenum eller berre i avdeling? ............................................... § 75 bokstav a) – lovgiving ........................................................................................................................... § 75 bokstav a) – skattlegging ...................................................................................................................... 5.1 Den sentrale rolla til skattleggingsretten ............................................................................................... 5.2 Trinnhøgdspørsmål ved skattelov og plenarvedtak ............................................................................... § 75 bokstav b) – statslån .............................................................................................................................. § 75 bokstav c) – Oppsyn med pengevesenet ............................................................................................... 7.1 Spørsmålet på Eidsvoll .......................................................................................................................... 7.2 Karakteren av kontrolloppgåva ............................................................................................................. 7.3 Kontrolloppgåva i nyare tid ................................................................................................................... § 75 bokstav d) – Løyvingsretten .................................................................................................................. § 75 bokstav e) – apanasje ............................................................................................................................ 9.1 Apanasjespørsmålet i 1814 .................................................................................................................... 9.2 Apanasje i praksis under den svensk-norske union ............................................................................... 9.3 Apanasje til det nye norske kongehuset i 1905 ..................................................................................... 9.4 Apanasje frå 2002 ..................................................................................................................................

642 643 644 648 651 651 652 654 656 656 656 658 659 661 661 662 663 664

Innhold

10 § 75 bokstav f) Foreleggelse av statsrådsprotokollene og andre offentlige dokumenter ............................ 664 10.1 Innledning ............................................................................................................................................ 664 10.2 Historisk bakgrunn ............................................................................................................................... 665 10.3 Formålet ............................................................................................................................................... 666 10.4 Endringer i ordlyden ............................................................................................................................ 666 10.5 Rettslige normer og saklig innhold ...................................................................................................... 667 10.6 Funksjon i konstitusjonell praksis ....................................................................................................... 669 10.7 Tolkningsspørsmål i teorien ................................................................................................................ 677 10.8 Utviklingslinjer i Stortingets og regjeringens tolkning av § 75 bokstav f i etterkrigstiden ................. 681 10.9 Sammenfatning om § 75 bokstav f ...................................................................................................... 684 11 § 75 bokstav g) Traktatoversending til Stortinget ....................................................................................... 685 11.1 Traktatspørsmålet på Eidsvoll ............................................................................................................. 685 11.2 Traktatoversending under den svensk-norske union fram til 1842 ..................................................... 685 11.3 Traktatoversending frå 1842 til 1905 .................................................................................................. 689 11.4 Traktatoversending etter at Noreg fekk eigen utanriksminister i 1905 ............................................... 690 12 § 75 bokstav h) Innkalling av enkeltpersonar til å møte og forklare seg i Stortinget ................................. 690 12.1 Innleiing. Innkallingsretten på Eidsvoll ............................................................................................... 690 12.2 Debattar om innkallingsretten .............................................................................................................. 692 12.3 Innkallingsretten i praksis 1884–1933 ................................................................................................. 693 12.4 Innkallingsretten påkalt men ikkje gjennomført etter 1933 ................................................................. 694 13 § 75 bokstav i) Revisjon av midlertidige gasje- og pensjonslister .............................................................. 695 13.1 Innledning ............................................................................................................................................ 695 13.2 § 75 bokstav i blir til ............................................................................................................................ 696 13.3 Pensjonskonfliktene frem til 1830-årene ............................................................................................. 698 13.4 En rettighetsbasert pensjonsordning for embetsmenn? ....................................................................... 702 13.5 Stortinget ønsker tvungen egenpensjonering ....................................................................................... 704 13.6 § 75 bokstav i og Venstre-staten .......................................................................................................... 706 14 § 75 bokstav k) Stats- og riksrevisjon ......................................................................................................... 709 14.1 Innledning og oversikt ......................................................................................................................... 709 14.2 Revisjonsspørsmålet på Eidsvoll ......................................................................................................... 710 14.3 Etableringen av Stortingets revisjonsordning, 1816–1821 .................................................................. 712 14.4 Tidlige riksrettssaker og Stortingets revisjon ...................................................................................... 713 14.5 Stortingets desisjonsmyndighet overføres til Odelstinget, 1830 ......................................................... 714 14.6 Desisjoner om økonomisk ansvar – kompromiss på Stortingets premisser ........................................ 715 14.7 Konstitusjonelle avklaringer i 1845 og 1848 – Statsrevisjonens omfattende innsynsrett ................... 717 14.8 Innføring av samsvar mellom budsjett- og regnskapsår og endringen av § 75 bokstav k ................... 719 14.9 Den konstitusjonelle striden om en ny revisjonsordning ..................................................................... 720 14.10 Revisjonssaken legges på is, 1885–1911 ........................................................................................... 721 14.11 Gunnar Knudsens arbeid for reform av statsrevisjonen, 1914–1918 ................................................ 723 14.12 Den konstitusjonelle status av de reviderte statsregnskapene fra okkupasjonsårene ........................ 725 14.13 Grunnloven § 75 bokstav k i etterkrigstiden ...................................................................................... 728 15 § 75 bokstav l) Sivilombodsmann ............................................................................................................... 729 16 § 75 bokstav m) Naturalisering – å gi innføddsrett ..................................................................................... 729 § 76 ....................................................................................................................................................................... 732 Ola Mestad

1 2 3 4

Innhold

§ 77 ....................................................................................................................................................................... 737 Ola Mestad

1 Innleiing. Vedtaking på Eidsvoll .................................................................................................................. 739 2 Sanksjonsnekting i praksis ............................................................................................................................ 740 3 Etter innføring av parlamentarismen ............................................................................................................ 740 § 79 ....................................................................................................................................................................... 742 Ola Mestad

1 2 3 4 5

§ 80 ....................................................................................................................................................................... 747 Ola Mestad

1 2 3 4

747 748 748 749

§ 81 ....................................................................................................................................................................... 751 Ola Mestad

1 2 3 4

§ 82 ....................................................................................................................................................................... 754 Fredrik Sejersted

1 2 3 4

Hovedtrekk .................................................................................................................................................... Opplysningspliktens utvikling fra politisk til rettslig norm .......................................................................... Nærmere om tolkingen av opplysningsplikten etter § 82 ............................................................................. Etterlevelse av opplysningsplikten – og kontrollen med dette .....................................................................

754 755 763 766

Tidlegare § 82 ..................................................................................................................................................... 771 (1814–1913) Ola Mestad

1 Bestemmelsens innhold og formål ................................................................................................................ 2 Sammenheng med andre bestemmelser ........................................................................................................ 3 Forfatningshistorisk bakgrunn ...................................................................................................................... 3.1 Domstolers betenkninger i Skandinavia – før 1814 ..............................................................................

774 775 776 776

Innhold

4 5

6 7

3.2 Domstoler i lovgivningsprosessen – en strategi for å moderere folkeviljen? ........................................ 776 3.3 Domstolers betenkninger i Nord-Amerika etter 1776 ........................................................................... 777 Tilblivelseshistorie: Før, under og etter forhandlingene på Eidsvoll i 1814 ................................................. 777 Anvendelse av Grunnloven § 83 ................................................................................................................... 778 5.1 Oversikt .................................................................................................................................................. 778 5.2 Stortingets beslutninger om å innhente Høyesteretts betenkninger ....................................................... 778 5.3 Nedstemte forslag om å innhente Høyesteretts betenkninger ................................................................ 782 Høyesteretts behandling av betenkningene ................................................................................................... 784 Grunnloven § 83 – fortsatt aktuell? ............................................................................................................... 784

§ 84 ....................................................................................................................................................................... 787 Christer Holtet Dahlin

1 Utvikling ....................................................................................................................................................... 797 2 Føresegna sitt opphav og sin funksjon .......................................................................................................... 797 3 § 85 i dag ....................................................................................................................................................... 798 D. Om den dømmende makt ........................................................................................................................... 801 D. Om den dømmande makta ......................................................................................................................... 801 §§ 86 og 87 .......................................................................................................................................................... 802 Hilde Ruus

1 Innleiing ........................................................................................................................................................ 835

Innhold

2 Riksforsamlinga på Eidsvoll og hausten 1814 .............................................................................................. 3 Munnleg eller skriftleg prosedyre? ............................................................................................................... 4 Ei usynleg dømande makt ............................................................................................................................. 5 Domstolen ..................................................................................................................................................... 6 Ein flaskehals i grunnlovsverket ................................................................................................................... 7 Høgsterett og kongens nåde .......................................................................................................................... 8 Ei dyrekjøpt redning ..................................................................................................................................... 9 Ei rettsforfatning utanfor Grunnlova? ........................................................................................................... 10 Jury og offentlege vota i Høgsterett ............................................................................................................ 11 Kva tydde «Høiesterets Dom»? .................................................................................................................. 12 Eit ankerfeste i maktfordelingssystemet ..................................................................................................... 13 Høgsterett som siste instans i sivilprosessen .............................................................................................. 14 Høgsteretts avgang i 1940 ........................................................................................................................... 15 Høgsterett i den nye internasjonale rettsordenen ........................................................................................ 16 EMK og EU/EØS i norsk rett ..................................................................................................................... 17 Høgsterett som ankedomstol i menneskerettssaker ....................................................................................

27 836 837 839 840 840 841 842 843 844 845 847 847 849 850 851 853

§ 89 ....................................................................................................................................................................... 855 Arnulf Tverberg

1 Innledning ..................................................................................................................................................... 855 1.1 Kodifisering av prøvingsretten .............................................................................................................. 855 1.2 Prøvingsrettens formål og funksjon ....................................................................................................... 857 2 Rammer for prøvingsretten i det norske systemet ........................................................................................ 857 2.1 Begrepet «prøvingsrett» ........................................................................................................................ 857 2.2 Noen grunntrekk .................................................................................................................................... 858 2.3 Virkningene av grunnlovsstrid .............................................................................................................. 859 3 Utvikling av prøvingsretten – etableringsfasen ............................................................................................ 860 3.1 Stillingen før og i 1814 .......................................................................................................................... 860 3.2 Hvorfor vokste prøvingsretten frem på 1800-tallet? ............................................................................. 862 3.3 1800-tallets ordskifte om prøvingsretten ............................................................................................... 862 4 Prøvingsrettens ulike epoker ......................................................................................................................... 863 4.1 Innledning .............................................................................................................................................. 863 4.2 Etableringsfasen (1814–1866) ............................................................................................................... 863 4.3 Bekreftelse i praksis (1866–1909) ......................................................................................................... 865 4.4 Den prøvingsrettslige «gullalder» (1910–1940) .................................................................................... 866 4.5 Prøvingsretten på prøve. «Plenumsloven» 1926 ................................................................................... 867 4.6 Prøvingsretten og den andre verdenskrigen ........................................................................................... 869 4.7 Prøvingsretten i dvale – «hands off» (1945–1976) ............................................................................... 870 4.8 Reetablering av prøvingsretten. Internasjonaliseringen (1976–2010) ................................................... 872 4.9 Fra 2010: «Hands on» – en ny prøvingsrettslig «gullalder»? ................................................................ 875 5 «[H]vor meget [skal] det … til for at domstolene skal sette en lov til side som grunnlovsstridig»? ........... 876 5.1 Tiden før Kløfta-dommen ...................................................................................................................... 876 5.2 Kløfta-dommens tredeling, og vekten av Stortingets syn ...................................................................... 877 5.3 Grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter ................................................................ 877 5.4 Grunnlovsbestemmelser til vern om personlig frihet og sikkerhet ........................................................ 878 5.5 Grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse ............................................................................................................................................... 878 5.6 Vurdering av perioden 1976 til i dag – og utviklingen videre ............................................................... 879 6 Prøving av «andre beslutninger truffet av statens myndigheter» .................................................................. 880 6.1 Innledning .............................................................................................................................................. 880 6.2 Prøving av forvaltningsvedtaks lovlighet .............................................................................................. 880 6.3 Prøvingen av forvaltningsvedtaks grunnlovmessighet .......................................................................... 881

Innhold

6.4 Begrensninger i prøvingen? ................................................................................................................... 881 7 Avslutning ..................................................................................................................................................... 881 Tidlegare § 89 ...................................................................................................................................................... 882 (1814–1920) Nils Rune Langeland

§ 90 ....................................................................................................................................................................... 884 Nils Rune Langeland

1 2 3 4 5 6 7

Historiske forløpere ....................................................................................................................................... 890 Andre verdenskrig og FN-pakten .................................................................................................................. 891 Grunnmuren .................................................................................................................................................. 892 Ideologisk rivalisering og selvbestemmelse ................................................................................................. 893 Globalisering av menneskerettighetene ........................................................................................................ 894 Demokratisering og rettighetsvern etter den kalde krigen ............................................................................ 895 Menneskerettighetene i Grunnloven ............................................................................................................. 895

§ 92 ....................................................................................................................................................................... 897 Ragna Aarli

1 Menneskerettighetenes stilling i norsk rett ................................................................................................... 897 2 En kort og en lang historie ............................................................................................................................ 898 3 Menneskerettigheter i det 18. århundre ......................................................................................................... 899 4 Fravalget av en menneskerettighetskatalog i Eidsvollskonstitusjonen ......................................................... 899 5 Fremveksten av velferds- og menneskerettighetsstaten ................................................................................ 901 6 Den politiske oppvåkningen .......................................................................................................................... 902 7 Norske menneskerettighetsbrudd .................................................................................................................. 902 8 Jubileumsgrunnloven blir til ......................................................................................................................... 903 9 Tautrekking om menneskerettighetskatalogens omfang ............................................................................... 904 10 Nærmere om sikringsplikten for menneskerettigheter utenfor Grunnloven ............................................... 905 11 Et tosporet system for menneskerettigheter i Grunnloven .......................................................................... 907 12 Menneskerettsvernet i fremtiden ................................................................................................................. 908 § 93 ....................................................................................................................................................................... 909 Jørn Jacobsen

1 Grunntrekka til § 93 ...................................................................................................................................... 909 2 Retten til liv – forbod mot dødsstraff ............................................................................................................ 910 2.1 Generelt om retten til liv og uttrykk for den i norsk rett ....................................................................... 910 2.2 Abort ...................................................................................................................................................... 913 2.3 Dødsstraff .............................................................................................................................................. 916

Innhold

2.4 Aktiv dødshjelp ...................................................................................................................................... 3 Forbodet mot tortur og mot anna umenneskeleg eller nedverdigande behandling ....................................... 3.1 Generelt om § 93 andre ledd .................................................................................................................. 3.2 Torturforbodet ....................................................................................................................................... 3.3 Forbodet mot anna umenneskeleg og nedverdigande behandling eller straff ....................................... 4 Forbodet mot slaveri og tvangsarbeid ........................................................................................................... 5 Staten si sikringsplikt etter fjerde ledd ..........................................................................................................

29 918 920 920 920 923 925 928

§ 94 ....................................................................................................................................................................... 929 Anders Løvlie

1 Oversikt over tidligere § 94s bestemmelser .................................................................................................. 963 2 § 94s krav til lovbøker: Internasjonal historie frem til 1814 ........................................................................ 965 3 Lovboksideer i Det dansk-norske eneveldet ................................................................................................. 966 4 § 94 i grunnlovsutkastene til Eidsvoll ........................................................................................................... 968 5 § 94 på Eidsvoll: Forholdet mellom Grunnlov og lovbok ............................................................................ 971 6 § 94s krav til lovbøker: Lovkomiteens arbeid og konstitusjonelle karakter 1814–1830 .............................. 973 7 Lovkommisjonen og realiseringen av § 94s krav til kriminallov (1842) ...................................................... 975 8 Claus Winter Hjelm og arbeidet med sivillovboken, 1826–1846 ................................................................. 976 9 Grunnloven § 94, 2. punktum: Forholdet mellom rett fra før 1814 og Grunnloven ..................................... 979 10 Grunnloven § 94s krav til lovbøker: Oppfatninger og praksis etter 1845 .................................................. 981 11 § 94 og Sivillovbokutvalet, 1949–1999 ...................................................................................................... 982 12 Utblikk ........................................................................................................................................................ 983 § 95 ....................................................................................................................................................................... 985 Jørgen Aall

Innhold

4 5 6

3.1 Generelt .................................................................................................................................................. 988 3.2 Grunnleggende elementer av rettferdig rettergang som gjelder i alle sakstyper ................................... 988 3.3 Særlige elementer i straffesaker ............................................................................................................. 990 3.4 Forvaltningsstraffesakene ...................................................................................................................... 990 Offentlighetskravet ........................................................................................................................................ 991 Rimelig tid-kravet ......................................................................................................................................... 992 Uavhengighet og upartiskhet ........................................................................................................................ 993 6.1 Forholdet mellom uavhengighet og upartiskhet .................................................................................... 993 6.2 Uavhengighetskravet ............................................................................................................................. 993 6.3 Upartiskhetskravet ................................................................................................................................. 995 Rettferdig rettergang i fremtiden ................................................................................................................... 995

Tidlegare § 95 ...................................................................................................................................................... 997 (1814–2014) Ola Mestad

1 2 3 4

§ 96 ..................................................................................................................................................................... 1000 Jørn Jacobsen

1 Allment om revisjonen av § 96 i 2014 ........................................................................................................ 1000 2 Første leddet: Lovs- og domskravet ............................................................................................................ 1001 2.1 Nokre generelle utgangspunkt om § 96 første ledd ............................................................................. 1001 2.2 Om organiseringa av den vidare gjennomgangen ............................................................................... 1003 2.3 Bakgrunnen til § 96 første ledd ........................................................................................................... 1004 2.4 Dei ulike grunnlovsframlegga ............................................................................................................. 1007 2.5 Tida rundt Kriminallova av 1842 ........................................................................................................ 1008 2.6 Tilkomsten av straffelova av 1902 ...................................................................................................... 1010 2.7 Krig, krigsoppgjer og beredskapslovgjeving ....................................................................................... 1012 2.8 Velferdsstaten ...................................................................................................................................... 1015 2.9 Innverknaden frå EMK ........................................................................................................................ 1018 2.10 Straffelova 2005 ................................................................................................................................. 1020 2.11 Framlegg om endring av § 96 første ledd – påtalemakta si uavhengigheit ....................................... 1022 3 Andre leddet: Uskuldspresumsjonen .......................................................................................................... 1022 4 Tredje leddet: Forbodet mot eigedomsavståing .......................................................................................... 1025 § 97 ..................................................................................................................................................................... 1027 Benedikte Moltumyr Høgberg

1 2 3 4 5 6

Oversikt over tilbakevirkningsforbudet ...................................................................................................... 1027 Tilbakevirkningsforbudet frem mot 1814 ................................................................................................... 1028 De første hundre år: 1814–1918 .................................................................................................................. 1030 Mellomkrigstid: 1918–1940 ........................................................................................................................ 1032 Krig og rettsoppgjør: 1940–1955 ................................................................................................................ 1033 Naturvern, olje og velferd: 1955–2020 ....................................................................................................... 1035 6.1 Oversikt ................................................................................................................................................ 1035 6.2 De rettslige konfliktene om tilbakevirkningsforbudet ......................................................................... 1035 6.3 De rettslige tilnærmingene til tilbakevirkningsforbudet ...................................................................... 1037 7 Nye tider for tilbakevirkningsforbudet? ...................................................................................................... 1039

Innhold

§ 98 ..................................................................................................................................................................... 1040 Jørgen Aall

1 2 3 4

§ 99 [tom paragraf] ........................................................................................................................................... 1053 § 100 ................................................................................................................................................................... 1054 Bård Sverre Tuseth og Bjørnar Borvik

1 § 100 – ordlyden 1814–2004 ...................................................................................................................... 1055 2 Forutsetninger for § 100 i 1814 .................................................................................................................. 1055 2.1 Ytringsfrihetens kår i Danmark-Norge før 1814 ................................................................................. 1055 3 Behandlingen av trykke- og ytringsfriheten på Eidsvoll ............................................................................ 1058 3.1 Inspirasjon: trykke- og ytringsfriheten i andre grunnlover .................................................................. 1058 3.2 Trykke- og ytringsfriheten i grunnlovsforslagene ............................................................................... 1058 3.3 Konstitusjonskomitéens arbeid ............................................................................................................ 1061 3.4 Redaksjonskomitéens endelige tekst ................................................................................................... 1062 4 Trykke- og ytringsfriheten etter 1814 ......................................................................................................... 1062 4.1 Grunnloven og eldre lovgivning .......................................................................................................... 1062 4.2 Trykkefrihed bør finde Sted ................................................................................................................ 1064 4.3 Sensur og beslag .................................................................................................................................. 1065 4.4 Anonymitet .......................................................................................................................................... 1068 4.5 Skyld- og klarhetskravet ...................................................................................................................... 1069 4.6 Oppfordring til straffbare handlinger .................................................................................................. 1070 4.7 Blasfemi ............................................................................................................................................... 1074 4.8 Sedeligheten og bluferdigheten ........................................................................................................... 1076 4.9 Ringeakt mot de konstitusjonelle makter ............................................................................................ 1078 4.10 Hån mot vennskapelige fremmede makter ........................................................................................ 1081 4.11 Ærekrenkelser .................................................................................................................................... 1084 4.12 Frimodige ytringer ............................................................................................................................. 1086 4.13 Karl Johan og opposisjonspressen ..................................................................................................... 1091 5 § 100 under andre verdenskrig .................................................................................................................... 1093

Innhold

6 7 8 9

Perioden frå 1945 og fram til ny grunnlovsføresegn i 2004 ....................................................................... 1094 Kort om grunnlovsendringane av § 100 i 2004–2010 ................................................................................. 1100 Hovudstrukturen i grunnlovsføresegna § 100 frå 2004 .............................................................................. 1101 Verkeområda til § 100 andre og tredje ledd: Tolkinga av vilkåret «ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand» ........................................................................................................... 1102 10 Kravet om lov eller anna rettsgrunnlag i § 100 andre og tredje ledd ........................................................ 1104 11 Utgangspunktet for interesseavveginga i § 100 andre og tredje ledd ....................................................... 1107 12 Nærmare om grunnlovsvernet til ulike kategoriar av ytringar .................................................................. 1108 12.1 Nokre innleiande merknader ............................................................................................................. 1108 12.2 Særleg om hatefulle og diskriminerande ytringar ............................................................................. 1108 12.3 Særleg om ærekrenkande ytringar ..................................................................................................... 1110 13 Forbodet mot førehandssensur i § 100 fjerde ledd .................................................................................... 1111 14 Offentlegprinsippet og infrastrukturkravet i § 100 femte og sjette ledd ................................................... 1113 § 101 ................................................................................................................................................................... 1116 Tore Fjørtoft

1 2 3 4 5 6

Tidlegare § 101 ................................................................................................................................................. 1125 (1814–2014) Ola Mestad

1 2 3 4 5 6 7 8

Innleiing. Næringsfridom ............................................................................................................................ 1125 Grunnlovsutkasta i 1814 ............................................................................................................................. 1125 Grunnsetning nr. 9 og konstitusjonskomiteens grunnlovutkast .................................................................. 1128 Den intellektuelle bakgrunnen for kravet om næringsfridom på Eidsvoll? ................................................ 1129 Riksforsamlingsdebatten og dobbeltvedtaket om næringsfridom ............................................................... 1130 Det vidare liberaliseringsprogrammet etter 1814 ........................................................................................ 1133 Statsrettsleg etterliv 1815–2014 .................................................................................................................. 1135 Sluttord ........................................................................................................................................................ 1137

§ 102 ................................................................................................................................................................... 1138 Marius Stub

Innhold

5 Plikten til å sikre den personlige integritet ................................................................................................. 1161 5.1 Innledning ............................................................................................................................................ 1161 5.2 Hva menes med «den personlige integritet»? ...................................................................................... 1161 5.3 Sikringspliktens nærmere innhold ....................................................................................................... 1161 5.4 Hvem er pliktsubjekt? .......................................................................................................................... 1163 § 103 [tom paragraf] ......................................................................................................................................... 1164 Tidligere § 103 ................................................................................................................................................... 1165 (1814–2014) Thor Falkanger

§ 104 ................................................................................................................................................................... 1167 Trude Haugli

1 2 3 4

Innledning ................................................................................................................................................... 1167 Utviklingen av barns menneskerettigheter, nasjonalt og internasjonalt – historiske trekk ......................... 1168 Menneskerettighetsutvalgets forslag og debatten om dette ........................................................................ 1171 Nærmere om innholdet i § 104 ................................................................................................................... 1173 4.1 Menneskeverd og medbestemmelse – Grunnloven § 104 første ledd ................................................. 1173 4.2 Barnets beste – Grunnloven § 104 andre ledd ..................................................................................... 1174 4.3 Integritetsvern og utvikling – Grunnloven § 104 tredje ledd .............................................................. 1175 5 Grl. § 104 i praktisk bruk? .......................................................................................................................... 1176 § 105 ................................................................................................................................................................... 1178 Ivar Alvik

1 2 3 4 5 6 7 8

Innledning ................................................................................................................................................... 1178 Historiske røtter og forbilder ...................................................................................................................... 1179 Vedtagelsen av ekspropriasjonsvernet på Eidsvoll i 1814 .......................................................................... 1181 Linjer i rettsteorien etter 1814 ..................................................................................................................... 1183 Eiendomsbegrepet i Høyesteretts praksis ................................................................................................... 1187 Når er eiendom avgitt? ................................................................................................................................ 1190 Kravet til «full erstatning» .......................................................................................................................... 1197 Avslutning – eiendomsrettsvernet i menneskerettighetenes og internasjonaliseringens tidsalder ............. 1201

§ 106 ................................................................................................................................................................... 1203 Kjetil Mujezinović Larsen 1 Innledning ................................................................................................................................................... 1203 2 Nærmere om innholdet ............................................................................................................................... 1204 3 Linjer i bevegelsesfriheten .......................................................................................................................... 1206 § 107 [tom paragraf] ......................................................................................................................................... 1207 § 108 ................................................................................................................................................................... 1208 Kirsti Strøm Bull

1 2 3 4 5 6 7 8

Innledning ................................................................................................................................................... 1208 Kravet om anerkjennelse av det samiske folk ............................................................................................. 1209 Samerettsutvalget ........................................................................................................................................ 1209 Behandlingen i Stortinget ........................................................................................................................... 1211 Sameparagrafens ordlyd .............................................................................................................................. 1213 Betydningen av Grl. § 108 .......................................................................................................................... 1214 Grl. § 108 og lovgivning ............................................................................................................................. 1215 Grl. § 108 og høyesterettspraksis ................................................................................................................ 1216

Innhold

9 Grl. § 108 og forvaltningspraksis ................................................................................................................ 1217 10 Folkegruppe, urfolk eller folk? Grunnlovsrevisjonen i 2014 .................................................................... 1218 11 Nye forslag om revisjon av Grl. § 108 ...................................................................................................... 1219 § 109 ................................................................................................................................................................... 1221 Aslak Syse

1 2 3 4 5 6 7

Innledning ................................................................................................................................................... 1221 Senere lovendringsforslag ........................................................................................................................... 1222 Retten til opplæring som menneskerett ....................................................................................................... 1222 Stortingets vurderinger under retten til opplæring ...................................................................................... 1224 Grl. § 109 – innhold og sammenheng med andre bestemmelser ................................................................ 1225 Rettsteoretiske bidrag til forståelse av Grl. § 109 ....................................................................................... 1226 Oppsummerende vurdering ......................................................................................................................... 1227

§ 110 ................................................................................................................................................................... 1228 Henriette Sinding Aasen

1 Oversikt ....................................................................................................................................................... 1228 2 Sammenhengen med andre grunnlovsbestemmelser .................................................................................. 1229 3 Internasjonale perspektiver ......................................................................................................................... 1229 4 Grunnloven § 110 første ledd første setning ............................................................................................... 1230 5 Historisk bakgrunn og forhandlinger om ordlyd ......................................................................................... 1230 6 Grunnloven § 110 og en ny sosial visjon .................................................................................................... 1232 7 «… full sysselsetting så langt det er mulig …» og andre forpliktelser ....................................................... 1232 8 Betydningen av grunnlovfesting ................................................................................................................. 1233 9 Arbeidsplikt? ............................................................................................................................................... 1233 10 Grunnloven § 110 første ledd andre setning – et konstitusjonelt minimumsvern .................................... 1234 11 Litt om «arbeidslinjen» i norsk politikk .................................................................................................... 1236 12 Grunnloven § 110 andre ledd .................................................................................................................... 1237 13 Fremtiden .................................................................................................................................................. 1238 Tidlegare § 110 ................................................................................................................................................. 1239 1814–1911 1911–1925 Ola Mestad

1 2 3 4 5

Innledende oversikt ..................................................................................................................................... 1245 Historisk bakgrunn ...................................................................................................................................... 1247 Gjennomføring før 2014 ............................................................................................................................. 1248 Gjennomføring etter endringen i 2014 ........................................................................................................ 1250 Avsluttende betraktninger ........................................................................................................................... 1252

§ 113 ................................................................................................................................................................... 1253 Jan Fridthjof Bernt

1 Historikk og rettsgrunnlag .......................................................................................................................... 1253 2 Legalitetsprinsippets begrunnelse ............................................................................................................... 1254 3 Legalitetsprinsippet – Bare kompetanseregel, eller også en selvstendig handlingsregel? .......................... 1255

Innhold

4 Legalitetsprinsippet som tolkingsregel ....................................................................................................... 1259 F. Allmenne føresegner ................................................................................................................................... 1263 F. Alminnelige bestemmelser ........................................................................................................................ 1263 § 114 ................................................................................................................................................................... 1264 Henrik Bull

1 Innleiing ...................................................................................................................................................... 1275 2 Opptakten til § 115. Grunnlovsframlegg i 1952 ......................................................................................... 1276 3 Den danske grunnlov § 20 frå 1953 og det nordiske juristmøtet i 1954 ..................................................... 1278 4 Stortingsbehandlinga i 1956. Framlegget forkasta ..................................................................................... 1279 5 Framlegga frå 1957 og den overraskande behandlinga i 1960 ................................................................... 1281 6 Vedtakinga av § 93 i 1962. Vedtaksgrunnlaget .......................................................................................... 1283 7 Kva kan ein lære av valet av alternative formuleringar av § 93 frå 1952 til 1962? .................................... 1285 8 Stortingsdebatten i 1962 og vedtaking av § 93 ........................................................................................... 1287 9 Underlegging av delar av det norske luftforsvaret under NATO-kommando 1963 ................................... 1289 10 EU-medlemskapsspørsmålet 1962–1972 .................................................................................................. 1290 11 1992 – § 93 i bruk: EØS-avtalen og Overvakings- og domstolsavtalen (ODA) ...................................... 1293 12 Ny EU-medlemskapsrunde i 1994 ............................................................................................................ 1294 13 1999: Schengen-avtalen – omfattande drøfting av § 93 ........................................................................... 1295 14 Forvaltningsrettsleg integrasjon med EU – dei ulike byråa ...................................................................... 1297 15 Tilknyting til EUs finanstilsyn 2016 ......................................................................................................... 1297 16 Tilslutning til tredje energimarknadspakke – ACER – 2018 .................................................................... 1299 17 Linjene fram til § 115 i dag ....................................................................................................................... 1302 § 116 ................................................................................................................................................................... 1305 Frode Innjord

1 2 3 4 5

Generelt ....................................................................................................................................................... 1305 Den historiske bakgrunn ............................................................................................................................. 1306 Riksforsamlingen i 1814 ............................................................................................................................. 1307 Tiden etter 1814 .......................................................................................................................................... 1309 Strid om eiendomsrett og statens disposisjonsrett ...................................................................................... 1309 5.1 Striden om reduksjonsloven ................................................................................................................ 1310 5.2 Senere diskusjoner om eiendomsretten til det benefiserte gods .......................................................... 1310 5.3 Striden om tomtefesteinstruksen ......................................................................................................... 1311 6 Fremtiden .................................................................................................................................................... 1313

Innhold

§ 117 ................................................................................................................................................................... 1315 Ernst Nordtveit

1 2 3 4 5 6

§ 118 ................................................................................................................................................................... 1325 Lars Kvestad

1 2 3 4 5

Innleiing ...................................................................................................................................................... 1325 Korleis majorat vart ein del av dansk-norsk rett ......................................................................................... 1326 Meir konkret om dei ulike institusjonane § 108 var retta mot .................................................................... 1327 Grevskap og Baroni .................................................................................................................................... 1327 Stamhus og Fideikommiss .......................................................................................................................... 1329 5.1 Stamhus ................................................................................................................................................ 1329 5.2 Fideikommiss ....................................................................................................................................... 1330 6 Korleis vaks motstanden mot adelskapet og privilegium fram i Danmark-Noreg ..................................... 1330 7 Var reguleringa berre retta mot adelskapet? ............................................................................................... 1331 8 Vedtakinga av § 108 i 1814 ........................................................................................................................ 1332 9 § 108 i åra etter 1814 ................................................................................................................................... 1334 10 Adelslova av 1821 og tida etter ................................................................................................................. 1335 § 119 ................................................................................................................................................................... 1337 Knut Einar Skodvin

1 2 3 4 5

Grunnlovsbodet sin kjerne .......................................................................................................................... 1337 Verneplikta på Riksforsamlinga og ved unionsinngåinga .......................................................................... 1337 Stillingsretten – eit særleg grunnlovsstridsspørsmål ................................................................................... 1340 Verneplikta – andre føringar for militærmakta og utvikling ....................................................................... 1341 Verneplikta i dag ......................................................................................................................................... 1344

§ 120 ................................................................................................................................................................... 1345 Per Egil Ensrud

1 2 3 4 5 6

§ 120 a ................................................................................................................................................................ 1357 Ola Mestad

§ 121 ................................................................................................................................................................... 1359 Eirik Holmøyvik

1 2 3 4 5

Innhold

5.3 § 121 og forfatningsutviklinga ............................................................................................................ 1372 6 Grunnlovsrevisjonane hausten 1814 og 1905 utan bruk av § 121 .............................................................. 1375 6.1 Innleiing ............................................................................................................................................... 1375 6.2 Grunnlovsrevisjonen ved opprettinga av unionen i 1814 .................................................................... 1376 6.3 Grunnlovsrevisjonen ved oppløysinga av unionen i 1905 ................................................................... 1377 7 Endringar i § 121 ........................................................................................................................................ 1379 7.1 Seks endringar sidan 1814 ................................................................................................................... 1379 7.2 Endringar i kravet til quorum .............................................................................................................. 1379 7.3 Forslag til reform av § 121 .................................................................................................................. 1380 7.4 Korleis endre endringsparagrafen? ...................................................................................................... 1383 8 Forbodet mot å endre Grunnlovas prinsipp og ånd ..................................................................................... 1384 8.1 Generelt om endringsforbod i grunnlover ........................................................................................... 1384 8.2 Benkeframlegget på Eidsvoll ............................................................................................................... 1385 9 To hundre år med tolkingar av Grunnlovas prinsipp og ånd ...................................................................... 1388 9.1 Dei fyrste grunnlovskommentarane ..................................................................................................... 1388 9.2 Grunnlovas prinsipp og ånd som vern for norsk sjølvstende i unionen med Sverige ......................... 1389 9.3 Samanhengen med vilkåret om «Erfaring» ......................................................................................... 1389 9.4 Høgsterett prøvar Grunnlovas prinsipp og ånd .................................................................................... 1390 9.5 Teoriens forsøk på ein systematikk ..................................................................................................... 1391 9.6 Grunnlovas prinsipp og ånd som juridisk bolverk mot konstitusjonell reform ................................... 1392 9.7 Eit «fromt ønske» i ei konstitusjonell reformtid .................................................................................. 1393 9.8 Grunnlovas prinsipp og ånd som argument for konstitusjonell reform rundt 1900 ............................ 1395 9.9 Stortingets herredøme over Grunnlovas prinsipp og ånd på 1900-talet .............................................. 1396 9.10 Grunnlovas prinsipp og ånd i domstolane ......................................................................................... 1398 9.11 Tolkinga av endringsforbodet i § 121 over 200 år ............................................................................ 1399 10 Kva er Grunnlovas prinsipp og ånd i dag? ................................................................................................ 1399 Vedlegg 1. Grunnsetningar vedtatt på Eidsvoll 13./16. april 1814 .............................................................................. 1401 Vedlegg 2. Grunnloven vedtatt på Eidsvoll 17. mai 1814 ........................................................................................... 1402 Vedlegg 3. Grunnloven revidert i Christiania 4. november 1814 ................................................................................. 1411 Vedlegg 4. Riksakten av 31. juli / 6. august 1815 ..................................................................................................... 1423 Vedlegg 5. Grunnloven etter endringene i 1905 ........................................................................................................ 1429 Vedlegg 6. Grunnloven per 17. mai 1914 ................................................................................................................. 1439 Vedlegg 7. Grunnloven/Grunnlova per 31. desember 2020 ........................................................................................ 1450 Om forfatterne ....................................................................................................................................................... 1471 Litteratur ............................................................................................................................................................... 1473 Lovregister ............................................................................................................................................................ 1508 Domsregister ......................................................................................................................................................... 1523

DOI: https://doi.org/10.18261/9788215054179-2021-001

Grunnlovshistoria – eit oversyn Av Ola Mestad

1 Innleiing Grunnlova er og har vore sentral i norsk stats- og samfunnsbygging. Noreg er eit grunnlovsland fordi etableringa av den norske staten og vedtakinga av Grunnlova i 1814 fell saman. For svært mange land er ikkje samanhengen så tett, men USA med grunnlova frå 1787 er eit liknande tilfelle. På ein annan måte er også grunnlova frå 1949 sentral i den moderne tyske staten fordi staten med den fekk ein omstart etter den andre verdskrigen. Kva gjer ei grunnlov? Den organiserer statsmaktene og fastset forholdet mellom dei, den regulerer forholdet mellom stat og borgar, og til dels borgarane imellom. Dette verket, Grunnloven: Historisk kommentarutgave 1814–2020, set seg som mål å forklare den norske Grunnlova med sine enkelte paragrafar slik dei var i 1814 og slik dei er i dag, og heile den mellomliggjande grunnlovshistoria. Verket er dermed både ei normal kommentarutgåve til gjeldande grunnlov og ei forklaring av korleis den rettsleg-politiske utviklinga av den norske Grunnlova har vore gjennom dei meir enn 200 åra som er gått sidan den vart vedtatt på Eidsvoll. No er eit godt tidspunkt for å prøve å forstå Grunnlova i sin heilskap. På den avstanden vi har i dag, er det lettare å sjå Grunnlova i si utvikling, frigjord frå det tyngjande perspektivet som den svensk-norske unionen lenge gav, og kanskje jamvel frå den agen som Grunnlova var omgitt med etter den andre verdskrigen. Å kommentere kvar einskild paragraf som er eller har vore i Grunnlova, gir, har det vist seg, eit særskilt inntak til å forstå den norske staten og statsretten og delar av samfunnsutviklinga. Det viktigaste er at det gir innsikt i reguleringa av tunge strukturar i vårt samfunn og fordelinga av rettar mellom borgarar. Men målet om å kommentere kvar einskild paragraf gjer at ein også må kommentere føresegner som ikkje lenger er sentrale eller som kanskje aldri blei det. Det gir kunnskap om og perspektiv på utviklinga som ein elles lett vil gå glipp av når ein ser bakover frå ei notid. Denne innsikta vil lesaren få ved å lese dei einskilde kommentarane. Formålet med

denne innleiinga er eit anna. Her vil vi kort gi eit oversyn over korleis den norske Grunnlova blei til og korleis den har utvikla seg i denne lange tidsperioden fram til og med grunnlovsrevisjonen i 2014.

2 Grunnlovsåret 1814 Den utløysande grunnen til at Grunnlova blei vedtatt 17. mai 1814 var at Danmark-Noreg var i allianse med Frankrike i Napoleonskrigane. Sverige, ved sin nye kronprins Karl Johan, hadde slutta seg til den andre allierte sida med Russland og Storbritannia som dei viktigaste maktene. Desse stormaktene lova i eit system av traktatar at Sverige skulle kunne «overta» Noreg frå den danske kongen dersom Sverige blei med på alliert side mot Napoleon. Gjennom ein særskild manøver i januar 1814 tvinga Karl Johan gjennom ein fredsavtale med den danske (og framleis norske) kongen i Kiel 14. januar 1814. I Kiel-traktaten avsto kongen Fastlands-Noreg, men ikkje dei tradisjonelle norske områda Island, Grønland og Færøyane, til den svenske kongen. Så langt, så godt. Men for å overføre eit folk til ein annan fyrste blei det samstundes oppfatta slik at den førre kongen måtte løyse «sitt» folk frå lydnadseiden til seg og be dei om å vere lydige mot den nye fyrsten. I Noreg sat den dansk-norske prins Christian Frederik som statthaldar på vegner av kong Frederik 6. Han var tronarving sidan Frederik 6. ikkje hadde søner i sitt ekteskap med dronninga. Christian Frederik, som mottok meldingar om Kiel-traktaten stykkevis, nekta å godta overføring av det norske riket til den svenske kongen. Først meinte han å ha rett til den norske trona som tronarving. Og han ville samle landet i motstand mot overføring til Sverige. For å få avklart si stilling innkalte han framståande menn til eit møte på Eidsvoll 16.–17. april – det som etterpå blei kalt Stormannsmøtet. Her møtte han massiv motstand når det gjaldt hans rett til den norske trona av dei 21 nærverande stormenn. Dei meinte at når

This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To view a copy of this license, visit http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/.

Grunnlovshistoria – eit oversyn

kongen hadde løyst nordmennene frå sin eid til han, var suvereniteten gått tilbake til det norske folk. Dette bygde dei på tradisjonell dansk-norsk statsrett heilt frå etableringa av eineveldet i 1660–1661.1 Standpunktet gjorde at det var folket som måtte avgjere kva slags statsform ein ville ha og kven som skulle vere konge. Dette gjorde at Christian Frederik tok tittel regent, ikkje kongetittel, erklærte Noreg sjølvstendig, og organiserte val til ei riksforsamling som skulle gi grunnlov og velje konge. Prinsen hadde tidlegare tenkt at han ville gi ei grunnlov når det blei ro i landet etter at han hadde erklært seg som konge. No blei rekkjefølgja omvendt. Og dei som skulle vedta grunnlova var andre enn han. I stormannsmøtet blei prinsen samstundes frå fleire hald forsikra om at den komande riksforsamlinga ville velje han til konge. Den 19. februar blei det offentleggjort fleire erklæringar og opne brev om det som hadde skjedd og det som skulle skje. Mellom anna skulle folket, mennene, sverje på at dei ville verje norsk sjølvstende. Det var den såkalte sjølvstendeeiden som blei avlagt i kyrkjene framover ettervinteren. Val til riksforsamling blei halde i landdistrikta i to steg, først val av valmenn og så val av representantar. I byane og i militær- og flåteavdelingar var vala direkte. I Riksforsamlinga var det dermed separat representasjon frå land, by og forsvarsavdelingar.

3 Den grunnlovgivande Riksforsamlinga på Eidsvoll. Grunnsetningane Den 10. april møttest Riksforsamlinga på Eidsvoll.2 Den sosiale samansetninga var interessant. Alle var menn. Det var 53 representantar frå landdistrikta (amta og dei to grevskapa), 33 frå hæren og flåten og 26 frå byane. Av desse var 57 embetsmenn, 37 bønder, 13 kjøpmenn og 5 bruks- eller godseigarar. Gjennomsnittsalderen var 42 år, den yngste var Thomas Konow (17 år). Av representantane hadde 26 juridisk embetseksamen.3 Ein del av embetsmennene og nokon av godseigarane blei dei leiande i arbeidet. Dei embetsmennene som blei valde var typisk sorenskrivarar eller vanlege prestar eller militære kapteinar og såleis ikkje dei høgaste embetsmennene i landet, likevel var det tre amtmenn. Av desse tre var det berre Severin Løvenskiold som gjorde særleg mykje ut av seg. Men den store bonderepresentasjonen var òg vik1 2

3 4

tig på visse punkt når det gjaldt det endelege innhaldet av Grunnlova. Grev Herman Wedel-Jarlsberg, landets høgaste adelsmann var vald frå sitt eige grevskap Jarlsberg. Her skal vi konsentrere oss om sjølve grunnlovsarbeidet, ikkje diskusjonane om forsamlingas kompetanse, unionsspørsmål, statsfinansar eller komitéoppnemningar. Sjølv om forsamlinga var vald delvis etter bakgrunn, sat alle samla på Eidsvoll på dei vonde trebenkane i Carsten Ankers festsal i andre høgda i den nye Eidsvollsbygningen. Noko slikt hadde aldri tidlegare funne stad i Noreg, og heller ikkje i Sverige, der folket møtte inndelt i stender, eller i Danmark der folket ikkje hadde vore samla i konstitusjonell samanheng sidan 1661. Arbeidet i Riksforsamlinga vart raskt og effektivt organisert. Det viktigaste for grunnlovsarbeidet var at ein særleg konstitusjonskomité vart vald. I den sat 15 menn, for det meste embetsmenn. Komiteen arbeidde ryddig ved først å utarbeide 11 grunnsetningar som den la fram for Riksforsamlinga. Grunnsetningane blei utarbeidd på éin dag.4 Dei skulle tene som grunnlag for det vidare arbeidet med sjølve grunnlova. Riksforsamlinga endra den første grunnsetninga og utsette avgjerda av den siste. Dei andre blei vedtatt. Kva gjaldt dei? Grunnsetningane slik dei blei vedtatt 16. april av Riksforsamlinga, var som følgjer: 1. Norge skal være et indskrænket og arveligt Monarchi; det skal være et frit, uafhængigt og udeleligt Kongerige, og Regenten skal føre Titel af Konge. 2. Folket bør udøve den lovgivende Magt gjennem sine Repræsentanter. 3. Folket bør ene have Ret til at beskatte sig gjennem sine Repræsentanter. 4. Krigs- og Freds-Retten bør tilkomme Regenten. 5. Regenten bør have Ret til at benaade. 6. Den dømmende Magt bør være særskilt fra den lovgivende og udøvende. 7. Trykkefrieheden bør finde Sted. 8. Den evangelisk-lutherske Religion bør forblive Statens og Regentens Religion. Alle Religions-Secter tilstedes frie Religions-Øvelse, dog ere Jøder fremdeles utelukkede fra Adgang til Riget. 9. Nye Indskrænkninger i Næringsfrieheden bør ikke tilstedes.

Sjå Ola Mestad, «Suvereniteten tilbakegitt det norske folk ved Kieltraktaten. Det oversedde natur- og statsrettsgrunnlaget for norsk sjølvstende og grunnlov i 1814» i Historisk tidsskrift 2014 s. 35–65, særleg s. 45–55. Den viktige framstillinga av sjølve møtet er Eli Fure, Eidsvoll 1814. Hvordan grunnloven ble til, Oslo (2013) som gir ei dag for dag-framstilling basert på alt tilgjengeleg dagbokmateriale i tillegg til protokollar. Og innsyn i det praktiske daglege livet på Eidsvoll under Riksforsamlinga finn ein i Eli Fure og Knut Johannessen, Folk, fe og flagg på Eidsvoll i 1814, Oslo (2014). Fin bakgrunn til eidsvollsmennene finn ein òg i Jørn Holme (red.), De kom fra alle kanter. Eidsvollsmennene og deres hus, Oslo (2014). Eirik Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012) s. 403. I nokre grunnlovsverk er representantane fordelt litt annleis på grupper. Sjå Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 435–436 og s. 15.

Grunnlovshistoria – eit oversyn 10. Personelle eller blandede arvelige Forrettigheder bør ikke tilstaaes Nogen for Fremtiden.5

Den første grunnsetninga slik den blei føreslått av konstitusjonskomiteen var berre følgjande: «Norge bør være et indskrænket og arveligt Monarkie».6 Det var stor debatt om denne, som definerte motsetningane mellom dei som helst ville ha ein union med Sverige, og som tapte her, og dei som heldt på sjølvstendelinja og ville ha inn dei tillegga som framgår av den vedtatte teksten, sjå nærmare kommentaren til § 1. Framlegget til den ellevte grunnsetninga, som ikkje blei vedtatt, var: «Statens Borgere ere, i Almindelighed, lige forpligtede til, i en vis Tid, at værne om Fædrenelandet, uden Hensyn til Stand, Fødsel eller Formue.» Denne klarte ikkje Riksforsamlinga å bli einig om, og derfor blei den utsett til avgjerd seinare.7 Opplegget i grunnsetningane var dermed at den første fastsette statsforma medan den andre og tredje fastslo svært viktige prinsipp, velkjende frå samtidsdebattane, om folkestyre og maktfordeling når det gjaldt lovgiving, og ikkje minst skattleggingsretten som blei omhandla særskilt. Den fjerde og femte grunnsetninga gjaldt kongemakta, krigs- og fredsretten, som ein vel må forstå som det sentrale i utanrikspolitikken, og nåderetten som kanskje kom med fordi den gjeldande straffelovgivinga var så gammal og til dels altfor streng. I den sjette grunnsetninga er maktfordelingsprinsippet uttrykt, med dei tre tradisjonelle statsfunksjonane lovgivande, utøvande og dømmande makt – og med den dømmande nemnd først. Dei tre påfølgjande grunnsetningane er uttrykk for dei sentrale naturrettslege fridomane, ytringsfridom (eller iallfall trykkefridom), religionsfridom og næringsfridom, slik professor i København, J.F.W. Schlegel hadde uttrykt dei i si naturrettslærebok.8 Den tiande og den føreslåtte ellevte uttrykte likskapstankar. Samla inneheldt utkastet til grunnsetningar dermed seks setningar om statsorganiseringa og fem om forholda for borgarane i samfunnet. Fire av desse siste la dermed framtidige restriksjonar på lovgivinga, medan den femte, som ikkje blei vedtatt, la føringar på fordeling av plikter mellom borgarane. 5 6 7 8 9 10 11 12

Dei vedtatte grunnsetningane gir eit godt inntak til å forstå hovudideane i den endelege grunnlova. Det er eit innskrenka, altså konstitusjonelt, monarki basert på folkesuverenitet og med maktfordeling og vern av individuelle rettar og likskap. Den nærmare reguleringa av desse ulike grunnsetningane framgår av dei individuelle kommentarane her i verket.

4 Grunnlovsutkasta Før grunnsetningane vart vedtatt, var det alt utarbeidd fleire grunnlovsutkast og komiteen hadde openbert tilgang til ulike utanlandske grunnlover.9 Ei rekkje grunnlovsutkast blei utarbeidd til Riksforsamlinga. I dag kjenner vi 27.10 Til dels er det usikkert kor tilgjengelege dei var under arbeidet. Det viktigaste for det vidare arbeidet var laga av Johan Gunder Adler og Christian Magnus Falsen. Det var trykt før Riksforsamlinga i Journal for Rigsforfatning, Lovgivning og Politie og blei brukt av konstitusjonskomiteen «som en bestandig Ledetraad», ifølgje komitemedlem Jacob Aall.11 Aall peikar likevel på «at man vil vistnok, ved at sammenligne dette Udkast med Norges Grundlov, finde en stor Ulighed imellem hint og denne: i Grundloven en større Orden med Hensyn til Materiens Hovedinddeling, en meer sammentrængt Korthed, et mere passende Lovsprog, udtrykt i korte befalende Sætninger, uden lange og uhensigtsmessige Raisonnements, og et større Fremskridt af Tidsideerne paa Frihedens Bane».12 Adler og Falsens utkast var på 230 paragrafar og inneheld delar som ikkje blei med i den endelege grunnlova. Den endelege grunnlova hadde berre 110 paragrafar. Det var basert på moderne folkesuverenitetsgrunnlover, kanskje særleg med vekt på den amerikanske føderale grunnlova og den franske av 1791. Eit første kapittel med grunnsetningar blei ikkje med i grunnlova, sjølv om nokre av setningane vart innarbeidd som grunnlovsføresegner. Andre kapittel gjaldt «Valg-Forsamlingerne» og tredje kapittel var hovuddelen, om «Regjerings-Formen». Den var delt i tre, «A. Den lovgivende Magt», «B. Den udøvende Magt» og «C. Den dømmende

Sjå Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 21–22. Sjå Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 435 og kommentaren til § 1. Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 436 og s. 22. Sjå Ola Mestad, «Schlegels «Almindelige Statsret» – oppskrift for grunnlovsfedre?», i Ola Mestad (red.) Frihetens forskole, (2013) s. 223 og J.F.W. Schlegel, Naturrettens eller den almindelige Retslæres Grundsætninger, bd. I (1798) s. 140–158. Sjå t.d. om bruken av amerikanske føredøme, Ola Mestad, «Amerikansk inspirasjon i grunnlovsarbeidet i 1814», i Bård Frydenlund, Torleif R. Hamre og André Larsen Avelin (red.), Grunnlovsfedre på tvers av Atlanteren. Norsk og amerikansk konstitusjonshistorie, Oslo (2020). Sjå presentasjonen av dei ulike utkasta i Eirik Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012) s. 290–307. Jacob Aall, Erindringer som Bidrag til Norges Historie frå 1800 til 1815 (1859) s. 402–403. Om historikken til utkastet sjå Riksforsamlingens forhandlinger III (1916) s. V–VIII, og prinsens merknader op.cit. s. 57 og s. VIII. Aall gir eit kort riss av dei viktigaste føresegnene der grunnlova følgde Adler-Falsen, sjå op.cit. s. 757–758.

Grunnlovshistoria – eit oversyn

Magt». Denne inndelinga kjenner ein igjen frå den endelege inndelinga av den vedtatte Grunnlova. Fjerde kapittel i utkastet var om «Retspleien», altså prosesslovgiving, som stort sett ikkje kom med. Femte kapittel var om «Forsvars-Væsenet», sjette kapittel om «Finants-Væsenet» og sjuande kapittel om «Kirke- og Skole-Væsenet». Svært lite av desse tre kom med i Grunnlova. Åttande og siste kapittel var «Forandring i Constitutionen». Reglar om dette blei vedtatt, men vesentleg annleis enn i utkastet frå Adler og Falsen. Ein merkar seg at valforsamlingar og den lovgivande makta er stilt i framgrunnen i motsetning til den endelege Grunnlova, der utøvande makt står fremst. Det er kanskje særleg med sikte på det som blei fjerna frå utkastet at konstitusjonskomiteen ved sin leiar Falsen uttalte at den «private Lovgivnings Bud ere uden for Constitutionens egentlige Grændser».13 Falsen og Adler hadde byrja arbeidet med eit utkast før Riksforsamlinga var påtenkt eller iallfall tillyst. Det blei opplese heime hos Falsen på Vollebæk 13. februar 1814 for Peder Anker og professorane Ludvig Stoud Platou og Georg Sverdrup. Falsen blei 17. mars vald til representant i Riksforsamlinga og var i audiens hos Christian Frederik, som bad han sende inn utkastet. Det blei kommentert av prinsen og noko omarbeidd av Falsen, delvis på grunn av kommentarane. Det andre mest fullstendige utkastet var utarbeidd av Nikolai Wergeland. Det blei ikkje lagt samla fram for Riksforsamlinga eller konstitusjonskomiteen, men Wergeland som sat i komiteen gjorde bruk iallfall av delar av det undervegs.14 Dei to siste av dei viktigaste utkasta var av Niels Treschow og av Georg Sverdrup og Christopher Anker Bergh. Heller ikkje Treschows utkast synest å vere lagt fram på Eidsvoll, men det må ha vore kjent av somme av representantane. Begge desse var bestilt av Christian Frederik, det første truleg i februar og det andre etter at prinsen hadde lese både Adler og Falsens utkast og utkastet frå Treschow. Sverdrup og Berghs utkast skulle då bringe fram det, etter prinsens syn, beste frå desse. Men det blei ikkje så viktig i grunnlovsarbeidet. Fleire av dei andre grunnlovsutkasta blei òg brukt i arbeidet på Eidsvoll, iallfall som føredøme for enkeltfø13 14 15

16 17

resegner, slik det framgår av einskildkommentarane her i verket.15 Eit påfallande trekk er elles at ingen grunnlovsutkast, bortsett frå Wergelands, kom frå folk som synest å tilhøyre det svenskvenlege partiet. I bakgrunnen på Eidsvoll låg spørsmålet om union med Sverige. I Sverige hadde ein alt gjennom fleire år førebudd ein union og lokka med at Noreg skulle få, men ikkje vedta sjølv, si eiga grunnlov. Dette har vore lite framme i grunnlovsforskinga sjølv om utkasta eller kanskje heller skissene, har vore kjende sidan Yngvar Nielsen offentleggjorde nokre av dei i 1888. Eit påfallande trekk ved utkasta er at grev Wedel-Jarlsberg uttrykkjeleg er nemnd som framtidig «landtmarskalk» eller «talman» på livstid for den komande norske nasjonalforsamlinga.16 Dermed ville hans stilling vere sikra i ein framtidig union. Det er usikkert om kor mange av eidsvollsrepresentantane som kjende til dei konkrete utkasta. Dei vart aldri lagt fram offentleg sidan situasjonen utvikla seg annleis ved at Noreg vedtok si eiga grunnlov før unionen blei inngått hausten 1814. Utkasta og den endelege Grunnlova bygde på fleire velkjende utanlandske føredøme, særleg den franske frå 1791, som var den siste monarkiske i Frankrike, og USAs føderale frå 1787 og fleire amerikanske delstatsgrunnlover. Elles var den svenske Regeringsformen frå 1809 viktig og den dansk-norske kongelova frå 1665 for dei delane av grunnlova der det var kontinuitet, typisk slikt som gjaldt kongehuset og statskyrkja. Det er elles ofte vanskeleg å identifisere enkelte førebilete fordi konstitusjonstenkinga i tida før 1814 var internasjonal og i ulike land lærte dei frå kvarandre.17

5 Grunnlovsarbeidet Konstitusjonskomiteen gjorde det sentrale arbeidet med grunnlovsteksten. Det framgår av det spinkle kjeldegrunnlaget som er overlevert at det var hardt arbeid og mange diskusjonar og ofte usemje. Christian Magnus Falsen var leiar av komiteen. Til Riksforsamlinga la komiteen berre fram eit endeleg utkast. Men historia har også overlevert til ettertida eit tidlegare utkast frå arbeidet i komiteen. Det gir inntak til å forstå meir av arbeidet og tenkinga i komiteen.18

Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 120. Slik Aall op.cit. s. 404 og 425. Dei fleste utkasta er samla i Riksforsamlingens forhandlinger bd. III (1916) med undertittel Grundlovsutkast, men somme av dei finst i staden som vedlegg til hovudprotokollen frå Riksforsamlinga i Riksforsamlingens forhandlinger bd. I (1914). I bd. III s. III–XIII er bakgrunnen for dei fleste utkasta forklart. Sjå Ruth Hemstad, Propagandakrig. Kampen om Norge i Norden og Europa 1812–1814, Oslo (2014) s. 120–123. Sjå òg Eirik Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012) s. 106–118. Sjå vidare Dag Michalsen, «Det moderne forfatningsbegrepet rundt 1800», «Den globale forfatningsutviklingen, 1776–1914» og Eirik Holmøyvik, «Vegen til Grunnlova i 1814», alle i Eirik Holmøyvik og Dag Michalsen, Lærebok i forfatningshistorie, Oslo (2015) s. 160–169, 255–270 og 173–186. Sjå Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 439–458 (komiteens framlegg til Riksforsamlinga) og Riksforsamlingens forhandlinger III (1916) s. 297–317 (internt nesten ferdig utkast).

Grunnlovshistoria – eit oversyn

Utkastet og den endelege Grunnlova er prega av praktiske overleggingar om kva som kunne verke som fungerande rettsreglar. Dermed kutta dei ut prinsipp og verdiformuleringar som framstod som for generelle. Arbeidet gjekk raskt unna på Eidsvoll. Konstitusjonskomiteen brukte i alt åtte dagar på å skrive sitt utkast og Riksforsamlinga brukte åtte dagar på å debattere og vedta.19 Det var votering av paragraf for paragraf og ofte hardkøyr på framdrifta. Røystetala er ikkje alltid oppgitt, men svært ofte vart framlegg vedtatt samrøystes. Alle visste nok at ein måtte bli ferdig før Karl Johan kom nordover igjen til Skandinavia med den trente svenske hæren som var i alliert kamp mot Napoleons hærar. Eit påfallande trekk er at Stortinget vart sterkare og røysteretten vidare enn tilfelle var i nokon av utkasta.

6 Ferdigstillinga. Kongevalet Den 11. mai var voteringane over og den vedtatte grunnlovsteksten gjekk til redaksjonskomiteen med medlemene filosofiprofessor Georg Sverdrup, byfut og sorenskrivar Christian Adolph Diriks og sorenskrivar Lauritz Weidemann. Dei var ferdig med sitt arbeid til den 16. mai. Komiteen «oplæste og fremlagde Constitutionen saaledes som den af same var bragt i Orden og Stiil», heiter det i referatet frå Riksforsamlinga. Og det blei «bifaldt».20 Det var redaksjonskomiteen som delte Grunnlova inn i fem delar: A. Om Statsformen og Religionen. (§§ 1 og 2) B. Om den udøvende Magt, Kongen og den kongelige Familie. (§§ 3–48) C. Om Borgerret og den lovgivende Magt. (§§ 49–86) D. Om den dømmende Magt. (§§ 87–92) E. Almindelige Bestemmelser. (§§ 93–110) Allereie framlegget frå konstitusjonskomiteen hadde i hovuddrag den same rekkjefølgja, men inndelinga som redaksjonskomiteen gjorde førte òg til ei meir uttrykkjeleg prinsipiell innleiingsføresegn i del B, der det no blei ståande i § 3: «Den udøvende Magt er hos Kongen, hvis Tittel er …» mot den vedtatte, som lydde slik: «Regentens Titel er …» utan at noko var sagt om utøvande makt.21 I del C gjorde den vedtatte formuleringa alt bruk 19 20 21 22 23 24 25 26

av uttrykket «lovgivende Magt», men denne vedtatte føresegna vart flytta fram som § 49 og dermed som første paragraf i del C, slik: «Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget, …»22 Del D fekk ikkje ei like flott innleiingsføresegn, men fekk iallfall overskrifta om den dømmande makt. Med desse grepa blei den endelege Grunnlova mykje tydelegare strukturert rundt dei tre statsfunksjonane. Redaksjonskomiteen gjorde ein god del språklege endringar, men få som hadde noko å seie for realiteten bortsett frå omskrivinga av § 2 der føresegna om religionsfridom for alle «christelige Religions-Secter» blei tatt ut. Om dette, sjå kommentaren til tidlegare § 2. Den grunnleggjande strukturen i Grunnlova var dermed at folkesuvereniteten var det overordna prinsippet. Maktfordelinga var knytt til det, slik at Stortinget alltid ville vinne fram til slutt. Kongen hadde berre utsetjande veto i lovsaker og ikkje veto i saker om grunnlovsendring.23 I forvaltningssaker var det derimot få restriksjonar på kongemakta. Til dømes hadde Stortinget inga grunnlovsbestemt rolle i militære spørsmål, bortsett frå løyvingsretten. Det blir somtid sagt at den norske Grunnlova hadde ei sterk utøvande makt samanlikna med andre grunnlover i samtida. Til det er å seie at ingen grunnlover som overlevde revolusjonsperioden som tok slutt i 1814, hadde så sterk nasjonalforsamling med lovgivande, skattleggande, løyvande og kontrollerande makt som den norske. Den 17. mai blei prins Christian Frederik tilbydd den norske trona ved vedtak i Riksforsamlinga. Same dag, underskreiv presidenten, visepresidenten og sekretæren den vedtatte Grunnlova på vegner av Riksforsamlinga. Av dette følgjer dateringa av Grunnlova på 17. mai. Den blei overgitt prinsen som grunnlag for kongemakta. Og prinsen aksepterte den 19. mai og var dermed konge frå den dagen.24 Den nye Grunnlova blei mellom anna av Frederik Stang karakterisert som «democratisk-monarkisk».25 Dette omgrepet tok ikkje sikte på omfanget av røysteretten, men på rolla for folket i Grunnlova. Men i tillegg var røysteretten for menn vid. Den gjennomgåande tanken var at uavhengige menn over 25 år skulle ha røysterett. Kvinner, lønsarbeidarar og tenarskap var avhengige og fall utanfor.26 Ordninga av Stortinget var då slik at i vanlege lovsaker var Stortinget delt i Odelsting og Lagting, men der-

Slik Eirik Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012) s. 409–410. Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 65. Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) § 3 på s. 380, jf. s. 439 og 36. Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) s. 451 (§ 78), jf. s. 52 og 388. Sjå Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012) s. 453–463 og 515–517. Riksforsamlingens forhandlinger I (1914) underskrivinga s. 79, voteringa i kongevalet s. 67–78, aksepten og eidsavlegging s. 103–103. Frederik Stang, grundlovbestemte Ret (1833) s. 64. Sjå kommentaren til § 50 for utviklinga av røysterettsreglane.

Grunnlovshistoria – eit oversyn

som dei to tinga ikkje var samde, kunne saka avgjerast i plenum med krav om to tredels fleirtal. Vidare hadde kongen for vanlege lovvedtak, og kanskje for ein del andre vedtak, berre utsetjande veto og etter grunnlovsteksten ingen vetorett i det heile når det gjaldt grunnlovsendringar.

7 Grunnlova i praksis i 1814. Krig og Mossekonvensjonen Grunnlova blei praktisert frå første dag. Men det nye, norske, uavhengige kongeriket stod i ein vanskeleg posisjon. Når Storbritannia ikkje oppfylte kongens håp om støtte, var det i realiteten ingen utsikter til at ein union med Sverige ikkje skulle finne stad. Grunnlovshistorisk er det interessante at Grunnlova overlevde unionsinngåinga. Elles ville den berre ha blitt ei av mange revolusjonsgrunnlover som raskt gjekk i gløymeboka. Grunnen til at den overlevde var nok særleg måten kongen manøvrerte på gjennom sommaren. Ved å halde på Grunnlova prøvde han å sikre arveretten til trona for sin son sjølv om han skulle abdisere for sin eigen del.27 I forhandlingane med stormaktskommissærane som skulle overtale Christian Frederik og nordmennene til å gi seg for dei svenske krava, insisterte han på å leggje Grunnlova til grunn for den komande unionen, med nødvendige tilpassingar. Den svenske posisjonen var lenge at nordmennene var bundne av Kiel-traktaten og at den svenske kongen Carl 13. alt var norsk konge. Sverige gjekk til krig den 26. juli, men var etter kort tid villig til forhandlingar. Den 7. august fekk Christian Frederik vite at Sverige likevel ville godta Grunnlova med visse endringar dersom Noreg underkasta seg den svenske kongen. Mossekonvensjonen som vart inngått 14. august 1814 godtok Grunnlova. I konvensjonen var det i artikkel 1 avtalt at det skulle skje samankalling av Stortinget i medhald av Eidsvollsgrunnlova. Dermed vart det tillyst val på overordentleg storting bygd på grunnlovsreglane.

8 Grunnlovsrevisjon og union med Sverige hausten 1814 I ein hemmeleg separatartikkel til Mossekonvensjonen lova Christian Frederik straks å overgi den utøvande makta til statsrådet. Og han lova å abdisere og reise frå 27 28 29

landet etter at Stortinget var samla. Statsrådet som fungerte utan konge følgde reglane i Grunnlova § 48 for kongelause situasjonar.28 Stortinget godtok elles ikkje at Christian Frederik abdiserte berre for seg sjølv, han måtte gi avkall på rett til den norske trona også for sine etterkomarar. Det sentrale grunnlovsspørsmålet var om unionen skulle vedtakast gjennom kongeval på grunnlag av den reviderte Grunnlova eller om kongen skulle veljast først. Her var det usemje i Stortinget, men fleirtalet, leia på kløktig vis av presidenten, W.F.K. Christie, klarte å få gjort eit vedtak som skapte iallfall ei viss ro på svensk side, ved å gjere eit unionsvedtak på vilkår den 20. oktober, og gjennomføre grunnlovsendringane før kongevalet fann stad den 4. november. Sjå kommentaren til Den svensk-norske union 1814–1905 her i verket. Dei viktigaste endringane med sikte på unionen gjaldt sjølvsagt organiseringa av den utøvande makta sidan kongen skulle vere både svensk og norsk konge. Resten av Grunnlova vart stort sett ståande, med eit viktig unntak for nye restriksjonar på bruken av dei norske væpna styrkane i §§ 25 og 26. Ein del paragrafar endra òg plassering som følgje av dei nye føresegnene om den utøvande makta. Det viktige ved grunnlovsrevisjonen hausten 1814 er at den kombinerte etableringa av felles norsksvensk konge med at den norske staten heldt fram som ein sjølvstendig stat. Formelt stod det i § 1 i Grunnlova, og reelt hadde Noreg og Sverige separate nasjonalforsamlingar og domstolar og embetsverk i forvaltninga, bortsett frå utanriksforvaltninga.

9 Første grunnlovsendring – røysterett for Rettighetsmenn Etter kvart som røynsla med Grunnlova vaks fram, kom det mange framlegg til grunnlovsendringar. Men alt i 1816 vart det ei oppfatning i Stortinget om at det var best å ikkje opne for omkamp om for mange spørsmål. Den første grunnlovsendringa som vart vedtatt gjaldt i praksis røysterett for reindriftssamar, «Rettighetsmenn», i 1821. Dei hadde ikkje røysterett på linje med bønder og leiglendingar fordi deira drift typisk ikkje var bygd på eigedomsrett eller leigerett til jord. At dei fekk røysterett, var dermed sett på som ei korrigering av prinsippa som blei lagt til grunn i 1814.29

Sjå Ola Mestad, «Korfor redda Christian Frederik grunnlova i 1814?» i Historisk tidsskrift 2016 s. 359–383, særleg s. 373–376 (om utviklinga om sommaren) og s. 376–383 (om abdikasjon og arverett). Sjå kommentarane til §§ 48, 43 og 40. Sjå kommentaren til § 50.

Grunnlovshistoria – eit oversyn

10 Karl Johans grunnlovsforslag. Konstitusjonskomiteen og Christian Krohg i 1824 Karl Johan, som blei konge i 1818 og døydde i 1844, prøvde fleire gonger frå 1821 og framover å få endra Grunnlova og innført absolutt veto, heilt til forsøket blei gitt opp i 1842.30 Det viktigaste og mest grunnleggjande forsøket på å få endra ei rekkje andre grunnlovsføresegner, kom i 1821 og blei behandla av Stortinget i 1824.31 Kongen føreslo i 1821 endringar i §§ 15, 22, 68, 71, 74, 75 a, 79, 81, 82 og 92, ein ny paragraf om behandlingsrekkjefølgja av sakene i Stortinget i tillegg til omlegging av Riksretten (§§ 86 og 87) og innføring av ny arveleg adel ved endring av § 23. Det heile var eit systematisk forsøk på å styrkje kongemakta mot Stortinget og, i realiteten, å endre strukturen i den maktfordelinga som var vedtatt på Eidsvoll og fasthalden i november 1814 då unionen blei inngått. Forslaga leidde til ein større offentleg debatt og konstitusjonskomiteen i Stortinget valde å behandle alle forslaga i samanheng. Det gav komiteen grunnlag for først å drøfte generelt spørsmålet om kva som måtte til for å endre Grunnlova og gjere det lettare for Stortinget «at overskue det Hele og den muelige Forbindelse, hvori et enkelt Forslag maatte staae til de øvrige».32 Særleg framheva komiteen kravet til «Erfaring» med Grunnlova i § 112 [no § 121] før den eventuelt skulle endrast.33 Det talte sjølvsagt mot endringar så raskt etter 1814. Komiteen aksepterte kongens utgangspunkt om absolutt veto som «et i Almindelighed for constitutionelle Monarkier anvendeligt Princip, skikket til at fremme fælleds Tryghed baade for Thronen og Nationens Rettigheder». Men så heldt komiteen fram: «men Norges særdeles Forhold, og Grundlovens Bestemmelser, med Hensyn saavel til Ligevægten mellem den lovgivende og udøvende Magt, som i andre Henseender, tillade ei dette Princips Anvendelse i Norge, uden andre Forandringer i Grundloven end de af Hs. Majestæt naadigst foreslaaede». Det første komiteen viste til var kongens rett i Grunnlova § 17 til å gi provisoriske anordningar. Dersom kongen fekk absolutt veto, ville bruk av § 17 kombinert med bruk av veto gjere meiningslaust vilkåret i § 17 om at anordningar ikkje skulle stri mot dei «af Storthinget givne Love». Vidare viste komiteen til den omfattande 30 31 32 33 34 35 36 37 38

kompetanse kongen var tillagt på andre område, som utnemning av embetsmenn, retten til å inngå traktatar og den generelle vide forvaltningsmakta for så vidt gjeld «oeconomiske Anliggender og almindelige Politie». I det heile hadde «Monarken, for det høisamme tabte ved ei at indrømmes absolut Veto i Lovgivningne, erholdt fuldkommen Æqvivalent».34 På overordna nivå viste komiteen med tilvising til Grunnlova § 49 i samanheng med § 3 og § 79 at å oppheve § 79 ville vere i strid med «eet af Grundlovens Hovedprinciper … at den lovgivende Magt, eller den betydeligste Deel af samme er tillagt Folket, der udøver samme ved Storthinget».35 Komiteen innstilte derfor på å forkaste forslaget, og alle dei andre forslaga frå kongen. Alle komiteinnstillingane var datert 17. mai 1814, altså 10-årsdagen for Grunnlova. Det var ikkje tilfeldig. Stortinget slutta seg samrøsystes til innstillingane frå konstitusjonskomiteen og vedtok i lukka møte ei lang adresse til kongen der grunnane, i ein svært ærbødig og underdanig tone, blei forklart, i tråd med innstillingane frå konstitusjonskomiteen.36 Det var formann i konstitusjonskomiteen, Christian Krohg, som både hadde skrive komiteinnstillingane og teksten til adressa. Krohg blei på grunn av dette arbeidet seinare feira som nasjonalhelten frå 1824. Krohgstøtta som står ved Akerselva i Oslo der Storgata byrjar, blei reist i 1833 og avduka som det første nasjonalmonument i det nye Noreg. Henrik Wergeland talte ved avdukinga den 17. mai og gjorde med dette sin store debut som folketalar. Talen er fantastisk i høg stil. Ein liten smakeprøve er at Krohg «som med frigjort Aandblik fra sin himmelske Høide i Eet overskuer alle de Æresminder han reiste sig i sine Handlinger, og fremstragende da sit Fædrelands Grundlov saaledes som han med stærken Arm greb den og støttede under den og stillede den uryggelig og høi over Folk og over Throne».37 Ikkje overraskande at 17. mai-feiringa i Kristiania fram til 1860-åra hadde Krohgstøtta som midtpunkt. I 1851 blei elles den delen av Grunnlova § 2 som nekta jødar adgang til riket, oppheva etter at Henrik Wergeland frå 1839 hadde stått i spissen for innsatsen med å få det oppheva.38 Med det vedtaket var det viktigaste illiberale trekket ved Grunnlova fjerna.

Sjå meir om dette og med tilvisingar i kommentaren til § 79. Om kongens initiativ og den maktfordelingsteoretiske samanhengen, m.a. forholdet til restaurasjonsgrunnlovene etter 1814 og maktfordelingsteorien hos Benjamin Constant, sjå òg Holmøyvik, 1814 (2012) s. 542–548. Stortingsforhandlinger 22. mai 1824 s. 34–35. Stortingsforhandlinger 22. mai 1824 s. 36–37. Stortingsforhandlinger 22. mai 1824 s. 104. Stortingsforhandlinger 22. mai 1824 s. 105, jf. 106. Sjå adressa, Stortingsforhandlinger 29. mai 1824 s. 429–471, om § 79, s. 446–454. Sjå heile talen på http://virksommeord.no/tale/37/. Sjå kommentaren til tidlegare § 2.

Grunnlovshistoria – eit oversyn

11 Kongeleg absolutt veto som prinsipptolking av Grunnlova. Statsrådssaka og Riksrett i 1884 Kongens framlegg om grunnlovsendringar førte ikkje fram. Men etter 1814 var det slutt på revolusjonære grunnlover i Europa, berre den norske stod att, og i USA den føderale frå 1787. Teoriar om det monarkiske prinsipp, at suvereniteten låg hos monarken, ikkje hos folket, vart utbreidde i restaurasjonens Europa. Desse teoriane prega òg norsk grunnlovstolking mellom anna slik at ein meinte det følgde av det monarkiske prinsippet at kongen hadde absolutt vetorett ved grunnlovsendringar sjølv om ingenting var sagt om det i Grunnlova.39 Den største grunnlovsstriden i andre halvdel av 1800talet var spørsmålet om kongens veto mot stortingsvedtaket om møterett for statsrådane i Stortinget. Frå 1814 hadde det ikkje vore tillate at dei møtte, men det blei stadig drøfta. Det toppa seg då representantar frå det som seinare blei partiet Venstre fekk vedtatt identisk grunnlovsendring i § 74 (nytt andre ledd) i tre storting på rad, i 1874, 1877 og 1880, utan at det blei godtatt av kongen og regjeringa som lovleg grunnlovsendring. Regjeringa med støtte frå Det juridiske fakultet hevda at kongen hadde absolutt vetorett mot grunnlovsendringar. Då tok Stortinget i bruk ein annan grunnlovsmekanisme: I 1883 vedtok Odelstinget med sitt venstrefleirtal riksrettssak mot regjeringa Selmer. Og Christian Selmer blei domfelt i februar 1884 med røystene til lagtingsmedlemene, som hadde fleirtal i Riksretten. Dette førte til at Venstre-leiaren Johan Sverdrup av kongen blei beden om å danne regjering i juni 1884. Aftenposten skreiv etterpå at Johan Sverdrup «har tilintetgjort Konstitutionen af 17de Mai og skabt Konstitutionen af 9de Juni».40 Med dommen og regjeringsskiftet var det tatt eit stort steg i retning parlamentarisk styre i Noreg.41 I 1905 blei det fullført.

12 Demokratisering og utviding av røysteretten Etter reglane i Eidsvollsgrunnlova var om lag 45 % av mennene over 25 år røysterettskvalifiserte.42 Det vil seie 39 40 41 42 43 44 45 46

at dei kunne røyste dersom dei registrerte seg i manntalet. Fram gjennom 1800-talet fall prosenttalet fordi mengda industriarbeidarar og andre som ikkje oppfylte kriteria i Grunnlova auka. Krav om utvida eller allmenn røysterett var ein viktig folkeleg kamp framover på 1800-talet både som klassekamp og kvinnekamp. Tanken om at berre uavhengige menn skulle representere folket blei erstatta av tankar om individuell rettferd. I 1850 kravde arbeidarforeiningane som var organisert av Marcus Thrane mellom anna allmenn røysterett for menn i ein petisjon til kongen med 13.000 underskrifter.43 Det blei avslått sjølv om det alt då var breiare politisk sympati for utvida røysterett. I 1884 var det grunnlovsfleirtal for utvida røysterett, og då blei den knytt til betaling av skatt.44 Først i 1898 vart det vedtatt allmenn røysterett for menn. Men då vart det gjort unntak for personar som tok imot støtte frå fattigvesenet. Dei var økonomisk avhengige av det offentlege og derfor ikkje kvalifiserte for å røyste. Krav om kvinneleg røysterett blei reist frå den framveksande kvinnerørsla, særleg av Kvindestemmeretsforeningen, stifta i 1885 mellom anna av Gina Krog. Dei òg arbeidde gjennom petisjonar. I fleire omgangar blei det sendt lister med tusenar av underskrifter til Stortinget. I 1907 vart det innført delvis røysterett for kvinner og i 1913 allmenn røysterett også for kvinner.45 Men framleis var det unntak for personar som mottok støtte frå fattigvesenet. Unntaket hadde mykje å seie mange stader, mellom anna i austlege bydelar i Kristiania.46 Først då det vart fjerna i 1919, var røysteretten verkeleg allmenn. Framleis var røysterettsalderen likevel 25 år. Den blei så senka i fleire steg, til 23 år i 1920, 21 år i 1946, 20 år i 1967 og i 1978 til 18 år.

13 Unionsoppløysinga, grunnlovsendringane i 1905 og etterfølgjande modernisering Den svensk-norske unionen blei som kjent erklært oppløyst av Stortinget 7. juni 1905 fordi «den konstitutionelle kongemakt saaledes er traadt ut av virksomhed»

Sjå Eirik Holmøyvik, «Frå revolusjon til restaurasjon. Striden om Grunnlovas vesen 1824–1884» i Eirik Holmøyvik (red.), Tolkingar av Grunnlova. Forfatningsutviklinga 1814–2014, Oslo (2013), særleg s. 315–320. Aftenposten 7. juli 1884. Den 9. juni var datoen for grunnlovsvedtaket i 1880 om møterett for statsrådane. Sjå Holmøyvik op.cit. s. 308 (sitert etter han). Sjå kommentarane til §§ 74, 121 og 15. Sjå gjennomgåande kommentaren til § 50. Tore Pryser, Norsk historie 1814–1860 Oslo (1999) s. 270 og vidare om bruken av grunnlovsargumentasjon hos Thrane, Mona Ringvej, «Marcus Thranes borgerrett for de stemmeløse» i Kirsti Strøm Bull (red.), Borgerrolle og borgerrett, Oslo (2015) særleg s. 89–92. Sjå kommentaren til § 50 der dei ulike reformene og motstanden mot dei blir gjennomgått. Sjå Tanja Wahl, Jannike Wehn Hegnes og Gro Wilberg, «Stemmerettsjubileet 2013: Kampen for kvinners stemmerett», i Stortingets utredningsseksjon: Perspektiv 02/13. Sjå Johanne Bergkvist og Unn Hovdhaugen, «‘Deres stemmeret vil bli suspendert’. Seks fattige kvinners kamp for allmenn stemmerett», i Arbeiderhistorie 2019 s. 83–99.

Grunnlovshistoria – eit oversyn

ved at kongen ikkje kunne skaffe ny regjering. Det var dermed ei grunnlovstilvising i 7. juni-vedtaket. Men grunnlovsteksten var ikkje formelt endra. I si tid, hausten 1814, hadde Grunnlova måtte endrast på grunn av unionsinngåinga. No var det tid for å reversere dette. Den 18. november 1905 gjorde Stortinget etter ein del prinsipiell debatt eit vedtak som hadde slik innleiing: «For at bringe grundlovens lydelse i overensstemmelse med stortingets beslutning af 7de juni 1905 bestemmes: Grundlovens §§ 11, 15, 38, 42 og 93 er ophævede. Efternævnte paragrafer lyder som følger: …»47

Som ein kan forstå av vedtaksteksten, hadde det vore diskutert kva kompetanse Stortinget hadde i den dåverande situasjonen når ein ikkje ville eller kunne følgje dei vanlege endringsreglane i dåverande § 112 (no § 121). Gjennomgåande var prinsippet at ein berre skulle endre det som var forårsaka av unionen og dermed følgde av 7. juni-vedtaket, slik ein ser av formuleringa av vedtaket, og ikkje vedta slikt som elles ville vere fornuftig å gjere med det same. Det innebar på mange punkt å gå tilbake til tekst frå Eidsvollsgrunnlova, men ein del av det som hadde kome inn i Novembergrunnlova, blei verande. Eit døme på at ein likevel ikkje heilt gjekk tilbake til det som hadde stått i Eidsvollsgrunnlova var at ein heldt på ordet «selvstændigt» i § 1 i staden for å gå tilbake til at Noreg var eit «uafhengigt» rike.48 På grunn av bruken av prinsippet for den ekstraordinære grunnlovsendringa blei det behov for andre moderniseringar av Grunnlova i åra som kom etter 1905. I 1905 fullførte statsminister Michelsen det parlamentariske system i Noreg ved å forklare den nye kong Haakon 7. at det ikkje lenger var noko personleg kongemakt i den norske Grunnlova. Kongen måtte følgje fleirtalet i regjeringa.49 Og regjeringa hadde berre Stortinget som basis. Men sjølve parlamentarismen blei først grunnlovfesta i 2007 i § 15. Etter 1905 med etablert parlamentarisme var det behov for ytterlegare endringar i Grunnlova og ei rekkje større og mindre endringar blei gjort dei første åra. Dei viktigaste gjaldt statsrådsbehandling av utanrikssaker, verknaden av kontrasignatur og formalisering av at kongens vetorett ikkje gjaldt andre stortingsvedtak enn lovsaker.50 I 1931 kom den viktige endringa i § 26 47 48 49 50 51 52 53

andre ledd om Stortingets medverknad ved traktatinngåing.

14 Grunnlova 1940–1945 Norsk statsrettshistorie gjennom okkupasjonsåra gjeld i liten grad Grunnlova direkte og vil ikkje bli behandla særleg utførleg her. Den makta som kong Haakon 7. utnytta i 1940 ved det såkalte «Kongens nei» til krav frå tyske okkupasjonsstyrkar om å utnemne ei tyskvenleg Quisling-regjering, var ikkje utøving av personleg regjeringsmakt, men «abdikasjonens makt». Kongen hadde påverknadskraft gjennom sin rett til å abdisere, som ikkje er regulert i Grunnlova, men hadde blitt praktisert både i 1814 og i 1905. Gjennom krigsåra vart nok likevel oppfatninga av Grunnlova som viktig styrka i opinionen, mellom anna fordi kong Haakon og eksilregjeringa i London heldt sterkt på at det dei gjorde var basert på Grunnlova i kombinasjon med konstitusjonell naudrett. Kongen skal òg gjennom heile krigen ha gått med eit eksemplar av Grunnlova på innerlomma. Den styresmakt som det tyske okkupasjonsstyret i Noreg hadde gjennom sine organ, dei kommissariske statsrådane, frå 24. september 1940, og frå den såkalte statsakta på Akershus 1. februar 1942 og dei følgjande dagane då Vidkun Quisling blei erklært som leiar av ei «norsk, nasjonal regjering» med tittel ministerpresident, var ikkje avleidd frå Grunnlova. Dei var rettsleg sett organ for det tyske okkupasjonsstyret. Grensene for kva desse organa kunne gjere, måtte dermed følgje av krigens folkerett.51 Ministerpresidenten tilla seg uavgrensa rett til å gi lover som avveik frå Grunnlova. Vedtaka skulle medunderskrivast av fagministeren, og om dei var avvik frå Grunnlova, også av justisministeren.52 Quisling vedtok også ei direkte grunnlovsendring ved at «jødeparagrafen» som var oppheva i 1851 blei gjeninnført i Grunnlova § 2.53 Rettsstillinga til dei norske lovlege styresmakter med konge og regjering i London under krigen bygde på konstitusjonell naudrett og på den såkalte Elverumsfullmakta frå 9. april på Hamar. Innkallinga skjedde i medhald av Grunnlova § 68 om høve til å halde storting andre stader enn i hovudstaden. Regjeringa styrte gjennom provisoriske anordningar, men som ofte gjekk langt

J.V. Heiberg, Unionens opløsning 1905 (1906) s. 1010. Dette er eit verk som samlar alle offentlege dokument om og knytta til unionsoppløysinga. Om endringane i 1905, sjå elles kommentarane til Den svensk-norske union og til §§ 121 og 1. Sjå Ola Mestad, «Unionsoppløysinga i 1905: parlamentarisme, strategi og statsrett», i Ola Mestad og Dag Michalsen (red.), Rett, nasjon, union. Den svensk-norske unionens rettslige historie 1814–1905, Oslo 2005 s. 403–408. Sjå kommentarane til §§ 28 og 30, § 31 og §§ 80 og 78. Sjå Castberg, Statsforfatning I (1964) s. 125 og 127–128. Castberg, Statsforfatning I (1964) s. 127 med tilvising til kunngjeringar i Norsk Lovtidend 1942 1ste avd. s. 83 og 115. Grunnlovsbestemmelse 12. mars 1942 om tilføyelse til Grunnloven § 2 (jøders utelukkelse fra riket), jf. Norsk Lovtidend 1942 Avd. 2 s. 136.

Grunnlovshistoria – eit oversyn

utanfor anordningskompetansen i Grunnlova § 17 og traktatar vart inngått utan at Stortinget, som ikkje kunne samlast sidan dei fleste medlemene var i det okkuperte Noreg, gav samtykke.54 Etter frigjeringa kom det opp ei rekkje spørsmål om forholdet mellom provisoriske anordningar og tilbakeverknadsforbodet i Grunnlova § 97, sjå kommentaren til denne og til § 17. Det var òg vanskelege spørsmål om funksjonstida til det Stortinget som var vald før krigen og som møttest igjen i 1945 etter at valperioden var ute.55

15 Viktige grunnlovsendringar 1946–2012 Etter krigen var det dei første tiåra mindre strid om Grunnlova og færre endringar. I 1954 kom ei grunnlovsendring om retten til arbeid i § 110. Den var resultatet av mykje tenking omkring årsakene til den andre verdskrigen og arbeidsløysa i mellomkrigstida, og uttrykte ein framveksande velferdsstat.56 Grunnlovsjubileum har vore brukt som utgangspunkt for moderniserings- og revisjonsinitiativ. I 1964, til 150årsjubileet, kom religionsfridom ved grunnlovsvedtak 4. mai 1964 inn som nytt første ledd i § 2: «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.»57 Ved 175-årsjubileet i 1989 sa den framståande grunnlovsjurist Torkel Opsahl, litt polemisk, at «Grunnloven betyr mest for dem som kjenner den minst». Vidare sa han, som den gongen særleg var opptatt av menneskerettsvernet: «Norge må snart treffe et valg, om riket fortsatt skal nøye seg med en grunnlov som først og fremst skal være et symbol, ikke høyeste rettskilde.»58 Men noka generell reform vart det ikkje den gongen. Det Opsahl sa var sjølvsagt heller ikkje riktig: Utan Grunnlova, ikkje noko storting, inga regjering, ingen Høgsterett. Dei tunge statsstrukturane bygde framleis på Grunnlova. Før jubileet i 1989 hadde Stortinget nettopp i mai 1988 vedtatt ein sameparagraf, der det mellom anna stod at statlege styresmakter hadde plikt til «at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv».59 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

Av viktige endringar som kom inn i Grunnlova før den store revisjonen i 2014 må ein nemne miljøparagrafen som kom inn i 1992 i § 110 og den generelle menneskerettsparagrafen som kom inn i § 110 c i 1994.60 Ti år seinare, i 2004, blei § 100 om ytringsfridom endra, særleg ved at den blei utbygd og at grunngivinga for ytringsfridommen blei ført inn i sjølve paragrafteksten. I tillegg blei ansvar for statlege styresmakter til å «leggje til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte» grunnlovsfesta. Saman med den nye § 110 kan ein sjå dette som eit forvarsel om meir omfattande regulering av menneskerettar, som så kom i grunnlovsrevisjonen i 2014. Forarbeidet til den reviderte § 100 var vel elles det mest omfattande forarbeid som nokon einskildparagraf i Grunnlova har fått.61 Kjernen i parlamentarismen blei grunnlovfest i § 15 i 2007 og samstundes vart reglar om regjeringas opplysningsplikt overfor Stortinget vedtatt i § 82. Med dette var desse to sentrale konstitusjonelle sedvanerettsreglane grunnlovsfesta. Parlamentarismen hadde då fungert unntaksfritt sidan 1905, bortsett frå under den andre verdskrigen. Med dette var to viktige statsrettslege reformer komne på plass.62 Dei var kopla til opphevinga av delinga av Stortinget i Odelsting og Lagting og reform av Riksretten, også i 2007.63 Opphevinga av delinga var ei reform som lenge hadde lege i kim. Etter at parlamentarismen og partipolitikken var etablert, var skiljet mellom tinga ikkje lenger viktig. Den delinga som så vidt vart vedtatt i 1814, var ikkje meir. I tillegg fekk Grunnlova i 2012 i samband med statkyrkje-forliket ei formåls- eller verdiføresegn i § 2 der det stod at verdigrunnlaget «forbliver vor kristne og humanistiske Arv» og at Grunnlova skulle sikre «Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne».64

16 Språkleg modernisering og parallelltekst på nynorsk i 2014 Til jubileet ville Stortinget modernisere Grunnlova innhaldsmessig og jamvel språkleg.65 Språkleg modernise-

Sjå Castberg, Statsforfatning I (1964) s. 130–135. Sjå kommentaren til § 68. Sjå kommentaren til § 110. Til jubileet kom òg det viktige historieverket: C.J. Hambro mfl. (red.), Det Norske Storting bd. I – IV (1964), som inneheld mykje grunnlovshistorie. Torkel Opsahl, «Trenger Norge en ny grunnlov?», i Torkel Opsahl (1995), Statsrett og menneskerett, bd. I Statsrett, Oslo, s. 619. Sjå no kommentaren til § 112 og § 108. Sjå kommentaren til noverande § 92. Sjå NOU 1999: 27 på 285 sider. Sjå kommentaren til §§ 15 og 82. Sjå kommentaren til m.a. §§ 49 og 76–78 og til §§ 86–87. Sjå kommentaren til § 2 og til tidlegare § 2. Ei ny stortingshistorie kom òg til jubileet: Hanne Marthe Narud, Knut Heidar og Tore Grønlie (red.), Stortingets historie 1964–2014 (2014).

Denne boka omhandler Grunnloven helt fra 1814 til i dag. Den er både en oppdatert lovkommentar som tar med hele grunnlovsrevisjonen i 2014, og en forklaring

OL A M ESTA D DAG M ICHA L SEN ( R ED.)

Redaktørene er begge professorer ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo og stod sentralt i forsk ningen knyttet til Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.

GRUNNLOV EN

alle dens endringer og kontinuiteten fra 17. mai 1814 til

OL A ME STA D O G DAG MIC HA L SE N (R E D. )

GRUNNLOVEN HISTORISK KOMMENTARUTGAVE 1814–2020

HISTORISK KOMMENTARUTGAVE 1814–2020

Grunnloven- Historisk kommentarutgave ISBN 978-82-15-02258-1_210x272 hardback_67,5.indd 1

06.07.2021 20:47

Grunnloven - Historisk kommentarutgave

Articles inside

10Karl Johans grunnlovsforslag. Konstitusjonskomiteen og Christian Krohg i 1824

17Grunnlovsrevisjonen ved 200-årsjubileet i 2014

5Grunnlovsarbeidet

6Ferdigstillinga. Kongevalet

3Den grunnlovgivande Riksforsamlinga på Eidsvoll. Grunnsetningane

14Grunnlova 1940–1945

4Grunnlovsutkasta